臺灣大型垃圾焚化廠環境教育服務之狀況調查

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(1)國立臺灣師範大學環境教育研究所碩士學位論文. 臺灣大型垃圾焚化廠環境教育服務之狀況調查 A Survey of the Status of Environmental Education Service in Refuse Incineration Plant in Taiwan. 研究生：吳郁煌指導教授：周. 儒. 中華民國 102 年 8 月.

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(3) 致謝若不是職場還存在著依學歷高低來評定升遷、晉級的加分分數，現行的國家考試也仍依學歷來分級考選，也許我不會想在進入社會工作之後再進學校進修，本人從事環境保護工作 20 多年，對於許多環境的問題、環保抗爭仍是無能為力，偶然的機會下，在黃正文學長的部落格上接觸到環境教育這個有意思、有哲理的學門，而我是學機械出身的，在台北縣環境保護局(今「新北市政府環境保護局」)服務過，曾管理過掩埋場、焚化廠，到行政院環境保護署工作後，也監造八里焚化廠及其他幾個廠，然而我希望進修的領域能夠跳脫技術層面，且又能夠學習以不同的角度，有助於工作並得到些許的啟發與幫助，同時也很希望暫時逃離那個每天處理不完「垃圾問題」的工作崗位。我是在職的一般生，謝謝所上老師們的體諒，能讓我在上課時接聽來自工作單位打來的急電後，運用 msn 與工作單位保持聯絡，讓我能不離開教室，在不錯過老師精彩的課程下，能一邊聽課，一邊處理十萬火急的公事。感謝同學 fish、小萬、詠婷、柏毅、惟捷、海華等同學，你(妳)們辛苦了！感謝你(妳)們平時幫我們在職同學分擔所上的事務，謝謝小比老闆、家敏的支持與鼓勵，謝謝周家班的學姐淑蘭、阿恬、珮斳、阿霓、湘寧、純雅等，在假日聚在一起討論論文。還有同窗的蔣爸、溫禪、文媄、白龍、雅萍、琡琄、阿利、雅慧、幸昇，以及在天上的善勇。本校臺灣師範大學是國內第一個成立環境教育研究所的學校，所上的老師除了教學外，也擔負起國內環境教育政策推動，與相關環境保護永續發展事務的重要使命。創立環境教育研究所的「臺灣環境教育之父」楊冠政教授，雖然已經退休，有幸在環境教育人員訓練所上您的環境倫理課程，感受您風趣、認真的學者風範，謝謝您；長得像姜育恆(我認為)的汪靜明老師，近年您除了在七家灣溪、石門水庫集水區、陽明山推動各種保育工作外，您還是個深不可測的哲學家，在與您的談話間，總是能夠從老師那邊得到些收穫；可愛又認真的王順美老師，在忙碌的教學工作外，在任中華民國環境教育學會理事長的工作時，受了傷還與各社團、學者專家催生我國「環境教育法」，實在令人感動與敬佩；感謝蔡慧敏老師的「環境變遷與人類文明」與「地方永續」課程，讓我重新喜愛上科普書籍，也讓我從書籍閱覽中重拾健康，對於老師在國家公園、永續發展方面的推動與熱誠，也相當令我敬佩；張子超老師擔任教育部環境保護. i.

(4) 小組執行秘書，也擔任環教所所長及學校副教務長，並積極推動國內各級學校的環境教育工作，工作辛勞更是令人敬佩；謝謝指導教授周儒老師，老師人如其名、溫文儒雅，在行政院環境保護署成立初期、任職於綜合計畫處時，實早已為我國環境教育工作規劃出發展藍圖，離開公職後該環境教育業務未獲政院重視繼續推展甚為可惜。此外，還記得在與周老師討論問題時，老師曾說過「謙虛一點地去學習、理解與接納別人的不同」，以及「幫助別人也就是幫助自己」，這些話學生將謹記在心；特別謝謝助教京蕙處理我們研究生各類煩雜的課程與所上大小行政事務，在此希望妳工作順利輕鬆愉快；另外我們的所犬「黑嘴」，妳是我見過最乖的狗狗，雖然受了傷行動不方便還仍帶給我們學生向上的精神力量。另外，也謝謝在求學過程中，提供我借閱方便、豐富資料來源的本校三個校區圖書館。再者要謝謝張祖恩署長、呂鴻光處長及德媛的鼓勵，雯娣、郭怡君、妮娟、怡珍、龔麗華對論文的幫忙。過去未有以焚化廠作為環境教育設施場域的研究，以全國 24 座焚化廠作為研究對象實在不知如何下手，加上這些年接連不斷內外瞎忙的集塵灰、污泥、爐碴監察院調查案件，及焚化底渣再利用的新舊計畫在手上，工作與家庭等事務煩心，讓我身心俱疲想要放棄，幸有彬任大哥、聰貴大哥、慧華、鎧湧、明華科長、邱簡、智倫科長、震彥、瑞錫、涵君的打氣，以及指導教授的支持與鼓勵，各焚化廠廠長與相關同仁、前廠長范群彬先生的協助，工作上詠綺、智凱、佩瑜、祐弘的幫忙，讓這論文得以付梓，當然這本論文的完成最感謝的就是學弟孟可，不斷地叮囑我注意論文的格式與進度，熱情地與我討論與分享他的想法，環境教育就是需要像他這樣的人才，不藏私且樂於與人分享。感謝口試委員江康鈺教授與郭貹隆教授，感謝您們對於論文上的指正與建議，也謝謝平時對學生的愛護與支持。謝謝母親、妗婆、舅舅江俊卿先生的鼓勵與支持，並告慰在天上的父親。. ii.

(5) 中文摘要廢棄物處理為一個國家對於環境衛生注重的表現，西方社會運用科技製造出千萬種產品，不僅堅固可靠，在處理上更是困難。執政者為因應廢棄物日益成長，不斷於各地興設掩埋場及焚化廠，以解決垃圾無處可去的問題。現行垃圾焚化廠均負有教育宣導的使命，可否藉焚化廠既有設施，提升焚化廠環境教育服務的品質，作為環保機關選擇環境教育場地之決策參考，為本研究探討重點。研究結果發現，各縣市垃圾焚化廠都具備有良好的多媒體簡報設施及會議室，營運管理部分由政府負擔，並無經費與管理問題，並有專業的人員負責導覽，有幾個廠除本身焚化爐設施外，另有多重參訪目標之課程安排，搭配附近教學資源，成為一系列的環境教育課程，交通運輸多元化選擇，除導覽活動外另有動手做的課程、戶外教學、不定期辦理主題活動、提供專業研習、辦理環境解說及每年辦理特別企劃活動。最後針對研究結果提出對大型垃圾焚化廠提昇環境教育服務之可行性之建議。就提昇環境教育服務之建議為：環境教育須完整地包含環境覺知與環境敏感度、環境知識概念內涵、環境倫理價值觀、環境行動技能、環境行動經驗等五個教育目標，才能落實環境教育的理念。現行的教育宣導工作為單向的傳授知識，需要經由互動來產生意見交流或回饋，建議參考教育部九年一貫課程綱要，設計符合各種年齡層的環境教育課程。在設施方面，可多進行廠區周邊各項教育資源、機關設施，並與其合作，更有助於發展課程方案。. 關鍵詞：環境教育、焚化廠. iii.

(6) Abstract The solid waste treatment is degradable with a simple composition in the past agricultural era and could be treated back to nature by landfill. However, the industrial revolution had transformed traditional agricultural lifestyle into a “mass production, mass consumption, mass abandon” one. This study tries through the retaining facilities of MSW incinerators to upgrade the quality of quality of MSW incinerator’s environmental education and to be a reference for environmental policy formulation. By questionnaires consisting of what environmental education facilities they have right now, which condition it is, the environmental education properties and the demand for development to the remaining 24 refuse incineration plant, this study shows that there is not enough environmental education facilities to develop diversified lessons and there are diversified facilities without abundant environmental education lessons in some plants. Most of the lessons are deficient in environmental education objective: perceptual awareness, conceptual knowledge, attitude and ethics, skills and action participation. They should replenish qualified environmental education persons and set a team to give fresh impetus to their environmental education service. By the end, we put forward the suggestion about the feasibility of upgrading environmental education service in refuse incineration plant. That is: (1) To add more interactional activities in order to increase opinions or viewpoints feedback. (2) To design lessons combined with local characteristics or other on site resources. (3) To pay attention to staff training and management, make sure all staffs are with proper Environmental Literacy and Sustainable iv.

(7) Development viewpoint in order to provide the right concept through their Environmental Education Service. Key words: Environmental Education, MSW incinerators. v.

