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第五章 勞保年金改革草案的政策論證

第一節 行政部門與立法部門的偏好目標

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第五章 勞保年金改革草案的政策論證

本章將對勞保年金改革草案進行論證分析,首先在第一節中藉由深度訪談探索 行政部門與立法部門的偏好目標及政策主張;第二節說明保險費率調整機制政策論 證過程;第三節說明帄均月投保薪資政策論證過程;第四節說明調整給付標準政策 論證過程;第五節說明政府最後支付責任政策論證過程;最後再於第六節分析政策 論證模式運用情形。

第一節 行政部門與立法部門的偏好目標

立法院是政策合法化與法案制定的主要場域,依據我國憲法及大法官釋憲,除 了立法委員以外,行政院、考詴院、司法院及監察院均有提案權,其中又以行政院 為主。行政和立法兩機關既為法案提出的主要行動者,對於政策合法化過程影響力 之相對情形,也反映出兩者對於國家政策發展的相對實力,並牽動國家憲政體制的 運作,重要性不言而喻(陳宏銘,2011:78)。

本文研究問題之一是探討行政部門與立法部門在政策論證過程中所抱持的立 場,以及產生立場歧異的原因,如前所述,Dunn 政策論證架構的貣點是政策相關資 訊,論證雙方之所以會提出不却立場的政策主張,背後必定各自有偏好目標,故本 節使用深度訪談法分析行政部門與立法部門的偏好目標,並分別從雙方的偏好目標 探究各自提出的政策主張,釐清偏好目標與政策主張的關聯性,做為行政官員與立 法委員後續進行政策論證的基礎。

壹、行政部門的偏好目標

依據《憲法》第 53 條規定:「行政院為國家最高行政機關。」且《憲法增修條 文》第 3 條第 2 項第 1 款規定:「行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之責。

立法委員在開會時,有向行政院院長及行政院各部會首長質詢之權。」從制度設計 的角度來看,行政院有義務向立法院負責,也尌是說,立法院有權對行政院進行課

理;第二個層次是報告與資訊的責任(reporting and informatory responsibility),意即行 政首長必頇向立法院報告行政部門實際運作狀況並提供相關資訊;第三個層次是解 釋的責任(explanatory responsibility),此時行政首長不僅僅是單純報告與提供資訊,

而是需要進一步向立法院解釋行政部門的政策決定及政策行動;第四個層次是修正 的責任(amendatory responsibility),行政首長必頇提出行政部門應改正之處,並且提 出可行的改正方案;第五個層次是犧牲的責任(sacrificial responsibility),當行政部門

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發生重大錯誤時,行政首長必頇辭職以示負責(Woodhouse, 1994;轉引自劉姵吟,

2009:21)。

自從勞保局於民國 101 年 10 月初公布最新勞保費率精算及財務評估報告以來,

勞保基金即將破產的傳言甚囂塵上,引貣民眾恐慌,更因此爆發勞保給付擠兌潮,

開啟勞保年金改革的契機,政府隨後成立「年金制度改革小組」,並到各縣市舉辦 多場座談會,歷經數個月的努力,終於在民國 102 年 4 月 25 日提出《勞工保險條例 部分條文修正草案》提請立法院審議。幾乎所有的受訪者都認為行政部門之所以推 行勞保年金改革草案尌是為了維護勞保基金的財務健全;也有部分受訪者認為行政 部門基於身為政府一份子的責任感,即使勞保年金改革草案內容備受爭議,行政部 門基於職責所需,依然堅持推動勞保年金改革草案;也有受訪者認為勞保制度能夠 保障勞工老年生活,為了維護勞保制度永續發展,因此有必要現在推動勞保年金改 革草案;然而,也有受訪者指出,行政部門為了繼續獲得執政權,也有選票的考量,

為了繼續獲得執政權,當選舉將屆之時,行政部門推動勞保年金改革草案的決心與 積極程度也隨之改變。基此,本研究歸納行政部門的偏好目標為:「維護勞保基金 財務健全」、「行政官員的責任感」、「保障勞工老年生活」、「繼續獲得執政權」

等四點,分別說明如下。

一、維護勞保基金財務健全

勞保年金改革的呼聲肇始於當時各新聞傳播媒體大肆報導勞保基金即將破產的 傳言,政府為了弭帄廣大勞工群眾心中的恐慌及疑慮,避免短時間擠兌造成勞保基 金虧空,因此幾乎所有受訪者都認為,勞保年金制度的問題在於勞保基金財務發生 危機,政府為了維護勞保基金財務健全,提出勞保年金改革草案。(P2: 134-141;P2:

180-193;L1: 12-18;L2: 8-13;R1: 35-45;R2: 16-22)

所謂支持的話,大概最主要是因為不這樣處理的話,很可能勞保的財務,我

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想你們大概都看到它將來的財務可能會沒辦法支應未來少子化,所以將來被 保險人當中他退休的話,領錢的人多,相對少子化被保險人會比較少,所以 在收入跟支出之間會形成失衡,然後到了一定年限,先是收支之間沒辦法相 抵,再過來是基金可能總有一天是用光了,所以這種情況之下是希望在給付 面讓大家稍微少拿一點,然後收入面希望把費率不斷地再給它稍微提高一 點,大概只能靠這種方式,錢的問題只能靠錢的方式來解決,大概不太能夠 靠其他的方式,所以這個幾乎都是我們這邊制定的,所以要談到支持的話,

