第五章 美國國際反恐情報合作的情形與挑戰
第五節 美國國際反恐情報合作的檢討
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第五節 美國國際反恐情報合作的檢討
一、美國與他國的反恐情報合作
由於國家資源有限，美國在與他國進行反恐情報合作時，會依據外交關係的 親疏，並衡量恐怖主義威脅的嚴重性，與他國家進行不同程度的合作。例如中國 大陸學者任福兵認為，美國國際情報合作是以國家利益為半徑，形成多層次的同 心圓合作結構。在第一層方面，屬於全方位的合作，目的在鞏固屬於「五眼聯盟」
(Five Eyes，縮寫為FVEY)的英國、加拿大、澳洲、紐西蘭等四國合作關係；在 第二層方面，屬於不對稱的合作，強化括北約同盟國、日本及南韓間的合作；在 第三層方面，進行有限的合作，加強與俄羅斯、中國大陸及印度等國的合作；在 第四層方面，進行多點合作，包括巴基斯坦及東協等國；在第五層方面，進行隱 蔽合作，與敵方相關利益者及陌生地區展開合作。67
而Anna-Katherine McGill及David H. Gray兩位學者則將與美國進行情報反恐 合作的成員，概略區分為屬於舊朋友的「傳統盟友」以及新朋友的「非傳統盟友」
兩大類。前者包括「五眼聯盟」及北約成員國等，該等國家長期以來就與美國進 行情報合作，並且具有相同的價值觀，值得美國所信賴。後者包括包括沙烏地阿 拉伯、巴基斯坦、敘利亞、利比亞、伊朗、蘇丹等回教國家，以及中國大陸、俄 羅斯等國家。其中敘利亞、利比亞、伊朗、蘇丹等國，在 9/11 之後即開始提供 美國有關恐怖主義的情報。68
另外，美國海軍戰爭學院的勒维恩 (Derek S. Reveron) 博士表示，美國依 據與他國關係的親疏，將情報合作分成 3 個類別，第一類「傳統盟友」，該等盟 友長期以來與美國進行合作，包括屬於「五眼聯盟」的英國、加拿大、澳洲、紐 西蘭等四國，69以及北約、歐洲等西方國家，在亞洲地區的合作對象為新加坡、
馬來西亞、印尼、泰國、菲律賓等國家；第二類為「新盟友」，該等盟友乃為反 恐戰爭而結交的國家，例如巴基斯坦、葉門與烏茲別克等；第三類為「非傳統盟 友」，美國為反恐戰爭與原本為敵國改善關係並進行情報合作，例如伊拉克、利
67 任福兵，「試論美國情報國際合作戰略」，《現代情報》，第 2 期，2008 年 2 月，頁 218-220。
68 Anna-Katherine McGill, David H. Gray, “Challenges to International Counterterrorism Intelligence Sharing,” Global Security Studies, Vol. 3, Is. 3, Summer 2012, p. 76-80.
69 或稱為「五眼俱樂部」，包括美國、英國、加拿大、澳洲、紐西蘭五國。該聯盟係根據 1946
年 3 月 5 日所簽定的「英美協定」(United Kingdom – United States of America Agreement, UKUSA)，所組成的國際情報分享團體，成員間達成互不監聽的默契。該聯盟當初成立的目的 在蒐集蘇聯集團的電訊情報，現在則用於對抗恐怖組織。
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比亞及敘利亞。70這些國家與美國關係的親密與否，影響反恐情報合作的關係，
進而影響反恐的成效。
二、美國與他國反恐情報合作的成效
本節根據上述勒维恩 (Derek S. Reveron) 博士所提出的 3 類合作關係，並 從這 3 個類當中各選擇一個最具代表性的國家，利用上述補充後的李雷維爾國際 反恐情報合作要素，來檢視 9/11 後美國的反恐情報合作成效。(參見下表八)
（一）美國與英國的合作關係
在全世界所有的國家當中，以英國最為支持美國的反恐戰爭，而她也屬於「五 眼聯盟」的成員國之一，故在第一類「傳統盟友」中選擇該國作為範例。誠如美 國FBI局長米勒（Robert S. Mueller）在 2008 年時所說，美國與英國的伙伴關係 在全世界中最為堅強，他對於FBI與英國相關單位的合作關係感到欣慰，此合作 關係可作為國際情報及司法合作的模範。71也由於 9/11 後追隨美國參與反恐戰 爭，英國成為恐怖分子在歐洲的頭號襲擊目標，例如 2005 年 7 月的倫敦地鐵爆 炸案、2006 年的密謀襲擊希思羅機場案以及 2007 年的格拉斯哥機場恐怖襲擊 案，都讓英國人心有餘悸。這些恐怖襲擊事件讓這兩個兄弟國家的人民，生活在 可能遭受的恐怖攻擊的威脅陰影下。英國政府一味追隨美國的反恐外交政策，不 但使其多次成為恐怖分子攻擊的目標，並成為英國穆斯林與政府關係緊張的來 源。
