第六章 美國國內反恐情報的改革與挑戰
第二節 後 9/11 美國情報機制的改革
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第二節 後 9/11 美國情報機制的改革
一、改革緣起
美國雖然擁有全世界最先進及最優秀的情報體系，且贏得冷戰的最後勝利。
但是國際情勢並非停滯不變，美國仍然沈浸在冷戰的勝利當中，其情報體系也沒 有隨著情勢的變動而進行重大改革，故無法阻止 9/11 的恐怖攻擊。該事件發生 後，美國國會就對情報系統提出嚴厲的批評，認爲該事件是美國有史以來情報部 門最嚴重的情報失靈（intelligence failure）。雖然小布希政府負責國安事務的官 員，包括國安顧問萊斯（Condoleezza Rice）及CIA局長等人認為情報單位早在幾 年前就對賓拉登與蓋達組織對美國海外利益，甚至本土的威脅發出預警，故無情 報失靈的問題。52
然而國會議員、媒體與民眾則認為情報界没有就攻擊的具體時間、地點與方 式發出預警，故應該承擔責任。為釐清責任問題，參眾兩院情報委員會於 2002 年 11 月 27 日組成獨立的「9/11 委員會」（The 9/11 Commission）53進行調查，並 在 2004 年 7 月 22 日公布《911 調查委員會報告》（The 9/11 Commission Report）。
54該報告稱情報界雖對於賓拉登與蓋達的威脅不斷發出預警，但就 9/11 而言，情 報單位的一連串失誤，使美國出現防守的漏洞，是造成此次災難的最主要原因。
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隨著威脅的多樣化與安全環境的變化，情報圈所面對的挑戰也不斷增加，故 必須不斷的改革，注入新的活力、動力與資源，且調整一些行事準則及跳脫既有 框架的設限，才有可能更新步伐，發揮情報部門最大功能，進而維護國家安全。
56自從 1991 年以來，有超過 16 份美國政府及國會的研究呼籲情報圈進行重大改 革。美國情報圈雖然在 9/11 前就意識到安全情勢的改變，並採取一些改革措施，
但是此變革顯然跟不上外部環境的變化。雖然CIA局長坦納（George Tenet）企圖
52 Condoleezza Rice, “Ninth Public Hearing,” National Commission on Terrorist Attacks Upon the United States, 8 April 2004, ＜
http://www.9-11commission.gov/archive/hearing9/9-11Commission_Hearing_2004-04-08.htm＞.
53 該委員會正式名稱為「美國受恐怖主義攻擊事件全國調查委員會」（The National Commission on Terrorist Attacks upon the United States），於 2004 年 7 月 22 日公布其調查報告，並於當年 8 月 21 日結束該委員會。
54 該報告的正式英文名稱為 Final Report of the National Commission on Terrorist Attacks Upon the United States。
55 Thomas S. Kean, “9/11 Commission Report,” The 9/11 Commission, 22 July 2004, p. 399.
56 汪毓瑋，「美國持續情報改革與強化『公開來源情報』體系之發展」，頁 107-108。
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（Intelligence Community Leadership Act of 2002），要求行政部門改革情報圈並建 立「國家情報總監」乙職。58而《9/11委員會報告》也提出多達41項的建議，呼
（Structural barriers to performing joint intelligence work） 作機制（Lack of common standards and practices across the foreign-domestic divide） management of national intelligence capabilities） 薄弱（Weak capability to set priorities and move resources）
由於各個情報單位有各自的工作職
57 David E. Kaplan and Kevin Whitelaw, “Remaking U. S. Intelligence,” US News & World Report, 11 March 2006, p. 1.
58 “Summary: S. 2645-107th Congress (2001-2002),” congress.gov, ＜ http://beta.congress.gov/bill/107th-congress/senate-bill/2645＞.
59 Thomas S. Kean, op.cit..
60 汪毓瑋，「美國持續情報改革與強化『公開來源情報』體系之發展」，頁 108。
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報顧問。由於工作過量，DCI 通常無 暇管理情報圈的事務，並無法有效處 理所有的工作。
過度複雜及保密（Too complex and secret）
情報圈有 15 個情報單位，由於情報單 位的態度及情報圈的法規，而不願讓 外界對其進行了解，包括最基本的經 費運用資料，也對外界加以保密。
資料來源： “The 9/11 Commission Report”, National Commission on Terrorist
Attacks Upon the United States, July 22, 2004, pp. 408-410.
