桑斯汀的國家管制理論 - 政大學術集成

全文

(1)國立政治大學法律學研究所碩士論文 . 指導教授：陳起行. 博士. . 桑斯汀的國家管制理論 . 研究生：江維萱. 撰. . 中 . 華. 民. 國. 101. 年. 01. 月. 31. 日.

(2) . This Thesis is Gratefully Dedicated to Professor Chi-Shing Chen.

(3) 謝. 辭 . 感謝父母、姊姊。有著老么性格的我極為敏感、情緒化，尤其在寫論文的後期，很感謝家人對我的容忍和支持。不能失去的存在對我而言是很微妙的負擔。因為不擅長表達內心深處的珍惜，有時顯得窘迫，所以只能以實際達成他們對我的期待為表達萬分之一的感謝。很幸運能生與長在這個家庭。感謝指導教授陳起行老師。第一次跟老師談話，還記得老師面對我所遇到的挫折和沒有自信，只說了簡單一句話：「我看過很多學生。我覺得沒有什麼做不到，只有你想不想做而已。」雖然過了四年我仍沒能成長太多，但只要中間有跌倒的時候、有想放棄的時候、有生氣埋怨的時候，陳老師笑起來瞇成一條線的眼睛，總是讓我感受到無比的溫暖。陳老師脾氣很好，對學生很關心，對我總是說鼓勵的話，每次從老師辦公室走出來就會有種充滿了希望的感覺。陳老師真的就像我第二個父親，很幸運也很感謝能作陳老師的學生。感謝政大基法組老師們的言教與身教。除陳起行老師的指導之外，黃源盛老師的學識、陳惠馨老師對學生的關懷、王曉丹老師做田野研究的毅力，都讓我學到很多；特別是劉宏恩老師對研究與行政工作的要求，當下雖然常使我感到挫折，但那段時間所培養出來的工作經驗成就了今天能讓老闆信賴的我。第一年進碩士班時，江玉林老師雖然嚴厲批評我當時輕率的工作結果，但仍給我擔任頂尖大學計畫助理的機會，學習做人處事的態度是我最珍貴的收穫；尤其老師們對學生的刀子口豆腐心、真心的關心照顧，讓我非常感動。如果有一天我能為人師表，必定以老師們為榜樣。感謝中研院法律所提供我在寫論文時有如此好的環境和豐富的資源。王鵬翔老師願意給我擔任助理的機會，不但通融我一邊工作一邊寫論文，更在我遇到瓶頸時給我適當的開導。在中研院工作與寫論文的期間，何其有幸遇到兩位對我論文非常瞭解的許家馨老師、黃丞儀老師，兩位在中研院給我的指導，對我的論文及未來的研究方向，都非常有幫助。我很感謝有機會能在中研院法律所感受真正的研究環境，更重要的是遇到這麼多願意指導我的老師。還有要感謝在這一路上看得起我的人，你們對我的信心是我繼續往前的動力；一路上看不起我的人我也很感謝，因為你們使我更想證明自己做得到。更感謝這兩年陪伴在我身邊的朋友，不但當我的垃圾桶，還要當出氣筒。謝謝你。最後把榮耀歸給神。感謝上帝安排並使我經歷這一切，已超乎我所求所想。.

(4) 摘要凱斯‧桑斯汀（Cass Sunstein）為美國著名之憲法學者，其於 1990 年所出版之《After the Rights Revolution》所欲回應之背景，乃係 80 年代後美國復興之自由放任之風。本書前半部以 1930 年代羅斯福新政精神為最上位的基本理念，清楚表示其對管制國家的支持與期待。相對地，本書主要目的在於解決現代管制國家所遇到的困境，並以聯邦主義之思想為基論，娓娓帶出後半部的解決方法，即以法院為主角，藉由其解釋法律的權限以調整管制政策與不公平、不正義的管制結果。本文主要為介紹桑斯汀於此本書所表現出的核心價值與精神；即便日後想法有發生變化，包括其致力研究之方向，在本書皆可找到端倪。於整理本書內容之外，本文更努力清楚交代本書所欲對話的對象，更試圖說明本書對作者日後研究之取徑的地位與重要性。關鍵字：自由主義、羅斯福新政、管制國家、管制政策、法律解釋 .