國內穆斯林團體與國會議員致函首相布萊爾，強烈指控伊拉克的災難與英國 在中東的立場，正冒著將人民置於不斷增加的危險當中。他們要求政府「儘快改 變現有外交政策，以減少國內外的恐怖威脅。」事實上，根據 2006 年 8 月 17 日英國的一項最新民意調查顯示，約 80%的英國公民要求布萊爾首政府應該脫離 美國小布希總統所推行的反恐戰略，並採取獨立的反恐路線。許多人擔心，由於 英國政府的外交政策不公平，極端主義者會利用此形勢伺機發難。72然而是什麼 原因驅使英國政府願意冒著被恐怖分子攻擊的危險，與國內強大的反對聲浪，繼
70 Derek S. Reveron, “Counterterrorism and Intelligence Cooperation,” Journal of Global Change and Governance, Vol. 1, No. 3, Summer 2008, p. 5.
71 R. S. Muller, “From 9/11 to 7/7: Global Terrorism Today and the Challenges of Tomorrow,”
Chatham House, 7 April 2008, p. 7.
72 吳福成，「英國破獲恐怖炸機案之發展與影響」，《中央警察大學恐怖主義研究中心》，2006 年，
頁 3。
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續與美國進行包括情報合作在內的反恐合作？我們可從上述的幾個要素來加以 分析。
由於英美兩國同文同種，宗教信仰相同，其文化背景也相同，因此在兩次世 界大戰及冷戰時期，兩國一直都是親密的盟友，當然此關係也包括情報合作在 內，而且兩國也長期相互設立情報連絡站，並互相派駐各種專長的情報代表。73 所以在 9/11 之前，兩國已經有很深厚的情報合作關係，其合作關係超過 60 年的 時間。74由於長期的合作關係，兩國情報單位培養出相當的互信基礎。由於有此 長期及互信的基礎，兩國在反恐情報的合作也非常緊密。加以兩國為維護公眾安 全，希望能夠即時預防恐怖攻擊，加強兩國在情報領域的合作關係，除大量分享 有關恐怖組織的情報外，兩國並相互設立「聯合聯絡小組」（Joint Contact Group），以加強兩國情報及安全官員的定期交流。75
英國是老牌的情報國家，其情報能力領先大部分的國家，其情報單位不論是
「軍情 5 處」（MI5）或是「軍情 6 處」（MI6）的能力都是舉世聞名，雖然美國 也與許多歐洲國家進行反恐情報合作，但是由於英國過去殖民的原因，所以對於 阿拉伯世界及南亞地區的情報工作特別突出，此對於美國的反恐戰爭助益甚多。
例如在美國攻打伊拉克前，英國情報單位滲透在海珊（Saddam Hussein）政府的 情報人員提供美國重要情報。而且在美國發動阿富汗戰爭前，也是英國提供珍貴 的人員情報。兩國的情報合作可說是相互得利，例如英國負責電子監聽的情報單 位「政府通訊總部」（GCHQ）所截收集到的情報，透過電腦分享給美國的合作 夥伴「國家安全總署」（NSA）。76
而美國也大量與英國分享有關恐怖組織的情報，根據「英國情報與安全委員 會」（UK Intelligence and Security Committee, ISC）於 2007 年 6 月所提出的報告 指出：英國的情報合作關係，特別是與美國合作的深度及廣度，對於英國對抗國 際恐怖主義的威脅非常重要，此合作關係已經拯救許多生命，此關係必須繼續下 去。77由上述可知，兩國的情報合作關係是如此的密切，若停止合作關係，雙方
73 Adam D. M. Svendsen ed., Intelligence Cooperation and War on Terror--Anglo-America security relations after 9/11 (Routledge: 2010).