雖然有來自情報圈內部的阻力，但是小布希政府終於接受《9/11 委員會報告》
的建議，並於 2004 年 12 月 17 日簽署《情報改革與恐怖主義防制法》（Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act of 2004, IRTPA）。61根據該法案，美國推動情 報統合、角色定位、組織調整、功能提升及機制建構的依據，可說是美國情報改 革的重要里程碑。62小布希總統在簽署典禮上表示，進入 21 世紀後美國面臨的 新威脅已不再是擁有大規模軍隊的蘇聯帝國，而是四處藏匿、沒有國界的恐怖分 子。美國從 9/11 恐怖襲擊中得到一個重要教訓，情報系統各機構必須像一個共 同體，情報機構與執法部門必須做到萬無一失。
這也是自 9/11 後，在 2002 年整合國內 22 個聯邦單位成立「國土安全部」
以來，第 2 次因應國家安全需求的激烈變革。63由於《9/11 委員會報告》指出的 問題包括：情報體系過於鬆散、沒有任何人負責統籌資源、無法集中情報與確保 資訊分享，且要解決的問題還包括官僚體系的惰性、單位間的門戶之見，及國會 與行政部門間對於法律的不同認知等。64而反恐不但牽涉到平行單位的協調聯 繫，也包含從中央到地方的指揮工作，這就有賴於情報、治安、海巡及救災機制 的平行整合，並有賴中央、地方、私人企業由上而下的垂直整合，此種整合需要 的是紀律、訓練、協調鍊（coordinate chain）與指揮鍊（command chain）的建立，
所以設立單一的聯邦政府中心點作為整合的平台就呼之欲出。65
故此次改革的主要目的，是針對情報圈內的縱向指揮及橫向協調體系進行改 革（如下圖六所示），並形成如Donald B. Huton及Anna Mydlarz所稱的「國土安
61 張中勇，「美國反恐戰略之探討」，頁 77。
62 張中勇，「『九一一』後美國情報改革倡議與實踐－兼論對我國之啟示」，頁 142。
63 汪毓瑋，「美國檢討恐怖主義攻擊之情報改革因應作為」，頁 80。
64 同上，頁 111。
65 劉世林，前揭文，頁 5。
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全鍊」（The Homeland Security Chain）。66藉由該新的情報體系，整合垂直及平行 的情報資源，拆除情報與執法單位間的法律、制度與文化「圍牆」障礙，逢補情 報圈的「垂直破碎」（Vertical Fragmenetation）及「橫向破碎」（Horizationnal Fragmenetation）問題，67並有效分配各項人力及物力資源，不但要滿足決策者的 需求，更要符合國家安全的需要，進而保護人民的生命及財產安全。以下對於這 兩個領域的改革進行探討。
圖六：情報圈的縱向及橫向改革
資料來源：James Burch, “The Domestic Intelligence Dap: Progress Since 9/11?” Homeland Security Affairs, Supplement No. 2, 2008, p. 11.
二、縱向指揮體系的改革
根據《情報改革與恐怖主義預防法》，美國所進行的縱向改革，主要是設立 最高的情報負責人「國家情報總監」（Director of National Intelligence, DNI）68及 協助機構「國家情報總監辦公室」（Office of the Director of National Intelligence, ODNI），以統籌及指揮各情報單位。1947 年的《國家安全法案》雖然賦予CIA 局長擁有「中央情報總監」（DCI）的頭銜，期望該局成為美國最高的情報機構
