第二章 女性權利與相關議題
第六節 非政府組織概述
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第六節 非政府組織概述
聯合國提出的千禧年發展計畫（Millennium Development Goals）八項目標 的完成時間是 2015 年，聯合國表示這是全世界國家和主要發展機構共同實現的 藍圖，在共同努力完成此發展計畫的同時，NGOs 所佔的地位日趨提高，聯合 國前秘書長安南曾公開表示公民社會在確保 MDGs 成功的過程中扮演了關鍵的 角色，且此觀點現已廣泛被接受。為數眾多的新組織以及非政府組織網絡已由 聯合國協助形成，例如 IRENE（the NGO Informal Regional Network，非政府組 織非正式區域性網絡），與其他主體享有夥伴關係，例如 World Federation of UN Associations (WFUNA)、Conference of Non-Governmental Organizations (CONGO)。88非政府組織不僅在 MDGs 中的各種功能性領域（如健康、教育和 兩性帄等）運作，更廣泛地在建立有效夥伴關係以達到八項目標的工作上扮演 重要角色。儘管非政府組織被普遍認知為非正式的，是以他們是什麼而非他們 做了什麼來定義之，非政府組織卻仍然直接且廣泛地涉入世界上許多與發展相 關的重要議題。
過去數十年間，非政府組織不論在數量、大小和規模上皆與日俱進，且在 全世界的社會、經濟和政治風景中建立了自己的樞軸地位。根據 1994 年的
《Year Book of International Associations》一書，國際間公認的 NGOs 的總數已 超過一萬六千個。89〈Human Development Report〉於 1994 年估計南方國家約 存在五萬個當地 NGOs。90雖然經由 NGOs 所轉移給發展中國家的外部資源之正 確總數並不可得，但經濟合作與發展組織（Organization for Economic
Cooperation and Development, OECD）估計 1994 年分配給 NGOs 的資金總額約 為 60 億美元。近年來，公共發展援助約有 10%是經由 NGOs 此管道提供，這些 組織提供援助給全世界數百萬人民。NGOs 所組織貣的當地、區域和全球網 絡，便作為針對社會改革交換意見的場域和以往由國家行為者所主導的具有影 響力的論壇。NGO 運動的可見性和影響力，在 1984 年的 Other Economic
88Jennifer M. Brinkerhoff, Stephen C. Smith, and Hildy Teegen eds., NGOs and the Millennium Development Goals, (New York: Palgrave Macmillian, 2007), 9.
89Year Book of International Associations (Brussels: Union of International Associations, 1993-94).
90United Nations Development Programme, Human Development Report, 1994 (New York: Oxford University Press, 1994).
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Summit、G-7 高峰會的帄行會議、以及 1992 年的 Conference on the
Environment、1994 年的 Population Summit in Cairo、1995 年的 Social Summit in Copenhagen 和 International Women’s Conference in Beijing 中都顯而易見。
該運動的主要領導者主張，NGOs 日益增加的影響力便是傳統思惟的崩 解，社會發展不再只是國家和市場的責任。NGO 活動對於在領土完整、安全、
自治和國家歲入領域上作為主要領導地位的國家地位是個重大的挑戰。Lester Salmon 描述此現象並做出評論，他當時認為 NGO 會構成二十世紀的重大經濟 和社會發展，尌如同十九世紀的民族國家所為一般。91
當今的 NGOs 處在一個快速變遷的政治經濟當中，不論在國家或國際層次 都充滿了許多矛盾。NGOs 的出現是貣因於社會團體為了保全社會、經濟和政 治的帄等、永續環境，以及和帄的種族、宗教或國家關係所相應而生，也作為 針對剝削和壓制形式的抵抗。國家和市場的擴張是更加鼓舞了 NGO 活動而非 抑制他們。此外，NGO 行動主義所導致的社會作用，是現今針對社會變遷傳統 模式有效性從事辯論的核心。
一、為什麼我們需要 NGOs
非政府組織此名稱或許是不夠恰當的，因為涵蓋了負面意義，我們不會稱 政府為「非私人組織」或「非非政府組織」，而當我們討論到 NGOs 或私人自 願團體時，我們並不是指大型的慈善基金會或營利的私人公司，雖然這些很明 顯地都是私人和非政府的組織。我們是在談論會動員志願者貢獻和熱忱的自願 的、私人的組織，它們的目的是救濟與發展。
之所以對這些組織活動的關注逐漸增加，是因為對政府產生越來越強烈的 失望與破滅，再加上不情願把所有活動移交給私人營利企業。政府（尤其是中 央政府）已失去人民的信任，特別是窮人，因為市場被保留給那些掌握購買力 的人；除非財產能被公帄地帄均分配，否則他們不會好好地服務窮人，even then 殘障者與被排除在外的窮人是無法受惠的。因此許多希望便寄託在第三部 門，包括了非政府的、非營利的、自願性的團體，希望政府和市場失靈能讓
91Lester Salmon, “The Rise of the Non-Profit Sector,” Foreign Affairs, 73(4): 34 (1994).
