第三章 英阿戰爭對英國外交之影響
第五節 英國的國家安全戰略
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
領地的互動，包含建立更強的政治連結，其次是與海外領地合作強化 善治、政府財政管理及經濟計畫，最後是擴大對海外領地的服務範圍。
102這份白皮書中表明提供海外領地相關國防及安全是英國政府的核心 任務，對於福克蘭群島特別指出將維持南大西洋的軍隊部署，政府承 諾對島上英國公民的安危(包括飛航安全及海上航行安全)及自決權 的保護不會有絲毫的改變。103
第五節 英國的國家安全戰略
英國因位於歐洲大陸之外，海洋成為防禦英國國土安全的天然屏 障，讓英國免受歐陸戰爭的影響，使其對外關係相較於法國、比利時 及荷蘭更具靈活度，同時發展出異於歐陸國家的海洋觀。然而英國從 歷史中所獲得的經驗告訴英國的領導者，島嶼的地理位置使英國必須 採取防禦或退避的戰略，以對抗任何來自東邊對岸大陸的攻擊。
米爾斯海默認為英國是「離岸平衡手」中的佼佼者，104在 19 世紀 中葉時她已經是一個歐洲大國，但因地形上與歐洲大陸一水相隔，並 沒有將豐富的資源轉化為軍事實力，投射到歐洲大陸上，因她明白事 實上不可能征服和控制所有的歐洲國家。
聰明如英國，每當某一敵對大國威脅要支配歐洲時，英國會向歐 洲進兵；當歐洲存在大致的平衡時，英國軍隊總是避開歐洲大陸，扮 演一種平衡的。克羅爵士(Eyre Crowe)在 1907 年關於英國安全政策 的備忘錄中即指出：
英國歷史上一貫的、毫無疑問的安全政策，就是將其力量用來反 對最強大的國家的獨裁野心，以此來維持歐洲的平衡。105
在 20 世紀初期，英國向德國伸出離岸平衡的手。1894 年的法俄 同盟無法阻止德皇威廉二世向外擴張的大海軍政策，1902 年英日同盟、
1904 年英法協約、1907 年英俄協約，以及最後的 1907 年的三國協約，
構築成遏制德國的戰略，英國承擔起對抗德國霸權的義務。106
其後英國在 1930 年代採取「有限責任」(limited liability)的 歐洲政策，因為這時期來講歐洲是相對太平的。1933 年希特勒崛起後 直到 1939 年英國才又重拾大陸義務以自己的方式打倒德國，而非推
102 Foreign, C. O. S. o. State, Foreign and C. O. Staff (2012). The Overseas Territories: Security, Success and Sustainability, The Stationery Office., p.16.
103 Ibid., p.22.
104 JohnMearsheimer 著，王義桅等譯，《大國政治的悲劇》，臺北：城邦文化，2014，pp322-323.
105 Eyre Crowe, “Memorandum on the Present State of British Realations with France and Germany,”
January 1, 1907, in G.P. Gooch and Harlod Temperley, eds., British Document on the Origins of the War: 1898-1914, vol. 3(London: His Majesty’s Stationary office, 1928), p.403.
106 John Mearsheimer 著，王義桅等譯，《大國政治的悲劇》，臺北：城邦文化，2014，p.324.
‧
1997 年布萊爾政府提出「國防戰略評估」(The Strategic Defence Review)，109英國近代的安全觀念從此進行轉型，強調要由外交領導、
補強國防力量、安全觀帶入國際化與全球化的新途徑。正是在布萊爾
108 John Mearsheimer, Ibid, p.324
109 Strategy Defence Review(1998) http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/20121026065214/ww w.mod.uk/NR/rdonlyres/65F3D7AC-4340-4119-93A2-20825848E50E/0/sdr1998_complete.pdf, acces sed July 2014.
110 Gow, James. "The United Kingdom National Security Strategy: the Need for New Bearings in Security Policy." The Political Quarterly 80.1 (2009): 126-133.
111 Office, C. and G. B. Parliament (2010). Securing Britain in an age of uncertainty: the strategic defence and security review, The Stationery Office, p.19.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
殊關係，包括共同的價值觀、共同面對地區突發性的安全問題、支持 美國和北約主導的歐洲安全體系、共同推動北愛爾蘭和平進程。儘管 布萊爾政府長期保持著與美國合作的態勢，但畢竟兩國國家安全利益 並非完全一樣，兩國政府在環境問題、反恐和歐洲安全問題上的立場 存在著差異與矛盾。
2010 年卡麥隆首相上任後成立的國家安全委員會(National Security Council)出版的《國家安全戰略》(National Security Strategy, NSS)，112發表的隔天即發表《戰略防禦與安全評估》，而 國防部、外交部的海外領地白皮書在開篇即表明是依據《國家安全戰 略》、《戰略防禦與安全評估》的指導而寫成，因此這三種報告具有 戰略的層級性質。《國家安全戰略》與《戰略防禦與安全評估》表明 每五年出版一次報告，在時間上具有同步性。
戰略（strategy）是「目的」（end）、「方法」（way）與「手段」
（means）三者之間估算之後的相互關係（參見圖 10）。目的是國家追 求的標的，方法是如何整合國家所具有的各種資源，手段就是國家具 有的各種資源，在戰略的框架下會產生三個問題：國家欲完成何種目 的、要運用何種方法達成目的、運用何種手段追求目的。113換句話說，
戰略的核心思考在於：「先去理解未來我們前往的方向，我們運用何 種工具來達到該目的，以及如何最佳的運用那些工具，盡可能的有效 率與有效的達到該目的」。114
《國家安全戰略》聚焦在英國國家所欲達到的目的，《戰略防禦 與安全評估》則著重在方法與手段之上。115
112 Minister, UK Prime. "A Strong Britain in an Age of Uncertainty: The National Security Strategy." London, England (2010), p.5.