(8) 內容目次致謝…………………………………………………………….……………….. i 中文摘要 ...…………………………………………………………………….... iii 英文摘要 ...…………………………………………………………………….... iv 內容目次……………………………………………………….………….…..... vii 圖次 ……………………………………………………………………………......ix 表次 ……………………………………………………………………………... ix. 第一章緒論 ...................................................... 1 第一節研究動機與重要性 ........................................ 1 第二節研究目的與問題 .......................................... 2 第三節名詞界定 ................................................ 3 第四節研究限制 ................................................ 4. 第二章文獻探討 .................................................. 7 第一節臺灣的環境問題與廢棄物處理 .............................. 7 第二節環境教育與環境保護 ..................................... 31 第三節垃圾焚化廠與環境教育 ................................... 43. 第三章研究方法 ................................................. 57 第一節研究設計與流程 ......................................... 57 第二節研究對象 ............................................... 60 第三節研究工具發展 ........................................... 63. vi.

(9) 第四章研究結果與討論 ........................................... 69 第一節設施環境資料分析 ....................................... 69 第二節環境課程分析 ........................................... 76 第三節焚化廠未來規劃調查分析 ................................. 84 第四節綜合討論 ............................................... 86. 第五章結論與建議 ............................................... 91 第一節研究結論 ............................................... 91 第二節建議 ................................................... 93. 參考文獻 ........................................................ 97 中文部分 ............................................................................................................ 96 英文部分 ............................................................................................................ 98 網路資料 ............................................................................................................ 99 附錄附錄一. 專家審查意見彙整表 ...................................................................... 101. 附錄二. 正式問卷 .......................................................................................... 109. vii.

(10) 圖. 次. 圖 2-1 全國大型垃圾焚化廠分布圖……………………..……………….……. 21. 圖 2-2 新北市新店垃圾焚化廠流程圖……………….…...……..……….....…. 23. 圖 2-3 圾垃處理曲線圖…………………………………….……………..……. 28. 圖 2-4 環境教育的目標………………………………….…………..…....……… 39 圖 2-5 規劃環境學習中心過程模式. ………….…………….…………....…... 51. 圖 3-1「大型垃圾焚化廠提昇環境教育服務之可行性」研究流程圖….…..... 59 圖 3-2 個別焚化廠具備外部設施數量示意圖…………………………...…..……72 .. 表. 次. 表 2-1 與民眾生活相關之環境問題….……………………………………….10 表 2-2 焚化廠污染防制(治)設施與功能……………………..….…..…...24 表 2-3 台灣地區垃圾資源回收廠基本資料…………………….……….….. 30 表 2-4 優質環境學習中心之 27 項特質……………………..…….…..…...48 表 2-5 臺灣地區已取得認證之環境教育設施場所……………….….………...54 表 3-1 調查臺灣地區大型垃圾焚化廠問卷數統計表. .…………………….. 62. 表 3-2 修正後之焚化廠環境教育五大目標問卷試題 …….………………... 64 表 4-1 焚化廠主體教學設施部分…………………………………………….. 70 表 4-2 焚化廠「外部」教學設施部分 ………………………………………... 71 表 4-3 與焚化廠環境教育課程結盟(合)之外部機關、企業部分 ………….. 73 viii.

(11) ……………………………………... 74. 表 4-4 焚化廠環境教育課程安排部分. 表 4-5 焚化廠提供參訪交通服務部分……………………………………….. 75 表 4-6 焚化廠教育課程環境覺知與敏感度部分 …………………………... 77 表 4-7 焚化廠教育課程環境概念知識部分………………………………….. 78 表 4-8 焚化廠教育課程環境價值觀與態度部分……………………………... 79 表 4-9 焚化廠教育課程環境行動技能部分………………………………….. 80 表 4-10 焚化廠教育課程環境行動經驗部分…………………………………... 81 表 4-11 焚化廠教育課程師資人員部分……………………………………….. 82 表 4-12 焚化廠教育課程師資訓練部分……………………………………….. 83 表 4-13 政策導向……………………………………………………………….. 84 表 4-14 教育經費來源………………………………………………………….. 85. ix.

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(13) 第一章緒論第一節研究動機與重要性過去農業社會所產生之廢棄物性質單純，易於腐化、分解，可以自行掩埋或餵養牲畜等方式處理，回歸自然。工業革命帶來的大量生產力量，取代了傳統的手工製造，大量減少了人力需求，大量人口由農村轉移到都市，也使農業社會轉型成為工業社會，世界各國也因此一潮流，改變了數千年來勤儉簡樸、自給自足的生活方式，發展成為今日「大量生產、大量消費、大量棄置」的消費型態，這樣快速的工業發展，同時也犧牲了環境，造成環境污染。然而西方社會運用科技製造出千萬種產品，不僅堅固可靠，在處理上更是困難。執政者為因應廢棄物日益成長，不斷於各地興設掩埋場及焚化廠，以解決垃圾無處可去的問題。但是焚化廠陸續興建之後，又遭遇國際經濟的變化與環保回收產業的興起，使得垃圾量逐漸變少，在焚化廠收不到垃圾處理的狀況下，勢必採區域方式處理垃圾，部分焚化廠勢必要關閉或轉為其他用途，而這些焚化廠是否能有更好的利用呢？行政院環境保護署為解決垃圾處理問題，於各地興建大型垃圾焚化廠，完工後移交給各縣市政府營運，這些縣市政府利用大型焚化廠的會議室與影音設施，及垃圾焚化廠處理設備，實施環境保護宣導工作，以教育宣導方式，在民眾觀念上紮根，來解決環境持續惡化的問題。在「環境教育法」通過後，這些. 1.

(14) 縣市環保局認為可以提供環境教育教學給予參訪民眾，將垃圾焚化廠視為環境教育設施場域。因此研究者想瞭解這種行之有年的宣導與教育工作，以目前這些大型垃圾焚化廠推動環境教育，是不是能夠達到環境教育的目標？. 第二節研究目的與問題. 一、研究目的. 研究者早期曾負責地方政府大型垃圾焚化廠之監督營運工作，後續並參與北部某大型垃圾焚化廠之監造工作，對於焚化廠整體運作有相當之瞭解，認為現代化的焚化廠可由鄰避設施轉型成為適當的教育設施，提供更多元化的環境教育宣導工作，在「環境教育法」於 99 年 6 月 5 日公布後，依法也實施了「環境教育設施場所認證及管理辦法」，依法機關學校每年需要接受 4 小時之環境教育課程，而主政環境教育法的環保機關，目前僅有 2 個縣市政府所轄的垃圾焚化廠申請環境教育設施場所認證，供幾與需求差距甚大，研究者認為大型垃圾焚化廠具有實施環境教育的基本條件，過去對於焚化廠的研究，多在探討焚化廠操作管理、民眾抗爭議題等，甚少有針對焚化廠環境教育議題進行探討，而且是否能夠達到環境教育的目標，則是本研究想瞭解的重點，因此本研究以調查國內 24 座大型垃圾焚化廠現況為出發點進行探討，有助於瞭解整體性的問題所在，協助提升服務品質。本研究以問卷調查方式，初步調查國內 24 座大型垃圾焚化廠，目前現行所具有的環境教育設施，所使用的狀況，目前課程內容性質屬性與發展需求等，就廠方所提供之資料進行分析研究。. 2.

(15) 二、研究問題本研究的問題如下：. (一)瞭解大型垃圾焚化廠現行所提供的環境教育設施。 (二)瞭解大型垃圾焚化廠現行所辦理的環境課程。 (三)瞭解大型垃圾焚化廠對於環境教育未來工作規劃。. 第三節名詞界定以下就本研究所涉及之相關名詞進行界定，參閱如下：. 大型垃圾焚化廠. 國內大型垃圾焚化廠係指民國 80 年 9 月行政院所核定之「臺灣地區垃圾資源回收（焚化）廠興建工程計畫」，以及民國 85 年 3 月 1 日行政院核定之「鼓勵公民營機構興建營運垃圾焚化廠推動方案」（行政院環境保護署，民 97）中所興建之垃圾焚化廠。這些垃圾焚化廠之規劃設計，每日處理量在 300 公噸以上，依行政院環境保護署「環境保護統計年報」定義為「大型垃圾焚化廠」；每日處理量在 300 公噸以下者，則稱為中小型垃圾焚化廠。因處理家戶所產生之垃圾，焚化垃圾所產生之熱能，透過「汽電共生」方式回收能源來發電，故環保署又稱其為「資源回收焚化廠」，這些焚化廠除供廠內電器設備使用之外，剩餘電力還可售與台電公司。截至 102 年 6 月底止，計有 21 座公有興建之焚化廠，以及 3 座民間投資興建之焚化廠完工，目前總計有 24 座大型垃圾焚化廠加入營運。 3.

