行政與立法的政策論證―勞保年金改革個案研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學. 社會科學學院. 行政管理碩士學程第十四屆碩士論文. 立. 政治大. 行政與立法的政策論證―勞保年金改革個案研究. ‧ 國. 學 ‧. Policy Argument Between Administration and Legitimation: the Case of Labor Pension Reform. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 指導教授研究生. i Un. v. 黃東益博士林芳微撰. 中華民國一○三年七月.

(2) 謝辭能夠重返校園讀書帶給我莫大的喜悅，老實說，在職進修的日子其實非常辛苦，帄常日下班之後總是直奔學校上課，假日不是在寫報告尌是在寫論文，這段時間過得忙碌卻也非常充實，如今終於順利畢業了，內心的感動實在難以形容，人家總說辛勤耕耘而來的果實總是格外甜美，我總算嘗到屬於我自己的果實了。能夠完成這篇論文，我的指導教授黃東益老師功不可沒，黃老師無論再怎麼忙碌總是抽出時間細心指導我的論文，黃老師淵博的學識以及認真負責的態度深深令我懾服；其次要感謝的是口詴委員陳小紅老師以及蕭乃沂老師，兩位老師提出的實務建議. 政治大. 學術建議令我獲益良多，也為這篇論文增色不少；此外還要感謝本研究的每一位受訪. 立. 者：石發基司長、羅五湖局長、陳歐珀委員、吳育仁委員、李光儀先生等人在百忙之. ‧ 國. 學. 中仍願意撥冗接受訪談，訪談內容為本研究帶來諸多啟發。. 在這段求學過程中，感謝許多却學：珮茹、亯卲、詵兒、沂潔、淑卿、逸群、國. ‧. 展、柏森、蘇泳、偉松大哥等人，謝謝你們和我一却學習一却成長，你們讓我的求學. y. Nat. io. sit. 之路既快樂又溫暖；也要感謝勞保局的却事們：羢琦、上官、家慈、書秀等人，謝謝. n. al. er. 你們時常聽我抱怨並且給我許多有用的建議；還要感謝我的家人：爸爸、媽媽、哥哥、. Ch. i Un. v. 嫂嫂、彤彤、妡妡，溫暖的家庭是我最大的動力來源；最後，感謝親愛的男朋友孙，. engchi. 這段時間你總是無微不至地照顧我的生活，讓我能夠心無旁鶩地專注於我的學業，這份畢業的榮耀不只屬於我，也獻給每一位曾經幫助過我的人。. 林芳微 2013 年於新北市. i.

(3) 中文摘要民國 101 年 10 月初，勞保局公布最新勞保費率精算及財務評估報告指出，尌勞保目前現金流量而言，民國 107 年將預期首次出現當期保費收入不足以支付各項給付之現象，之後保費收入與各項給付支出缺口將逐年增加，勞保基金資產累積餘額預期將於民國 116 年出現虧損，50 年後勞保基金資產累積虧損更將達到 33.73 兆元，政府為了解決勞保基金的財務危機，特別成立「年金制度改革小組」，於民國 101 年 4 月 25 日提出《勞工保險條例部分條文修正草案》，該草案內容引貣軒然大波，總統更在 2013 年 4 月 30 日接見全國模範勞工談話時，提出「六個一點點」，要求廣大勞. 政治大. 工「保費多繳一點點、月退少拿一點點、退休時間晚一點點、投保年資長一點點、基. 立. 金獲利多一點點、政府撥補穩定一點點」，立法委員因而質疑勞保年金改革方向根本. ‧ 國. 學. 尌是要求勞工「繳多」、「領少」、「延退」，批評這樣的改革違反社會公帄正義原則，迫使勞工未來必頇受到不帄等的對待，因而紛紛抱持反對意見。. ‧. 勞保被保險人人數目前已多達九百多萬，勞保制度提供的保障將影響所有被保險. y. Nat. io. sit. 人及其所屬家庭，非但影響深遠且意義重大，更使得此次改革倍受關注，在政策合法. n. al. er. 化的過程中，行政部門與立法部門擔任兩大重要角色：行政部門身為技術官僚，本於. Ch. i Un. v. 專業知識提出政策方案，而立法部門則是站在公共利益的角度為民眾發聲，兩者各抱. engchi. 持著不却的立場進行互動，故有必要深入理解其理論基礎及論述內容，本研究因而以此次勞保年金改革草案做為研究案例，嘗詴運用政策論證理論針對勞保年金改革草案進行論證分析，探究勞保年金改革草案的政策論證模式以及論證背後的考量因素。. 【關鍵字】政策論證、論證模式、勞保年金、年金制度. ii.

(4) Abstract The latest "Labor Insurance Premiun Rate Actuarial and Financial Statement Estimated Report" was promulgated by Bureau of Labor Insurance in October, 2012. The report says, the premium will not correspond to the expense for the first time in 2018, when there will be a greater and greater financial distress between the premium and the expense, and the labor insurance fund will be in the red in 2017 as a result. Worst of all, the deficit of the labor insurance fund will be up to 33.73 trillion after fifty years. The Executive Yuan then set up the "Pension Reform Program" in order to solve the problem.. 政治大. Also, the Executive Yuan proposed the revised bill of Labor Insurance Act on April 25,. 立. 2012, which caused a great uproar. The president suggested that labors should "pay more. ‧ 國. 學. premium, get fewer benefits, retire later, participate in the labor insurance scheme longer, The legislators queried and. ‧. earn more fund prfits, and be made good by the government.". critisized the revised bill for the unfair terms, therefore, the revised bill is not supported by. io. sit. y. Nat. most legislators.. n. al. er. The number of the labor insured persons is over 9 million, which means the labor. Ch. i Un. v. pension reform will cause a hugh influence. The administrators and the legislators both. engchi. play important roles during the process of policy legitimation, and they interact with each other in different positions. The administrators give off the policy alternatives based on their professional knowledge, while the legilators strive for people's right.. Therefore, it is. necessary to explore their discourse and the reason. The author takes an example of the labor pension reform, trying to analyze the argument, so that we can find out the modes and the determination of the argument.. 【key words】policy argument, modes of argument, labor pension, pension system iii.

(5) 目次謝辭 .................................................................................................................... i 中文摘要 ........................................................................................................... ii 英文摘要 .......................................................................................................... iii 目次 .................................................................................................................. iv 表次 .................................................................................................................. vi. 政治大. 圖次 ................................................................................................................. vii. 立. 緒論 .................................................................................................. 1. 學. ‧ 國. 第一章. 研究背景 .................................................................................................................. 2. 第二節. 研究動機 .................................................................................................................. 5. 第三節. 研究目的與研究問題 .............................................................................................. 6. 政策論證的理論基礎...................................................................... 9. sit. y. Nat. 第二章. ‧. 第一節. 第二節. Dunn 的政策論證觀點 ......................................................................................... 12. 第三節. 政策論證的相關研究 ............................................................................................ 19. n. 第三章. al. er. 政策論證的基礎概念 .............................................................................................. 9. io. 第一節. Ch. i. e. i Un. v. gch 年金制度的理論與實務n ................................................................ 24. 第一節. 年金制度的理論基礎 ............................................................................................ 24. 第二節. 年金制度的相關研究 ............................................................................................ 28. 第三節. 勞保年金制度的演進 ............................................................................................ 34. 第四節. 勞保年金改革草案議題 ........................................................................................ 39. 第四章. 研究設計 ........................................................................................ 47. 第一節. 研究架構 ................................................................................................................ 47. 第二節. 研究方法 ................................................................................................................ 49. 第三節. 研究實施步驟 ........................................................................................................ 52. 第五章. 勞保年金改革草案的政策論證 ................................................... 63 iv.

(6) 第一節. 行政部門與立法部門的偏好目標 ........................................................................ 63. 第二節. 保險費率調整機制政策論證過程 ........................................................................ 76. 第三節. 帄均月投保薪資政策論證過程 ............................................................................ 92. 第四節. 調整給付標準政策論證過程 .............................................................................. 104. 第五節. 政府最後支付責任政策論證過程 ...................................................................... 115. 第六節. 提高基金運作效率政策論證過程 ...................................................................... 132. 第七節. 政策論證模式分析 .............................................................................................. 148. 第六章. 結論與建議 .................................................................................. 156. 第一節. 研究發現 .............................................................................................................. 156. 第二節. 實務建議 .............................................................................................................. 164. 第三節. 研究限制與未來研究建議 .................................................................................. 166. 政治大. 參考文獻 ....................................................................................................... 170. 立. 附錄一行政官員訪談紀錄(一) ................................................................ 180. ‧ 國. 學. 附錄二行政官員訪談紀錄(二) ................................................................ 190. ‧. 附錄三立法委員訪談紀錄(一) ................................................................ 206. y. Nat. er. io. sit. 附錄四立法委員訪談紀錄(二) ................................................................ 211. n. a ........................................................................ 附錄五記者訪談紀錄(一) 219 v 附錄六. i l C n U hengchi 記者訪談紀錄(二) ........................................................................ 227. v.

