數位治理公共價值

第一節 數位治理公共價值

資 訊與通訊 科 技的發 展，改 變了政 府 的治理 型態。1990年代，歐美國 家 即 開 始 推 動 數 位 治 理 的 管 理 模 式 ， 並 以 國 家 資 訊 基 礎 建 設 作 為 首 要 的 發展目標，也因此過去對於 數 位 治理成效的評估，大多著重在基礎設施、

環 境 整備 度等 面向。幾 個重 要 的國 際 調查，如聯合 國電子 化政府調查、早 稻 田 大學 全球 電子 化政 府調 查、國 際 電信 聯盟 電子化政府 評比、世界經 濟 論 壇 網路 整備 評比、全 球百 大 城 市網站 評 估等，長期以 來皆著 重 於政府網 站 介 面 、 民 眾 對 電 子 服 務 的 滿 意 程 度 等 項 目 的 評 估 （ 黃 朝 盟 、 吳 濟 安 ， 2007）。這 些 指 標 也 成 為 世 界 各 國 政 府 用 來 理 解 自 身 電 子 化 政 府 進 程、進 行 國 際比 較以 及評 斷國 家競 爭 力 的重要 參 考指標 。

然 而 近 年 來 ， 有 越 來 越 多 學 者 強 調 公 共 價 值 對 於 政 府 治 理 的 重 要 性

（Bonina & Cordella, 2009; Cordella & Bonina, 2012），評估數位治理 是 否 有 助於 公共 價值 的達 成，遂 成 為各國 政 府的努力 的重點 之一（Di Maio, 2003） 。著名的 例 子包括 ： 德國的 WiBe架 構（ WiBe Framework）、美國 的「聯邦企業架構規範之績效參考模式」（ Federal Enterprise Architecture Performance Reference Model）、澳 洲 的「 需 求 及 價 值 評 估 」（ Demand and Value Assessment）計 畫、法 國 的「 價 值 分 析 暨 增 進 法 」（ Méthode d'Analyse et de Remontée de la Valeur， 簡 稱 MAREVA）。歐 盟也提 出「電子化 政府 經 濟 模 式 評 估 研 究 架 構 」 （ eGEP Economics Project Measurement Framework），透 過 客 觀 及 主 觀 性 指 標 的 建 構 與 測 量，進 行 數 位 治 理 跨國 性研究。臺灣自1998年開始，由國家發展委員會（簡稱國發會）推動「電 子 化 ／網 路化 政府 中程 推動 計 畫 」，從基 礎 網路設 備的 改善，到現今系統、

環 境 以及 治理 模式 的改 變，皆 成為 我 國電 子化 政府計畫的 重要目 標（李 仲 彬、陳敦源、蕭乃沂、黃東益，2006）。國發會亦於2013年起，委託臺灣 電 子 治理 研究 中心（ Taiwan E-Governance Research Center，簡稱TEG）執 行「數位國情總綱調查計畫」，冀以發展 出具有我國特色的 數 位 治理公共 價 值 架構 。

事實上，公共價值蘊含了許多概念面向，難以做出明確的區分，因此 公 共 價 值 概 念 的 發 展 目 前 仍 缺 乏 一 套 具 體 且 通 用 的 定 義 （ Alford &

Hughes, 2008; Cordella & Bonina, 2012）。Moore（ 1995）指 出，公 共 服 務 的 公 共價 值可 展現 於下 列六 個 面 向上：（ 1）符合民眾認知的期待；（ 2）

關 切 民眾 藉由 代議 機關 所表 達 的 期望；（ 3）滿足民眾同時身為公民和顧 客的需求；（4）政策 產出和資源分配兼顧優先性和公平性；（ 5）政治管 理 能 反映 公共 意志 或公 共利 益；（6）政府能隨時體察民眾期望和政治環 境 的 變 遷 ， 進 而 作 出 調 整 並 提 出 有 效 且 創 新 的 問 題 解 決 方 案 。 Bonina與 Cordella（2009）則 將 公 共 價 值 分 為「 管 理 價 值 」（ managerial values）以

第二章 文獻檢閱

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及 「 民主 價值 」（democratic values）兩類，前者與效率、效能、及任務 表 現 有關 ，而 後者 則與 公平 、 誠 實、及 公 正有關 。

