第二章 決策者領導風格與外交戰略
第二節 戰略概說與外交戰略
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決策，1982 年英阿戰爭時英國內閣整合外務省及國防部門的意見整合，
最後才做出出兵的決定。Allison 提出的官僚議價決策模式說明了英 國內閣內部角力的過程，最後則是由首相柴契爾夫人在有限資訊及有 限時間下做出有限理性決策拍版出兵。至於決策者做出外交決策係依 據其心理環境，則與有限理性模式呼應，決策者可能因其價值觀和心 理意向選擇性地關注問題並做出決策。
第二節 戰略概說與外交戰略
一、 戰略概說
有人類就有戰爭。最初的戰爭只是單純的鬥力，逐漸再加上鬥智，
而最原始的戰略觀念即為「鬥智」。古代希臘語文中有「stratos」一 字，意義是軍隊；再進一步有「strategos」，意義為將軍或領袖，接 著有「strategike episteme」和「strategon sophia」二詞，意義 分別為將軍的知識及將軍的智慧，這已把現代戰略的廣義解釋包含在 內。
西方的戰略思想要等到拿破崙戰爭後才算有重大的突破，約米尼 (Antonie Henri Jomini)和克勞塞維茨(Carl von Clausewitz)的著 作在此期間問世後，戰略儼然成為一家之學。這兩位戰略研究者都分 別在其著作中定義戰略。約米尼在其《戰爭藝術》中認為是「在地圖 中進行戰爭的藝術，並且包括整個戰區在內」；5克勞塞維茨在《戰爭 論》中認為「戰術為在戰鬥中使用軍事力量的理論，戰略為使用戰鬥 以達戰爭目的的理論…」。6而素有「二十世紀克勞塞維茨」之稱的李 德哈特（Basil Henry Liddell Hart）則定義戰略為「分配和使用軍 事工具以達到政策目標的藝術」，7特別的是他將分配的觀念帶入戰略 定義中，是其他戰略定義所忽略者。簡言之，就傳統意義而言，戰略 的觀念和解釋都限制在戰爭領域之內。
李德哈特尚有另一貢獻，即「大戰略」觀念的提倡和闡明。他所 謂的戰略軍事戰略，而大戰略則為較高級的戰略，他說：
正像戰術是戰略在低層面的應用一樣，戰略也是大戰略在較低 層面的應用。雖然與指導戰爭的政策，實際上是意義相同，但又與 管制戰爭目的的基本政策仍然有別。「大戰略」這個名詞含有「政 策在執行中」（policy in execution）的意思，因為大戰略的任務為協 調和指導一切國家資源（或一群國家的資源）以達到戰爭的政治目 的，而這個目的則由基本政策來決定。8
5 約米尼，《戰爭藝術》，鈕先鍾譯，臺北：麥田出版公司，1996，p.72。
6 克勞塞維茨，《戰爭論精華》，鈕先鍾譯，臺北：麥田出版公司，1996，p.110。
7 李德哈特，《戰爭論：間接路線》，鈕先鍾譯，臺北：麥田出版公司，2007，p.74。
8 李德哈特，前掲書，p.76。
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他又說：
戰略的眼界是以戰爭為限，大戰略的視野必須超越戰爭而看到 戰後的和平…與戰略不一樣，大戰略的領域大部分還是未知境界，
仍然有待探索和瞭解。9
大戰略的提出擴大了戰略的視野與應用，而與李德哈特齊名的英 國將軍富勒（J.F.C Fuller）對大戰略有以下的解釋:
大戰略家的第一職責即為評估國家的經濟和財政地位，並發現 其優劣之所在。第二，他必須瞭解其國民的精神特性，其歷史、社 會以及其政府制度。凡此一切的數量和素質都構成軍事組織的基礎。
事實上，大戰略家必須是飽學的史學家、遠見的哲學家，敏銳的戰 略家。從大戰略的觀點來看，素質與數量、人力與物力，都是同樣 重要。10
大戰略至此已跳出戰爭的層面，進入一個更恢弘的格局。富勒在 1961 年出版的《戰爭指導》（The Conduct of War）對於大戰略則以 比喻方式演繹：
戰爭指導，像醫道一樣，是一種藝術。因為醫師的目的是預防、
治療，或緩和人體的疾病，所以政治家和軍人的目的亦即為預防、
治療，或緩和和危害國際體系的戰爭。11
富勒所謂的戰爭指導即大戰略，且把層次提高，面向擴大，範圍 已不僅限於戰爭，而延伸至平時，其目的不只為贏得戰爭而更企圖預 防戰爭的發生。
在戰略思想領域中，美國人一向比歐洲人落後，除提出海權論馬 漢 （ Alfred Thayer Mahan） 以 外，就屬魏德邁將軍（Albert C.
