第五章 影子銀行監理法制之探討
第四節 系統性風險──總體審慎監理與系統重要性金融機構
長期以來，金融監理之重心在規範金融交易和機構，而非整個金融服務業；
這種監理結構秉持著資訊揭露之精神──揭露或禁絕交易（abstain or disclose），
替投資人提供強而有力的保護，形成了個體審慎之監理環境，旨在透過關注個別 金融機構以評估其帶來系統性風險之潛力及影響433。換言之，個體審慎監理採用
「由下而上」（buttom-up）之風險管理手段，以外在風險（exogenous risk）為中 心，目的在於保護投資人、存款人等金融消費者；其以效率市場為假設，認為只 要有良好、即時的資訊揭露，即能使金融市場更加透明。故監理機關所著重者在 於資訊之蒐集及流通、確保金融服務提供者依法提供消費者必要之資訊，達到防 止內線交易、市場濫用之目的434。
在過去，個體審慎監理一直以銀行為重心，導致金融監理無法識別、應對發 生於其他金融機構及非銀行活動──如經紀商及資本市場──之系統性風險435。 直至 2008 年金融海嘯暴露了個體審慎監理的主要缺陷，即未能偵測、衡量、解決、
甚而助長了順景氣循環之現象後，總體審慎監理開始受到重視。由於影子銀行開 始受到關注，歐盟設立了 ESRB 評估與監控具有威脅之系統性風險、提出警告或 建議，並要求接受之國家或機關確實執行；美國亦設立了金融穩定監督委員會
（Financial Stability Oversight Council，FSOC），作為一跨部門、功能性之金融監 理機構，開啟了由 Fed 實施銀行總體審慎監理法制之可能性。
433 B. Gohari & Karen E., supra note 9, at 407.
434 Id.
435 Christina Parajon Skinner, Regulating Nonbanks: A Plan for SIFI Lite, 105 GEO. L.J. 1379, 1389 (2017)
第一項 總體審慎監理方針
第一款 巴塞爾銀行監理委員會
在 國 際 層 面 ， 總 體 審 慎 監 理 主 要 推 動 者 巴 塞 爾 銀 行 監 理 委 員 會 （ Basel Committee on Banking Supervision，BCBS）於 1988 年起針對銀行所發布之巴塞爾 資本協定，是目前國際監理組織最成功調和以風險出發、針對特定業別和金融集 團設定的強化監理規範436。巴塞爾協定最初以規範信用風險為核心，制定銀行審 慎監理之資本適足率（特定資本對於風險性資產加權價值的比率）須達到 8%437。 其後，為因應銀行從事證券交易所產生之市場風險，於 1996 年修正為以風險部位 的風險價值（value at risk，VaR）模式加計市場風險；1999 年，BSBC 與 IOSCO、
國際保險監理官協會（International Association of Insurance Supervisors，IAIS）共 同設立聯合諮詢小組，發布金融集團監理報告，以金融集團整體為基礎之資本適 足率列出評估技術和原則438。
於 2010 至 2011 年， BCBS 起草並通過了最新的 Basel III，融合了實務與學 術研究之成果，列舉出針對系統性風險之總體審慎監理方針。其目標有四439： 一、預防、抑制金融體系中之系統性衝擊。
二、監控具系統重要性之金融機構及其所累積之風險。
三、新的資本保留緩衝（capital conservation buffer）規範。
436 楊偉文（2009），〈金融監理機關功能性組織調整之研究〉，《台北大學法學論叢》，70 期，
頁 165-166。
437 同前註。
438 同前註。
439 B. Gohari & Karen E., supra note 9, at 417.
四、採用逆景氣循環措施（countercyclical measure）以調和既有規範中之順景氣循 環措施，使準備金之提存更具彈性。
第二款 金融穩定委員會
於 2010 年 11 月之首爾峰會上，G20 要求 FSB 提交強化影子銀行監理之建議 後，FSB 持續致力於各項政策的建構與整合，以減輕影子銀行所可能產生之潛在 系統性風險。其總體審慎監理策略大致上可分為440：
一、減輕銀行體系與影子銀行體系之溢出效應（spill-over effect）。
二、提高 MMF 對擠兌之承受能力。
三、提高證券化之透明度並調整誘因。
四、降低融券交易（如附買回交易和證券借貸）因順景氣循環造成金融不穩定之 風險。
五、評估、減輕其他影子銀行金融機構和活動帶來的系統性風險。
第三款 國際貨幣基金組織
I2009 年 2 月起，IMF 提出一系列報告，分別自金融監理、總體經濟、全球性 架構與 IMF 角色等三方面，彙整由金融海嘯所得到之啟示，提出短期解決危機之 建議，以及避免危機再次發生之預防措施。另為迅速恢復金融市場正常運作，並 使政府能順利退出援助行動，IMF 亦於 2009 年 7 月針對政府退場機制提出相關建 議441。對於金融監理未能於金融海嘯期間發揮效用，IMF 彙整出六項重大缺失，
440 FSB 網站：http://www.fsb.org/about/history/（最後瀏覽日：03/01/2018）
441 潘雅慧、何慧麗（2010），〈BCBS 與 IMF 因應全球金融危機之改革措施及政策建議〉，《全 球金融危機專輯（增訂版）》，頁 119。
包括442：
一、市場紀律對非銀行部門（例如影子銀行）之風險承擔限制明顯失效。
二、低估非銀行金融機構如 Lehman Brothers 之系統重要性，以及其對金融市場及 投資人信心之影響。
三、銀行監理機關未適當考量受監理機構（例如銀行）與未受監理機構（例如 SIV 及專業保險公司）系統性風險之相互影響。
四、監理範圍受限及市場紀律失效，使金融創新（例如證券化）有機會蓬勃發展，
惟未完全認知其真正風險。
五、投資人過度依賴信用評等；信用評等過於重視違約風險、利益衝突。
六、政府支持之證券化機構（例如 GSE）僅受低度監理、資本不足及過度承擔公 共政策目標，逐漸損害其金融地位。
針對上述六大缺失，IMF 提出了對未來金融機構及金融市場之監理建議443，如表 9：
442 IMF, Lessons of the Financial Crisis for Future Regulation of Financial Institutions and Markets and for Liquidity Management 9-10. (2009)