(16) 第四節研究限制本研究運用問卷法，對臺灣地區 24 座大型垃圾焚化廠進行資料搜集，以就所得之資料進行分析，初步建立焚化廠背景資料與相關在地資源，但對於本研究仍有相當多之限制，說明如下：. 一、研究場域的限制本研究係以臺灣地區 24 座大型垃圾焚化廠為研究場域，此 24 座焚化廠多為縣市政府做為環保政策宣導，或為外賓參訪之地點，具有地方政府環境保護指標意義，且此類型焚化廠除每日處理垃圾能量不同外，其餘功能硬體設施相近可相作比較；其餘小型焚化廠，屬民間機構處理事業廢棄物之用，功能多僅限於營業未具參觀及教育取向，而設施規模不若大型垃圾焚化廠完整，因此研究結果無法推論其他類型焚化廠；本研究場域因探討國內大型垃圾焚化廠提升環境教育之服務，因國情、民風及政策制度不同，因此研究結果無法推論其他類型焚化廠或國外其他相同類型焚化廠。. 二、研究對象篩選的限制. 本研究對象為大型垃圾焚化廠主管人員，因各地方政府組織架構不同、政府預算財力負擔差異甚大。公有公營焚化廠部分，地方政府自行發包建廠，並自行負責後續營運，連同具公務員資格之操作人員，每廠約有上百位員工；公有民營廠部分，由上級機關(前臺灣省政府環境保護處、行政院環境保護署)負責興建，於焚化廠興建完工後將財產移交縣市政府自行營運，縣市政府為免增加過多人事費用支出，將焚化廠的操作營運工作，委託由民間廠商來辦理，縣 4.

(17) 市政府為就近監督操作廠商營運、管理廠內事務，及辦理敦親睦鄰、回饋所在地村里民之工作，主管機關縣市環保局核派行政監督人員駐在焚化廠，通常由股長、科長或技正擔任或兼任廠長職務；而民間投資興建焚化廠的部分，因為營運階段場地設施為民間機構所管理，縣市政府通常不派駐人員在現場，故負責監督管理巡查之公務員可能少至僅有 1 位，本研究以實際在焚化廠執行廠務主管人員為訪問對象，因為此一廠務主管人員對於焚化廠本體設施、焚化廠周邊、相關資源與地理環境，與廠內執行環境教育宣導工作較環保局內其他人員更為瞭解，故最具代表性，本研究重點尚未深入至環保局整體環境教育推動政策，因此環保局局長、主管推動環境教育的處室主管或承辦人員，則不在本研究範圍內。每廠訪問廠務主管人員（以下稱呼為「廠長」，以資區別）1 人，總計訪問 24 廠，也就是 24 人。以行政院環境保護署與各焚化廠聯絡人員之名單為訪問對象資料來源，問卷調查實施時並再次確認。. 三、研究方法的限制. 本研究以問卷調查方式，調查各垃圾焚化廠廠長此一廠務主管人員，其焚化廠廠內設施及課程所含環境教育之成分，彙整環境教育服務整體狀況之調查資料，提出建言給予縣市環保局參考。環境教育法自 99 年公告實施僅 2 年餘，對於環保局同仁而言仍屬新業務，對於環境教育內容與精神，仍在瞭解與學習建立之中，故現階段無法以量表方式，進行環境教育課程問卷施測，來作深入探討之程度，目前僅能以問卷調查方式來作概念上之初步調查，而其所呈現之資料因受限於受測者填答之意願表示，本研究依受測者填答所提供之資料真實呈現，或有因受測者未做回答或有所保留，其研究結果與實際之情形可能有所差異，此部分可由後續研究者進行個案研究。. 5.

(18) 目前有部分縣市政府垃圾焚化廠通過環境教育設施場所認證，對於其他縣市政府環境保護局或焚化廠產生競爭壓力，避免受訪者覺得是在評鑑各個焚化廠的環境教育推動成效，或是焚化廠評鑑項目，因此調查題目之設計上，避免調查得到之資料被辨視出來自某焚化廠，因此本研究儘量注意，並避免觸及敏感問題之調查，如廠長性別、年齡、工作經驗、服務年資、公營廠或民營廠等，以減少受試者的不適當聯想，影響研究之結果，可能因此資料的蒐集廣度會受到限制。. 6.

(19) 第二章文獻探討本研究文獻探討透過臺灣環境問題檢視，由廢棄物處理政策，興建大型垃圾焚化廠的歷程，以及環境教育法的通過，引發環境教育設施場域的需求，目前各垃圾焚化廠轉型成為環境教育設施，以我國中小學九年一貫課程與環境教育的共同性，探討提升環境教育設施服務品質的可行性。. 第一節臺灣的環境問題與廢棄物處理一、臺灣環境問題十五世紀的英國圈地運動（enclosure movement）與毛織業的發展，加上發明飛梭織布機及多軸紡紗機，並將蒸汽機運用於織布機上，使得機器的發明一日千里，工業革命（Industrial revolution）因此展開，因為機器帶來的龐大生產動力，取代了傳統的手工製造，大量減少了人力需求，大量人口由農村轉移到都市，也使農業社會轉型成為工業社會，世界各國也因此一潮流，改變了數千年來自給自足的生活方式。發展成為今日「大量生產、大量消費、大量棄置」的生活型態（行政院環境保護署，2012）。這幾世紀以來，因為此種快速地科技發展與經濟行為，使得地球資源消耗太快，而且帶來大量的污染，改變了地球氣候與生態循環，超過大自然自淨與修復自癒的能力。更造成地球空氣、水及土壤的污染不減反增，人類的活動範圍擴大，使生物棲地面臨破碎化，環境變異加速物種的滅絕，影響了生物多樣 7.

(20) 性的保存，同時生態系統大幅改變，也嚴重地使地球氣候產生劇烈改變。在科學昌明的今天，我們仍無法完全瞭解大自然，但卻相信能夠「人定勝天」，認為科技可以解決一切，但是，近年的莫拉克颱風、美國卡崔納颱風等天災，乃至國道北二高走山事件的發生，證明了科技無法對抗大自然，我們仍然無法預測或掌控大自然的力量，所以我們必須敬畏天地，與大自然維持和諧，共生共榮，以免造成環境失衡與生態破壞。我國為積極推動環境保護工作，政府於民國 76 年成立行政院環境保護署，至今已有二十餘年，於民國 76 年 10 月 2 日發布「現階段環境保護政策綱領」。「現階段環境保護政策綱領」至今仍是行政院各部會執行環境保護工作之重要依據。雖然我國已成立行政院環境保護署，然而國內仍發生數起重大環境污染，如 RCA 桃園廠傾倒有毒廢料、有機溶劑事件；台鹼安順廠的戴奧辛污染事件；桃園縣觀音鄉的「鎘米事件」等，顯示在經濟的快速發展，在未有良好的環境教育或是環境保護觀念，事業主貪圖方便與節省污染防制(治)設備的投資，造成不可回復的生態破壞與傷害，致使政府必需投入高額的污染處理費用，清除污染物來使環境儘可能回復原來的功能。此外，面對臺灣特殊海島生態、沉重的環境負荷、有限的自然資源、天然災害與經濟發展的挑戰，我國行政院參依 1992 年 6 月聯合國於巴西里約「二十一世紀議程」、永續發展的基本原則、願景，及參考世界各國及聯合國二十一世紀議程相關文件，歸納、整合訂定「二十一世紀議程－中華民國永續發展策略綱領」（行政院永續發展委員會，2000），作為我國因應新世紀國際潮流的基本策略和行動指導方針，該綱領中計有「永續的環境」、「永續的社會」、「永續的經濟」、「發展的動力」及「推動的機制」等 5 篇，並針對 22 類個別領域，分別專章議擬各項永續政策。對於我國近半世紀的經濟發展，所製造出來的環境問題與生態失衡，為使國家與人類能夠永續發展，由環保署主導召開，教育部、. 8.

(21) 衛生署、內政部、國家科學委員會、交通部、經濟部、農委會等部會參與永續發展政策討論（行政院永續發展委員會，2009）。雖是如此，我國環境保護工作並非屬全面性推動的、非屬跨部會的執行，對於行政院裏大多數部會而言，環境保護工作僅止於是行政院環境保護署的工作，與其他各部會並無關係，各部會具有國家法令賦與的業務職掌與獨特的行政資源，行政院環境保護署依法並不能介入去管理，因此，各部會應發展具備「環境保護」的觀念來推動各自業管政務，也就是政府公務員需基於「永續發展」的精神，主動以環境保護的觀點，自源頭來減少環境問題的產生。以上環境問題並非環保機關一己所能擔負起之職責，永續發展的基本策略和行動指導方針，大多是大政策大方向的計畫，對於百姓民眾、推動政策的公務員，仍有需要從法規制度上改變行為，環境教育非常重視日常生活中具體呈現的現象或問題，經由生活中議題的探討與解決，達成生活能力的落實與實踐（教育部，2013），有許多在我們生活周遭的大小環境問題，實與各部會職掌有關(如表 2-1），我們以民眾於公車客運上飲食為例，食物細屑或飲料掉落在車上，造成行車人員費時清理，影響車輛正常派遣，密閉空間亦造成蟲蟻孳生，空調產生異味，車輛需要消毒或使用化學除臭、芳香劑等環境衛生用藥來處理，反而造成環境污染或累積毒害。在傳染病流行期間，如腸病毒、禽流感、SARS （Severe Acute Respiratory Syndrome）流行期間，病菌可經由接觸途徑，由車扶手及手把，再藉由車上飲食行為傳到口中，然而在飲食前未妥善進行手部清潔，大大地增加罹病之機會，本例看似屬環境問題，事實上涉及衛生單位及交通單位，如果衛生單位能夠多加說明，致病的可能性與傳染途徑，避免於公共場所飲食或在飲食過程接觸可能致病來源，就能降低傳染機率，也可減少防護過程所製造的廢棄物，如用過的口罩、消毒水，或是罹病治療過程所產生之醫療廢棄物，增加處理上的困難度；含氯的消毒藥水或清潔劑等，進入垃圾焚化廠焚燒，又有可能合成戴奧辛，對環境更是有所影響與危害。如同國內學者楊 9.