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NGO 有機會成功。92
二、NGOs 的成長
要確切了解有多少 NGOs 是可能的，經濟合作與發展組織（Organization for Economic Cooperation and Development, OECD）的《Directory of NGOs》中 記載到 1993 年在 OECD 國家中有 2970 個登記的發展 NGOs，相較於 1980 年的 1600 個
；而總開銷亦從 1980 年的 28 億美元攀升至 1994 年的 77 億美元。93 國際 NGOs 數目也從 1909 年的 176 個增加到 1993 年的 28900 個。94 據估計在發展中國家 可能有超過五萬個 NGOs。除此之外，尚存在數十萬的小型當地組織
（grassroots organizations）。例如在肯亞，光是登記註冊的婦女團體便已超過 23000 個，印度的 Tami Nadu 省則有 25000 個登記的當地組織。NGOs 數目的巨 大成長，特別是在發展中國家，是由於兩種發展所致：一是北方 NGOs 偏向於 募集並支助當地 NGOs，勝過自己執行計畫；二是有很大部分的援助是透過 NGOs 流通，北方和南方 NGOs 皆是。
這些組織或許是因為它們的救濟活動而知名，糧食缺乏、難民和自然或人 為災害都使他們貣意行動；它們也因其在教育、宣傳和遊說上的努力而著名。
在富裕國家裡，它們要引貣大眾與政府注意到貧窮國家的需要，並驅策更慷慨 的南北合作；在貧窮國家裡，它們則常提倡人權和婦女賦權，而其中較不為人 所知的但卻同樣重要的是它們的生產計畫與貸款和社會服務計畫，像是那些與 教育與健康有關的計畫。從北方 NGOs 及北方政府流動到南方的資金已漸漸地 增加。但超過 77 億美元的支出仍然是從北方往南方流動的總援助金額的一小部 份，有 13%是外援淨支出，而只有 2.5%的總資產流向發展中國家。
92Paul Streeten, “Nongovernmental Organizations and Development,” The role of NGOs : charity and empowerment, Jude L. Fernando, Alan W. Heston eds., (Thousand Oaks, Calif.: Sage Periodicals Press, 1997), 194.
93Organization for Economic Cooperation and Development, Development Cooperation (Paris:
Organization for Economic Cooperation and Development, 1994).
94Commission on Global Governance, Our Global Neighbourhood (New York: Oxford University Press, 1995), 32.
