邁向頂尖大學政策的發展脈絡

第一節 邁向頂尖大學政策的發展脈絡

本節首先探討從「品質保證」到「追求卓越」的大學政策發展及其核心理念 形成之原因；其次再分析從「追求卓越」到「邁向頂尖」的大學政策發展及其主 要內涵形成的原因，從而找到大學邁向「頂尖」的政策軌跡並理出大學必須朝向

「頂尖」邁進的關鍵因素。

一、從「品質保證」到「追求卓越」的大學政策發展

在從「品質保證」到「追求卓越」的大學政策發展部分，首先探討高等教育 快速擴充時期，大專院校蓬勃發展的榮景；緊接著討論新自由主義的改革浪潮來 襲後，大學必須為自己的辦學成效負起績效責任的市場化現象；再來是分析大學 面臨激烈競爭所必須面對的追求品質保證的評鑑工作，最後則剖析大學在全力追 求教學與學術卓越的同時，所出現「重研究、輕教學」的傾向。

（一） 高等教育快速擴充時期

臺灣高等教育發展歷經停滯、成長、管制、開放、擴充、競爭及自主管理等 不同階段，每個階段都代表著當時政治、經濟、文化及社會等環境所反映出來的 時代特色（楊瑩，2008，頁 22-23）。在政治方面最具指標性的政策是解嚴，1987 年政府宣布解嚴，促使人民桎梏已久的心靈得到解放，而蘊藏在心中各種躍動的 想法也瞬間爆發，各界人士對於政治民主的強烈渴望更直接影響到表面看似平靜 無波、實則暗藏陣陣漣漪的大學校園，1994 年「大學法」修正通過，標榜著「學 術自由」與「大學自治」精神的大學新時代已然來到。而此時的臺灣正面臨經濟 快速成長、國民所得逐漸提高、生活日益富裕及社會型態趨向自由而多元開放的 榮景，雖然各種民運、社運、學運等街頭抗議運動宛如雨後春筍般不斷蓬勃發生，

然而在眾聲喧嘩中，對於大學的發展目標卻有趨向於一致的共識，那就是「廣設 大學」（林適湖，2011；教育部，2012a；劉國兆，2011，2012）。

從社會整體及個人需要觀察，我國高等教育應該繼續擴充…擴大民間資源投入…強化高 等教育市場機能…（李遠哲、張京育，1996，頁 30）

「廣設大學」不僅回應了社會各界對於「解除學生升學壓力」的期待，同時 也滿足了企業界擴大徵才的需求，也符應了高等教育產業走向市場化的現狀

（Cheng, 2009）。其實早在大學法修正前，從 1987 年解嚴開始，師範院校及技 職專院校即已展開了一波又一波的升格、改名、改制、改隸等學校組織轉型或結 構調整等工作，而新設立的公私立學校數目亦有快速成長之趨勢。進一步分析大 專院校數量變動的趨勢，從 1987 年時公立學校原本只有 37 所，而私立學校只有 70 所合計 107 所的數量，增加至 1994 年時公立學校已有 45 所，而私立學校亦 有 85 所合計 130 所的數量，再快速增加至 2002 年公立學校 53 所及私立學校 101 所合計 154 所的數量。惟到了 2004 年，雖然數字仍持續增加至公立學校 54 所及 私立學校 105 所合計 159 所，但增加的幅度已趨緩，2005 年至今則大致維持在 162 所上下。至於就讀大專院校的學生數，到了 2012 年已接近 140 萬人大關（教 育部統計處，2012a，2012b）。持續增加的學校及學生數量，似乎宣告高等教育 大眾化及普及化時代的來到。表 3-1 為 1987 年至 2012 年臺灣大專院校數量變動 情形分析一覽表。

表 3-1

1987 年至 2012 年臺灣大專院校數量變動情形分析一覽表

公立 私立 合計 變動情形分析 1987 年 37 所 70 所 107 所 -

1994 年 45 所 85 所 130 所 增加 23 所 2002 年 53 所 101 所 154 所 增加 24 所 2004 年 54 所 105 所 159 所 增加 5 所 2005 年 54 所 108 所 162 所 增加 3 所 2012 年 53 所 109 所 162 所 未增加 資料來源：修改自各級學校校數，教育部統計處，2012b，取自 http://www.edu.tw/

statistics/content.aspx?site_content_sn=8869

然而，此一高等教育蓬勃發展的榮景卻未能持續太久。從表 3-1 中可以發現，

約自 2002 年開始，大專院校的數量已趨向於緩步增加，究其原因，一方面除了 國內已出現新生兒出生率年年下降的少子女化現象（蔡銘津，2008）另一方面，

臺灣經濟成長率已逐年趨緩。更主要的原因則必須從世界性石油危機所引起的經 濟成長趨緩的恐慌與衝擊開始談起。

（二） 新自由主義的改革浪潮來襲

由於資本主義在世界各國發展已面臨到無法克服的障礙與瓶頸，諸如像經濟 發展停滯不前及失業率節節上升等問題已一一浮現，且演變成各國難以解決的內 政問題，再加上昔日政府財政充裕的景況已不復現（翁福元，2007；Hyslop- Margison & Sears, 2006; Wrigley, 2009），因此，主張「國家角色的調整」、「市場

化與私有化的推動」、「品質保證與競爭力的提昇」、「消費者與顧客需求的導向」

及「績效責任與效能效益的強調」等論點的「新自由主義」，迅速獲得政治人物 的政策支持及強力主導，並躍升為西方工業國家改革的主流化論述，更藉由英美 兩大強國及國際組織的政策引導及經濟援助等方式的推波助瀾下，不僅逐漸在世 界各地蔓延開來並擴散至亞洲各國，而深受英、美等國政治、經濟、文化及教育 各方面影響的臺灣，自然無法置身事外（Ball, 2000, 2005, 2008;Regan, 2009）。

