第二章 文獻回顧
第四節 考績制度與員工參與議題的相關研究
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考績法，該法雖於民國 76 年廢止並另立新法，但至今仍完全以個人為考核基礎。
基於組織績效、政策績效與個人績效的評估係完全脫鉤，考績法屢被詬病為「只 有績效評估，沒有績效管理」，加以無論機關的施政如何低劣，組織內部總是有 九成以上的人考列甲等及乙等，此實為民間對官僚產生敵意的一大來源。
從科學管理、人群關係進展到新治理時代的軌跡，亦反映在績效評估、目標 管理以至於績效管理的演進，組織管理的實務已不再侷限於單純的獎懲，而是藉 由績效考核對員工授權賦能，方足使個人承擔具體的績效責任，而非淪於苦差事 或紙上作業。本文依據理論將績效管理的發展路徑整理為圖 2-3，以強調這種逐 漸向回饋、改善的轉變趨勢，是實務界在應用績效管理時無法忽視的事實。觀諸 我國考績制度的改革進程，始終未理解績效管理的內涵，反而將績效管理塑造為 更極端的命令與控制系統。
圖 2-34績效管理的發展路徑
資料來源：本研究自行整理
第四節 考績制度與員工參與議題的相關研究
有關政府績效管理的文獻已汗牛充棟，包括質性分析與實證研究均累積豐碩 的成果，但亦因相關文獻產量驚人，故此節僅選取較大規模的考績相關研究探討 之，以為本研究的基底，其中以余致力（2003）主持之「公務人員考績制度改進 之研究」16及陳敦源（2009b）主持之「我國考績制度之檢視：從循證理論、正
16 此係考試院委託研究案，全文請見考試院「考銓研究報告」網頁：
http://www.exam.gov.tw/cp.asp?xItem=6488&ctNode=687&mp=1。
績效評估
目標管理
績效管理
獎懲、控制
回饋、改善
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http://www.exam.gov.tw/cp.asp?xItem=11331&ctNode=687&mp=1。
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進行研究之中文文獻，包括林水波（1989）、陳金貴（1998）、鐘金玉（2000）、呂育誠（2005）、鄒美完（2006）、張瓊玲（2009）等。
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本文於第三章參採中外文獻歸納績效管理的參與途徑，作為後續進入田野研 究的基礎。針對眾多文獻所提出的參與方式，余致力等（2003）以我國行政機關 的公務員為調查範圍，調查後以樂觀的心態直指考績制度從考績內容、考核過程、
考績運用三個階段增加員工參與是必要且可行的改革方向。而後陳敦源（2009b）
即未針對可行性對公務人員作接受度的調查，而是以循證方式發掘管理者頗為依 賴潛規則，因此以規範性論述主張員工參與考績過程的可欲性。由是觀之，儘管 已有許多文獻強調考績參與的重要，但實際以我國行政機關為系絡並進行可行性 調查者，屈指可數。而考績深切關乎組織的權力運作，若有改弦更張，對組織運 作的衝擊實不容忽視，因此國內關於考績研究的缺口，即為考績制度分權參與的 可欲性。余致力等（2003）的調查研究屬大範圍的意見調查，但此種研究方法所 得到的答案為受訪者一瞬間的印象，片段而直覺，因此當受訪者乍聞考核過程增 加表意機會及參與管道時，其直覺容易偏向正向態度，此與本研究在實際訪問公 務人員時，受訪者對「參與」籠統一詞的反應雷同，其後當研究者追加討論各式 參與途徑的細節後，受訪者即產生不太一致的答案，此留待第三章及第四章詳談。
是故，量化研究無法深入追究受訪者對新制度內涵及細節的看法，況受訪者也不 一定了解各種參與途徑的運作方式及其後產生的行政成本，因此有待質化研究進 一步探究公務人員對考績參與的想像，以及這種想像能否據以重新構築適合台灣 政府部門的考績制度。
第五節 小結