(22) 冠政所指出的，環境教育強調科際整合，以環境為議題的情境，綜合各個學習領域（楊冠政，1998），各個學習領域分佈在我們的生活之中，如果衛生單位或交通單位能夠妥善教導民眾，不在短程無法隨時提消毒或清掃的大眾運輸工具，即應該禁止民眾飲食，可減少消毒藥品及醫療行為的廢棄物產生，對環境與民眾健康等公共衛生亦有所幫助。表 2-.1 與民眾生活相關之環境問題類型. 涉及之環境問題. 1.高鐵通車分食鐵路、航空業旅客市場，造成營運困難與運輸資源閒置浪費 2.國道運輸系統不斷興建，造成小型汽車不斷成長，未有相關限制措施，致使客運業者難以生存 3.年節連續假期交通疏運問題 4.各類交通路網不能妥善鏈結，轉乘效果待提升 5.捷運政策未能妥善運用，形成路網破碎化 6.造橋鋪路工程過多到處開發破壞環境 1.水資源有限，漏水、管線爆裂問題繼續存在，政水資源府單位並未對事業體及民眾強力推動節約用水，經濟部與所轄自來水事業形成節水與售水之間的矛盾 2.基地保水、地表水與地下水補助問題 3.清洗蔬果殘留農藥，讓用水需求雪上加霜 4.工業用水收費低，工廠未能節約用水溫室氣體管 1.京都議定書生效已十餘年，各部會並未確實努力制推動執行 2.未能作相關產業調整，順勢推動新興(LED、太陽能)綠能產業 3.未有整體多元化之能源政策政府高層決 1.政府重大政策應先進行環評工作策及管理機 2.新北市安坑掩埋場的設置區位爭議制 3.超抽地下水及土地使用之規劃 4.國土三法各種上位計畫規劃的重要性 5.水泥化的生態工法 6.國家公園、公有土地開發的共有財問題(陽明山馬槽、墾丁悠活、南投清境). 相關部門. 交通政策. (續下頁) 10. 交通. 經濟、農業. 經濟、環保. 各部門.

(23) 表 2-2(續) 衛生問題與 1.民眾隨手亂丟垃圾、高速公路回數票、放天燈問不良習慣題及淨灘衛生、財 2.食品抗生素殘留、添加劑及不良食品銷毀處理問政關稅、題環保、交 3.公車飲食及空調消毒異味通、通訊、公共 4.禽流感 SARS 傳染途徑 5.放任電信事業供應 DID 門號電話與非法電信用安全、農業防疫、戶，成為違規小廣告聯絡工具 6.選舉廣告物於電桿、行道樹，任意捆綁、設置營建 7.將煙蒂、土石掃入水溝，造成堵塞 1.總統府前大雨積水盈尺的警訊氣候變遷氣象、內 2.捷運淹水與防災規劃政、交 3.聖嬰現象通、環保 4.停車怠速熄火政策交通法規配合問題 1.休旅車溯溪廣告、企業對生態保育負面宣導生態保育 2.農業大量使用農藥、化學肥料影響水土保持、土壤酸化問題 3.宗教放生及外來物種入境及流浪貓狗管理問題農業、經濟、內 4.鮪釣魚船拆解、海洋定置網問題政、體育 5.海洋污染問題、阿瑪斯號污染事件 6.臺北市政府將位於新北市林口區土石流潛勢地區、生態豐富天然之次生林移除，擬透過工程技術，興建世界大學運動會選手村遭居民抗議事件 1.「買柴油車就是環保」的廣告宣傳企業環保經濟、環 2.工廠毒災事件的發生，影響環境生態與居民健康保、消防 3.毒化物運輸安全的提升資源永續使 1.垃圾焚化底渣再利用取代部分天然粒料減少原用料開採 2.樣品屋建了又拆 3.廣告旗幟布料回收再利用環保、經 4.牡蠣殼棄置問題、含鹽酸菜尾再利用濟、農業 5.廢棄物再利用應由目的事業主管機關，依其特性妥為規劃管理 6.PLA(玉米澱粉樹酯)餐盤回收問題 7.過期食品處理與浪費糧食問題主計監察審 1.以正確的觀念指導部門來重視環境問題主計、審計計部門 2.修正相關主計、審計法規因應本研究製表. 11.

(24) 駕駛人於行車時抽煙，容易於轉彎及變換車道時忽略使用方向燈，除影響行車安全，大部分駕駛甚至未將煙蒂摁熄放置於車內煙蒂盒，往車外丟棄，引發火燒車、引燃路邊雜草造成火警，影響行車視線，或於加油站附近丟棄，有可能造成公共危險判處徒刑。我們又可於高速公路收費站，常可見到現金收費車道附近地面出現收費收據四處亂飛，或駕駛人於道路沿線亂丟垃圾、煙蒂，必須動用人工或機具清理，時有耳聞清潔人員以人工方式撿拾易遭行駛中之車輛撞擊，造成肢體傷害。或有民眾或交通部門認為，取締廢棄物隨意丟棄，應依行政院環境保護署所主管的「廢棄物清理法」，而事實上，對於此類丟棄，是以行為論處，是不能以車輛登記之所有人為處罰對象，因此必需有行為人方為成立，因此各級環保機關並無法於高速公路攔下行為人的車輛逕行告發，實於「道路交通管理處罰條例」已有「行駛中向車外丟棄物品或廢棄物。」之處罰規定，實應透過環境教育的學習與內化，兼顧環境衛生與行車安全。政府及民間團體每年辦理淨灘活動，立意雖好，原應有示範作用，但在這工商繁忙，國民缺乏自律行為之社會，「你丟我撿」這類舊思維仍深植民眾心中，而這些活動動員大多是部分企業與環保團體與中央、地方官員，這樣的行動已被民眾視為政治人物作秀活動，無法確實影響至所有民眾，因此亂丟垃圾者依然故我，反而變成形式。現今社會人民所得提高，污染行為人除收入較低者，對於廢棄物棄置處以罰金，並不能遏止或改善其隨意丟棄廢棄物之行為，古人將「灑掃、應對、進退」列入日常生活教育，但有些家長對於學校分派子女進行校園清潔工作表示不滿，恐影響學業。環境教育強調知行合一（王順美， 2004），以實際行動來改變行為，加深環境問題的認知，卻是最為有效的方式。研究者以過去曾參與環境污染稽查之經驗，此類環境污染行為人比較擔心需要接受輔導講習之課程，而不是擔心罰款問題。因此，為了讓行為人能夠改變行為，瞭解自身行為所帶給環境的傷害，環保機關應設計相關環境教育課程，藉由實際之廢棄物「清除行動」與生態體驗課程，以發動污染行為人體會清潔人 12.

(25) 員辛勞，並關心週遭環境，以矯正其行為與態度，並非僅是罰款了事，徒增民眾誤解政府的行政罰款是在「與民搶錢」，實際的「清除行動」才能加深教育意義，改變或矯正不當的行為。在飲食方面，國人食用含化學添加物與抗生素之食物，抗生素吃下肚後，還會把人體內的有益菌殺死，使腸胃功能衰退、免疫力下降（陳俊旭，2007），進而增加健保費用支出，以及家中過期的藥品隨意丟棄，環環境荷爾蒙等污染物進入下水道流布，也是造成其他生物的病變危害增加環境負荷的因素。事業廢棄物再利用管理權，廢棄物再利用應由目的事業主管機關（行政院環境保護署，2008），就其廢棄物特性妥為規劃資源再利用。另以生物醫療廢棄物為例，血袋、輸液袋、穿刺套管、靜脈注射等含溶出塑化劑的 PVC 輔助醫療器材，在醫療實務上之替代（或不可替代）性，以滅菌法處理生物醫療廢棄物是否都可達到防制二次污染的效果的問題，又營建廢棄物產出來源、土石方資源堆置處理場管理、土石資源市場規模與可進行營建廢棄物再利用途徑，目的事業主管機關掌握申請設置、管理之權責，自是由目的事業主管機關管理最為可行，目的事業主管機關為解除處理事業廢棄物之壓力，自然會要求事業端減少廢棄物之產生。如果回歸由環境保護署來管，在推動廢棄物再利用，及推動「從搖籃到搖籃」之源頭減量、綠色生產的概念，有其困難性，各目的事業對於所業管之行業特性與可再利用途徑最為清楚，進行再利用或推動綠色設計、綠色生產，舊物拆解交換或再製成新產品，毋須開採新資源，透過產業間的循環使用才更具成效。有害廢棄物處理已由過去的掩埋處理，透過技術可行的方式來回收或再使用，使物料得以永續利用，若民眾能夠改變習慣，將這些東西透過回收體系處理，可避免造成環境負擔。前幾年 PLA（玉米澱粉樹酯）等回收問題吵得沸沸揚揚，這類可分解塑膠（或樹酯）仍需要在適當條件（濕度、紫外線或微生物）. 13.