Kelly、Mulgan與 Muers（ 2002）認 為 在 民 主 世 界 中，公 共 價 值 取 決 於 民眾的偏好，民眾可 透過投票等方式來定義公共價值，而非由 單方面由提 供 公 共服 務的 行政 機關 來決 定。從 民 眾的 角度 觀之，公共價 值 的來源主要 有三：（ 1）服務（services）：意指使用者對公共服務的滿意度。主要取 決於服務的品質、資訊的提供、多元的服務獲取管道、服務的對象是否真 正使用過該服務（而非僅知道該服務的存在）、以及提供服務 的組織之 氛 圍與文 化等 因素 的影 響；（ 2） 結果 （ outcomes）：意指 政府 行 動所產生 的結果，與民眾期望的一致程度。許多政府的行動需要人民的合作，方能 達成所欲的結果。例 如政府的健康政策若無人民的配合（人民 需要有健康 飲食、勤運動等觀念），便無法達到改善民眾健康的目標；（ 3）信任（trust）： 意 指 人民 對於 政府 行動 的信 任 程 度、對其 正當 性的認同度、以 及是否相信 政 府 的行 動能 成功 地解 決問 題。信 任 感是 人民 與政府關係 的核心，對於 會 影 響 人民 生活 與自 由的 公共 服 務 而言尤 其 重要。

全 球 知 名 的 資 訊 科 技 與 應 用 研 究 公 司 Gartner則 進 一 步 將 公 共 價 值 與 資訊科技相結合，提 出 Public Value of Information Technology（ PVIT）的 概念，並將其定義為：「評測資訊科技相 關之變革與投資，對於顧客／選 民 的 服 務 、 操 作 效 率 以 及 政 治 性 報 酬 的 長 期 貢 獻 」 ， 該 定 義 清 楚 勾 勒 出 PVIT的 三 大 概 念 面 向（ Di Maio, 2003）：（1）選民服務（constituent service）： 衡 量 ICTs計 畫 所 產 生 的 立 即 效 果 ， 以 及 服 務 使 用 者 或 政 策 受 益 者 所 須 負 擔 的 成本 ；（2）操作效率（operational efficiency）：評估 ICTs計畫對組 織 內 部產 生的 影響，包 括對 單 一部 門 以及對 跨政府部門 的影響；（ 3）政 治報酬（political return）：了解 ICTs的投資對於政治目標與共識、社會層 面 以 及經 濟層 面的 影響 。

據此，越來越多的研 究開始針對 ICTs使用對公共價值的影響，進行實 證研究。Golubeva（2007）對11個俄羅斯聯邦區政府入口網站進行分析，

評 估 政府 網站 對於 提升 治理 品 質 的潛在 效 益。除了 互動性（interactivity）、

以公民為中心（citizen-centricity）以及可用性（usability）等 與民眾互動 有 關 的 指 標 之 外 ， 該 研 究 另 將 資 料 開 放 性 （ openness ） 與 透 明 性

（transparency）等概 念納入公共價值的架構中。研究結果顯示，經由改變 政 府 與公 民的 關係、簡 化行 政 程序、及 建 立電子化 政府之 相關法規，不僅 有 助 於公 共價 值的 提升 ，也 使 聯 邦區政 府 的電子 化發展程度 更加成 熟。

在 以上研究 的 基礎上，Friedland與Gross（2010）試圖建構一套電子化 政 府 公 共 價 值 的 測 量 架 構 ， 並 應 用 該 架 構 分 析 南 非 中 央 政 府 的 公 共 財 務 管 理 系 統 。 其 認 為 公 共 價 值 主 要 包 含 三 大 類 別 ： （ 1 ） 操 作 性 價 值

（operational value）：主要關切效能與效 率的展現，可透過貨 幣或非貨幣

數位國情總綱調查（5）：區域發展策略

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的指標來測量，並以量化的方式為之，其下又包括「程序效率」（ process efficiency） 以 及 「 操 作 結 果 的 效 能 」 （ operational outcome effectiveness ） 兩 個 構面 ；（2）政治價值（political value）：關切政府依施政方針與政 治 議 程之 規範 達成 其任 務與 目 標 的程度，主要採 取 非貨 幣的指 標來測量。

政 治 價 值 可 能 源 自 於 當 前 特 定 的 政 治 或 社 會 意 識 型 態 ， 因 此 其 內 涵 不 是 固定的，主要包含「 透明與課責」、「公民參與」、「資訊近用公平」等 價 值 的實 現； （3）社會價值（social value）：檢視數位治理是否有助於 強 化 社會 中個 人與 團體 的能 力、互 信 的提升、福祉 的增進，並 利 於環境的 永續發展，可以透過貨幣或非貨幣指標、以質化或量化的方式呈現，其下 又包含「信任」、「自我發展」、「生活品質資訊」、以及「環境永續」

等 四 大面 向。

除此之外，Karunasena與Deng（2009）透過一系列研究，以斯里蘭卡 的 數 位 治 理 發 展 現 況 為 基 礎 ， 建 構 一 套 適 合 用 來 評 估 該 國 電 子 化 政 府 公 共價值的架構，並透 過問卷調查的方式蒐集主觀性資料，搭配 政府官方的 統 計 資 料 ， 對 斯 里 蘭 卡 的 數 位 治 理 成 效 進 行 評 估 。 Karunasena 與 Deng