人力作為組織最有價值的資源（Hesketh and Fleetwood, 2006），故績效管理 要求「組織把對的事情用有效途徑達到預期水準」（施能傑，2009）。而依照激勵 理論，行為起因於個人潛意識的目標與意向，因此管理者設定目標的用意雖在於 以高權地位引導員工的注意力，但唯有受規制者亦認同目標，才能產出組織所欲 的行為（Noe, 2002）。因此在績效管理的流程中，從前端到末端的各個階段均應 納入員工參與，包括最初由員工與主管共同商訂目標，最後共同分擔績效計畫的 成敗責任，才能持續累積與健全人力資源。考績制度若定位為政府績效管理，就 不能忽視其中的參與意涵，否則尚難稱作績效管理。
然而，績效管理講求的員工參與，仍是帶有強烈管理目的性的參與，也就是 在管理高權的基礎上以較開明的方式誘導員工行為，目的在增進組織成員的認同。
且私部門將利潤盈虧視為組織績效，亦以量化數字衡量基層員工的目標達成度，
此一範疇的績效議題顯然與公共利益無涉，故若由管理高權壟斷組織績效的定義
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權，殆無疑義。但企業管理所討論的組織民主，係著眼於維繫勞資關係的和諧，
亦即組織以付出關懷的方式促進員工認同，希冀員工能「心甘情願」為組織奉獻，
然此與公共行政論及的民主行政存在相當的落差。
公部門在應用績效管理時，同樣無法迴避員工參與的基本原則，但從民主行 政的角度出發，添入民主意涵的績效管理係為賦予文官在政府績效定義過程的重 要角色。在績效管理的連結鍊上，上位的組織績效必須連動到個人考績，因此強 化個人對考績程序的影響力，或是給予其抵禦不當考績處分的武器，才能進一步 建構行政體系抗衡政務體系的誘因結構。
行政理論早已承認行政人員不僅是聽命行事的工具，等於認同文官也有定義 組織績效的權力。而在績效管理體系中，組織績效牽動個人績效，若剝奪文官對 個人績效的影響空間，政治上司即能輕易以下屬的政策配合度定奪個人的績效表 現。一旦政策存在重大爭議，且當政務與事務人員的觀點不一致時，如果未賦予 官僚在績效管理過程表意的機會，官僚即傾向全然順從長官意志，此無異對中立 能力的極大斲傷。另一方面，文官的身分權雖已受永業制保護，此亦為中立能力 的最大屏障，但公務員資格僅屬容忍政治壓力的最低限度，且為現行文官制度中 極少數較明確的護衛機制。這種身分保障如果欠缺其他相應配合的誘因結構，資 源壟斷者仍得以操縱資源依賴者的偏好。申言之，公務員資格僅為文官眾多行為 中的其中一個誘因，其他諸如獎金、升遷、培訓、遷調等人事事項，絕大部分仍 然掌握在長官的手中，下屬實難參贊，因此除了身分權之外，個人其他的誘因結 構亦大多受制於政務領導階層，文官的行為偏好也就容易從長官的觀點出發，進 而失卻捍衛公共利益的角色。於是乎，沒有「行政民主的組織」能否能形塑「政 治民主的社會」，顯然存在不小的疑問。
考績制度雖有獨立性考績委員會的設置，卻未釐清分權參與與績效管理的水
乳交融關係，在定位不明的狀況下，立法者乃漸次將考績委員會修往考績程序的 末端，使委員僅能在人事決策既定後涉入，功能能否發揮不無疑問。觀察此次考 試院推出的考績法修正草案，儘管草案新增各種堪稱「進步立法」的設計，諸如 以工作績效為核心、拉大等第獎勵差距、以同官等為比較範圍、規範評等之條件 與程序、增加面談機制、實施團體績效評比等，甚至是新增考績救濟途徑，以及 課予單位主管、機關首長、辦理考績人員乖舛謬誤的考評責任，但仍未從績效管 理活動的起點即分化權力，僅在程序的中段及末段開放參與機會，故議程設定權 及界定員工績效的裁量權依舊集中於考評者的手中，面談及救濟也可能受制於
「內部管理、領導統馭」及「屬長官之判斷餘地」而聊備一格。
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因此，實踐民主參與精神的績效管理，在政府部門具有更積極的意義，除用 以增進人員對考績制度的信賴外，尚在制衡政務對事務體系的操控權，進而保障 文官中立能力。現行考績制度將績效考核的大部分權柄交付長官，成為本研究對 於參與式考績制度的研究旨趣，其後將深入探究考績程序開放參與的可能。
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