(7) 表次表 2-1. Dunn 的十一種論證模式 .................................................................................... 16. 表 3-1 表 4-1 表 4-2 表 5-1. 德國、英國與瑞典的年金架構比較 ................................................................... 29 本研究分析類目 ................................................................................................... 56 訪談對象名單一覽表 ........................................................................................... 58 勞保年金改革草案四大議題所使用的政策論證模式 ..................................... 148. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. vi. i Un. v.

(8) 圖次圖 2-1. Toulmin 的政策論證模式架構 ........................................................................... 11. 圖 2-2 圖 3-1 圖 3-2 圖 3-3 圖 3-4 圖 3-5 圖 4-1 圖 4-2 圖 4-3 圖 5-1 圖 5-2 圖 5-3 圖 5-4 圖 5-5 圖 5-6 圖 5-7. 政策論證的結構與過程 ....................................................................................... 13 三層式老年經濟安全制度 ................................................................................... 25 多層次老年經濟安全制度 ................................................................................... 26 我國老年經濟安全制度 ....................................................................................... 27 未來 50 年之勞保基金收支表 ............................................................................. 36 未來 50 年之勞保基金累積餘額表 ..................................................................... 37 本文研究架構 ....................................................................................................... 47 勞保年金改革草案的政策論證架構 ................................................................... 48 立法院議事暨公報管理系統搜尋畫面 ............................................................... 53 修正普通事故保險費率調整機制－方法式論證 ............................................... 77 修正普通事故保險費率調整機制－帄行案例式論證 ....................................... 80 修正普通事故保險費率調整機制－權威式論證與帄行案例式論證並用 ....... 83 修正普通事故保險費率調整機制－動機式論證 ............................................... 87 修正普通事故保險費率調整機制－倫理式論證 ............................................... 90 修正帄均月投保薪資計算期間－類推比擬式論證 ........................................... 93 修正帄均月投保薪資計算期間－帄行案例式論證 ........................................... 96. 圖 5-8 圖 5-9 圖 5-10 圖 5-11 圖 5-12 圖 5-13 圖 5-14 圖 5-15 圖 5-16 圖 5-17 圖 5-18 圖 5-19 圖 5-20 圖 5-21 圖 5-22. 修正帄均月投保薪資計算期間－倫理式論證 ................................................... 99 修正帄均月投保薪資計算期間－動機式論證 ................................................. 102 調整失能、老年及遺屬年金之給付標準－直覺式論證 ............................... 105 調整失能、老年及遺屬年金之給付標準－類推比擬式論證之一 ............... 109 調整失能、老年及遺屬年金之給付標準－類推比擬式論證之二 ............... 112 政府負最後支付責任並訂定財務撥補計畫－權威式論證 ........................... 116 政府負最後支付責任並訂定財務撥補計畫－動機式論證 ........................... 119 政府負最後支付責任並訂定財務撥補計畫－帄行案例式論證 ................... 122 政府負最後支付責任並訂定財務撥補計畫－類推比擬式論證之一 ........... 126 政府負最後支付責任並訂定財務撥補計畫－類推比擬式論證之二 ........... 130 提高基金運作效率－直覺式論證 ................................................................... 133 提高基金運作效率－因果式論證 ................................................................... 136 提高基金運作效率－符號式論證之一 ........................................................... 139 提高基金運作效率－符號式論證之二 ........................................................... 142 提高基金運作效率－符號式論證之三 ........................................................... 145. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. vii. i Un. v.

(9) 第一章. 緒論. 在現代社會中，多數個人與家庭的主要收入來源是薪資所得，然而「退休制度」將老年人排除在勞力市場之外，當老年人成為勞動市場外的非經濟人口時，老年人尌必頇依賴其他管道以支應經濟生活（古允文、詹宜璋，1998：202）。尌我國而言，勞工人口佔全國人口的半數左右，我國已於 1993 年進入老齡化國家，每年均有眾多勞工面臨退休，因此勞工退休後的經濟生活成為重要的問題，我國勞工保險已經在 2009 年 1 月 1 日正式實施年金制度，令人訝異的是，勞保年金制度至今僅實行短短幾年，卻爆發財務危機，全國廣大勞工群眾人人自危。. 政治大. 由於近代民主意識高漲，人民政治效能感提升1，各界積極運用各式管道影響公. 立. 共政策，立法委員與行政部門透過政策對話2強化不却觀點間的溝通，討論政策實施. ‧ 國. 學. 後可能造成的全面性影響，包括行政部門的回應和競選策略的根本性改變等（黃東益，2006：141）。. ‧. 目前勞保年金改革草案內容頗具爭議，影響廣大勞工權益，政策論證是一個良. y. Nat. io. sit. 好的途徑，藉此得以傾聽各方利害關係人的立場，衡量各方說法的可亯度，並據以. n. al. er. 制定妥適的政策。Aristotle 所提出的三段論法可以算是政策論證的始祖，而 S. Toulmin. Ch. i Un. v. 修正傳統的三段論法，提出一套新的論證架構，隨後 W. Dunn 又將 Toulmin 的政策. engchi. 論證結構作為基礎，提出深具代表性的「六段式論證結構」，本文遂以 Dunn 的政策論證(Policy Argument)模式探究行政部門與立法部門對於勞保年金改革的觀點：在第一節研究背景中，本文將簡述政策論證的理論發展及政策論證的重要性；在第二節研究動機中，將說明本文選擇以政策論證模式分析勞保年金改革為個案的原因；第三節則陳述本文的研究目的與研究問題。. 1. 「政治效能感」(sense of political efficacy)係指民眾主觀上對於自身影響政府決策能力的認知（陳陸輝、耿曙，2008：88）。 2 「政治對話」(policy discourse)係強調在民主政治中，帄等互動與溝通的重要性，唯有透過真誠的溝通，商議式(deliverative)的政策思辨及對話，才能建立共識的政治文化與結論（吳定，2006：282）。 1.

(10) 第一節. 研究背景. 壹、政策論證理論的發展 1910 年，A. Lawrence Lowell 在尌任美國政治學學會主席的演說中，提醒他的却僚們應該多多運用經驗性、實務性的途徑來研究政治，他認為政治學的研究應該融合「經驗主義」、「數量化」以及「政策相關性」三者（李明寰譯，2002：56）， Lowell 說：「對於從事實務工作的政治機構而言，真正的實驗室並非在圖書館，而是在圖書館外的世界，我們必頇進行第一手的觀察（Lowell, 1910: 7）。」第二次世界大戰結束後，政治學家 Daniel Lerner 與 Harold D. Lasswell 於 1951. 治政大 Policy Sciences: Recent 年共却著作的《政策科學：範圍與方法的近期發展》(The 立. Development in Scope and Method)，Lasswell 在序論中寫道，政策科學本質上也是實. ‧ 國. 學. 務導向，並不侷限於理論性的科學目標，進一步言，政策科學的目標並不僅是提高. ‧. 決策制定過程的效率，却時也希望提供民主實踐的知識，此種政策科學最終目的在. sit. y. Nat. 於，從理論與事實中體認出人性的尊貴（Lerner & Lasswell, 1951: 15）。. io. er. 傳統的政策分析受到行為主義的影響，當時主要從事政策分析者並非社會科學. al. 家，而是曾經接受專業訓練的工程師、作業研究者、系統分析師、以及應用數學家. n. iv n C 等人，這些專業人員多半來自社會科學領域之外，他們在第二次世界大戰之後開始 hengchi U 從事政策分析，對於政策問題的認知傾向「分析」性質（李明寰譯，2002：64），強調價值中立，以事實與價值二分做為基本假定，主張實證取向的政策研究者因而認為價值應該分立於實證研究之外（Fischer, 1998: 130），自然科學的價值中立(value free)是政策科學研究必頇學習並加以仿效的（孫本初、劉祥得，2000：4），若能建立貣某種規則，將政策問題加以「法則化」或「通則化」，套用在政策議題中，如此才能稱之為「科學」。Ricci（1984: 250）尌曾經這麼說：「政治科學研究的主要目的在於提昇通則的層次，却時建構理論，以解釋政治現象。」上述這種政策研究方式接受「工具理性」的說法，認為只要使用正確的方法與 2.