(5) 目第一章. 次. 緒論 . 第一節. 問題意識 …………………………………………………………………………………… 001 . 第二節. 研究動機 …………………………………………………………………………………… 002 *圖表 1‐1 …………………………………………………………………………………… 003 . 第三節. 本文架構 …………………………………………………………………………………… 006 . 第四節. 相關論著、名詞解釋 ………………………………………………………………… 007 . 第二章. 理論背景 . 第一節. 背景一：國家職能——從國家的起源談起 ……………………………… 009 . 第二節. 背景二：古典自由主義與現代自由主義 ………………………………… 012 . 第三節. 背景三：美國的共和主義思想 ………………………………………………… 015 . 第四節. 背景四：1930 年代羅斯福新政 ………………………………………………… 018 . 第五節. 1960 至 1970 年間之第二波國家管制 ……………………………………… 028 . 第六節. 1980 年代去管制化之後 …………………………………………………………… 029 . 第三章. 對管制國家的需要 . 第一節. 反對國家管制的傳統觀點 ………………………………………………………… 033 . 第一項自由 ……………………………………………………………………………………….. 034 第二項福祉 ……………………………………………………………………………………….. 036 第三項政府失靈 ……………………………………………………………………………….. 038 第二節. 一般反對小規模國家的論點 …………………………………………………….. 039 . 第三節. 桑斯汀對國家管制之證立：管制的優點 ………………………………….. 041 . 第一項管制可解決市場失靈的問題 ………………………………………………… 041 第二項管制可使公共利益重新分配 ………………………………………………… 043 第三項管制可實現集體欲望與心願 ………………………………………………… 044 第四項管制可形成多元經驗及偏好 ………………………………………………… 047 第五項管制有助於消弭社會次階級 ………………………………………………… 048 第六項管制可確保偏好的形成過程 ………………………………………………… 049 第七項管制可保護未來世代的權利 ………………………………………………… 050 第四節. 現代管制國家的困境 ……………………………………………………………….. 051 . 第一項前言 ……………………………………………………………………………………….. 051 .

(6) 第二項六個管制法規所造成的矛盾 ………………………………………………. 052 第五節. 管見代小結 ……………………………………………………………………………….. 058 . 第四章. 解決現代管制國家之困境 . 第一節. 前言 …………………………………………………………………………………………… 063 *圖表 4‐1 …………………………………………………………………………………….. 063 . 第二節. 法律解釋方法的缺陷 ………………………………………………….…………….. 064 . 第一項代理觀點下的解釋方法 ………………………………………….…………….. 064 第二項外於文義之標準 ……………………………………………………………………. 071 第三項不確定性論者與成規主義之觀點 ………………………….…………….. 073 第四項法唯實論之觀點 ……………………………………………………………………. 075 第五項為達特定目的之解釋原則 …………………………………..………………… 076 第三節. 法律解釋原則的重新建構 ………………………………..………………………. 078 . 第一項依憲法規範建構的原則 ………………………………..…………….………… 078 第二項依制度考量建構的原則 ………………………………..………………..…….. 080 第三項對抗法律失靈的解釋原則 ………………………………..…………………… 081 第四項解釋原則間衝突之選擇指標 ………………………………..………….…… 087 第四節. 批評：對法律解釋的想像必然性 ………………………………..…………… 088 . 第五節. 管見代小結 ……………………………………………………………………………..… 091 . 第五章. 從共和主義核心價值看桑斯汀之理論發展 . 第一節. 核心價值一：審議（Deliberation）…………………………………………..… 095 . 第二節. 核心價值二：政治平等（Political Equality）…………………………….… 096 . 第三節. 核心價值三：普遍性公益的追求（Universalism）…………………..… 098 . 第四節. 核心價值四：公民權（Citizenship）…………………………………………… 099 . 第五節. 桑斯汀日後著作與其思想背景 ……………………………………..…………. 100 . 第六章. 結論 . 第一節. 1929 年經濟大恐慌與 2008 年全球金融海嘯 ………………..………… 103 . 第二節. 管制與審議 …………………………………………………………………………..…… 106 . 第七章. 參考書目 …………………………………………………………………………..……………… 107 .

