採購法立法目的

從立法制定的解釋上，立法乃是國家有意識的創設能夠規律、統制特定社會 事項的一般、抽象規範的過程。立法目的通常是為使人民瞭解法令訂定的精神、

宗旨與依據的法理。立法目的可以顯示出法規的精神所在，並藉以證明其合法性，

作為司法解釋或論法批評得失之標準，使執法者不因情勢變遷，致行為與立法目 的背道而馳，或迷失正確方向，可以使執法手段配合目的，不因偏重手段而犧牲 目的⁹。

立法者訂定法規希望能夠藉以影響或規範行為人的決策，達到立法目的，所 以法條設計的效果，應該與法律的立法目的一致，法規的設計始為適宜。本研究 將在其後章節探討法規設計是否達到立法目標，故在本節先對於採購法的立法目 的進行探討。

採購法第一條揭示：「為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提 升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法。」由此可知，建立制度、確保 公平、公開、效率及品質，為政府採購法制訂的主要目的。茲就條文規定與目的 之關聯略述如下：

2.4.1 建立政府採購制度

過去政府採購制度造成審計權與行政權混淆，權責劃分不清¹⁰，部分工程招標 必須事先報請審計機關同意，導致政府採購的稽察作業無法落實。另外，採購作 業程序係由各部會及縣、市政府自行訂定行政命令以規範，容易造成各級行政機 關間之作法歧異，而產生不必要之困擾¹¹。是以政府採購法於八十七年頒布後，所 有的政府採購行為都必須遵守以採購法為主體的規定，採購法的制定改善過去法 令體系紊亂的情形。

一般而言，制度未建立的情況下，交易風險因為不可預見行為及機會主義¹²行

9羅傳賢,頁 596。

10陳柏融,2007。

11劉俊廷,政府採購法實施後會計人員如何善盡職責之研究, 主計人員養成訓練班-會計第 1 期專題 研究。

12「機會主義行為」或稱投機行為，係指人一有機會就可能從事的損人利已的行為，用虛假的或空 洞的,也就是非真實的威脅或承諾，來謀取個人利益的行為，為追求自身利益最大化而採取的不合 作行為, 為追求自身利益最大化而採取的不合作行為。

為而增加，使得人們願意交易的情形減少，社會無法藉由分工來增加彼此的福利。

過去政府採購法令體系紊亂，使得廠商在參與政府採購的過程中不確定性增加（如 工程風險的分擔¹³），還有招標程序的非公開性，使得廠商為尋得採購資訊，必須 跟機關人員私下建立關係。這些都會使得廠商交易成本增加，降低參與政府採購 意願。制度限制行動主體選擇的可能性，進而影響行動及彼此間互動的結果。所 以建立適宜的採購制度可望降低交易程序的不確定性與風險，繼而提高政府採購 市場的交易頻率，提高廠商與機關（代表社會公共服務的提供）的福利水準。

李靜宜（2002）說明制度決定政府採購過程中相關行動主體的機會、限制、

資格及彼此之間可能的互動型式。遵循制度而採取行動，為政府運作帶來正當性，

同時減少不確定性。我國採購法明確規範政府採購適用範圍、主管及適用機關，

確立公共利益及公平合理、資訊公開執行原則，並規範各項採購執行程序，對有 意參與政府採購市場的廠商及相關人員，因為相對完備的採購制度，有助降低政 府採購交易的風險。從制度經濟學對制度建立的觀點，制度可以降低交易成本，

確立權利義務的分配，促進經濟成長。制度越「明確」且「可行」，外部性¹⁴被糾 正的機會越大，不可預見行為及機會主義的情形就越少，交易成本降低，社會上 願意參與交易的情形增加，社會福利越高。

2.4.2 確保採購程序公平

「公平」是指制度設計的受益和成本負擔能否公平合理，而無偏厚一方，造 成不公平競爭。政府採購法制定後¹⁵，第六條第一項規定機關辦理採購，應以維護 公共利益及公平合理為原則，對廠商不得為無正當理由之差別待遇。差別待遇影 響招標結果，其讓廠商立於不平等的競爭地位，使得政府無法在相同的地位基礎 上，尋求最具生產效率的廠商，讓國家的公帑獲得最佳利用。

政府採購法上的公平是指維護投標廠商間競爭機會的平等，並非指招標機關

13工程契約之風險肇因於工程執行過程有許多不確定且無法預知的因素，以及許多不當或錯誤的預 估或判斷。部分的風險可經由風險管理加以排除或減輕，惟無法被排除的風險如何適當的分配給契 約雙方當事人，則攸關工程爭議之發生。適當的風險分配能避免產生爭議；反之，不當的風險分配 將是產生爭議之癥結所在（顧美春,2003）。