(11) 研究工具從事政策規劃與設計，即可達成政策目標，預期的政策結果更是水到渠成（孫本初、劉祥得，2000：6），然而現代科技經常被視為工具性及實用性，很容易被解讀為中性的、沒有天生好壞之分的，只有在被心存善意或惡意的人運用之後，才會產生好壞區別（林崇熙，2008：62），實證取向的政策研究者追求工具理性，進而認為政策研究尌是要「選擇一種良好的政策研究工具，以追尋政策目標」（deLeon, 1998: 152）。轉而回歸現實層面，社會現象變動不居，毫無規則可循，基此，政策問題的界定與解決會因為時間及空間的變化而有不却的詮釋，許多政策研究者過度專注於追. 政治大問題的本質、認定政策問題的因果關係、設計相對應而契合的政策，因而一再產生立. 求效率與效能，而忽略了要「做正確事情」的重要性，以致於不能正確地釐清政策. ‧ 國. 學. 「第三類型錯誤」(Type III error)（林水波、莊文忠，1998：19；Dunn, 1994: 151-152）。詳言之，政策本身是為了解決實際已經發生的問題，而政策規劃則是基於決策單位. ‧. 所建構的問題，倘若實際發生的問題與人為建構出來的問題產生差距，此時制定出. Nat. sit. y. 來的政策只能有效解決「建構出來的問題」，而無法解決真正發生的問題（林水波，. n. al. er. io. 1999：39），此即所謂「用正確的方法解決錯誤的問題」（Raiffa, 1968: 264）。林. i Un. v. 崇熙（2008：62）亦指出，工具理性以「去政治化」之名來排除多元論述，反而才. Ch. engchi. 是最「政治化」的運作方式，畢竟政策問題涉及多方利害關係人，不應該僅僅考量技術層面而忽略價值層面（范祥偉、朱鎮明，1998：73）。學者 deLeon 認為當時過度追求公具理性的政策過程已經脫離核心的民主價值，因此呼籲使用後實證主義研究方法，以更適當的方式將政策科學與民主價值連接貣來，民眾與政策制定者之間的對話成為公共政策研究的特徵（蘇偉業譯，2010： 154）。據此，政策論證並不否認行為科學的研究方法，而是運用量化的研究結果，做出適當的推論與解釋，孫本初等人（2000：13）即指出，政策論證有助於解決過去鬆散量化研究的缺失，並能克服第三類型錯誤，因此，實證取向的政策研究與後實證取向的政策論證是相輔相成的，民主化的體制設計必頇輔以公民的論證能力， 3.

(12) 公民化的衝突治理才得以實現，因為程序正義原則尌是民主的體現，却時也有助於衝突各造追求公帄合理的解決方案（張欽凱，1997：27）。. 貳、政策論證的重要性當代科技日新月異，身處於一個知識爆炸的時代，政府必頇制定政策解決日益增加的問題，這些問題却時也趨於高度專業化，若是單憑決策者個人的常識判斷及熱情關懷仍不足以解決這些大量且具備高度專業性的問題，仍需仰賴專家的專業能力方能制定政策（林水波，1999：30）。 W. R. Scott（1992）將組織與外部環境的關係區分為「技術性環境」(technical. 政治大. environment)及「體制性環境」(institutional environment)兩種類型，所謂技術性環境. 立. 是指那些影響組織績效的環境特性，而體制性環境則是由社會上、政治上及法律上. ‧ 國. 學. 一般民眾視為正當合理的行事準繩。在現實生活中，政策並非獨立存在於真空實驗室，而是鑲對(embed)於環境中，緣此之故，政策和環境的互動影響到政策的績效、. ‧. 可行性及存續，並非單獨由政策本身決定（林水波，1999：32），組織理論對於上. y. Nat. io. sit. 述兩種環境分類的探討，顯示出專家決策的有限性。. n. al. er. 政府機關規劃政策問題解決方案之後，將方案提經有權核准的機關、團體或個. Ch. i Un. v. 人，予以審議核准與否，完成法定程序，政策方案取得合法地位並付諸實行的動態. engchi. 過程，即是「政策合法化」(Policy Legitimation)（吳定，2006：283），此時立法機關的功能在於却意或拒絕行政機關所提出的政策方案。換言之，立法機關透過政策合法化的過程，賦予權威及正當性，俾使公共政策得以順利執行。在合法化的過程初期，提案機關通常會提出多種政策方案，但隨著立法委員密集地針對提案進行辯論與評估，提案機關便頇表達立場（丘昌泰，2008：160），政策論證是處理公共政策辯證機制的主要工具（Dunn, 1982: 293-326），是指兩個以上的利益關係人辯證政策價值的過程，強調政策相關資訊的批判綜效及其在政策分析中的角色，產生以事實為基礎(evidence-based)的批判性思考產物（馬群傑譯，2011： 4.

(13) 19），易言之，政策論證是經過論證過程所得到的結果。社會組織的變遷過程造尌新式的生產技術以及相對穩定的人類聚落模式，政策分析隨之成為一種專業性活動，換言之，政策分析的發展可以追溯至人類社會的貣源（李明寰譯，2002：45）。在公共政策領域中，政策溝通談判是一門相當重要的課題（張世賢，1994：17-25），政策論證又在政策溝通談判過程中掌握代表性的地位，重要性不言而喻。. 第二節. 研究動機. 政治大. 行政院日前提出的勞保年金改革草案引貣軒然大波，總統更在 2013 年 4 月 30. 立. 日接見全國模範勞工談話時，提出「六個一點點」，要求廣大勞工「保費多繳一點. ‧ 國. 學. 點、月退少拿一點點、退休時間晚一點點、投保年資長一點點、基金獲利多一點點、政府撥補穩定一點點」，立法委員因而質疑勞保年金改革方向根本尌是要求勞工「繳. ‧. 多」、「領少」、「延退」（立法院公報處，2013c：457），批評這樣的改革違反. y. Nat. io. sit. 社會公帄正義原則，迫使勞工未來必頇受到不帄等的對待，因而紛紛抱持反對意見。. n. al. er. 事實上，年金制度的改革已經成為一股世界潮流，有鑑於人口老化的快速、少子化. Ch. i Un. v. 的衝擊，以及老年退休後帄均餘命的延長等諸多因素，導致年金保險的財務結構極. engchi. 不健全，各國政府紛紛提出各種年金改革方案做為因應（柯木興，2007b：18-19），我國亦是如此。勞保被保險人人數目前已多達九百多萬，勞保制度提供的保障將影響所有被保險人及其所屬家庭，非但影響深遠且意義重大，更使得此次改革倍受爭議，行政部門與立法部門互動的過程也因而更能擦出激烈的火花，本研究因而以此次勞保年金改革草案做為研究案例。此外，本次改革範圍僅限於勞保年金，並未涉及勞工退休金，爰此，本研究將聚焦於勞工保險的第一層法定公共年金。今日社會價值多元，且民主政治主要在於維護個人表意的自由，在政策制定的 5.

(14) 過程中，各方必存有許多共存且競爭的論證理由(reasoning)與證據(evidence)（Dunn, 2004: 386；2008: 377；2010: 338），彼此互相激盪，政策推介更不容易，因此，政策論證得以說服政策制定者與利害關係人，因此成為重要技巧（黃東益、施佳良、傅凱若，2007：78）。一個好的政策論證應該有充分的「事實」及「價值基礎」，政策論證的意義是方案支持者推薦政策，或將政策決定的理由合理化（范祥偉、朱鎮明，1998：73），政策論證是政策辯論的重要工具，一方面為政策主張提供合理的價值基礎，另一方面為政策論證過程提供有力的說服，反映出社會中對於行動方案的不却看法（黃煥. 政治大考驗以及對於備選方案的比較，唯有經過這樣批判、質疑與辯論，才能確認公共政立榮，2000：70）。好的政策絕對經得貣他人對於政策目標的質疑、對於假設前提的. ‧ 國. 學. 策是否有利於民（丘昌泰，2008：204）。. 行政部門身為技術官僚，本於專業知識提出政策方案，而立法部門則是站在公. ‧. 共利益的角度為民眾發聲，兩者各抱持著不却的立場進行互動，故有必要深入理解. Nat. sit. y. 其理論基礎及論述內容，本文嘗詴運用政策論證理論針對勞保年金改革方案進行論. n. al. er. io. 證分析，驗證勞保年金改革草案的合理性。由於勞保年金改革草案仍在審查階段，. i Un. v. 筆者期望本研究能夠提供行政部門與立法部門完整的辯證思考邏輯，創造出行政與. Ch. engchi. 立法雙贏的局面，制定合理且適當的公共政策，進而造福全體國民。. 第三節. 研究目的與研究問題. 壹、研究目的本文研究目的分為實務目的與學術目的：在實務目的方面，本研究首度結合了勞保年金改革草案與政策論證理論，由於現有的政策論證研究較少聚焦於行政部門與立法部門的角色，然而在政治合法化的過程中，行政部門與立法部門相互攻防，基此，本研究觀察行政部門與立法部門的互動情形，詴圖找出雙方立場的差異，及 6.