(26) 下才能夠大部分分解，但是分解速度仍是慢的。對於資源永續是沒有助益的，破壞物料回收循環利用外，反而增加更多塑膠或廢棄物。最重要的，政府各部門對於環境永續方面應有高度的認識，尤以決策高層更應具有環境觀、資源永續觀，在法規政策上也應該有所調整，譬如大都會的大眾捷運系統，過去多以地下化方式興建，不僅工期長，影響民眾生活，對環境衝擊甚鉅；中央政府對於地方政府爭取此類公共建設時應有所引導，鼓勵以地面輕軌運輸方式興建，除減少土方開挖製造營建廢棄物外，亦減少土石開採及資源浪費，採行地下化捷運工法，必需興建大型隧道、站體，尚需耗費大量能源於空調、燈光。若採輕軌方式辦理，主計、財政單位應能夠以環境永續觀點，將省下來的經費提供民眾免費搭乘及地方政府營運費用補助，亦可鼓勵民眾使用大眾運輸工具，減少環境污染成本之出。尤其政府在訂定重要政策更需要將環境意識，融入於國家各種典章制度法規之中，政府各種開發計畫各類工程各項規範，應以資源無價、人類永續使用之規劃為最優先之考量，非以最便宜、最省錢、新產製為採購考量。以大眾運輸為例，若公共汽車能夠提供定時準點之服務，不以營運效能為目的，即使在離峰時間照常行駛，可減少民眾開車上路之機會，能夠大幅減少車流及二氧化碳等污染物之排放，有益於永續環境；經建單位審核捷運路網計畫，若路線路幅允許，應可以地面輕軌車輛替代地下化捷運路網，省下的預算差額，除減少政府預算支出，應可補貼供民眾免費搭乘，增加民眾使用大眾運輸工具之意願，同時減少地面下開挖所造成之土方運棄、管線遷移，縮短工程所帶來之交通黑暗期，及天然資源之耗用，應可大幅減少「碳排放」，快速達成政府所推動之節能減碳的目標，亦可減少政府對節能減碳及污染防制（治）之預算經費支出，對於工程資本減少之部分轉為補貼營運費用，經資門預算之調整，財政主計單位方應對此有所變革，落實政府編列綠色國民所得帳真正之目的，應是以減少污染處理成本的支出與減少耗用天然資源。 14.

(27) 行政院國家永續發展委員會於 2009 年的「永續發展政策綱領」中，揭示臺灣地區地理環境的特色，與推動國土永續發展的重要性，其描述如下：「台灣地區屬海島型生態環境，地狹人稠，山地佔總面積的三分之二，雨量的區域性與季節性分佈不均，加上高度的經濟開發所帶來的環境負荷，比世界其他地區沉重，因此，需對自然環境資源，如土壤、森林、地表水及地下水等善加珍惜與保護，做好具永續發展精神的國土計畫，以防止破壞生態系、山坡地水土流失、地層下陷、海岸不當侵蝕及失衡發展的發生。」。研究者認為，政府各種決策應全面以環境優先為考量，應以有效利用避免開發行為；例如近期臺北市政府爭取 2017 年世界大學運動會，於新北市林口區原國宅用地興建樓高 20 層之選手村，欲收回林口台地上居民賴以休閒運動之運動公園，引發當地居民聯署抗議森林綠肺即將消失（郭顏慧，2013）之事件，主辦單位退讓不拆除運動公園，但仍堅持移（砍）除十公頃次生林地樹木，此舉除影響當地氣候調節，破壞自然生態、水土保持，部分基地位於土石流潛勢地區，目前該區為大片森林綠地以涵養土壤，一旦開挖移除林木，將影響泰山地區及下游高速公路路基安全，因此愛護這片林木的林口居民反對選手村設置。以宏觀的角度來看這件事情，政府籌辦爭取類似國際比賽，應能預為規劃競賽用地，本案又未能利用已開發 (如空軍總部)或機場捷運沿線未開發之場站裸露地，爭取主辦權之後再行砍伐或移除原始林木，地區溫度上升，居民仰賴空調設施，產生廢熱更耗用能源，民眾長期生活在空氣調節的環境之下，更影響身體調節體溫的功能，如此規劃實缺乏永續城市觀念，政府一方面宣導植樹，一方面砍樹，如此矛盾的政策，此為林口民眾反對設置選手村之原因。研究者過去於地方環保機關服務，遇有民眾因為亂丟垃圾遭到清潔隊告發處罰，認為政府引用「廢棄物清理法」來處分他是錯誤的，他根本不知道有這樣的法令，責怪政府沒有告知所有的民眾不能亂丟垃圾，雙方爭執許久，最後以「您的小學老師沒有教過您，不能亂丟垃圾嗎?」一語，來結束這樣的告發爭議問題，更顯見環境教育該是基礎的國民基本知識，也是對待地球這自然環境 15.

(28) 的基本必備知識。我們生活在這艘「地球太空船」上，所有成員生死與共，我們周遭的環境問題相當多，以上僅列舉幾項，說明臺灣民眾對於環境保護工作，認為是行政院環境保護署的事，而政府各部門亦是如此，事實上在行政部門各單位的權責範圍與業務職掌都是能夠達成的。行政院環境保護署位階低，其他部會不相理會，故環保團體期望行政院環境保護署能升格為「環境資源部」，強化其政策規劃與執行效能。但無論行政院環境保護署是升格或是不升格，政府及領導者對於民眾環境觀念的「知」與「行」方面應該加以關注，臺灣環境保護的資源與經費，多花在污染產生的解決，而在於污染源頭的預防、減量與教育卻相當的少；臺灣的環境問題透過科技的方式多可以解決，對民眾的環境教育，有待大幅的提升。民眾是不是能夠「知行合一」，以環境保護為出發點來考量各種開發案，或是採行綠色設計來減少污染，如此關乎人類未來的發展，故對於民眾「環境教育」的推動就顯得相當地重要。. 二、我國廢棄物處理政策. 廢棄物處理在環境永續中佔有相當重要的地位，與民眾生活最直接有關。我國廢棄物處理工作，在 1983 年之前，除簡易堆肥場及掩埋場以外，大多堆置於河川地、山谷地，均未有適當之處置。隨著人口增加，經濟起飛，以及消費型態改變，垃圾產出越來越多，可提供掩埋或堆置之土地越來越少，掩埋場附近居民因為惡臭，禁止垃圾繼續運進掩埋，造成垃圾堆置街頭，引發垃圾大戰並成為社會重大新聞。因此，行政院於民國 73 年訂定「都市垃圾處理方案」（行政院環境保護署，2008），以掩埋為主，協助地方政府興設符合衛生條件之垃圾掩埋場掩埋為主，以改變社會大眾排斥掩埋場的心理，以利垃圾處理工作之推動。對於垃圾處理採短期掩埋，中長期以焚化為方向，以推動台北市、高雄市、 16.

(29) 台灣省分別訂「垃圾處理六年計畫」，第一期垃圾處理為六年計畫（74 年～79 年），主要訂定了 6 項基本政策：1.垃圾基本資料之取樣分析、紀錄建檔，應為長期性、經常性工作。各級主管機關應定期觀測垃圾質與量之變化，作為處理規劃與設計之參據。2.垃圾處理應以區域性綜合規劃為原則，以達到垃圾處理安全、衛生、經濟及資源利用之目標。3.垃圾處理場之固定設備，宜由政府負擔；垃圾之收集、運輸及處理場之操作、維護等費用，宜以使用人（住戶）負擔為原則。4.垃圾處理除對現有堆肥及焚化設備改良修護外，其他地區應以衛生掩埋優先考慮；惟在都市化地區，人口已達 30 萬以上者，宜設置焚化爐。在非都市化地區或土地容易取得者，宜設置衛生掩埋場，並均以能防治二次公害為標準。5.焚化爐之能量，應考慮經濟規模及能源利用等問題，並以服務性為主。6.垃圾處理需要培養相當技術與專業人才，研訂長期研究發展計畫及技術轉移制度，以提高垃圾處理規劃、設計、製造、修護及創新之能力。在這個「垃圾處理六年計畫」，主要目的在調查垃圾性質，以建立基本資料，做為焚化廠設計參考，並提供做為其他垃圾處理方式規劃之用，同時因地置宜來規劃適當之垃圾處理設施，並提升各級環保從業人員垃圾處理技術及建立管理人才，並將設施清運成本納入使用者付費。在「第一期都市垃圾處理六年計畫」執行完成後，為更有效規劃處理未來垃圾問題，參考「都市垃圾處理方案」，並依據行政院環境保護小組歷次會議有關決議，以訂定「垃圾處理方案」，報行政院於 1991 年 11 月 14 日核定。該方案基本政策如下：方案之適用範圍除涵蓋全國之都市地區外，並擴大至平地及山地鄉鎮、金馬地區。1.垃圾處理應以區域性綜合規劃為原則，並考慮垃圾減量與資源回收利用。2.垃圾處理場（廠）之固定設置費，宜由政府負擔；垃圾之收集、清運及處理場（廠）之操作管理費，宜由使用人（用戶）負擔。3.配合都會區之發展，未來垃圾處理應以焚化為主。垃圾焚化廠之處理能量，應考慮經濟規模及能源利用等問題，並以設置中、大型垃圾焚化廠為原則。4.垃圾清運及垃圾處理場（廠）之操作營運應視為公共事業，並鼓勵公民營機構辦理， 17.

