第四章 考績制度與考績委員會
第三節 考績委員會的制度起源與初衷
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裡面，讓他來客觀地評定考績，因為下面的人也沒有辦法去申辯、複 審，事實上提保訓會的都很少。所以我總覺得，中國人這種權威的情 況下，個人是主張不要把所有的都賦給機關首長跟主管。（B06）
依現行制度觀之，鞏固文官專業性的力量，扣除永業制屬於保障的最後底線 外，即無其他相應配合的制度性誘因，因此若欲從民主行政推動改革，就必須賦 予文官在其身分利益的著力空間，至少足以影響長官對自己的績效認知，才有誘 因與權威保持動態平衡，而非全盤接受宰制，此即為考績制度開放參與最重要的 基礎。
第三節 考績委員會的制度起源與初衷
考績制度目前唯一的參與機制，當屬考績委員會的制度設計，然因起源年代 久遠，其具體制度來由並無詳細資料可考，僅能從歷次考績法相關法規的修訂沿 革中窺其一二，拼湊六十餘年間制度變動所傳達的意涵。因此本節前段的資料來 源主要為立法院的議事紀錄，載於立法公報之中，以及近年考試院對考績法修正 草案的說明文書；後段則以深度訪談方式探詢考績委員會的實務功能。第四節再 互為比較制度初衷與實際運用的落差。
壹、考績委員會的法制分析
考績法最初於民國 37 年制訂，經歷五次修法，分別為民國 42、51、59、69 年，而後因簡薦委與職位分類之考績法未盡一致，兩制併行造成運作上的困擾，
乃於 76 年廢止，並重新擬訂相關人事制度及新制公務人員考績法，而後經數次 修訂，適用至今。以下分別介紹考績法與考績委員會組織規程在各階段的修法情 形，主要以考績委員會的職權變動為焦點。
一、考績法
（一）民國 37 年立法：初步考核權在考績委員會
民國 37 年初制考績法，當時條文規範相當概括、空泛，並未清楚定義考績 委員會的角色定位、業務職掌及運作程序等。該法第四條第一項規定：「各機關 辦理考績，應組織考績委員會，執行初核，機關長官覆核。」；第二項：「考績委 員會之組織，由考試院定之。」顯見考績法初次制訂時，即賦予考績委員會存在 的法源依據，然而條文僅含糊描述考績委員會在考績運作中的順序，職權內容乏
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善可陳，卻可看出評定考績的主體並非主管，而是考績委員會，其後再由機關長 官覆核考績委員會的考評結果。顯見當時考評權是分散於考績委員手中，並非集 中於單位主管，單位主管在考績運作過程中，並無明顯之角色。
（二）民國 42 年：初步考核權逐漸傾向單位主管
民國 42 年修訂的考績法，第十四條第一項規定：「各機關辦理考績，應組織 考績委員會，執行初核，由主管長官執行覆核後，送銓敘機關核定，但長官僅有 一級或因特殊情形不能組織考績委員會時，得逕由該長官考核。」第十五條規定：
「考績委員會執行初核時，如各職等列有特等人員，須以全體委員無記名投票四 分之三之同意決定之。」顯示考績委員會仍為考評的主體，待考績委員會初核完 畢才送長官覆核，但制度已開啟主管直接評核部屬的權力。而第十五條規定之修 正說明有謂：「本條新增，超等人員第六條已有嚴格限制，為免除情面起見，故 有投票之規定，以示格外慎重。」19本條之新增，目的在防止徇私之弊端，以絕 對多數決防止委員之專斷，此時考績委員會之設計傾向分散個別委員之權力。由 是觀之，此次修法一方面漸賦予主管考評權，一方面則分散考績委員之權力，執 掌考績的權力有向主管集中之趨勢。
（三）民國 51 年：單位主管的考核權獲得鞏固
民國 51 年的修法，刪除「考績委員會執行初核時，如各職等列有特等人員，
須以全體委員無記名投票四分之三之同意決定之。」之規定，並有謂 公務人員平時功過獎懲，為機關長官行政監督權之行使，其所決定，
應立予執行，毋須經過考績委員會評議，以免影響長官之尊嚴。草案 第十二條條文內，擬將原來於年終考績時組織臨時考績委員會之規定，
改為常設之考績委員會，俾便評議公務人員平時功過獎懲一節，殊屬 不妥，不予採取，以維持現行公務人員考績法原條文之規定為宜。20 蓋考試院送立法院審查之草案，原擬將主管對部屬紀錄功過、施予獎懲，送 經考績委員會評議，且將年終始成立之考績委員會改為常設委員會，以平衡主管 對部屬的控制權力，惟在立法院審查時，立法委員認此歸屬主管進行人事管理的 絕對職權，考績委員會不宜置喙，乃遭推翻。記功過獎懲雖非屬考績作業的一環，
但對於部屬的指揮及管理，主管的權力已有所擴張及鞏固。其後於民國 59、69