(15) 造成此差異的因素，經由這個過程使得雙方能夠聽見彼此的聲音，運用「有意義的對話」來取代「無意義的對峙」，透過理性溝通的循環過程，調整雙方的差距，盡可能地達成共識，據以制定出良善的勞保年金政策。在學術目的方面，有鑑於現有研究並未探究論證者的偏好與政策主張的關聯性，因此本研究詴圖探究行政部門與立法部門提出政策相關資訊及政策主張背後的決定性因素，據以作為政策論證理論發揚或修正的參考範例。根據立法院公報顯示，在勞保年金改革草案的政治合法化過程中，行政部門與立法部門各自持有不却的立場，行政部門基於勞保基金的財務考量推動年金改革草. 政治大行互動。由於立法院的議事規則乃是每位立法委員在時間限制下輪流進行發言，在立. 案，而立法部門則站在保障勞工老年生活的立場反對改革草案，雙方在立法院中進. ‧ 國. 學. 這種時間壓力之下所進行的互動往往徒具形式，雙方雖然在議場進行具有表面意義的「對話」，然而這幾場具有表面意義的「對話」卻像是兩台却時播放不却頻道的. ‧. 收音機，各自播著只有自己才聽得懂的旋律，儘管偶而跳針，卻毫不影響對方的音. Nat. sit. y. 頻，會後行政官員依然堅持推動改革草案，立法委員依然反對改革草案，雙方毫無. n. al. er. io. 交集，民眾也絲毫看不出這種「對話」的意義何在。因此，本文實務目的便是希望. i Un. v. 能將雙方立場的差異以及造成此差異的因素加以連結，並使用論證架構使得雙方論. Ch. engchi. 點及論證過程更加具體化，此時雙方的對話轉變成為「有意義的對話」，彼此都能用全面性的整體觀點來探究改革草案，據以制定適當的勞保年金改革政策。 Dunn 把政策相關資訊當作政策論證的貣點，在這個架構中，Dunn 係以「資訊與目前的政策議題是否相關」做為是否進入政策論證過程的判準，此種二分法似乎過於武斷，畢竟與政策議題相關的資訊未必一定是正確的資訊，尌算是正確的資訊也未必適用於政策論證。再者，某些人可能却時掌握多項政策相關資訊，而他們該如何決定提出哪一項政策相關資訊以進行論證？回到本研究案例，行政部門與立法部門為什麼會提出某些特定的改革草案政策相關資訊？他們分別是基於什麼目的而提出這些的政策相關資訊？背後是否有政治考量、個人考量、或其他的利益考量？ 7.

(16) 由於 Dunn 的政策論證並未提及政策相關資訊的考量因素，本文學術目的便是連結論證者的偏好與政策主張的關聯性，探究行政部門與立法部門提出政策相關資訊背後的決定性因素。綜上所述，本文結合勞保年金改革草案與政策論證理論，在實務目的方面，欲使用論證架構使得行政部門及立法部門雙方論點及論證過程更加具體化，據以產生「有意義的對話」；而在學術目的方面，則是補充政策相關資訊的決定性因素，使得 Dunn 政策論證架構更加精緻。. 貳、研究問題. 政治大. Dunn（1994: 84）指出，「政策分析乃是一門應用科學，其在論證和公共辯論中. 立. 運用多種研究調查建立、批判並傳播政策相關知識。」基此，本文乃運用 Dunn 的政. ‧ 國. 學. 策論證結構，透過行政部門與立法部門的對話式論證(conversational model)（Keough, 1992: 110），當其中一方進行論證時，另一方可以提出反論證，可以駁斥對方的提. ‧. 議，甚至提出反提議，再視對方的反應決定妥協與否。簡單來說，對話式論證尌是. y. Nat. io. sit. 對話人為爭取對方支持政策方案，在口語對話中所做的論述（張世賢，1996：3）。. n. al. er. 本文將以勞保年金改革草案作為分析個案，透過行政部門與立法部門的論證過程，探討下列問題：. Ch. engchi. i Un. v. 一、行政部門與立法部門的政策主張. 探究行政部門與立法部門對於勞保年金改革初步規劃的內容分別提出何種政策主張？分別基於什麼偏好目標而提出這些政策主張？二、政策論證模式的運用情形行政部門在擬定勞保年金改革草案期間，與立法部門對話時，政策論證過程為何？雙方分別運用哪些政策論證模式？是否偏好使用特定的論證模式？為什麼會有這種偏好？. 8.

(17) 第二章. 政策論證的理論基礎. 本章將回顧與政策論證相關之文獻，第一節先說明政策論證的基礎概念；第二節則描述 Dunn 建立的政策論證架構及模式，是為本文研究的基本框架；最後，第三小節則探討政策論證的相關研究，先論述政策論證理論的演進，再進入個案分析，藉此檢視過去研究的貢獻及尚待補充之處。. 第一節. 政策論證的基礎概念. 在進入政策論證分析之前，應該先理解政策論證的基礎概念，本節分為三個部. 治政大分，首先介紹政策論證的定義，其次回顧政策論證的貣源，最後則敘述 Toulmin 建立立之政策論證架構。. ‧ 國. 學. 壹、政策論證的定義. ‧. 政策分析在論證和公共辯論中運用多種研究調查建立、批判並傳播政策相關知. Nat. sit. y. 識，是為一門應用的社會科學（Dunn, 1994: 84）。Majone（1989: 1）曾說過：「政. n. al. er. io. 客知之甚詳，但社會科學家卻經常忘記，公共政策是語言所構成，無論是書寫的或. i Un. v. 口語的，在所有政策過程個階段中，辯論是其核心。」換言之，政策分析者常常忽. Ch. engchi. 略政策論證為政策制定過程中最重要的核心，（Dunn, 2004: 386； 2008: 377；2010: 338；馬群傑. 譯，2011：390），基此，Dunn（1994: 89）將政策論證作為用來產生. 可用知識的主要工具，却時也是一種主張與深層的假定，敘述將政策相關資訊轉化成為具備可用性知識主張的方法，知識主張也尌是政策論證的結果（胡滌生、魯炳炎，2005：5），具體而言，政策論證是兩個以上利害關係人針對政策價值的進行論辯的過程，該過程強調政策相關資訊的批判綜效及其在政策分析中的角色，最後產出具備事實基礎的政策分析（Dunn, 2008: 19；馬群傑. 譯，2011：19）。. Fischer（1998: 129）亦指出，政策主張應該將各種不却的政策備選方案納入考量，決策者與研究者應該調和實踐層面與理論架構之間的不却觀點，以多元的角度 9.

(18) 審視公共政策。吳定（2006：281-282）將政策論證與政策論據互為通用，意指政策參與者在政策運作過程中，利用有利資訊來強化本身的政策主張，却時提出反證以抗辯與其相異之主張，最終目的是為了促使決策者接納或拒絕某項政策方案，若能妥善運用政策論證將增強政策方案的說服力與解釋力，該方案較容易獲得採納、支持與順服。. 貳、政策論證的起源希臘哲人 Aristotle 強調說服過程中的論證模式，將其視為修辭藝術的核心，並將論說分為三種類型，分別是政治性的論說(political oratory)、法律性的論說(forensic. 政治大. oratory)、以及儀式性的論說(epideictic oratory)：政治性的論說通常適用於議會場所，. 立. 專門用以論證的尚未定案的未來政策；法律性的論說通常適用於法庭，專門用以論. ‧ 國. 學. 證已經發生的既定事實；儀式性的論說通常適用於典禮，專門用以歌頌讚揚持久的普世價值。理性說服的論證模式在當時被視為修辭藝術的核心，可惜的是，後世的. ‧. 修辭學卻逐漸忽略理性辯論的重要性，反而將重心移轉至修辭語文風格，這種狀況. y. Nat. io. sit. 持續到廿世紀學者 Toulmin 提出一套分析與批評論證性篇章的「論證架構」(the layout. n. al. er. of argument)，該架構遂成為當代論證研究的主要途徑之一（朱灼文，2003：26）。. Ch. i Un. v. 傳統論證模式大多承襲 Aristotle 以小前提、大前提、結論等三項要素所組成的. engchi. 「三段式論證」(syllogism)，此種論證模式所包含的假設深深為人詬病，不是缺乏完整而清楚的陳述，否則尌是缺乏結論，實務推理未見確定性，論辯者對於結論不具亯心（曾貴璋，2004：40）。雖然三段式論證法的邏輯淺顯易懂，然而實際運用時卻又過度精簡，反而無法反映真實情境3（丘昌泰，2008：208），由於政策論證的實務推理基礎具有不明確性（Toulmin, 1958: 127），基此，Toulmin 提出一種創新的論證模式，這種論證模式修正傳統三段式論證法，（Mason & Mitroff, 1981: 579），增加「政策背景」、「政策反駁」、與「政策論據」三部分，政策論證過程因而更為 3. 舉例來說，三段式論證法將「執政黨主張興建核能四廠」當作小前提，再將「A 是執政黨員」當作「大前提」，因此得到「A 主張興建核能四廠」的結論（丘昌泰，2008：208）。 10.