113 Manwaring, Max G., Edwin G. Corr, and Robert H. Dorff, eds. The Search for Security: A US Grand Strategy for the Twenty-First Century. Greenwood Publishing Group, 2003, p.128.
114 Ibid, p.129.
115
https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/62483/Factsheet1-Our-A pproach-National-Security-Strategy.pdf, accessed July 2014.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
73
圖 10：戰略構成要素圖
資料來源：The Search for Security: A US Grand Strategy for the Twenty-First Century.
Greenwood Publishing Group, 2003.
這份聯合政府所出版的報告中指出，英國國家安全戰略要運用英 國的國家能力來締造盛世、擴展英國在國際上的影響力以及強化安全。
並且列出在不確定年代中要面對挑戰的優先順序：反恐、網路、國際 軍事危機和天災，其次會加強政府、私部門及公眾更緊密的關係，強 化對抗前述挑戰的防衛力量，賡續強化軍隊戰力及武器裝備也是重點 項目，還有兩個互補的戰略目的：一個安全且具彈性的英國、打造一 個穩定的世界。116
英國近期對於海外領地的整體戰略可以從其外交部 2012 年海外 領地白皮書的副標題看出端倪：安全、成功及可持續性(security, success and sustainability)，117用在南大西洋領地上更是恰如其分：
首先是英國提供該區域監管照看的功能，讓政府及軍隊發揮警察的功 能維持區域安全；其次是讓國際相信英國的主權有效地管轄該區域，
最明顯的例子就是福克蘭群島政府發放油氣勘探及漁權執照，各國願 意配合是因為相信該群島仍在英國及福克蘭群島政府有效管轄之下；
最後是對該區域的經略，除了福克蘭群島，南喬治亞群島及南桑威奇 群島上都有值得進行生物資源及漁業監管的有關研究的價值，在英國 的主權之下，南大西洋領地及南極領地的生態系統研究及維護得以有
116 Minister, UK Prime. "A Strong Britain in an Age of Uncertainty: The National Security Strategy." London, England (2010), p5, p.9.
117 Foreign, C. O. S. o. State, Foreign and C. O. Staff (2012). The Overseas Territories: Security, Success and Sustainability, The Stationery Office.
戰略
目標 方法 手段
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
系統地進行。118
在安全上，國防部 2011 年白皮書直言，在財政短缺下仍然要維 持國際上的影響力有其限度，因此強調軟實力成為英國仍然保持影響 力的一個方法，119此外在聯合拉美地區的巴西、智利、烏拉圭等國進 行軍事情報方面的合作，讓效益最大化。
國防預算的刪減影響英國在北約及其他盟邦中戰略地位的問題 尚未解決，卡麥隆提出的「全方位防禦能力」(full spectrum defence capability)概念隨即在國會中遭到質疑，遂以「寬廣的軍事能力」
(wide spectrum of military capabilities)替代。120
圖 11：國家安全風險評估途徑示意圖
資料來源：https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_dat a/file/62484/Factsheet2-National-Security-Risk-Assessment.pdf, accessed July 2014.
不過在質疑中，英國不退守本土及海外領地的作為仍受到肯定，
但政府提出的「調適性作為」(adaptable posture)所需花費，仍然 要進行全面的評估，「國家安全風險評估」(National Security Risk Assessment, NSRA)順勢在 2012 年提出，藉由此評估途徑將近 20 年
118 Dodds, Klaus. "The Falkland Islands as a ‘Strategic Gateway’ Britain and the South Atlantic Overseas Territories." The RUSI Journal 157.6 (2012): 21.
119 Overseas Territories: The Ministry of Defence’s Contribution, The Ministry of Defence of
UK, https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/27626/overseas_terr itories.pdf, accessed July 2014.
120 http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201012/cmselect/cmdfence/1639/163904.htm#a5, accessed July 2014.
衝擊
相似性
國家安全風險評估
低衝擊 性、低相似 性風險
高衝擊性 但低相似 性風險
高衝擊性 且高相似 性風險
低衝擊 性、高相似 性風險
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
75
來所有英國國家安全風險(包含海外事件)進行整理，垂直軸以考慮經 濟、傷亡、社會結構因素所帶來的「衝擊」(impact)，水平軸以風險 的「相似性」(likelihood)為衡量標準，國家安全委員會將特別注意 未來 5 年下列 4 項風險：對英國網路的攻擊事件、國家間的軍事衝突、
國際恐怖主義以及氣候變遷所帶來的災變。121
《國家安全戰略》預計到了 2020 年，英國將保持自主的能力，
在持久的基礎上維持一個可觀的、有能力的軍事力量，在必要時進行 干預及維穩行動，到彼時英國成為同一時期承擔一次約 30,000 人的 海空軍事行動，或是約 6,500 人的長期行動。122
121 https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/62484/Factsheet2-Na tional-Security-Risk-Assessment.pdf, accessed July 2014.
122 http://www.publications.parliament.uk/pa/cm201012/cmselect/cmdfence/1639/163904.htm#a5, accessed July 2014.