(7) 第一章緒論第一節. 問題意識. 本文寫作目的係以介紹美國學者桑斯汀於 1990 年出版之《After the Rights Revolution》一書（下稱「本書」）為主軸。在本書序言的部分（v‐vii），桑斯汀闡明他所謂「權利革命」（rights revolution）之定義，係指近代發展出且美國立憲時尚未辨認出之權利。此類權利相當多，包括乾淨空氣與水源的使用權、消費安全商品與在安全工作場所工作的權利、享有足夠食物、醫療設施等社會安全網絡的權利，以及不受到種族、性別、能力與年齡歧視的權利。桑斯汀在序言中指出，這些權利或謂需求，其實羅斯福新政時的《第二權利法案》（The Second Bill of Rights）已率先辨認出，至 1960、1970 年代對這些權利的需求急遽增加，美國政府亦相應地制訂許多法規政策為確保「社會正義」（social justice）的實現。一連串的管制計畫應運而生，嚴重衝擊當代政府的本質與結構，可謂是一場「權利革命」。桑斯汀認為，一方面我們可以說這場權利革命是相當成功的；但另一方面，這些相應的管制計畫的結果卻沒有達到我們的期待。在本書中，桑斯汀指出這些管制計畫不但沒能達成期待，甚至危及重要的憲法價值、縱容其受到私人利益團體的權力影響，具有良好意圖的管制計畫卻受到市場破壞，導致非必然的效率低下，並且低估了把社會風險視為一種傳統「權利」的困難度。本書以「為什麼要管制」的歷史脈絡開頭，驢列管制法規的優點，以及現代管制國家失敗的原因。此為本書前半部的重點。後半部則為本書之核心目標，即由桑斯汀所提出的一套法律解釋原則與改革，目的在於防止管制困境的發生，促進法規計畫目的之達成，以及提升桑斯汀心目中的憲政精神（Sunstein, 1990: v‐vii）。本文依循本書之寫作脈絡，介紹桑斯汀對國家管制的論證，以及他所提出之法律解釋原則。在介紹的同時試圖勾勒當時桑斯汀著述的歷史背景，以. 1 .