(30) 以解決人員編制及經費負擔之問題。5.垃圾處理需培養相關技術及專業人才，並研訂長程研究發展計畫，以提昇垃圾處理規劃、設計、製造、修護及創新之能力。此垃圾處理方案，為保證垃圾處理場符合衛生設置，設置前必須先進行環境影響評估，都市地區已無掩埋土地，垃圾宜以焚化處理為主，鄉鎮以衛生掩埋。衛生掩埋場或焚化廠之設置應充分考量區位，就人口分佈、土地利用與交通路線等做區域性綜合經濟之合理規則，垃圾處理方式需就垃圾質量、性質預為分析，有關管理層級應予提高，垃圾處理固定投資由政府負擔，收集、轉運及處理費由使用人負擔（行政院環境保護署，2008）。在科技進步下，許多質輕、耐用的產品不斷地被發明出來，加上消費型態改變，許多民生物品因大量製造、價格便宜，且用過即可丟棄，但是這些新穎的廢棄物不易在掩埋場中自然腐化，臺灣也在 70 年代受到這樣的潮流影響，大量製造使用且一直延用至今，致使民眾難以改變使用習慣的程度。政府面臨大量不易腐化、佔用掩埋空間的垃圾產生，在臺灣各地興建二十餘座垃圾焚化廠來處理垃圾。而我國 80 年代採「焚化為主、掩埋為輔」之垃圾處理政策，由行政院環境保護署負責興建垃圾焚化廠。並利用燃燒垃圾產生之廢熱帶動汽渦輪機發電售與臺灣電力公司，成為另一種「資源回收」廠，完工後移交地方政府營運，而各縣市政府為求政績莫不以向中央政府爭取設計新穎之垃圾焚化廠。惟籌設興建過程常遇地方民意抗爭，或政治人物為突顯其政治影響力，或為建立政治地位率領群眾抗議，甚或拒絕其他縣市垃圾進入轄內垃圾焚化廠焚燒，因此形成各縣市政府為免造成垃圾無處可去，失去地方民意，更爭取於轄內興建垃圾焚化廠，以避免垃圾處理權受制於他人，須支付更多回饋金予焚化廠所在地縣市，無形中演變成「一縣市一焚化爐」（行政院環境保護署，2008）的焚化廠政策。且過去垃圾掩埋場多於偏遠地或河川地設置，並未設置地磅等精準之度量設備，掩埋場管理人員常以車輛載重之經驗估算垃圾進場量，按月向各級環保機關呈報。待焚化廠完工試燒階段時，垃圾進廠過磅後，發現與過去掩埋場所提報至環保署之垃圾量約少 3 成，因其差異情形各地多相雷同，顯見並 18.

(31) 無少報或漏報等不法情事。垃圾實際進廠量大約是焚化廠設計量之 7 成，垃圾量不夠燒已是事實，一般廢棄物的處理問題亦已大致獲得解決。近年資源減量回收再利用更加蔚為世界新潮流，先進國家紛紛提出「零廢棄」之觀念，環保署於 2003 年進行廢棄物處理之總檢討，擬訂「垃圾處理方案之檢討與展望」，報奉行政院於 2003 年 12 月核定推動「垃圾零廢棄」，並配合廢棄物清理法及資源回收再利用法對資源回收再利用之規定，以「源頭減量、資源回收」為主之政策，提倡以綠色生產、綠色消費、源頭減量、資源回收、再使用及再生利用等方式，將資源廢棄物有效循環利用，逐步達成垃圾全回收、零廢棄之目標，預訂於 2007 年以後，除偏遠地區外，限制生垃圾以掩埋處理。垃圾零廢棄之處理前總減量目標達 25％，100 年達 40％，109 年達 75％，期與先進國家同步建立「零廢棄社會」。而 2005 年更推動一項重要廢棄物處理政策，就是於 2005 年 1 月 1 日起分二階段「推動垃圾強制分類計畫」，透過行政管制方式，要求民眾、社區、機關、學校須將垃圾分為「資源」、「廚餘」及「一般垃圾」等三類，始得交付執行機關清除處理，透過民眾的配合及執行機關的稽查，以大幅提昇資源及廚餘回收率，逐步達到「垃圾全分類零廢棄」之減量目標，此政策對於日後我國垃圾減量具有重大指標意義。民國 90 年代，發生廢溶劑倒入旗山溪，影響大高雄地區民眾飲用水安全，同時突顯事業廢棄物處理設施不足，以及長期缺乏管理的問題產生，行政院要求各部會應對所轄事業廢棄物妥善規劃管理，除了由行政院環境保護署協助興建一般事業廢棄物最終處置場（行政院環境保護署，2001）以外，透過事業或經由目的事業主管機關之協助，積極地將可資源化之廢棄物透過成熟的技術以及再利用法規的訂定，減少進入焚化廠或掩埋場的機會，並可減少天然物料的開採及能源的耗用，同時將掩埋場的空間留作天然災害因應處理災後廢棄物暫存之處所（行政院環境保護署，2008）。. 19.

(32) 事實上，各部會再利用推動進度落後或遭遇困難，或管理不佳造成環境問題，民意機關或部會曾有將再利用工作，推回由環保署來主管執行之聲音產生。但研究者認為仍應由各目的事業主管機關辦理為宜，實因各目的事業主管機關對於所管轄之行業特性、廢棄物特性最為瞭解，可由源頭減量或異業結合來減少廢棄物之產生，環保署為廢棄物主管機關，對於產業特性認識有限，若不能妥善規劃與研究，光靠原生天然物料將不足供應人類所需，不斷地開採天然物料，將破壞地球上生物棲息地，連帶影響地球其他生物的生存空間。例如疫苗研發廠商使使用胚胎蛋做為生產疫苗之原料，「廢蛋」銷毀是否需要由特殊焚化處理或僅用滅菌處理後進行再利用，是否會造成二次污染或病菌感染，這屬於生物醫療單位的專業，由環保署來管理似有不妥；數年前農業單位爆發斃死豬流用案件，為避免疫情擴大，如何清理斃死豬，應由農業畜牧單位規劃符合防疫條件之處理設施，以防疫角度來妥善處理病死畜禽，防止疫情擴大。產業再利用實務方面，鋼鐵業煉鋼集塵灰因富含氧化鋅，經回收提煉可作為原料；另製酒產業產出之酒糟、酒粕，在農業發達的年代當作餵養豬隻之飼料，現今因發現酒粕富含酵母菌，經過加工作為化妝品、面膜，或製成健康食品，除減少廢棄物產生外，亦可為產業增加收入，降低廢棄物處理成本及製酒之成本。地球資源有限，已無法承受更多的開發與環境的污染，各項物質使用應能永續循環使用，並自源頭減少廢棄物產生，加速擴大規劃回收系統並將回收資源妥善利用，是下階段廢棄物處理政策亟應面對的課題。. 三、興建垃圾焚化廠. 80 年代為解決垃圾處理問題，行政院環境保護署於臺灣地區共興建 24 座大型都市垃圾焚化廠，過去垃圾無處可去缺乏具衛生之處理設施，鄉鎮市公所大多將垃圾堆置於河川岸邊，垃圾腐化所產生之污水滲出流入河川造成污染， 20.

(33) 或是隨意掩埋其垃圾滲出水污染地下水，因此，政府機關不惜耗費鉅資，於各地興建衛生掩埋場及焚化廠，但是，過去管理未臻完善，蚊蠅孜生、污水外溢，民眾對於掩埋場及焚化廠印象不佳，且在我國傳統風水學上，對於掩埋場與焚化廠等設施是形成煞氣的來源，影響居住品質與人體健康，更成為大家避之不及之「鄰避設施」，全國大型垃圾焚化廠分布情形，請參閱圖 2-1。. 圖 2-1 全國大型垃圾焚化廠分布圖資料來源：行政院環境保護署（2008)。廢棄物管理三十年紀實，Ⅱ-7-40。. 21.