66 Donald B. Huton and Anna Mydlarz, Guide to Homeland Security Careers (U.S.: Barron’s, 2003).
67 汪毓瑋，國土安全（下冊），頁 433。
68 或中譯為「國家情報首長」。汪毓瑋，「美國持續情報改革與強化『公開來源情報』體系之發
展」，頁 110。
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以領導情報圈；但由於各單位間的本位主義及利益關係，DCI很難在情報圈執行 其工作，因此該職位只是空有其名而無其實。例如國防部擁有國防情報局
（DIA）、國家安全總署（NSA）、國家偵察局（NRO）、國家地理空間情報局
（DHS），及陸、海、空軍的情報部門，佔據整個情報圈的一半席位及至少美國 情報預算的 85%。69故儘管CIA局長擁有情報圈首長的身份，實際權力卻一直不 如國防部部長，且國防情報局的實力已經可以與CIA並駕齊驅。
為改變此缺失，整合情報圈的領導權，建立統一的情報體系，所以2004年的
《情報改革與恐怖主義預防法》撤銷DCI之職位，另改設立最高的情報負責人及 協助機構，徹底將DNI與DCI分開，避免造成角色的相互衝突，並利於其統籌及 指揮各情報單位，成為情報圈的真正領導者，而原來的情報圈領導機構CIA亦必 須接受其節制。為加強DNI的權力，該法律賦予其過去DCI未有的人事權，不僅 向總統推薦CIA局長人選，情報圈其他單位首長的任命，都需要經過該總監的同 意。DNI雖然無人事任免權，但是在人選方面具有否决權。70
根據《情報改革與恐怖主義防制法》的規定，DNI主要的任務包括：一、為 美國總統、國家安全會議與國土安全會議（Homeland Security Council）在國家 安全、情報事務的主要諮詢對象；二、領導包括16個情報組織的情報圈（參見附 錄四）；三、統籌與指導「國家情報計劃」（National Intelligence Program），該法 案並規定設立「國家情報總監辦公室」協助DNI，而「國家反恐怖主義中心」
（National Counterterrorism Center, NCC）是ODNI的最大組織，此顯示反恐已成 為當前情報圈最重要的任務。在該辦公室的官方網站標明「領導情報整合」
（Leading Intelligence Integration）為其主要職責，71即表示DNI在情報圈具有領 導者的角色。
任何改革都會出現正反兩面意見，支持情報改革者表示，若當時DCI在情報 圈內有更多的權力，就可以避免9/11的發生。特別是許多人認為，由於國防部情 報單位佔據太多的情報資源，因此情報圈首長在對國家情報系統的預算分配須有 更多的權力；以及對於負責國內情報蒐集的FBI，DCI應該有更大的監督及使用 其情報的權力。另外DNI從CIA分離出來，其地位高於CIA，可使DNI專注於監督
69 David E. Kaplan and Kevin Whitelaw, op.cit., p. 2.
70 Senator Susan M. Collins, “Summary of Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act of 2004,” U. S. Senate, Committee on Governmental Affairs, 6 December 2004, p. 4.
71 “Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act of 2004,” Office of the Director of National Intelligence, ＜
http://www.dni.gov/index.php/about/organization/ic-legal-reference-book-2012/ref-book-irtpa＞.
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情報圈的主要職責及扮演總統顧問的角色，不再需要為管理CIA而分心，而且在 資源分配方面不會產生偏袒的情況。72
而反對改革者則認為，《情報改革與恐怖主義預防法》是在總統大選前倉促 通過，乃因受到強大的政治壓力，並未獲得充分的討論。其中最受關切者為此法 案過於強調恐怖主義的威脅，而甚少提及其他的威脅，此將讓美國冒著可能無法 應付未來其他重大威脅的危險。其次，根據該法律不但讓原來的情報單位快速成 長，並產生許多新的情報及反恐單位，大幅增加情報及安全方面的預算，顯然與 新任DNI受命要減少情報圈資源浪費的任務背道而馳。而且DNI並無法解決情報 圈內的衝突，反而會使衝突加劇。若無設立一個直接隸屬於DNI的新情報單位，
則無法克服國外與國內情報單位間的鴻溝。最後他們擔憂將DNI從CIA分離出 來，將使唯一不屬於國防部的國家情報機構CIA的地位下降，並讓DNI無法獲得
則無法克服國外與國內情報單位間的鴻溝。最後他們擔憂將DNI從CIA分離出 來，將使唯一不屬於國防部的國家情報機構CIA的地位下降，並讓DNI無法獲得