(8) 及氏所欲對話的社會現象、理論思想。最後進一步探討本書對桑斯汀的學術生涯及日後理論發展中所奠定的地位，以及對當代思潮的影響。 . 第二節. 研究動機. 新新聞文化於 2002 年出版桑斯汀（2002）原著之《網路會顛覆民主嗎？》（Republic.com）一書，透過廖元豪教授引介，是筆者第一次接觸桑斯汀特殊的寫作風格，其內容讓人印象深刻。該書對網路科技與民主作了一番討論，除平易近人的用語外，更令人驚訝的是，桑斯汀對言論的看法是筆者從來沒有接觸過的。進一步再去看他的著述時發現，他指出新興科技所造成的、看似對審議程序有幫助的網路平台，卻因商品客製化的趨勢而受到嚴重的資訊過濾的困境（黃維明譯，2002: 17‐18）。臺灣的新聞媒體往往被認為是社會亂源，筆者的指導教授陳起行老師正好也在研究以網路為民主議題討論平台取徑之可能性，從而引起筆者研究桑斯汀的思想的興趣。爾後得知桑斯汀為憲法學者，於 2008 年歐巴馬（Barack Hussein Obama Jr. ）當選美國總統後，受委任擔任資訊及管制事務局（Office of Information and Regulatory Affairs, OIRA）總監。能跨學術與實務界的學者並不多，一直為筆者所欽羨，蓋臺灣法律之學術與實務界向來為對立立場，且能擁有將學術上的主張實現於國家政策的機會，令筆者更為期待。開始回溯閱讀其著作之後發現更多令人驚豔之處。首先，桑斯汀平均一年至少有一本出版書籍，為數相當可觀；另外氏於筆者現在的年紀時即開始發表文章，寫作風格更為嚴謹，內容也更為豐富。筆者最後選擇研究桑斯汀對國家管制的理論乃係因本書屬於桑斯汀較早期的作品，即使日後對書中論點或有修正或補充，但本書確可窺探桑斯汀最根本的思想源頭及背景；另一方面筆者對我國的管制困境也相當關心，是以對於桑斯汀將如何透過法院的法律解釋權限以解決這些問題感到十分好奇，故綜上成為本文寫作之動機。以現代的主流思潮觀之，國家對市場干預已為常態，甚至人民會主動要 2 .

(9) 求國家干預。公共政策學家洛威（Lowi Theodore）將政府的公共政策大致分為四種類型（1972）：「管制政策」（regulatory policy），例如環保政策；「自我管制政策」（self‐regulatory policy），例如校園自主政策；「分配政策」（distributive policy），例如補助款分配政策；「重分配政策」（redistributive policy），例如決定稅收政策。按本書所關心者在於現代管制國家政策失靈時該如何解決，筆者因觀察到臺灣之管制困境，故誘發筆者研讀桑斯汀論述與解決方式；筆者以下提出三個臺灣的管制政策為例。 1.2.1、限用塑膠袋政策. . *圖 1‐1 . 民國 91 年 4 月 22 日，環保署頒佈「購物用塑膠袋及塑膠類（含保麗龍）免洗餐具第一批限制使用對象、實施方式及實施日期」1明訂 91 年 7 月 1 日起開始實施部分限用塑膠袋與免洗餐具2。按規定，受規範之對象不得使用厚.                                                         1. 中華民國 91 年 4 月 22 日行政院環境保護署環署廢字第 0910025775 號。同年 6 月 12 日修正實施日期，使免洗餐具之禁用延長至 91 年 10 月 1 日開始實施（行政院環境保護署環署廢字第 0910039434 號修正）。 . 2. 3 .