Wedemeyer）對於戰略有一套簡明而系統性的論述：
大戰略是使用一切國家資源，以來達到國家政策所界定目標的 藝術和科學。12
9 李德哈特，前掲書，p.80。
10 J.F.C Fuller, The Reformation of War (London: Hutchinson and co.,1932),pp.218-9.
11 富勒，《戰爭指導》，鈕先鍾譯，臺北：麥田出版公司，1996，p.11。
12 Albert C. Wedemeyer, Wedemeyer Reports! (Henry Holt, 1958),p.81.
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曾任二次世界大戰中國戰區參謀長的魏德邁將軍，以簡短的字句 清楚表達出大戰略的意義，另外使用的是「大戰略」而非美國官方採 用的「國家戰略」（national strategy），但兩者的定義幾乎一致，
美國參謀首長聯席會議（JCS）1953 年出版的《美軍軍語辭典》
（Dictionary of U.S. Military Terms for Joint Usage）對國家 戰略有如下敘述：
在平時和戰時，發展和使用國家的政治、經濟、心理權力，連 同其武裝部隊，以確實達到國家目標的藝術和科學。
易言之，美軍雖創立國家戰略一詞，實質上與大戰略定義並無太 多差異，兩者之間可說是極為雷同。
鈕先鍾教授認為，美國之所以在戰略上強調「國家」，是因為：
此種戰略超越軍事範圍並把非軍事因素包括在內，是在國家政 府全面指導下…對於軍事之外的其他國家權力也是一樣，軍事、政 治、經濟、心理、技術等戰略都包括在國家戰略之內並受其指導。
國家有其主權，對於其國家戰略保有完全的控制…所以，國家戰略 是永恆的，任何國家都有自己的國家戰略。13
至此回顧戰略，約略有下四種界說：
一、 「戰爭運作」觀點的界說：即克勞塞維茨認為的「戰術為 在戰鬥中使用軍事力量的理論，戰略為使用戰鬥以達戰爭目 的」理論。
二、 「達成國家目標」觀點的界說：即《美軍軍語辭典》所謂
「在平時和戰時，發展和使用國家的政治、經濟、心理權力，
連同其武裝部隊，以確實達到國家目標的藝術和科學」。
三、 「權力」觀點的界說：即李德哈特認為的「分配和使用軍 事工具以達到政策目標的藝術」。
四、 「達成目標」觀點的界說：即魏德邁將軍認為的「大戰略 是使用一切國家資源，以來達到國家政策所界定目標的藝術 和科學」。
13 鈕先鍾，《戰略研究入門》，臺北：麥田出版公司，1998，pp.32-33。
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的藝術和科學
資料來源：筆者參考鈕先鍾《戰略研究入門》一書整理。
二、 外交戰略
英國外交官 Harold George Nicolson 認為，14「外交」在民主國 家中的功能是「獨立國家間透過協商的程序進行的關係管理方式」
（The function of diplomacy is the management of the relations between independent State by processes of negotiation），並排 出以下的順序：外交人員做為公僕隸屬於外交部門；外交部門做為內 閣一員隸屬於國會多數黨；而國會做為一個代議機關，為人民的意志 服務是理所當然之事。以上這一段話恰如其分地為英國外交制度寫下 精闢的見解，同時還把外交區分為「對外政策(foreign policy)」與
「外交交涉(diplomatic negotiation)」。「對外政策」係國內政治政 策形成之過程，而「外交交涉」指和他國間的交涉，亦即「對外政策」
具有反映各種國家利益的「立法」之性質，而「外交交涉」則有關於 精通交涉的技巧，亦熟知交涉對手狀況的專門人材之執行的性質。為 了使「對外政策」與「外交交涉」充分發揮效用，必須進行全面性的 整合：對外以「外交交涉」方式維繫關係，對內以「對外政策」做為 外交藍圖，這就是「外交戰略」。
另一種對外交戰略的看法是由層次架構進行分類。這類的看法將 國家的外交戰略視為國家戰略的有機體，認為戰略具有一定的層次性。
此一學派認為，15外交戰略主要是指外交主體在一定時期內所形成的 有關外交活動的宏觀戰略構想的總稱。16
薄富爾的觀點支持這種論點，他認為戰略是有層次的，政府制定 的總體戰略位於最上層，其下分別是軍事、政治、經濟與外交等方面 的戰略，而每一個領域之內則有若干不同的活動。17
外交戰略作為一個戰略實體，必須具備相對穩定的結構體系，這 種穩定的結構體系在理論層面可被視為是外交戰略的一般理論框架。
而這種框架似乎也可以套用戰略的一般性結構。美國參謀長聯席會議 前主席泰勒（Maxwell D. Taylor）上將曾經提出了戰略的三要素公 式：
14 Harold George Nicolson, Diplomacy, London; New York: Oxford U.P., 1969, pp.41-54.
15 經筆者整理，以此種觀點談論外交戰略之學者主要為中國大陸學者，包含外交學院戰略與衝
突管理研究中心蘇浩教授、中國社會科學院李少軍研究員，以及南京海軍學院外軍教研室教授趙 克增等人。
16 外交主體首先是指各個主權國家，其次還包括主權國家的派生物—重要的國家聯合體。一些
聯邦制國家的組成單位也可被認定是有限的外交主體。相關內容參見：陳志敏、肖佳靈、趙可金 著：《當代外交學》，北京：北京大學出版社，2008 年，pp.6-7 。
17 鈕先鍾，前掲書，1998，p.37。
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戰略 = 目的 + 途徑 + 手段
就外交戰略來說，以泰勒的公式來套就是：
外交戰略= 外交戰略目的+外交戰略方針（實現外交戰略的各種 途徑）+外交實力（手段）
一般而言，國家的戰略體具有一定的層次性，但由於國家是一個 複雜的複合共同體，因此很難對國家行為和國家結構本身所包含的各 個領域和各個層次進行全面的概括，從而自學術分類的角度只能粗略 地將國家戰略進行分類，國家戰略可以大致概括性地分為四個層次，
而外交戰略便分立於該層次結構之下。18
第一層次：可分為國家安全戰略和國家發展戰略兩種。對於一個 國家而言，國家的生存和發展才是真正的安身立命之本。國家要生存，
就需要安全戰略；國家要健康的延續，就需要發展戰略。易言之，國 家安全戰略是為了維護國家的主權獨立和領土完整等基本的國家生 存條件而制定的戰略；而國家發展戰略是為了維護國家的發展和壯大
就需要安全戰略；國家要健康的延續，就需要發展戰略。易言之，國 家安全戰略是為了維護國家的主權獨立和領土完整等基本的國家生 存條件而制定的戰略；而國家發展戰略是為了維護國家的發展和壯大