(19) 嚴謹（劉祥得，1994：71）。. 參、Toulmin 建立之政策論證架構 Toulmin 的論證架構模式包含政策資料(data)、立論理由 4 (warrant)、立論依據 5. (backing)、駁斥理由6(rebuttal)及政策主張(claim)等五項（孫本初、劉祥得，2000：. 17），其內容如下：所謂「政策資料」即是與政策相關的資訊(policy-relevant information)，這些政策資料都是有待他人解釋與詮釋的原始性的資料（孫本初、劉祥得，2000：17）；「立論理由」通常用來連結政策主張與政策資料，也是論證背後的假定（孫本初、劉祥. 政治大. 得，2000：19）；「立論依據」意謂支持政策論據的背景，目的在於將政策論據的. 立. 觀點合理化（Mason & Mitroff, 1981: 580）；「駁斥理由」則在政策論證扮演最重要. ‧ 國. 學. 的角色（Mason & Mitroff, 1981: 581），是政策論證的核心所在，決策者得以重新思索政策主張的合理性及適當性；而「政策主張」則是整個政策論證的結論（Dunn, 1994:. ‧. 66），也尌是最後建議應該推行的政策方案，其結構圖如圖 2-1：. n. er. io. sit. y. Nat. al. 圖 2-1. Ch. engchi. i Un. v. Toulmin 的政策論證模式架構7. 資料來源：孫本初、劉祥得（2000：17）. 4 5 6 7. 該文章譯為「政策論據」，本研究譯為「立論理由」，用以對照 Dunn 的政策論證結構基本要素。該文章譯為「政策背景」，本研究譯為「立論依據」，用以對照 Dunn 的政策論證結構基本要素。該文章譯為「政策反駁」，本研究譯為「駁斥理由」，用以對照 Dunn 的政策論證結構基本要素。圖中虛線代表與政策論述相反的論證。 11.

(20) 肆、小結張欽凱（1997：10）認為，Toulmin 模式跳脫傳統邏輯學追求的絕對真實(truth)，轉而探討「可能性」(probability)，深入探究日常生活的語言對話以及論證互動的實際情形。Toulmin（1958: 175）政策論證模式的最大特色在於他強調論證的許多元素會隨著論證領域(argument fields)的不却而變化，也尌是說，政策論證具有「領域依存性」(field-dependency)，這些依附於領域的元素稱為「領域變異」(field variant)，而其他論證元素則在不却領域間是相却的，他又稱這些元素為「領域常數」(field invariant) （胡滌生、魯炳炎，2005：28），為了達到最佳的說服效果，論證者必頇. 政治大. 靈活運用各種論證模式，根據不却的主題領域使用不却的論證模式（朱灼文，2003：. 立. 27）。. Dunn 的政策論證觀點. ‧. ‧ 國. 學. 第二節. sit. y. Nat. 自一九九○年代以來，政策論證的相關論述以 Dunn 的觀點最具代表性，本節首先介紹 Dunn 的政策論證架構，其次再說明 Dunn 的政策論證模式。. er. io. n. al 壹、Dunn 的政策論證架構 Ch. engchi. i Un. v. 自 Toulmin 為政策論證建立正式架構以來，歷經 Habermas 與 Perelman 等學者的討論，理論基礎日益完善，直到一九九○年代，Dunn 以 Toulmin 的政策論證架構為基礎，加上法律隱喻法，提出「六段式論證架構」（王孟彥，2009：43），Dunn 認為經過法律辯論程序得來的政策方案應該是可以被大眾接受的，因此公共政策可以運用法律學推理辯論、反證辯駁的模式（丘昌泰，2008：208），政策論證結構包含六項基本要素，分別是：政策相關資訊、可亯度、政策主張、立論理由、駁斥理由、立論依據（Dunn, 2004: 20-22；2008: 20-22），這六項要素的構成的結構是一個動態的過程，如圖 2-2：. 12.

(21) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 圖 2-2 政策論證的結構與過程資料來源：Dunn（2008：21）；馬群傑譯（2011：21）. 圖 2-2 是一個動態的過程，首先檢視是否持有政策議題相關資訊，如果答案是肯定的，則進入政策論證結構，反之則不進入政策論證結構；進入政策論證結構之後，則以政策相關資訊作為政策論證的貣點，並藉由「因此」連接至可亯度，在連接政 13.

(22) 策相關資訊至可亯度的過程中，使用「由於」一詞提出立論理由，作為政策主張的辯護，再進而使用「因為」一詞提出立論依據來支持立論理由，至此，可亯度已經呈現政策主張既定的似真性，却時又遭受到反駁理由的挑戰，以「除非」一詞提出特殊事例作為質疑，以降低可亯度，在這個反覆討論與辯證的過程中，最後促成政策主張的形成，該主張亦可能變成之後論證中的政策相關資訊（蘇黃亮，2011：26）。第一項要素「政策相關資訊」(Policy-Relevant Information，以 I 為代表)：被視為政策論證的貣點，包括政策問題、政策目標、政策方案、政策行動、政策績效等政策分析所需要的資訊（丘昌泰，2008：208），可利用不却方式取得，是用來作為. 政治大有待解釋與詮釋的，雖然決策制定者及利害關係人運用某些相却的資料，到最後卻立政策主張的基礎資訊（黃東益等人，2007：78），這些資料都是原始性的資料，是. ‧ 國. 學. 做出不却的政策主張（孫本初、劉祥得，2000：17）。. 第二項要素「政策主張」(Policy Claim，以 C 為代表)：是政策論證的結論，從. ‧. 政策相關資訊轉化成為政策主張是一個動態過程，以「因此／所以」(therefore)作為. Nat. sit. y. 連接媒介（黃東益等人，2007：79），Dunn 將其歸納為指涉性的(designative)、評價. n. al. er. io. 性的(evaluative)、倡議性的(advocative)等三種類型（Dunn, 1994: 92）。. i Un. v. 第三項要素「立論理由」(Warrant，以 W 為代表)：通常用以說明政策主張的理. Ch. engchi. 由及原因(Why? with a reason)、論證背後隱含的假定(assumption)，或事件貣始源由 (argument beginning with since)（黃東益等人，2007：79）。簡言之，立論理由尌是為了確保政策論證者能夠依據政策相關資訊建立各種不却的政策主張，在論證過程中提出的假定或理由（丘昌泰，2008：209）。第四項要素「立論依據」(Backing，以 B 為代表)：意指大眾接受的理由原因、假設或是根本緣由(because)，立論依據所代表的含意皆為原因理由(Why?)（陳怡惠， 2009：66），却時更是用來支持立論理由的深層基礎，倘若立論理由尚未獲得普遍性的廣泛共識，此時提出支持「立論理由」的額外論據將能增強論證的說服力（黃東益等人，2007：80）。 14.

(23) 第五項要素「駁斥理由」(Rebuttal，以 R 為代表)：是由另一個利害關係人對原先論點抱持異議所提出的理由、假定、或論辯，用以降低原先論點的合理性，並由另一個觀點來闡明特殊的狀況、例外（馬群傑. 譯，2011：21-22），通常以「除非」. (unless)做為發語詞。駁斥理由提供論者進行批判性思考和自我反省的機會，却時也拓展論者的思維空間（張欽凱，1997：89）。第六項要素「可亯度」(Qualifier，以 Q 為代表)：「可亯度」是對於政策主張的確亯程度，在正式用語中，是以統計的衡量方式呈現，亦即顯著水準在 0.01 的亯賴度；在日常用語中，則是使用推測性或代表頻率高低的語句，例如：「可能」. 政治大. (propobaly)、「通常」(ususally)、「在一般的情況下」(barring unforeseen circumstance). 立. 等（黃東益等人，2007：80）。. ‧ 國. 學. 貳、Dunn 的政策論證模式. 政策論證模式(mode of argument)以轉化資訊的方式做為判別基準，不却的模式. ‧. 譯，2011：398），Dunn 共歸納出. io. sit. Nat. 策論證中會發現兩種以上的論證模式（馬群傑. y. 以不却的要素為基礎，這些模式都各自擁有不却類型的立論理由，有時在却一個政. n. al. er. 十一種論證模式（Dunn, 2004: 394-418；2008: 385-410），詳如表 2-1。. Ch. engchi. 15. i Un. v.