14外部性係指行為人的行為效果不需要自己負擔的部份，如污染犯罪等行為。

15過去政府採購的公平及競爭行為係由公平交易法第十九條第二項所規定，政府採購法制定後在第 六條規定：「機關辦理採購時，應以維護公共利益及公平合理為原則，對廠商不得為無正當理由之 差別待遇。」出於和公平交易法相同的考量，政府採購法希望藉由公平的機制來增加廠商的競爭機 會，藉由競爭機制得出最適廠商，使國家的公帑可以由資源使用效率最高的廠商來執行。

與投標廠商間的地位公平。採購程序公平使參與採購的廠商競爭機會均等，促使 廠商參與競爭，使市場更有效率，也能防止採購人員與特定廠商的勾結行為，減 少勾結行為造成國庫的不利益，所以公平真正的意義在於資源的分配皆有正當的 對價關係，在採購過程中不存有無法律上的正當原因，而受有法律上權利或利益 之不當得利的情形。

政府採購法除了第六條公平合理原理的確認，在機制設計上尚包括採購規格

（第二十六條）與明定廠商資格的訂定不得不當限制競爭（第三十七條）。此一 規範就是要避免因為人為增加條件，把有能力參與競標的廠商排除在外的情況。

另外，採購法採納政府採購協定的規定，納入異議及申訴程序的設置（第六章），

為了降低舞弊情形明定評選組織的組成（第九十四條）、上級監督的機制設計（第 十二條），以確保採購程序的公平性，促進廠商競爭。

2.4.3 確保採購程序公開

「公開」是指採購資訊得以流通。從交易成本的觀點，增加資訊的可及性可 以增加程序監控的功能，降低監督成本的重要方法之一就是資訊系統的發達，資 訊系統的發達可以使委託人有效掌握代理人的行為，使代理人在無法隱瞞其行為 下，減少投機行為。政府機關辦理採購時各項採購資訊公開，可以降低資訊不對 稱¹⁶（asymmetric information）的現象，減少機關採購人員與廠商勾結的情形。

在資訊的公開方式上，其價值並非在量多，Cowen and Glazer(1996)指出資訊 的價值在於關鍵性、完整性及可理解性。關鍵、完整及可理解性的資訊可將採購 招標的作業方式、程序及相關商情透明化，增加公共監督的機會。另一方面，採 購標的物的資訊公開可以讓廠商充分評估參與政府採購的風險，減少履行契約的 不確定性，避免產生「贏者的詛咒」¹⁷情形。

政府採購法為了確保採購程序公開，在條文中規定成立專責採購資訊中心（第

16資訊不對稱中所指的資訊是指這種影響雙方利益的資訊,而不是講各種可能的資訊。不對稱資訊按 內容可分兩類。一類是雙方知識的不對稱,指一方不知道另一方諸如能力、身體健康狀況等資訊,這 是外生的、先定的,不是雙方當事人行為造成的。對於這類資訊不對稱, 資訊經濟學稱之為隱藏知 識、隱藏信息。第二類不對稱資訊是指在簽訂契約時雙方擁有的信息是對稱的,但簽訂合同後,一方 對另一方的行為無法管理、約束,這是內生的,取決於另一方的行為。對於這類資訊不對稱, 資訊經 濟學稱之為隱藏行動。比如在簽訂契約後,雇員是努力工作還是偷懶,雇主不能自由控制。

17贏者的詛咒常見於在拍賣市場中，拍賣的奪標者因為高估標的物的價值，往往並不能實現預期的 收益，甚至會遭受損失。

十一條），此規定可統一收集共通性商情及同等品分類之資訊，並建立工程材料、

設備之價格資料庫，以供各機關採購預算編列及底價編列之參考，為統一的訊息 彙整機制。此一規定可增加採購訊息的充分性、正確性、即時性及流通性，降低 廠商資訊取得的成本，增加廠商加入採購市場的意願。除了廠商的資訊取得外，

透過採購資訊中心的方式，機關之間可以藉此獲得辦理採購所需的資訊，包括預 算的編列、底價的訂定、決標原則之選定等。

其次是將採購資訊刊登於政府採購公報及資訊網絡（第二十七條），此一作 法可統一刊登採購資訊的規定，方便廠商獲取資訊，並可建立有系統的政府採購 統計資料；訂定招標規範及廠商資格之訂定原則（第二十一條），其目的避免綁 標、圖利特定廠商的弊端。建立檔或圖說預覽公告制度（第四十六條）及訂定合 理等標期限（第二十八條），可以避免因承辦人員對於物價波動及市場行情的不 熟悉，造成搶標後因為無合理利潤下，工程品質低落的情形。要求請託關說製成

其次是將採購資訊刊登於政府採購公報及資訊網絡（第二十七條），此一作 法可統一刊登採購資訊的規定，方便廠商獲取資訊，並可建立有系統的政府採購 統計資料；訂定招標規範及廠商資格之訂定原則（第二十一條），其目的避免綁 標、圖利特定廠商的弊端。建立檔或圖說預覽公告制度（第四十六條）及訂定合 理等標期限（第二十八條），可以避免因承辦人員對於物價波動及市場行情的不 熟悉，造成搶標後因為無合理利潤下，工程品質低落的情形。要求請託關說製成