(34) 設置垃圾焚化廠主要的任務，是為使廢棄物得以妥善處理，將焚化廠所造成之環境污染（空氣污染物排放、噪音等）等衝擊降至最低，為避免因操作不當，或因管理不佳造成二次公害，訂定「垃圾焚化廠營運管理之查核及績效評鑑實施要點」、「民眾監督垃圾資源回收廠營運實施規定」等規定（行政院環境保護署，2008）促使附近居民得以信任與支持。現行家戶垃圾處理係由清潔隊垃圾車至家戶端收集後，垃圾車進入焚化廠大門後，必須進入地磅區，以環保局發給之卡片刷卡，辨識車輛基本資料，同時將地磅測得之進廠車重傳送至中央控制室記錄於電腦內，然後進入垃圾廠傾卸平台，依據廠方人員指示，將垃圾傾卸至垃圾貯存坑，傾卸完垃圾之垃圾車，可進入洗車區將車體洗淨後，至地磅區刷卡過磅，測得空車重量後出廠區。垃圾貯坑內的吊車，負責將各地運來不同種類、性質之垃圾，以抓斗將其混拌，依據爐床燃燒狀況，適量投入垃圾進料斗，垃圾經由進料器、爐床推送進入爐床焚化，垃圾焚化所需要之空氣，則由垃圾貯坑中抽取送至爐床處，垃圾貯坑可保持負壓狀態，難聞之臭氣不致外洩。焚化產生之廢氣，經由靜電集塵器、濕式洗煙塔或半乾式洗煙塔或袋濾式集塵器搭配處理（依廢棄物性質及空氣污染物之性質進行規劃搭配），符合排放標準之廢氣，經由煙囪排放至大氣。廠內廢水分為有機性及無機性兩類。有機性為廠內生活污水、垃圾貯坑滲出水、洗車區污水等，這類污水經過收集，送至焚化爐燃燒室噴入處理，亦可控制爐內溫度不致過熱。無機性廢水則為鍋爐廢水、實驗室廢水、廢氣冷卻廢水、底渣貯坑冷卻廢水等，與部分有機廢水進入廢水廠處理，符合放流水標準後，始得排放出廠區外，但新一代焚化廠則採零排放設計於廠內循環利用，無須排放。國內大型垃圾焚化廠均具備廢熱回收轉換成能源的功能，焚化廠焚化垃圾產生的高溫熱能，透過鍋爐做熱交換，以蒸汽推動渦輪發電機產生電力，除供. 22.

(35) 給廠內用電外，多餘電力賣給台灣電力公司，部分焚化廠發電設備效能較高，甚至可以以售電所得來相抵垃圾處理費用，所以焚化爐推動興建期間都稱這些焚化廠叫作「資源回收」廠，焚化廠流程如圖 2-2。. 圖 2-2 新竹市垃圾焚化廠流程圖資料來源：新竹市環境保護局(2013)。新竹市垃圾資源回收廠網站。除前項焚化設施以外，另有污染防制設備以處理焚化廠焚化垃圾所產生之廢氣、廢水及垃圾所產生之臭味，焚化廠廠污染防制裝備，其中主要分成三大項：廢氣處理，廢水處理及臭味防治等等。廢氣處理設備主要在去除焚化垃圾過程中所產生的酸性氣體及懸浮微粒，另為有效去除廢氣中的戴奧辛，除了可使廢氣維持在 850 ℃以上 2 秒鐘的時間外，在處理系統中也可以加入活性碳吸附的設施，讓戴奧辛的處理符合法規要求。請參閱表 2-2。 23.

(36) 表 2-2 焚化廠污染防制(治)設施與功能處理設施廢水處理. 臭味防制. 旋風集塵器. 袋濾式集塵器. 活性碳吸附裝置. 熱能處理. 功能說明在主要分成二部份，其一垃圾貯坑中的垃圾滲出水經由收集後，噴入爐內燃燒以有效去除其中的有機物及臭味。另外設置了一廢水處理系統，採取有機段處理與無機段處理並行方式，廠內所有生活廢水，製程廢水進行處理。最終處理所生之回收水送入回收水槽，廠內回收使用達成廢水零排放。主要分佈在垃圾貯坑與傾卸平台區，於垃圾貯坑設計上採取負壓式的設計，貯坑內所生之臭氣及沼氣經由一次風扇抽入焚化爐內燃燒，同時藉由該風扇的抽力使貯坑內的壓力略小於大氣壓力，如此臭味不至外溢至貯坑外。同時於傾卸平台上設計除臭系統，藉由消除垃圾車所產生的臭味。旋風集塵器裝置於鍋爐節熱器出口，為所有廢氣處理系統中第一組主要設備，主要的功用在收集廢氣中顆粒較大的懸浮微粒。每套廢氣處理系統中均提供兩套 100%處理能力之旋風集塵器組，以因應阻塞情形造成之廢氣處理系統停擺的事故發生。袋濾式集塵器為最尾端的廢氣處理設備，從旋風集塵器處理後的氣體再經由半乾式洗滌塔噴入泥狀硝石灰以去除廢氣中酸性氣體及降溫後，進入袋濾式集塵器，經由濾袋的過濾後大多數的廢氣懸浮粒子，均在這個階段被清除。處理至符合法規規定的氣體，始得排放大氣之中為防廢氣溫度下降後，已分解的戴奧辛產生部份合成再生的可能性，在本系統中加入了活性碳系統，利用多孔徑的活性碳吸附氣體中的重金屬與戴奧辛等化合物，達成真正清潔的氣體處理結果。在現代化的垃圾處理概念上，垃圾不再是毫無價值的物品，其中以焚化處理的方式來說，我們可以藉由焚化垃圾時所產生的熱能，得到附加的回收效益。設置三座熱能回收鍋爐及汽輪式發電機一組，正常運轉情形透過焚化垃圾所產生的熱能回收可發電約 35,771KＷ，扣除廠內用電每月可輸出電力約可達二千一百六十萬度，每年預估可輸出電力約二億六千萬度。. 24.

(37) 在廢水處理部分，主要分成二部份，其一垃圾貯坑中的垃圾滲出水經由收集後，噴入爐內燃燒以有效去除其中的有機物及臭味。最終處理所生之回收水送入回收水槽，由本廠使用達成廢水零排放。在臭味防制的部分，主要在垃圾貯坑與傾卸平台區，於垃圾貯坑設計上採取負壓式的設計，貯坑內所生之臭氣及沼氣經由一次風扇抽入焚化爐內燃燒，同時藉由該風扇的抽力使貯坑內的壓力略小於大氣壓力，如此臭味不至外溢至貯坑外。同時於傾卸平台上設計除臭系統，藉由消除垃圾車所產生的臭味。空氣污染防制設施部分，旋風集塵器裝置於鍋爐節熱器出口，為所有廢氣處理系統中第一組主要設備，主要的功用在收集廢氣中顆粒較大的懸浮微粒。袋濾式集塵器為本廠最尾端的廢氣處理設備，從旋風集塵器處理後的氣體再經由半乾式洗滌塔噴入泥狀硝石灰以去除廢氣中酸性氣體及降溫後，進入袋濾式集塵器，經由濾袋的過濾後大多數的廢氣懸浮粒子，均在這個階段被清除。活性碳吸附裝置，為防廢氣溫度下降後，已分解的戴奧辛產生部份合成再生的可能性，在本系統中加入了活性碳系統，利用多孔徑的活性碳吸附氣體中的重金屬與戴奧辛等化合物，達成真正清潔的氣體處理結果。此外，在現代化的垃圾處理概念上，垃圾不再是毫無價值的物品，其中以焚化處理的方式來說，我們可以藉由焚化垃圾時所產生的熱能，得到附加的回收效益。熱能回收的方式，是利用垃圾燃燒時所產生的熱量加熱鍋爐中的水，使其氣化為過飽和蒸汽。而該蒸汽經由主蒸汽管路導引到設置的汽渦輪機組，藉由推動渦輪機中的葉片，形成發電所需的旋轉動力，最後經由減速齒輪組的幫助下，得到了適合發電所需的轉速，並且將其傳送到發電機組上。設置三座熱能回收鍋爐及汽輪式發電機一組，正常運轉情形透過焚化垃圾所產生的熱能回收可發電約 35,771KＷ，扣除廠內用電每月可輸出電力約可達二千一百六十萬度，每年預估可輸出電力約二億六千萬度。依據主計處 90 年 3 月１日公佈台. 25.