19 資料來源：立法院公報第 42 卷第 12 期號 1 冊，第 46 頁
20 資料來源：立法院公報第 51 卷第 29 期號第 5 冊，第 26 頁。
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年的修法，均未觸及考績委員會，76 年廢止該法。
（四）民國 75 年：考績委員會改置於考績程序後端，奠下主管獨佔考核權的基 礎
民國 75 年三讀通過新的考績法，大幅修正了考績運作程序，對考績委員會 的規範亦較以往具體許多，亦將主管與考績委員會的角色互換，運作考績的權力 乃大量集中於主管。第十四條第一項前段規定：「各機關對於公務人員之考績，
應由主管人員就考績表項目評擬，遞送考績委員會初核，機關長官執行覆核後，
送銓敘機關核定。」此項規定將主管置於考評程序之首，而後方為考績委員會，
乃賦予主管直接的考評權，主管得以其自由意志對部屬進行考評；同項後段：「但 長官僅有一級或因特殊情形不設置考績委員會時，得逕由其長官考核。」顯見主 管獲得控制部屬的直接權力，制度給予主管相當大的操作考績之空間。自此奠下 主管獨佔考績權柄的基礎，其後的修法都沿著如此設計進行邊緣性的修正，從未 動搖這種規範的精神。
在考績委員會方面，主管與考績委員會的角色互換後，由主管先行評擬部屬 的分數，再由考績委員會核定。依制度規範觀之，考績委員會對於考績程序的介 入，在於確認主管對部屬的評擬不致與事實脫節，同條第二項規定：「考績委員 會對於考績案件，認為有疑義時，得調閱有關考核紀錄及案卷，並得向有關人員 查詢。」即賦予考績委員會在主管評擬後的補救角色。另本法草案在 73 年 12 月 29 日的立法院法制委員會的審查會裡，時任立法委員的郭林勇表示：
記得經濟部商品檢驗局有一位職員在報紙上發表文章批評該局許多措 施不當，提出許多改革的建議，因與主管意見不同，結果被考績免職，
像這種情形，希望能設一個超然性的考績委員會，免得因與主管意見 不合，而被免職，無補救的方法。
時任銓敘部長的陳桂華亦回應：「目前公務員的保險及獎懲已有一貫的做法，
將來我們必定朝郭委員所指示的方向去做。」21其後考績委員會果朝向保障受評 者之考績不致有重大謬誤的方向調整。如此的制度設計頗有主管與考績委員會相 互制衡的意味，而考績委員會的組成，儘管當然委員仍佔大多數，但有關票選委 員的規定，已為考績程序添入參與的意涵。
民國 79 年考績法的修正，並未觸及考績委員會。民國 86 年修憲調整考試院
21 資料來源：立法院公報第 74 卷第 43 期 1841 號，第 162、164 頁。
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的職權，考績法配合修正主管機關，除此之外有關考績委員會並無太大的改變，
第十四條：「各機關對於公務人員之考績，應由主管人員就考績表項目評擬，遞 送考績委員會初核，機關長官覆核，經由主管機關核定，送銓敘部銓敘審定。但 長官僅有一級或因特殊情形不設置考績委員會時，得逕由其長官考核。」
（五）民國 90 年：考績委員會定位為主管濫權的把關機制
民國 90 年的修法，在參與的精神之外，更以明顯之條文宣示考績委員會所 具備的程序正義性質。此源於司法院大法官會議釋字第 491 號解釋謂有關公務人 員之免職處分既係限制憲法保障人民服公職之權利，自應踐行正當法律程序，諸 如作成處分前應給予受處分人陳述及申辯之機會，以保障受考人權益，爰於第十 四條增訂第三項：「考績委員會對於擬予考績列丁等及一次記二大過人員，處分 前應給予當事人陳述及申辯之機會。」該號解釋認為考績法原條文有關考列丁等 免職之規定，因未符法律保留原則，給予主管對人事管理過大的裁量空間及對部 屬身分的生殺大權，民國 90 年的修法即對此違憲規定進行修正，除於第六條第 三項增列考列丁等的要件外，更於第十四條第三項規範此種對公務人員權利有重 大影響之處分，考績委員會作為民主參與的機制，必須給予受處分人陳述及申辯 意見之機會。同條第一項後段修正為：「但非於年終辦理之另予考績或長官僅有 一級，或因特殊情形報經上級機關核准不設置考績委員會時，除考績免職人員應 送經上級機關考績委員會考核外，得逕由其長官考核。」原本在不設置考績委員 會之情形，得逕由其長官考核，此次修法認定考績免職處分將改變公務人員身分，
允宜審慎，是以新增了「考績免職人員應送經上級機關考績委員會考核」之規定，
主管若以考績對部屬作免職處分時，縱屬依法未設置考績委員之機關，仍應送經
主管若以考績對部屬作免職處分時，縱屬依法未設置考績委員之機關，仍應送經