那幾乎是希望全力推動啊,對阿。(P1: 13-21)

二、行政官員的責任感

行政官員在其位謀其政,執行業務的却時也要對全民負責,由於勞保年金改革 草案內容削減勞工未來領取的給付金額,並增加勞工及雇主繳交保險費的負擔,可 想而知,勞保年金改革草案面臨反對聲浪不斷,然而行政官員為了維護勞保基金財 務的健全,依然基於行政官員的責任感勇於任事,不畏龐大反對勢力,積極從事改 革。(P1: 159-165;P1: 219-224;L2: 92-102)

像我自己本身參加公保,而且我將來領的是月退...(略),所以我本身的 退休金,跟我將來要改革的部分,其實是沒有相關的,可是我在想,坐我們 這個位置的人,不能因為民眾反對,可是為了這個制度的長遠,為了財務的 健全,所以這種情況之下呢,因為我在想,也許到我退休的時候,不見得整 個勞保會整個見底,那我大可以做我的太帄官,反正我就無所謂,我根本不 要改革,大家不是都很高興嗎?也不必得罪立法委員,也不必得罪廣大勞工 群眾...(略),既然勞保是一個最大的現金給付的社會保險...(略),假 設我為了使所有在職工作的這些人退休之後都能夠有一個基本經濟生活的

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保障,那個時候已經不是為了我們個人,而且這種情況之下,我們是希望說,

我們還是要推動。(P1: 62-74)

三、保障勞工老年生活

勞工保險乃是政府為推行社會政策,採行的強制保險,當勞工遭遇生老病死傷 殘等事故時,由保險人提供保險給付,保障勞工基本經濟安全與醫療照顧的一種社 會保險制度(柯木興,2007a:417)。我國政府為建立完善勞工保障體系,提供勞 工或其遺屬長期生活照顧,因此參酌各界意見、我國國情及先進國家經驗,規劃勞 保年金制度,使勞工獲得更完整的勞保保障(行政院勞工委員會勞工保險局,2013b:

1)。目前勞保爆發了財務危機,影響到勞保制度的穩健性,為了確保勞保制度的永 續發展,保障現在與未來的勞工,有必要推行勞保年金制度改革。

對於勞工來講,應該就是希望說勞工在這個制度之下,帄常生病、受傷、

失能或是死亡的時候,他可以得到勞保制度給他的給付,然後等到他老年生 活的時候,尤其我們勞保當中有這個年金制度嘛,可以有一個長期經濟生活 的保障,所以這個東西對於所有勞工,你們生活周遭的人來講,他參加勞保 之後,有一個對未來的寄託。...(略)。同樣的,勞工也是這個狀況,

如果你建立一個年金制度,讓他不見得領很多,但是一定保有像帄均現在勞 保一般領的都是一萬三千到一萬四千多左右,這個東西對一個人來講,只要 不要太奢華的話,都可以有一個生活精神寄託在嘛。(P1: 81-93)

四、繼續獲得執政權

我國是民主國家,選舉在民主國家中扮演極為重要的角色,我國的憲政體制為 雙首長制,總統與立法委員皆由人民直接選舉產生,行政院院長由總統任命,換言

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之,行政院院長雖非由人民直接選出,但仍間接受到選舉結果影響,勞保年金改革 將影響到九百多萬名勞工的權益,行政官員以繼續獲得執政權為目標,此時不得不 仔細思考,推動勞保年金改革是否會影響選舉結果。(P1: 33-36;P1: 142-150;P1:

203-207;P2: 326-327)

可是公務員這個制度就是太早領了,他假如把它全部都拉到 65,那替代 率再像他們現在壓的八成怎麼樣的話,其實問題就全部解決了,那就是因為 公務員太優厚,讓勞保他們有藉口不動,那這個都是政治考量啦,因為民進 黨認為公務員的票是國民黨的,那國民黨也是這樣認為,所以國民黨就不大 砍自己的人,國民黨就不大砍公務員啦,因為投給他們的是公務員啦,那民 進黨就是用勞保年金這一個在逼國民黨去砍,其實都是政治考量啦,哪一個 有注意公帄?(P2: 288-294)

貳、立法部門的偏好目標

憲法第 62 條規定:「立法院為國家最高立法機關,由人民選舉之立法委員組織 之,代表人民行使立法權。」又於第 63 條規定:「立法院有議決法律案,預算案,

戒嚴案,大赦案,宣戰案,媾和案,條約案及國家其他重要事項之權。」立法委員 本是主權者具有任期的代理人,在國會應盡力反映被代理人的期望,以盡代理人應 負之政治責任,之後再由主權者從下一次選舉中決定是否再度授權或託付(林水波,

2008:153)。在 1980 年代中期以前,立法院總是極快且無太多異議通過行政院的 提案,因而被戲謔稱為「行政院的立法局」,直到 1980 年代中期之後,立法委員逐 漸提高自主性,對於行政院的提案不見得照單全收,並且開始積極提出法案。儘管

2008:153)。在 1980 年代中期以前,立法院總是極快且無太多異議通過行政院的 提案,因而被戲謔稱為「行政院的立法局」,直到 1980 年代中期之後,立法委員逐 漸提高自主性,對於行政院的提案不見得照單全收,並且開始積極提出法案。儘管