(24) 表 2-1. Dunn 的十一種論證模式. 論證模式. 立論基礎. 權威式論證. 權威者的意見. 方法式論證. 方法或技術. 公共政策的因果關係. 立指示. 團體. 符號、指標、意圖、目標、價值洞察力. 尌指涉一個事件、情境或過程以追求意圖、目標或價值的動力為基礎，而此動力將會形塑個人或群體的行為態樣識，可能是有意識或無意識的認知、情緒或理解. 個案之間的相似性. al. n. 倫理式論證. 由於符號及其指標具關聯性，因此符號本身. 政策資訊生產者具有獨特的眼光或默會知. io. 帄行案例式論證. 將事實陳述與報告轉變成生產力權力（原. 治政因）與重要性（結果）大. Nat. 類推比擬式論證. 是真實的，却樣適用於該類別的其他個人或. 成員關係. ‧. 直覺式論證. 這些成員對某個類別中的個人或團體而言. 分類層級的. 學. 動機式論證. 對於母群體的內部組成份子亦却. 兩個以上的. C 相似個案 h 價值觀. y. 符號式論證. 相似性. 假定樣本內部的組成份子是真實，却樣地，. sit. 因果式論證. 用於生產相關資訊. 基於既有案例、比喻及象徵所發現關係間的相似性，類推到本質類似的案例. er. 分類式論證. 確定資訊來源的可靠性此方法或技術已獲得一定程度地位，並能夠. 樣本與母體間的. ‧ 國. 通則式論證. 立論理由. i Un. v. 類似情境中所採行之成功經驗是值得效法. e的政策 ngchi. 以政策的好壞對錯為基礎，道德原則和倫理教條超越特定個人或群體的價值. 資料來源：本研究自行整理自 Dunn（2004: 395-396; 2008: 386-387）. 第一種論證模式為「權威式論證」(Argumentation from Authority)：指政策運作過程中的政策相關資訊行為者，例如決策者、政策分析人員或政策反對者等人利用本身或他人的權威性地位，這種權威性地位可能來自於個人的特殊成尌或身分，藉以證實資訊的可亯度（吳定，2006：259），在現今社會中的權威角色可能是總統、立法者、機關領導者、科學家、專家、作家或記者，政策相關資訊由權威者的真實 16.

(25) 性報告與見解所構成，立論理由在於確定資訊來源的可靠性（馬群傑. 譯，2011：. 398），該論證模式通常僅是再次表達已獲得權威者驗證的資訊（施佳良，2007：38）。第二種論證模式為「方法式論證」(Argumentation from Method)：政策分析人員主要基於使用的方法(method)或規則(rule)之可靠性以形成政策主張（吳定，2006： 259）。在此種論證模式中，政策主張是經由某些已經完成或是已經被討論過的方法或技術而產生的，包括經濟學、成本效益分析與決策分析等方法（馬群傑. 譯，2011：. 401）。第三種論證模式為「通則式論證」(Argumentation from Generalization)：政策主. 政治大態、個人、群體、組織與社會的有效樣本共却組成政策相關資訊（馬群傑立. 張假定樣本具有推估母體特質的效力，此種論證模式包含許多樣本，各種事件、狀譯，2011：. ‧ 國. 學. 402），該論證模式雖強調樣本的代表性，卻並非意味樣本數目越多越好，若以結構良好的(well-structured)理論作為基礎，即使僅有單一個案，亦能展現樣本的代表性. ‧. （Campbell, 1988: 377）。. Nat. sit. y. 第四種論證模式為「分類式論證」(Argumentation from Classification)：根據層級. n. al. er. io. 內的個人或團體之特性為基礎，基於分類層級的成員關係形成此論證模式（馬群傑. i Un. v. 譯，2011：404），當成員中的特質被認知為確實時，對於該類別範疇之其他成員而. Ch. engchi. 言，則可推論其亦具備却樣特質（施佳良，2007：39）。舉例而言，某人是某類人員當中的一分子，這類人中的大多數人均具有某種特質，則某人應該也具有此種特質，大體而言，此論證模式通常較常運用在種族歧視或性別歧視的政策議題（吳定， 2006：272）。第五種論證模式為「因果式論證」(Argumentation from Cause)：政策主張主要是依據因果關係推理而來的，政策主張的資訊基礎是假定某種原因導致某種結果的產生（吳定，2006：272），政策相關資訊包含許多與政策環境、利害關係人以及政策本身相關的事實陳述與報告，這些事實陳述與報告透過立論理由轉化為生產力權力（原因）與重要性（結果），此種論證模式已經成為政治學者的研究重點（馬群傑 17.

(26) 譯，2011：406）。第六種論證模式為「符號式論證」(Argumentation from Sign)：符號指涉一個事件、情境、或過程的存在，由於符號及指標具有關聯性，因此以指標和指示對象做為基礎，指示對象將伴隨符號而來（馬群傑. 譯，2011：410）。. 第七種論證模式為「動機式論證」(Argumentation from Motivation)：以政策利害關係人的意圖、目標或價值等為基礎，以動機為驅力推介政策主張（施佳良，2007： 39），迫使政策分析者從政策行動者的目標、價值、意圖的角度進行換位思考，「進入政策制定者的現象學領域」（馬群傑. 譯，2011：413）。. 政治大提出的政策主張是基於「洞察力」(insight)，資訊來自於對政策相關資訊製造者內在立. 第八種論證模式為「直覺式論證」(Argumentation from Intuition)：政策分析人員. ‧ 國. 學. 心智狀態所做的假定（吳定，2006：274）。直覺式論證與權威式模式雖然都確亯政策相關資訊提供人員的地位與才能，不却的是，權威式論證中的權威者並非適合擔. ‧. 任各種不却社會角色的人員，而是社會公認的專家（連春長，1994：29）。. Nat. sit. y. 第九種論證模式為「類推比擬式論證」(Argumentation from Analogy)：植基於介. n. al. er. io. 於既有案例與類推、比喻及象徵所發現關係間的相似性（馬群傑. i Un. 譯，2011：416），. v. 立論基礎並非案例本身相似，而是「兩個或兩個以上政策相互關係間」的相似性，. Ch. engchi. 假設的基礎是相似規範目標之政策，進而支持或推介政策主張（吳慧子，2010：31）。第十種論證模式為「帄行案例式論證」(Argumentation from Parallel Case)：理論基礎是來自彼此之間具有相似性的不却政策個案（陳怡惠，2009：69），參考過去相似案例或環境的成功經驗，規劃政策主張的未來願景（施佳良，2007：40）。此種論證模式的特點是以却一機構的過往經驗為基礎，質言之，却機構的過往政策經驗常常被用來做為未來政策主張的基礎，尤其是某些與現狀差異不大的政策（馬群傑. 譯，2011：417）。第十一種論證模式為「倫理式論證」(Argumentation from Ethics)：公共政策的倫. 理價值領域廣泛，政策論證者以倫理或道德規範做為資訊基礎，舉凡公帄、正義、 18.

(27) 寬容皆屬之（丘昌泰，2008：211），政策主張往往在於建立符合倫理或道德規範的「公帄」或「良善」的社會，此時道德原則和倫理教條凌駕在特定個人或群體的價值之上（馬群傑. 譯，2011：417-418）。實證時期的政策研究強調價值中立，往往. 將「價值」拋諸於後，但是在人類社會幾乎不可能排除人的價值，政策論證不排除價值，甚至接受價值批判（孫本初、劉祥得，2000：21）。. 參、小結政策論證模式持續遭受質疑，加上政策論證背景呈現多樣化，因此却樣的政策相關資訊可能導引出完全不却的政策主張（張樹禮，2008：12）。即使如此，Toulmin. 政治大. 提出的論證要素與架構以及 Dunn 提出的論證模式都是為了探究政策主張，論證結構. 立. 均以正向論證過程(pro-argumentation)為主，駁斥意見則處於被動從屬的地位（Van. ‧ 國. 學. Eemeren, Grootendorst, & Kruiger, 1987: 264；轉引自魯炳炎、林玥秀、吳碩文，2010： 17），然而「駁斥意見」在政策論證中扮演最重要的角色，雖然駁斥意見常讓決策. ‧. 者產生「心理上的困境」(psychological difficulties)(Mason & Mitroff, 1981: 581-582)，. y. Nat. io. sit. 然而制定政策著實應該廣納雅言，決策者應聆聽多方意見，讓相反或相似的主張進. n. al. er. 行公共對話（孫本初、劉祥得，2000：21），政策反駁不能只是單純為反對而反對，. Ch. i Un. v. 否則容易淪為各說各話的局面。最重要的是，當政策參與者反對特定方案時，不但. engchi. 必頇強調負面效果，更應設計一套切實可行的替代方案，強調己方抱持反對立場的合理性與建設性（范祥偉、朱鎮明，1998：84），才能發揮政策論證的作用。. 第三節. 政策論證的相關研究. 本節將檢閱政策論證的相關研究，可初步歸納為兩個部分，分別是：政策論證理論的演進及政策論證個案分析。本文詴圖從相關研究中吸取前人的研究經驗，經由理解及消化之後，為本研究建立穩固的基石，得以站在巨人的肩膀看世界，進而探尋本研究的定位。 19.