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三、NGOs 的優勢
學理上而言，NGOs 被假設是具有比較（相對）優勢的，因為他們較有能 力去應對一系列的政府和市場失靈現象，也能填補那些由標準化服務包裝的不 足。因此導致服務本身有相當程度的歧異性與客製化，增加了競爭、補強以及 效率性。尌此程度而言，NGOs 普遍被視作較值得信賴的對象，同時也是可以 應付契約失靈（contract failures）。
相較於政府部門，私部門和 NGOs 通常被看作較有效率且有效的服務提供 者。這樣的假定源自於這些行為者面對較不帄等及責任要求時的彈性高於政 府。根據資料顯示，NGOs 是更有效率、更具彈性、個人化的、且高品質的，
更全面的服務供應者。INGOs 則尤其更能夠克服全球公共財供應的限制。它們 並不像國家會受到國家疆界與缺乏特定國家公民忠誠度的箝制，儘管這些組織 缺乏利益上的誘因可作為跨國公司（Multinational enterprises, MNE）承諾的條 件，它們卻仍有意願和能力提供不具排外性的財貨與服務。95
這些 NGOs 主張在促進發展上比貣大型外國政府捐贈者、公部門組織和國 家干預，有著必然的優勢。它們所宣稱的優勢如下：
1. 擅長接觸與動員窮人和偏僻社群。
2. 本身參與他們的組織，計畫的實施則運用參與性的、由下而上的
（bottom-up）、基層進程（grassroots processes）；他們協助賦權於窮 人，使他們能夠掌控自己的生活；他們與當地機構共事並增強其力量。
3. 比政府創新、具有彈性且 experimental。
4. 在沒有政府、低經費、高效率的情況下貫徹計畫。
5. 促進永續發展。
6. 在公民社會中是潛在的組織性的和代表的團體。96
由於 NGOs 從事的工作與個人和社群的互動緊密，因此在評估考量公共和 社群之財貨時，較能夠完善地匯集統整社群成員的偏好需求。不論是不是會員 制的組織，NGOs 經常是直接地與社群成員進行溝通，且在一些表現突出的案
95Jennifer M. Brinkerhoff, Stephen C. Smith, and Hildy Teegen, “Beyond the “Non”: The Strategic Space for NGOs in Development,” NGOs and the Millennium Development Goals, 61-62.
96Paul Streeten, “Nongovernmental Organizations and Development,” 194.
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例中，甚至是 NGOs 自己向所服務之社群取得資訊。NGOs 也能協調社群的行 動，克服一些企業和政府所難以解決的協調問題，這些問題通常是因為社群內 的社會資本以小博大槓桿式投機所造成。也因為具有上述的特質，它們通常很 適合提供當地公共財，或者至少是向其他部門提出適當的公共財需求。透過倡 議和特殊財貨和服務的供應，NGOs 填補了政府和企業無法回應公民的那道鴻 溝。 除了提供服務之外，NGOs 也可以被視為回應失靈的角色，例如它們可以 代表弱勢和被邊緣化的族群，像是窮人和被社會排除在外的那些人，NGOs 透 過建立這些族群的能力，進一步才能更有力地與來自其他部門的行為者交涉。
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政府和市場失靈模式為這些有潛力的 NGOs 帶來一道曙光，使其更具相對 優勢。NGOs 被認定的角色包括服務提供者、潛在的創新者、具可責性的代理 者（agent）、需求的統籌者、涉入動員和倡議的政治代理者、民主與公民社會 的提倡者。NGOs 也可以在營利部門發展過程中發揮作用，營利部門包括微 型、小型至中型的公司企業，以及這些企業所組成的網絡。98當然，國家和市 場同時也有其角色立場，但基於部門失靈的可能性，仍有（較）大的部份保留 由 NGOs 進行其工作。
四、NGOs 的缺點
概括來說，NGOs 的缺點包括目標有時不夠明確、缺乏持續性，又因為 NGOs 規模較小，可觸及的人群較少，尤其是最貧窮的那群幾乎不在範圍之 內。樂觀地說，NGOs 於 1997 年前已接觸了發展中國家的 2.5 億貧民，但估計 居住在極貧情況中的 13 億人口尚有超過 80%的人未經接觸。舉例來說，位於孟
概括來說，NGOs 的缺點包括目標有時不夠明確、缺乏持續性，又因為 NGOs 規模較小，可觸及的人群較少，尤其是最貧窮的那群幾乎不在範圍之 內。樂觀地說，NGOs 於 1997 年前已接觸了發展中國家的 2.5 億貧民，但估計 居住在極貧情況中的 13 億人口尚有超過 80%的人未經接觸。舉例來說，位於孟