這波新自由主義的改革最直接影響的就是高等教育的發展。由於國家財政已 不足以支應數量龐大的大學的各項開銷，故加快高等教育市場化與商品化的腳 步，讓大學為自己的辦學成效負起績效責任，並且自籌經費，已是高等教育發展 的重要方向。因此臺灣大專院校的數量也就在此潮流影響下，從不斷擴張轉變成 有條件地開放（教育部，2012d；Roberts & Peters, 2008;Thelin,2004;Webster, 2000）。 然而，國家雖然極力促使高等教育市場化與商品化，但是監督並管理 高等教育商品的「品質」，以維持在一定程度及水準之上，卻是國家無可避免的 重責大任（Hearn, 2001）。

於是，原本在企業界流傳的管理術語與品管方法，也就順理成章地移植到高 等教育，成為確保辦學績效的良方（Al-Hawaj , Elali, & Twizell, 2008）。為了「確 保品質」，各大專院校開始推動全面品質管理、「ISO9000」品質管理認證、六 個標準差等品管措施，品質保證成為人人朗朗上口的流行話語（Cheng, 2009）。

（三） 風起雲湧的大學評鑑工作

而教育當局為了做好品質管制的工作，以避免各界因高等教育擴充所引發的 品質下降疑慮，故於 2004-2005 年委託台灣評鑑協會進行大規模校務評鑑及六大 專業類組的學門評鑑（楊瑩，2008，頁 48），亦積極推動「大學法」於 2005 年 修法納入評鑑規定，更於 2007 年訂頒「大學評鑑辦法」，作為實施大學評鑑時的 法源依據（教育部，2012c）。另外在 2006 年委託財團法人高等教育中心基金會

（HEEACT）進行系所評鑑及校務評鑑工作，評鑑的核心概念正是美國高等教育 自二次世界大戰前即已推行的「認可制」（accreditation）。財團法人高等教育中 心基金會（2012a，頁 1）在「校務評鑑實施計畫」提到：

政府大力推動各級學校全面實施校務評鑑，評鑑結果亦成為衡量績效表現與品質保證之 代名詞，教育評鑑更成為我國學校的重點教育活動…認可是一項由高等教育機構或學程 自願接受外部認可機構品質檢核，在品質符合或超越認可標準時，以獲得認可地位的過 程，鼓勵機構朝最大教育效能努力。

自此原本屬於績效檢核的評鑑制度，已一躍成為教育的主流政策，而我們也 進入了一個「評鑑」的時代（秦夢群，1998；蕭霖，2003）。至於各大學最為關 注的評鑑結果，以 2006 年起至 2010 年為止所進行的系所評鑑為例，區分為通過、

待觀察及未通過三種等級（財團法人高等教育中心基金會，2012b）；另 2011 年

進行的校務評鑑，則將評鑑結果同樣區分為通過、有條件通過及未通過三種等級

（財團法人高等教育中心基金會，2012d）。其中的差異在於「待觀察」改為「有 條件通過」。然而「通過」或「未通過」，看似只有一線之隔，卻代表著「績效表 現」與「品質保證」是否獲得肯定的懸殊差距。故各大學無不卯足勁並使盡全力 以爭取最佳成績，只是勞師動眾的評鑑工作，往往令受評者覺得身心俱疲。無怪 乎，有受評學校提出質疑（財團法人高等教育中心基金會，2012c）：

各校為準備系所評鑑，投入許多經費、人力，甚至有學校動支上千萬元經費、召開 100 餘場之準備會議，印製之文件堆積如山，甚有系所主管不堪繁重請辭等，此是否已影響 受評單位教學、研究之正常運作？

不過，財團法人高等教育中心基金會（2012e）仍認為「系所評鑑已達成促 進各大學系所建立品質改善機制的目的」，無論如何，評鑑工作仍如火如荼地持 續進行。

（四） 加入追求教學與學術卓越的世界性競賽活動

除了「品質保證」之外，教育部亦推出一系列「追求卓越」的計畫，2001 年公布的「大學教育政策白皮書」中明白揭示高等教育的願景就是「追求卓越，

邁向世界」（教育部，2001），2000 年至 2003 年推動「大學學術追求卓越發展計 畫」，2004 年則推動「獎勵大學教學卓越計畫」，而「追求卓越」正是近年來高 等教育最為重要的政策。在「大學學術追求卓越發展計畫」中，教育部（2012b）

提到：

因應知識經濟時代，各國對於高級人才的培育均極為重視，先進國家以重點經費維持其 大學教育的領先與競爭優勢，鄰近的韓國、日本、香港、中國大陸及新加坡等對於大學 的各項軟硬體設施都投入大量資源，以提高大學的教學、研究水準。

由此可見，「大學學術追求卓越發展計畫」是以「培育高級人才」並與「鄰 近國家競爭」作為出發點，該計畫雖然在 2003 年後即已停辦，不過就參與計畫 的學校加以分析後發現，在總數 47 件計畫案中，私立學校只占 1 件，公私立學 校比例甚為懸殊（教育部，2012b）。至於教育部在「獎勵大學教學卓越計畫」中 分析我國高等教育發展情勢及現況時提到：

高等教育數量的擴充導致學生平均素質降低…高等教育經費的成長未能配合學生數量的

高等教育數量的擴充導致學生平均素質降低…高等教育經費的成長未能配合學生數量的