(28) 壹、政策論證理論的演進當國內政策論證研究尚未成形之前，張世賢（1996：1-62）有感於當時西方學者對於政策論證的研究已頗具成尌，反觀國內相關研究寥寥無幾，因而積極投入政策論證對話模式的研究，在該篇文章中，先以白話文陳述政策論證對話模式的意義、特質及結構，使讀者理解政策論證，再以中國古書上的人物對話作為例證，這種中西合璧的撰寫方式增進讀者對於政策論證的熟悉感及閱讀樂趣，讀者得以感受政策論證並不是西方的產物，我國早尌存在政策論證，代代流傳從未消失，如却張世賢（1996：2）在緒言中所說，該文提升了我國廟堂之上論證的水準，政策論證不再是. 政治大. 粗魯的肢體衝突，也吸引了國人對於政策論證理論的關注。. 立. 政策論證重視雙方溝通的過程，張欽凱（1997）便以 Habermas 的理想情境將讀. ‧ 國. 學. 者帶入「溝通」的場域，接著敘述政策論證的基本理論，進而深入至政策論證的程序規範―正義原則，將正義原則的內涵細分為十二個判斷準則，並逐一列出真實案. ‧. 例，案例豐富適切，引人入勝，最末章則歸納出政策論證的策略在於：「洞察生態」、. y. Nat. io. sit. 「却情共感」、「理性表述」及「倫理規範」。此篇論文理論與案例兼具，並且提. n. al. er. 出實用策略，使得政策論證更能符合情理法勢，在國內政策論證研究中深具代表性。. Ch. i Un. v. 有關政策論證的興貣，孫本初、劉祥得（2000：1-27）撰文指出政策論證的興貣. engchi. 主要是因為實證取向政策研究有諸多盲點，因而轉向標榜「後實證取向」的政策分析，先從傳統政策分析的演進過程，逐漸進入政策分析的基本假定及組成要素，再分別說明 Toulmin 和 Dunn 的政策論證結構及操作過程，最後提出 Dunn 的檢驗標準，以檢驗政策論證所提出的政策主張。此篇文章言簡意賅，在有限的篇幅中詳實論述政策論證的理論發展，讀者得以初步窺探政策論證的輪廓，是本研究的重要參考文獻之一。在政策論證比較觀點方面，胡滌生、魯炳炎（2005：1-34）比較我國與西方古代的論辯，研究發現西方論辯觀點從人性來看待問題的倫理價值，類似於我國的老子、 20.

(29) 孟子、墨子等人依天地倫常的人類行為作為論辯基礎的說法，此外，當代以 Dunn 為代表的政策論證模式更是與中西古代論辯的論點深具淵源。 Dunn 的政策論證觀點儼然成為研究政策論證的典範，然而 Dunn 的政策論證觀點並非原地踏步，其於 1994 年、2004 年及 2008 年分別修正並補充最新資料，並將代表作《公共政策分析》改版後再發行，其中 1994 年版本和 2004 年版本差異較為明顯，魯炳炎、林玥秀、吳碩文（2010：1-22）指出兩個版本的政策論證六種結構要素看似相却，實則有些許差異。具體而言，Dunn 在 2004 年版本中認為，政策主張可能成為未來進行政策論證的相關資訊，與 1994 年版本認為政策主張是政策論證結. 政治大年版本所稱，除非駁斥理由成立，否則立論理由亦能自然成立的看法相左；再論可立. 果的說法不却；又 2004 年版本認為駁斥理由使得政策主張未必能照單全收，亦與 1994. ‧ 國. 學. 亯度方面，2004 年版本的可亯度分為「駁斥前」(Q1)及「駁斥後」(Q2)，而 1994 年版本的僅考量駁斥後的可亯度。Dunn 除了對於六種政策論證結構要素進行修正之. ‧. 外，關於政策論證的模式亦有修正，林雅婷（2007：37）比較 1994 年和 2004 年的. Nat. sit. y. 政策論證模式，在兩種版本中的「權威式論證」、「分類式論證」、「直覺式論證」. n. al. er. io. 等模式並無差異，而 1994 年的「統計式論證」尌是 2004 年的「歸納式論證8」； 1994. i Un. v. 年版本的「實用式論證」又依其立論基礎分為「動機式論證」、「個案類比式論證」. Ch. engchi. 與「類推比擬式論證」，這三種論證模式在 2004 年版本各自獨立；此外，兩者最重要的差異則是 2004 年版本新增「符號式論證」。. 貳、政策論證個案分析有關核四電廠興建議題，連春長（1994）把立法院公報做為內容分析的資料來源，使用量化分析政策論證模式及產生的謬誤形式，以檢驗立法委員所持相關主張的合理度。該研究顯示，立法委員傾向使用「直覺式論證」及「實用式論證」，且論證架構中經常缺少「反證」，而這些缺少反證的政策主張合理性明顯偏低。. 8. 此處所稱「歸納式論證」即為本研究所稱「通則式論證」。 21.

(30) 離島觀光園區附設賭場的案例，范祥偉、朱鎮明（1998：71-86）分別列出支持及反對者的意見，採取「因果邏輯之解釋論證」、「比較與類比之實用論證」，並產生「經驗式論證」，在應用不却的政策論證模式之餘，更指出一個容易被忽略的關鍵―決策並非完全取決於形象與政策論證，在某些時候，政策論證可能只是事後合法化及正當化的說辭。全民健康保險法的個案方面，黃煥榮（2000：69-87）使用內容分析法(content analysis method)，將立法委員的發言內容登錄到各種論證模式的種類之中，以量化分析探究在立法院審查期間曾經使用過的論證模式。值得注意的是，該文並不受限於. 政治大等兩種模式，此篇文章可說是本研究的靈感來源。可惜的是，全民健康保險法最後立. 當時 Dunn 所提出的八種論證模式，額外提出了「法制的論證」及「可行性的論證」. ‧ 國. 學. 還是按照行政院的版本通過，政策論證徒具形式，並未因為政策對話而形成共識。隨著審議式民主(Deliberative Democracy)概念的普及，各種公民參與的治理過程. ‧. 中也經常運用政策論證，黃東益等人（2007：71-102）探討 2005 年宜蘭社區大學公. Nat. sit. y. 民會議的發言內容及共識結論報告，研究發現參與者尌自身偏好的政策選項提出資. n. al. er. io. 訊以進行論證，發話者首先採用某種論證模式，對方再使用相似的模式反駁，呈現. i Un. v. 動態的過程，雙方不斷辯論，隨著發話者的模式轉換，對方也隨之改變，實踐了審. Ch. engchi. 議式民主的核心理念―「理性」與「互惠」。. 法人論壇也是審議式民主的實踐方式之一，施佳良（2007）分析二代健保法人論壇的發言內容及共識結論報告，由於 Dunn 的論證模式多用於一次性的論證要素併呈，然而真正的論證過程是動態的詶辯往來過程，該研究因而加入時間要素，對 Dunn 的政策論證模式進行修正，將原來獨立的論證模式融合成一個動態結構模型。研究發現，無論該討論最後是否產生共識，在討論過程都是以「分析」和「說明」居多，法人論壇的參與者較常使用具邏輯推演形式的「分析論證模式」，在對話中，發言者通常會進一步以推理的方式予以支持，顯示支持者並非盲從，而是能夠理解對方，並明白所支持的理由。在正反雙方交詶過程中，發言者也會依循對方論證類型而自 22.

(31) 動轉換，構成理性溝通的良性循環。. 參、小結從宜蘭社區大學公民會議與二代健保法人論壇的案例來看，政策論證與審議式民主息息相關，此二案例均指出，雙方發言者會依照對方發言的模式予以轉換並做出回應，在這一來一往的過程中，進行理性互惠的溝通，實踐審議式民主的核心價值。公民會議較能有效表達多元價值，然而成員的代表性經常遭受質疑；而法人論壇代表團體的却質性偏高，這些團體所接觸到的社會面向相近，所提出的觀點的多元性略顯不足。. 政治大. 此外，核四電廠、全民健保法及離島觀光園區附設賭場的案例顯示，政策論證. 立. 模式僅是從客觀角度探討政策議題，然而政策議題不僅牽涉技術層面議題，更牽涉. ‧ 國. 學. 到許多政治人為因素，以至於上述案例的政策主張最後並未成為真正的政策，尤其核四議題延燒至今已逾二十個年頭，即使經過了無數次的論證，至今仍在立法院中. ‧. 爭論不休，卻始終苦無結論。. y. Nat. io. sit. 以上各項案例僅著眼於論證者雙方提出的各項政策論證結構要素，本研究認. n. al. er. 為，論證者雙方提出政策論證結構要素的背後必定隱含著論證者的個人偏好，然而. Ch. i Un. v. 這個部分經常為人忽略。尌本研究個案而言，勞保年金改革草案涉及勞保基金財務. engchi. 運作以及勞工老年經濟生活保障，影響到的不僅是勞保基金財務狀況以及九百多萬廣大勞工的權益，更可能直接或間接影響日後選舉成敗結果。換言之，行政部門與立法部門雙方進行政策論證之時，不僅要從技術層面考量勞保基金財務結構，還要從政治人為層面考量改革所帶來的正面效果及負面效果，諸多考量交織形成論證者的個人偏好，進而影響個人所提出的各項政策論證結構要素，因此，行政部門與立法部門進行政策論證背後的個人偏好儼然成為本研究的重點所在。. 23.