443 See IMF, supra note 378.
表 9：IMF 對金融危機之主要政策建議 金融監理 掌握所有系統性風險及金融機構
釐清監督系統穩定性之任務
揭露經確定具系統性風險之金融機構及須受監督之程度
採取誘因式監督，例如有利於整個系統安全交易及清算之資本計提
監理應以業務風險，而非機構類型為基礎
保留監理範圍之彈性，俾因應未來金融體系變化 市場紀律 降低評等機構利益衝突
鼓勵投資人自行審慎評估風險
降低審慎監理法規對信用評等之依賴
區隔結構型金融商品之信用評等
不鼓勵超大型金融機構出現，並加強對其監督
接管期間仍維持系統重要性銀行之基本營運；明定政策干預之啟動機制及可 預測之損失分攤
順景氣循環 將逆景氣循環措施納入資本規範；訂定銀行之補充性槓桿比率；計提整個景 氣循環之放款損失準備
以風險為基礎之薪酬制度應受監理；年度薪酬支出與年度績效脫鉤，或與資 產報酬率而非淨值報酬率連結
提供公平價值會計之計算差異及價格變動歷史等補充資料；制定模型定價之 指導原則；會計應均衡對待景氣榮枯
資訊缺口 提升複雜金融商品評價之透明度
改善店頭市場衍生性商品之資訊透明度及清算制度
申報資產負債表內與表外曝險資料，以利系統風險評估 流動性管理 擬定適時且有序退出之特別措施
強化貨幣市場附買回操作之基礎設施及持有高品質流動性擔保品之誘因 參考資料：潘雅慧、何慧麗（2010），〈BCBS 與 IMF 因應全球金融危機之改革措施及政策建議〉，
《全球金融危機專輯（增訂版）》，頁 143。
而針對其自身所建立之「早期預警」功能，IMF 亦指出由於對金融體系之預
（World Economic Outlook，WEO）與雙邊監督報告（bilateral surveillance reports）
446之整合，藉由新的總體金融單位（macro-financial unit）及分析方法，提高對總 體經濟與金融間關連性之瞭解；亦將改善目前之金融部門評估計畫（Financial Sector Assessment Program，FSAP），轉以風險為基準及專題式評估，著重外部連 結及外溢效果，並強制所有具系統重要性之國家均應參與 FSAP447。其次，IMF 亦
446 按國際貨幣基金協定第 4 條（Agreement of the international monetary fund，Article IV）關於會員 國外匯安排有關之義務，IMF 會與成員國舉行雙邊討論，通常為每年一次。由 IMF 派出工作人員 到訪會員國以蒐集經濟與金融資料，並與政府、中央銀行討論當地經濟發展情況與政策。其後由 IMF 撰寫雙邊監督報告（bilateral surveillance report），作為執行委員會的討論基礎，並總結各執 行委員之意見後，將總結論傳送至該成員國之政府當局。
447 潘雅慧、何慧麗，前揭註 441，頁 119。
448 IMF, supra note 378, at 9.
449 Id.
總體而言，IMF 亦認為影子銀行之監理應作為總體審慎之一部分，俾更全面 地解決系統性風險。其困難處在於：影子銀行通常萌發於不同的監理架構和規範 體系之間，亦即由監理套利所生；且縱使影子銀行活動表面上類似，也可能因其 進 行 之 時 空 背 景 不 同 ， 而 帶 來 不 同 之 風 險 ， 故 勢 必 不 可 能 有 「 一 體 適 用 」
（one-size-fits-all）之監理模式450。儘管如此，驅動影子銀行成長的因素在各個國 家基本上仍有相似之處，故所需者應係涵蓋範圍廣泛、得消弭監理套利的政策框 架，俾有效減輕各管轄範圍之「邊界問題」（boundary problem）451。故 IMF 認為 總體審慎監理仍能有效處理影子銀行風險，亦指出於全球金融海嘯後，許多建立 總體審慎監理專責機構之國家，已能有效分辨並因應新興金融危機452。針對解決 與影子銀行相關的金融穩定風險，IMF 提出了四種更加具體之監理法規建議：
一、透過對影子銀行之直接規範，或控制銀行對影子銀行之曝險，間接降低影子 銀行所帶來的風險
決策者除了可以直接制定監理措施來管理影子銀行以外，亦可選擇擴展既有 監理之範圍，或是限制銀行對於影子銀行活動的助長。例如監理機關得採用資本 適足要求等「銀行式」（bank-like）的審慎監理手段，來抑制因監理套利而產生之 影子銀行活動453。
二、解決影子銀行成長的根本原因
如欲更加深入發掘並解決潛在風險，應自市場供需層面出發。於需求層面，
影子銀行之成長關乎市場對安全性資產的需求，亦即在流動性充裕的市場環境中，
影子銀行之成長關乎市場對安全性資產的需求，亦即在流動性充裕的市場環境中，