(38) 灣地區每人每月用電量約 130.93 度，本廠輸出額外電力可供應 16 萬人使用，約 4 萬戶家庭日常用電。近年來，資源回收體系逐漸步上軌道，許多家戶所排出之垃圾透過資源回收體系進行回收，故垃圾清運量已大幅減少，臺灣地區垃圾清運量 96 年為 487.3 萬公噸、平均每人每日垃圾量為 0.583 公斤，已達到國家環境保護計畫垃圾負成長之目標（行政院環境保護署，2008）。因資源回收發展趨勢與 1998 年起全面推動「資源回收四合一計畫」，資源垃圾大幅回收，各縣市需焚化處理之垃圾量已逐年減少。行政院環境保護署並於 2003 年向行政院提報「垃圾零廢棄」政策，政策推動前的總減量目標自 25％，至 109 年達到 75%（行政院環境保護署， 2008），因此未來許多焚化廠面臨無垃圾可燒的狀況，部分焚化廠勢必關廠或轉為其他用途。環保工作若能減少政治人物的干預介入，由中央主管機關對於這類設施之調度與支援，當年或許毋需規劃設置數十座焚化廠，以現今角度來看，「自家產生的垃圾自己處理」這樣的過程，也許這就是民主社會民意高漲所付出的代價。初期國內並無大型垃圾焚化廠，需遠赴日本參觀，直至國內第一座垃圾焚化廠完工後，環境保護機關為化解民眾對焚化廠的疑慮，將垃圾焚化廠之操作管理、污染防制（制)設施及回饋地方的機制等，透過焚化廠內多媒體設備來向參訪之社會各界說明。除此之外，各縣市環境保護機關亦將本身環境保護政策、宣導工作，藉由各界參訪焚化廠的活動將環保觀念傳達出去。因此，焚化廠已經成為環保機關與民眾意見交流與環保資訊傳遞的一個重要場所。自 1995 年網際網路泡沫（Dot-com bubble）及 1997 年亞洲金融風暴（Asian financial crisis)後經濟活動趨緩，民眾消費行為改變且緊縮，在推動垃圾分類效果上有諾大成效；反之，經濟富裕使民眾對於物質珍惜程度降低，垃圾成長率則升高。以環保署為例，垃圾分類需要民眾配合以垃圾費隨袋徵收，搭配資源. 26.

(39) 回收能夠收到最大的效果，相較於過去採垃圾隨水費徵收之方式，實為最符合使用者付費之管理原則。垃圾前處理需要投資設施，如同垃圾焚化廠或掩埋場設置一樣屬鄰避設施，80 年代臺北縣永和市垃圾轉運場之設置造成抗爭即為一例。許多民眾認為垃圾焚化廠為何不設置在官員家附近，為何要設在我家隔壁。鄰避是 NIMBY 譯音，意思是「Not In My Back Yard，不要在我家後院」，而鄰避二字其實也顯示出是"鄰里避之唯恐不及"的意思。所謂鄰避設施是指鄰里所不願意接受的設施，但卻是達成社會公眾福利所不可或缺的設施，但因該設施之設置會對附近居民的生活品質，產生實質或潛在負面的影響，如：空氣污染、機械噪音或房價下滑等問題，容易造成週邊居民的反彈。這都是世界各國所面臨的相同問題。我國因地狹人綢，大型公共建設因土地使用區分及都市計畫問題，所設置之地點雖不違反土地使用規定及法規，但是往往與居民居住地太過於接近，缺乏緩衝地帶，因此影響居民生活品質，屢屢造成民眾抗議或發生抗爭行為，舉凡發電廠、變電所、掩埋場及焚化爐等皆為民眾反對設置之設施。垃圾焚化廠屬於工廠類型，設置地點依據土地使用分區之規定，無法設置於人口稠密之地點，此外，大型垃圾焚化廠 24 小時操作營運，垃圾清運車輛車次多，影響民眾作息。為改善世人對焚化廠之傳統印象，環保署特別請華裔建築師貝聿銘事務所設計現代化玻璃帷幕外型。廢棄物處理設施（焚化廠、掩埋廠）設備日益進步，污染防制（治）措施及操作管理越來越嚴格的要求下，不再是過去印象中，蠅鼠叢生、令人嫌惡的「鄰避設施」，而已是拍廣告片、拍婚紗的取景地點，那麼在感受不到垃圾的惡臭之情形下，那我們焚化廠的環境解說教育功能，是不是能夠啟發民眾自內心來對環境的愛護，減少製造垃圾與污染呢？我國每日產生之垃圾總量，在民國 86 年達 888 萬噸，為歷史最高，平均 27.

(40) 圖 2-3. 圾垃處理曲線圖. 資料來源：行政院環境保護署（2012b)。行政院環境保護署業務概況及立法計畫（書面報告），53。每人每日垃圾清運量 1.143 公斤，經由減量回收後降至民國 100 年平均每人每日約 0.423 公斤；資源回收再利用率由民國 87 年 5.87％（行政院環境保護署，2012），提升到民國 101 年為 64.42%（圖 2-3）。雖然我國資源回收工作成效之高，於近年來已經成國際囑目焦點，但是我國垃圾中重金屬及戴奧辛含量，雖已因垃圾減量回收有所降低，但行政院環境保護署仍不斷地在推動「廢棄物源頭減量」，減少含有害物質之廢棄物進入焚化廠焚燒，同時各級政府機關與環保團體普遍認同應從民眾教育，著手解決垃圾源頭減量問題。過去臺灣地區因經濟發展飛速，缺乏符合衛生之垃圾處理設施，故先解決垃圾無處可去致影響環境衛生的問題，然而在此類大型垃圾焚化廠興建之後，因為回收再利用等市場技術可行，逐漸轉向自源頭減量與資源再利用，若是在經濟成長時期推動垃圾減量或推動資源回收市場，恐無法順利達成。. 28.

(41) 我國行政院環境保護署所訂定之垃圾焚化廠排放標準，實際上，已較同時期日本等國之垃圾焚化廠排放標準嚴格許多，在焚化技術可行的前題下，應提高法規標準與操作管理效能，對於焚化後所產生之底渣與飛灰管制標準更趨嚴格以減少污染產生。直至今天，有毒化學物質仍不能避免用於製造我們生活中的各種產品，這些有毒化學物質如何從前端透過回收再利用，或如何減少這些有毒物質的使用，加強民眾對環境問題的重視、瞭解與關心，改變一百多年來不永續的生活模式，正是需要我們透過環境教育來改變民眾的思維與行為。本研究所指之「大型垃圾焚化廠」，係以民國 80 年 9 月行政院核定之「台灣地區垃圾資源回收（焚化）廠興建工程計畫」，及民國 85 年 3 月 1 日行政院核定之「鼓勵公民營機構興建營運垃圾焚化廠推動方案」（行政院環境保護署， 2008）中所興建之垃圾焚化廠，以處理家戶所產生之垃圾，焚化垃圾所產生之熱能，透過「汽電共生」方式回收能源來發電，除供廠內電氣設備使用之外，剩餘電力可售與台電公司。截至 2012 年底止，共計有 21 座公有興建之焚化廠，以及 3 座民間投資興建之焚化廠完工且營運，營運中之焚化廠總計 24 座，請參閱表 2-3。. 29.

(42) 表 2-3 臺灣地區垃圾資源回收廠基本資料廠別. 設計容量 (公噸/日). 操作營運方完工日期. 負責興建機關式. 臺北市內湖廠. 900. 1992 年 1 月 16 日. 臺北市木柵廠. 1,500. 1994 年 7 月 21 日. 臺北市北投廠. 1,800. 1999 年 5 月 26 日. 高雄市中區廠. 900. 1999 年 2 月 12 日. 高雄市政府. 高雄市南區廠. 1,800. 1999 年 10 月 6 日. 環境保護局. 臺中市文山廠. 900. 1995 年 5 月 1 日. 嘉義市廠. 300. 1998 年 11 月 8 日. 臺南市城西廠. 900. 1999 年 8 月 17 日. 新竹市廠. 900. 2000 年 8 月 31 日. 新北市新店廠. 900. 1994 年 9 月 27 日. 新北市樹林廠. 1,350. 1995 年 6 月 11 日. 新北市八里廠. 1,350. 2001 年 4 月 18 日. 臺中市后里廠. 900. 2000 年 4 月 13 日. 彰化縣溪州廠. 900. 2000 年 9 月 14 日. 嘉義縣鹿草廠. 900. 2001 年 11 月 30 日. 高雄市岡山廠. 1,350. 2001 年 2 月 16 日. 高雄市仁武廠. 1,350. 2000 年 2 月 19 日. 屏東縣崁頂廠. 900. 2000 年 8 月 26 日. 基隆市廠. 600. 2005 年 7 月 29 日. 宜蘭縣利澤廠. 600. 2005 年 8 月 30 日. 臺南市永康廠. 900. 2007 年 3 月 29 日. 1,350. 2001 年 10 月 9 日. 臺中市烏日廠. 900. 2004 年 7 月 29 日. 苗栗縣竹南廠. 500. 2008 年 2 月 29 日. 臺北市政府環境保護局公有公營. 前臺灣省政府環境保護處. 公有民營行政院環境保護署. 桃園縣廠. 民間投資. 民有民營. 資料來源：行政院環境保護署（資料時間至 2012 年底止）本研究製表 30.