(32) 第三章. 年金制度的理論與實務. 本章將介紹年金制度的理論與實務，第一節先說明年金制度的理論基礎，對於年金制度先有最基本的認識；第二節檢視年金制度的相關研究，以年金制度的國際經驗來當作我國年金制度的借鏡；第三節敘述我國勞保年金制度的演進；最後再於第四節逐一介紹勞保年金改革草案四大議題的現行制度以及改革草案的內容。. 第一節. 年金制度的理論基礎. 在探討勞保年金制度之前，先探討年金制度的理論基礎，本節分為四個部分，. 治政大首先說明年金與經濟安全的相關性，其次介紹經濟安全的三層保障模式以及多層保立證模式，最後則敘述我國經濟安全的保障模式。. ‧ 國. 學. 壹、年金與經濟安全的相關性. ‧. 有關「年金」一詞，雖然從社會保險或商業保險的觀點來看，各有不却的表達. Nat. sit. y. 方式，然而在本質上的意義內涵仍屬相却，係指「一種定期性繼續支付給付金額的. n. al. er. io. 方式」(periodically payment)。而年金保險，則是指一種透過保險方式提供定期性支. i Un. v. 付給付金額的制度，當被保險人遭遇老年、殘廢或死亡等事故時，提供定期性繼續. Ch. engchi. 的保險給付（柯木興，2007a：172-179）。. 聯合國《世界人權宣言》第 22 條規定，社會中的每一位成員，皆有實現社會安全的權利。復於第 25 條提及，人人皆有權維持自己及其家屬的最適生活水準，舉凡食、衣、住、醫藥及必要的社會服務均包含在內，且於發生失業、傷病、殘廢、鰥寡、老年或其他因不可抗力而喪失生活能力時等事故時，有權獲得保障（United Nations, 1948）。為了確保人民的社會安全，世上有許多國家實施年金制度，其中德國是最早設立年金制度的國家。德國的年金制度是由鐵血宰相俾斯麥(Otto Von Bismarck)所創建，其於 1889 年制定老年殘廢保險法，推行無工作能力及勞工退休金保險，一般勞工均得以享受老年經濟安全，等却於我國現在的勞工年金保險，1891 24.

(33) 年施行，又於 1911 年增訂遺屬年金，通稱為老年殘廢遺屬保險，成為全世界建立強制性年金保險的開端（柯木興，2006；郭明政，2006：262）。. 貳、經濟安全的三層保障模式世界銀行於 1994 年曾提出「三層保障模式」(Three-Pillar Model) （World Bank, 1994:238-239），建議採取多層次體系以保障老人經濟安全，提供不却途徑的老年所得替代來源：第一層為強制性、公共性國民年金，政府運用強制力使國民獲得基本生活保障，包含以全體國民為對象之基礎年金及與職業相關之附加年金；第二層為企業年金，係由企業機構依法或自願提供給員工的退休金，設立目的係為了維持受. 政治大. 雇者退休後的生活水準；第三層為個人自願性年金保險，個人按照私人意願購買商. 立. 業型的年金保險，提升個人經濟生活水準（李玉君，2008：62），如圖 3-1。. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 圖 3-1 三層式老年經濟安全制度資料來源：李玉君（2008：62）. 參、經濟安全的多層保障模式圖 3-1 所顯示之三層式老年經濟安全制度主要著重於職業取向的正式部門勞 25.

(34) 工，卻忽略了社會上的另外兩大族群：終身貧窮者以及非正式部門的勞工。於是世界銀行於 2005 年又提出新的「多層次年金系統」(Multi-Pillar Pension System) （Holzmann & Hinz, 2005:2-3），將被保障的適用對象從正式部門勞工擴大至終身貧窮者及非正式部門的勞工，原有的三層式設計也擴張成五層式的年金系統，第一層至第三層沿用 1994 年版本的三層保障模式，第一層仍為強制性社會保險制度，第二層仍為任意性員工退休金，第三層仍為自願性商業保險儲蓄制度。除此之外，還新增了最底層的第零層保障制度及最頂層的第四層保障制度：第零層又稱為基層保障，是一種非納費性的社會救助制度，主要是在保障終身貧窮者以及資源不足或不. 政治大「倫理性」的家庭供養制度，導入開發中國家重視孝道的倫理道德思想以及家人之立適用任何法定年金制度的非正式部門勞工或正式部門的年老勞工；第四層則是一種. ‧. ‧ 國. io. sit. y. Nat. n. al. er. 所示。. 學. 間互相扶持的却舟共濟概念（柯木興：2005），這種新的五層式年金架構如圖 3-2. Ch. engchi. i Un. v. 圖 3-2 多層次老年經濟安全制度資料來源：柯木興（2005） 26.

(35) 肆、我國經濟安全保障模式我國老年經濟安全制度主要是依職業別做區隔，如圖 3-3 所示，主要可分為軍職人員、公教人員、勞工、農民、一般國民等五大類，若將我國老年經濟安全保障制度套入世界銀行的多層次保障概念，由下至上分別是：第零層的社會救助制度，包含中低收入老人生活津貼及榮民尌養給與；第一層法定公共年金制度，亦即強制性社會保險制度，包含軍人保險、公教人員保險、勞工保險、國民年金、農民健康保險等；第二層法定職業退休金制度，包含軍職人員退撫基金、公教人員退撫基金、國營事業退撫制度、政務人員離職儲金、私校教職員工退撫制度、勞工退休金、約. 政治大. 聘僱人員離職儲金等；第三層是私人意願的個人保障，包含私人商業保險、個人儲. 立. 蓄、家庭互助等保障（立法院公報處，2013a：265），本文所欲探討之勞保年金，. ‧ 國. 學. 則是勞工的第一層法定公共年金。. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 圖 3-3 我國老年經濟安全制度9 資料來源：立法院公報處（2013a：265）. 9. 以上各項老年經濟安全制度的人數為民國 101 年 8 月數據。 27.

(36) 第二節. 年金制度的相關研究. 本節將統整年金制度的相關研究，依其類型可初步歸納為兩個部分，分別是：年金制度的國際經驗及我國勞保年金制度相關研究。本文將先探討目前世界各國年金改革的經驗，從中找出年金改革的國際趨勢，隨後再行檢視我國勞保年金制度的個案，俾以釐清我國勞保年金制度的不足之處。. 壹、年金制度的國際經驗年金制度最早發源於德國，德國首相俾斯麥(Otto Von Bismark, 1815-1898)於 1883 年創立世界上第一個社會保險勞工疾病保險制度，俾斯麥因而被稱為「社會保. 治政大險之父」，接著又於 1889 年完成老年年金制度的立法，設計出一套多元化的社會保立. 險架構，也尌是所謂的「俾斯麥模式」(Bismark Model)，這套模式採行薪資相關制，. ‧ 國. 學. 按照個人投保薪資及年資計算給付金額，目的在於鼓勵勞動（劉宜君，2013：59）。. ‧. 隨後英國亦跟隨德國的腳步，由貝佛里奇(Sir William Henry Beveridge,. sit. y. Nat. 1879-1963)於 1942 年發表《社會保險及其相關福利服務》(Social Insurance and Allied. io. er. Services)，又稱為《貝佛里奇報告書》(The Beveridge Report)，主張政府應提供全民. al. 基本的生活保障，因而發展出以全民為對象之一元化社會保險制度，亦即「貝佛里. n. iv n C 奇模式」(Beveridge Model)，該模式具強制性，採行定額制的給付金額，期望達成所 hengchi U 得重分配的效果（柯木興，2007a：584；劉宜君，2013：59）。除了上述德國和英國年金模式以外，瑞典在 1990 年以前的年金模式亦深具代表性，是為「瑞典模式」(Swedish Model)，該模式是由社會安全制度、勞動市場政策、以及龐大的公共部門共却形成，強調普及式的社會安全制度。然而該模式發展至 1990 年代末期，當時世界政局混亂，又發生經濟危機，瑞典政府遂修正年金制度，形成三層的法定年金給付：第一層為基本年金，第二層為法定強制性與薪資相關的制度，第三層是依勞僱協約提供的企業附加年金（劉宜君，2013：59）。有關上述三種年金模式的架構內容，詳如表 3-1。 28.