績效管理與考績制度

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及顧問（advisor）的功能，而自我管理團隊在人力資源管理範圍則肩負了人力甄 補（recruitment and selection）、訓練發展（training and development）、職務設計 與職位審核（job descriptions and position audits）、薪資（wage and salary

administration）、績效評估（performance appraisal）、員工福利（employee benefits administration）、平等就業機會與不當裁員仲裁（EEOC/ legal/ wrongful discharge）、

勞資關係（industrial relations）、人力資源規劃（human resource and succession planning）等責任（Banner et al., 1992）。

從資訊成本的角度言之，在以團隊為基礎的組織運作上，保持水平關係的員 工會較垂直監督的管理者易於蒐集績效資訊，包括個人的工作情形以及影響績效 的可能變數，但開放所有員工參與也有成本過高的問題，因此可透過自我管理團 隊有限度的允許員工參與績效評估工具的設計，以及界定績效評估的過程。

觀諸績效管理的文獻，其實罕見考績委員會的設計，論者甚至主張權力下放至個 人以取代管理團隊的運作（Raelin, 2011）。惟以我國的行政文化而言，這種理念 恐過於樂觀，也不見得適用仍帶有濃厚控制色彩的公部門，故仍需設計正式的制 度架構作為權力平衡的機制，考績委員會自為績效管理體系中個人參與之外的重 要參與管道。

第三節 績效管理與考績制度

績效管理用於重新校正組織的資源配置方式，重視更確切的結果及責任，故 需建構一套績效指標，衡量團體及個人的目標完成度。其中，績效評估為最重要 的程序，但非機械式地考核、獎懲即告完竣，而是隨時回饋員工績效表現的資訊，

除了向過去檢討表現，亦向未來修正行為。因此績效管理是員工與管理者不斷互 動的過程，而非上對下的控制工具。

壹、績效管理的發展歷程 一、績效管理的歷史

績效管理並非全然嶄新的概念，也非 1980 年代新公共管理興起時才萌芽，

自現代組織成形以來，就有監督組織成員的需要，因此其雛形是管理者對部屬績 效表現的評估（performance evaluation or appraisal），這種概念是單純由上而下的 考核，以管理者對部屬的滿意度為基礎。目前無論公私組織均仍沿用績效評估的 基本原理，但進一步結合策略管理，成為盛行於私人企業的績效管理制度。

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績效管理是一個連結組織目標與單位目標、個人目標的機制，除了由組織的 管理者向下指揮部屬、考核績效外，更要隨著外部環境隨時校正內部的資源配置，

因此現代的績效管理已不再單純侷限於對員工的監測，而是透過回饋不斷修正個 人、單位甚至組織的行為或目標。從這個角度出發，管理者作為組織的「資源」

之一，其管理權力係源於對組織承擔的責任，但在政府機關，主管很容易誤以為 其被賦予的命令控制權，是來自高於所有部屬的優越地位。為了變革過去上下從 屬關係的桎梏，現代的績效管理已漸漸加重管理者的績效責任。本小節首先回顧 績效管理的演變軌跡，用以對照我國績效考核制度的停滯不前。

粗略的績效評估實務，最早可追溯到西元三世紀的中國，三國時代後的魏朝，

以文武百官對皇帝的貢獻作為獎懲的依據，這種宮廷內部的嚴密控制手法，被稱 為「帝國評估者」（imperial rater），當時的績效評估絕大部分摻雜皇帝個人的主 觀好惡，或是依據臣子忠心臣服的程度，而非按其職務的實際表現（Murphy and Cleveland, 1995）。

現代意義的績效評估必須以功績為基礎，並且具備一定程度的制度化。18 世紀末工業革命時期的美國，為因應大規模生產之需，開始針對裝配線上的藍領 勞工實行績效考核，大抵是計算實際產量後再給付薪水，若對公司有額外貢獻，

也會另外給予獎勵，但仍不脫按件計酬的基本型式，福特汽車公司正是這個時代 的代表。在工業裝備線之外，1916 年美國若干百貨公司為了管理大量的人員，

也開始以較正式的方式評估人員並獎優汰劣（Benjamin, 1952）。而後在第二次世 界大戰前，公部門注意到企業較具效率的管理方式，美國的政府機關亦迫切地尋 求制定工作準則和設定業績標準，以衡量公務員的表現，當時森林工作部、人口 調查局、墾務局等均有初步的評估技術。各種專業協會也陸續開發各領域的考評 方式，包括計算行政工作的業績或是評估公共服務的需求等（吳瓊恩等，2004）。

但這些績效評估方法仍較原始及粗糙，尚稱不上科學化。

儘管工業革命時期的績效評估已屬組織管理中較穩定的制度，但基層勞工的 評估方式並不適用於組織中的高階及專業人才，除了工作內容大相逕庭外，若以 工作量來衡量該階層的績效水準，亦有欠允當，蓋生產量不一定會反應工作品質。