（ 2009） 最 初 建 立 的 公 共 價 值 架 構 ， 包 括 公 共 服 務 的 提 供 （ delivery of public services）、 結果 的達 成 （ achievement of outcomes） 、信任 感的培 養 （ development of trust ） 、 公 共 組 織 的 效 能 （ effectiveness of public organizations） 等 四 個 構 面 。 其 後 ， Karunasena與 Deng（ 2010） 刪 除 「 信 任 感 的 培 養 」 構 面 ， 僅 以 其 他 三 個 構 面 進 行 數 位 治 理 成 效 分 析 。 而 Karunasena與Deng（ 2012）又 透 過 驗 證 性 因 素 分 析，將 公 共 價 值 的 架 構 修 正為「公共服務的提供」及「公共組織的效能」兩個構面；前者包含資訊 的品質（quality of information）、服務的提供（delivery of services）、以 及使用者導向（user-orientation）三個概念；後者包含效率（ efficiency）、

回應性（responsiveness）及環境永續性（ environmental sustainability）三 個 概 念。

跨 國的應用 研 究也所 在 多有，Ha（2016）以Karunasena與Deng（2012）

及Bai（2013）提出 之 數位治理公 共價值 架構為基礎做 修正， 並針對越南 的 公 務 人 員 進 行 問 卷 調 查 ， 以 因 素 分 析 方 式 建 構 一 套 適 合 用 來 評 估 越 南 數 位 治理的公共價值架構。分析結果指出，公共價值的架構應 包含組織價 值 （organizational value）、政治價值（political value）以及使 用者價值

（user value）等三個構面。組織價值乃指 公部門的運作效率以及效果，測 量 指 標包 括公 共投 資的 財務 回 收 程度、降 低人 民的成本負 擔等；使用者 價 值 則 是與 公共 服務 的提 供有 關，測 量 指標 包括 公平性、民眾 對 於政 府公共 服 務 的滿 意程 度等；至於，政 治 價值則 是 指 信任、資訊公開透 明 的程度，

測 量 指標 包括 安全 及隱 私的 保 障 、課責 性 等。

第二章 文獻檢閱

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另 外，Scott、Delone與Golden（2016）針對美國八所大學中， 347位 有 使 用政 府網 站的 學生 進行 問 卷 調查，並將 其分成被動 使用（ passive）、

主動使用（active）、積極參與（participatory）三類群體，試 圖分析 數位 治 理 能 所 能 滿 足 的 公 共 價 值 效 益 ， 是 否 在 不 同 程 度 的 政 府 網 站 使 用 者 之 間 呈 現 差 異 。 該 研 究 指 出 數 位 治 理 有 助 於 達 成 三 大 價 值 ： 效 率

（efficiency）、效能（ effectiveness）、以及社會影響（social impact），

而 這 三大 價值 之下 又包 含了9個相關的構面，像是成本（ cost）、時間（time）、 便利性（convenience）、客製化（personalization）、溝通（communication）、

資訊易於搜尋（ease of information retrieval）、信任（trust）、知情（well-informedness）、參 與 決 策（ participate in decision-making）。而 受 訪 者 隨 著 對 政府 網站 接觸 程度 的不 同，所能獲得 的公共價值效益也有差別，例如 相 較 於 被 動 和 主 動 使 用 者 而 言 ， 積 極 參 與 者 參 與 公 共 事 物 決 策 的 機 會 也 較 高 。

儘 管學者們 對 於公共 價 值的建 構 與評估 指標不盡相 同，但 Friedland與 Gross（ 2010） 的 分 類 方 式 ， 已 大 致 涵 蓋 了 幾 個 重 要 的 公 共 價 值 面 向 。 本 計 畫 因此 以其 架構 為基 礎，再 參酌 文 獻上 其他 數位治理評比指標，將 數位 治 理 公共 價值 區分 為操 作性 價 值（operational value）、政治價值（political value） 、以 及社 會價 值（ social value）三 類 ，並透過 層級分 析（ Analytic Hierarchy Process， 簡 稱 AHP）專家 問 卷的方 式，確立分 析架構 中各面向 的測量指標（陳俊明等人，2014）。本計畫 就涉及使用者感受部分的指標，

持 續 蒐集 多年 期的 主觀 調查 資 料，並 依照 資料 分析結果，就 數 位 治理 公共 價 值 架構 與操 作化 題目 進行 修 改（李仲 彬 等人，2017；朱斌妤等人，2015；

持 續 蒐集 多年 期的 主觀 調查 資 料，並 依照 資料 分析結果，就 數 位 治理 公共 價 值 架構 與操 作化 題目 進行 修 改（李仲 彬 等人，2017；朱斌妤等人，2015；