74 R. J. Aldrich, “The UK-US Intelligence Alliance in 1975: Economic, Evaluation and Explations,”
The University of Warwick, 2006, pp. 1-14.
75 “National Infrastructure Protection Plan-International Issues for CI/KR Protection,” Homeland Security, ＜http://www.dhs.gov/xlibrary/assets/nipp_international.pdf＞.
76 John Stokes, “Stopping US-UK intelligence cooperation is impossible,” The Spectator, 5 February 2009, ＜
http://blogs.spectator.co.uk/coffeehouse/2009/02/stopping-usuk-intelligence-cooperation-is-impossib le/＞.
77 “Renditions,” Intelligence and Security Committee, June 2007, p. 12.
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所付出的成本將大於所獲得的利益，所以兩國停止情報合作關係幾乎是不可能的 事。78
如上所述，美國與英國都同樣遭受恐怖主義的威脅，雙方對於合作彼此存在 高信的互信，經衡量後雙方認為合作存在著高度的利益，因此雙方決策者對於合 作都有強烈的意願，以及英國情報單位擁有優越的能力等，使兩國的反恐情報合 作都符合合作的重要要素。雖然英國情報單位在處理 2009 年 12 月 25 日的西北 航空班機恐怖攻擊未遂案有所疏失，但是基本上英美兩國在反恐情報合作方面是 非常的成功。79此外兩國情報單位也多次聯手破獲多起恐怖攻擊陰謀，避免許多 災難的發生，包括於 2006 年英國逮捕多名英國籍的伊斯蘭教徒，因為他們企圖 使用液體炸藥（liquid explosives），於 9/11 的 5 週年前夕炸毀英國飛往美國的多 架航空班機。80
（二）美國與巴基斯坦的合作關係
在第二類的「新盟友」當中，以巴基斯坦與美國的反恐情報合作最為重要，
81故選擇該國作為範例。美國與巴基斯坦的關係因巴國在 1998 年試爆核武而急 凍，一直到 9/11 之後才回溫。82因為自從阿富汗倒台之後，其餘黨逃至鄰近的巴 基斯坦山區，巴國成為恐怖組織的新庇護所，因此在美國的反恐戰爭中，巴國被 列為主要的合作對象之一。83自從 2001 年以後，巴國成為美國反恐戰爭的關鍵 盟友，主要目的在防止蓋達組織與塔利班利用巴國爲庇護所攻擊阿富汗的聯軍，
以及防止巴國的極端主義者破壞其國家及地區的穩定。
由於塔利班利用巴國做為基地，經常突襲派駐在阿富汗的聯軍，歐巴馬認為 與巴國合作是消滅阿富汗境內恐怖組織的主要關鍵。84他在競選總統期間就主張 積極與巴國進行反恐合作，以徹底消滅恐怖組織，85因此他於 2008 年當選總統 之後，開始著手將大量的無人機從伊拉克轉移至巴國。86為加強巴國的反恐能力
78 John Stokes, op.cit..
79 Derek S. Reveron, op.cit., p. 5.
80 “Airlines terror plot disrupted,” BBC News, 10 August 2006, ＜ http://news.bbc.co.uk/2/hi/uk_news/4778575.stm＞.
81 Rohan Gunaratna, op.cit., P. 234.
82 陳純如，前揭文，頁 3。
83 Mark Bowden, op.cit., pp. 78-79.
84 Ibid., p. 80.
85 Ibid., p. 81.
86 Ibid., p. 85.
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及意願，美國提供先進的反恐科技、情報及訓練給巴國。87美國情報單位也積極 與巴國的相關單位展開情報合作，並給予巴國大量援助以吸引其合作，最後甚至
及意願，美國提供先進的反恐科技、情報及訓練給巴國。87美國情報單位也積極 與巴國的相關單位展開情報合作，並給予巴國大量援助以吸引其合作，最後甚至