因此 1955 年後企業開始將質性資訊納入考量，逐步開發衡量專業績效的方法

（Pratt, 1991）。但 1960 年代的公部門，仍停留在生產率的評估，將易於確定且 可量化的投入與產出，視為行政機關政策執行的績效標準。

隨後在 60、70 年代高漲的民權運動中，民眾積極透過立法手段要求企業進

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行具有公信力及證據基礎的績效評估（Murphy and Cleveland, 1995），因為當時 已被廣泛實行的績效評估，雖逐漸採納質性的考量，從直接可觀察的生產活動轉 向各種能力的綜合，例如特殊技術、專業知識等，但此仍依賴管理者對勞工的直 接觀察，也因為時間精力的限制，通常僅為短暫、瞬間的主觀印象。此外，這種 素樸的績效標準亦容易流於衡量人格特質，使得忠心、順服、誠實、態度、主動、

才智、企圖心等含糊不清的概念變成績效標準的一部分。如果採用較為客觀的方 式，則是透過契約細密規範勞工的工作要求，再檢視實際表現與標準作業程序的 吻合情形，或者工作行為能否跟上嚴密的生產時程。

70 年代開始，政府部門興起大規模的績效評估方案，力圖建立系統性、一 致性、經常性的公共組織評估標準。尼克森總統時期的行政機關擬定了三千多個 績效指標，由勞工統計局統籌分析各部會的績效表現。其後福特總統又成立專門 的考核機構，對所有政府部門的核心工作進行成本效益分析（吳瓊恩等，2004）。

80 年代，隨著執政黨對累積政績的迫切需求，組織管理的觀念轉為重視結 果與責任，並將這種要求加諸於所有組織成員。此波變革敲破官僚體系的既有結 構，將組織使命貫串至內部每一階層及個人，兼負這種任務的政府績效管理遂成 為公共行政的顯學。英國的發展尤其快速，各種有關績效管理的方案不斷推陳出 新，較為人所熟知的是 1987 年柴契爾夫人推出的「續階計畫」（Next Step），以 及 1991 年梅傑展開的「公民憲章」（the Citizen Charter）、「品質競爭」（Competing for Quality）等，這些改革方案顯示績效評估已受到政府的廣泛運用，也使評估 技術趨向成熟。美國在 1993 年頒布「政府績效成果法」（Government Performance and Results Acts, GPRA），以及成立專司改革的「國家績效評估」（National Performance Review），要求所有聯邦機關發展績效評估技術，並以一定的年限為 期程，定期向人民公布各自的績效成果。其後，政府績效管理的浪潮更襲捲大洋 洲及北歐諸國，這種現象甚至被稱為「評估國」（evaluation state；轉引自吳瓊恩 等，2004）。

90 年代趨於完備的績效管理制度，已經將評估重心重新定位至「職位關聯」

（job-related）的工作表現（Cascio, 1998），亦即在人員到任前，管理者即需事先 詳加說明特定職位的業務、責任、義務及最基本的評估標準，甚至擬定職位說明 書，使之後所有任職的員工都了解完成任務必備的行為表現；而管理者在評估績 效時，僅能依據職位說明書所列舉的條件檢視員工職務表現的優劣，不能摻雜其 餘與職位無關的考量。

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由是觀之，績效評估雖然起源甚早，但絕大部分受個人主觀所左右，加以給 予評估者相當大的裁量空間，即便員工有權抱怨或申訴，管理者亦不見得會闡釋 評估的依據，因此長期淪為操縱人事的工具。直到二十世紀末因為追求實質績效 之需，遂從組織逐步向下課予所有成員績效責任，此時即需明確定義績效標準、

根絕利益交換，於是績效管理體系逐漸屏除個人的成分，朝向客觀、透明及科學 化的方向發展。

二、我國績效評估制度的進程

我國政府部門的績效評估實務與考績法的歷史並進，迄今已施行一甲子以上，

目前的制度型態與績效管理的早期階段有些類似。綜觀考績法的沿革，歷來均不 脫權力集中化的制度設計，如「公務人員考績表」雖屬法定的績效評估標準，但 當中除了「工作」構面以外，「操行」、「學識」、「才能」三個構面均屬人性甚高，

不但與工作職位無甚關聯，亦多牽涉人格特質，尤其細項之文字敘述詰屈聱牙、

模稜兩可，更給予考評者絕大的裁量空間，導致法定績效標準失去實益，考評全 憑主管自由心證，部屬在程序中亦無置喙餘地，絕難理解考績得分之原委，最終 僅能被動接受。由是觀之，近年來的行政改革運動儘管屢屢打著政府改造的口號，

並急切地追隨先進國家的改革作法，但對於績效管理的實踐，似乎仍跟不上現代 化的腳步。

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另一方面，考績法雖有權力制衡的規範，如考績委員會的初核在於防止主管 濫權，然因不對等的權力設計，令其無顯著功能，因此員工在人事管理上並無實 質參與或表意的管道。而後若有不服，雖得以類同訴願之程序向公務人員保障暨 培訓委員會（以下簡稱保訓會）提出復審，但亦僅能審查程序的合法性，無權干

另一方面，考績法雖有權力制衡的規範，如考績委員會的初核在於防止主管 濫權，然因不對等的權力設計，令其無顯著功能，因此員工在人事管理上並無實 質參與或表意的管道。而後若有不服，雖得以類同訴願之程序向公務人員保障暨 培訓委員會（以下簡稱保訓會）提出復審，但亦僅能審查程序的合法性，無權干