(10) 度未達 0.06 公釐的塑膠袋3，亦不得免費提供厚度達 0.06 公釐之購物用塑膠袋4。法規施行後，受規範的店家僅提供厚的、要用買的塑膠袋，在大家尚未形成自備購物袋的情況下，1 元、2 元給出去幾乎沒有感覺，所以大家仍然繼續購買塑膠袋使用，增厚塑膠袋的規定反而造成更多資源的浪費及環境污染。第一波限塑政策開始實施沒多久，91 年 7 月 23 日接著頒佈「購物用塑膠袋及塑膠類（含保麗龍）免洗餐具第二批限制使用對象、實施方式及實施日期」5，預告於 92 年 1 月 1 日至 2 月 15 日為勸導期，2 月 16 日將開罰。禁用塑膠袋的規定引起相當大的反彈，並且造成許多塑膠袋工廠關閉、大量失業，同年 1 月 19 日相關業者走上街頭抗議；有店面小吃店因為慣用塑膠袋，並且容易沾黏、油膩，用加厚的塑膠袋也是無法重複利用，反而導致大家用得更凶，結果根本沒有達到預期的效果。95 年 6 月 9 日環保局承認其「限塑政策」之錯誤，並重新頒佈「限塑政策精進方案」6，將小吃店排除在規範對象之外。法規實施不久之後，配合民間便利商店設計的精美厚塑膠袋，大家比較有重複利用的意願；另外到處可見「塑膠袋請重複利用，愛護地球資源」的字眼，對人民從價值觀開始改變。現在大家開始會盡量跟店家說「不用袋子」，或是自行帶購物袋，或重複利用不會直接丟棄。 1.2.2、修訂後菸害防制法菸害防制法於民國 96 年於立法院三讀通過，經總統公布修訂條文 98 年 1 月 11 日起實施。本次修訂之內容在於防止受二手煙之損害。修訂之重點包括：擴大禁菸場所之範圍、增設包裝上警告標語圖樣、將孕婦納入不得吸煙                                                         3. 塑膠袋的定義：含聚乙烯（PE）、聚丙烯（PP）、聚苯乙烯（PS）或聚氯乙烯（PVC)等成分，經由吹膜、壓延或擠壓加工成型。 4 限制使用對象：（一）政府部門：1.各級政府機關。2.公營事業機構。3.軍事機關；（二）國軍福利品供應站；（三）公私立學校；（四）公立醫療院所。 5 第二波限制對象增廣，包括（一）百貨公司業及購物中心；（二）量販店業；（三）超級市場業；（四）連鎖便利商店業；（五）連鎖速食店；（六）有店面之餐飲業，但公、民有市場、夜市內之餐飲性攤商（舖、販）不在此限（中華民國 91 年 7 月 23 日行政院環境保護署環署廢字第 0910049869 號）。 6 中華民國 95 年 6 月 9 日環署廢字第 0950044963 號「購物用塑膠袋限制使用對象、實施方式及實施日期」。環保署雖然承認政策錯誤，但仍歸咎於「臺灣人消費飲食習慣特殊」。 4 .

(11) 之範圍及對吸煙之青少年施以戒煙教育、禁止通路以開放式貨架供應菸品及禁止菸商之廣告、加課健康捐等7。然該次修訂問題在於太過嚴苛造成管制不足。有些店家的性質若禁菸會侵害到其營業目的，則針對此類店家，於該法第 15 條第 11 款規定：「旅館、商場、餐飲店或其他供公眾消費之室內場所。但於該場所內設有獨立空調及獨立隔間之室內吸菸室、半戶外開放空間之餐飲場所、雪茄館、下午九時以後開始營業且十八歲以上始能進入之酒吧、視聽歌唱場所，不在此限。」但由於店家的義務只有不主動提供菸灰缸及勸導，況且如果真的全面禁菸，甚至會沒有客人上門，以致實際操作上，許多茶店、 KTV、夜店等地方，雖然都不是從晚上九點才開始營業，但晚上九點之後就會遞上菸灰缸。另外，將旅館列為禁菸之公共室內場所，但在執行上難道警察可以衝進房間嗎？還有將孕婦列為不可吸菸之對象（§12 第二項），沒有相對應的罰則要如何執行？8三人以上的辦公場所亦為禁菸之場所，那倘若辦公室四個人都吸菸，也不介意二手菸，仍符合該規定之禁菸場所，豈非為造成與立法目的相違背之結果？菸害防制法由於過於嚴苛而造成行政機關執行困難、規範對象鑽盡漏洞，因過度管制導致管制不足，應證桑斯汀於本書中所提出的其中一種管制困境。 1.2.3、廢娼政策自 2001 之後，公娼正式走入歷史，至今剛好滿十年。廢娼的議題從 1994 年提出，至 2001 年正式廢除所有合法娼妓。但是只要有需求就永遠會有供應的道理是不會改變的，於是從此娼妓轉入地下化，造成非常嚴重的問題。過去娼妓合法時，大家有法律的保障，正當地在這個行業工作，定期健康檢查，並且因為有競爭業者，大家也比較相信政府有發牌照的娼妓，以致私娼比較                                                         7. 資料來源：行政院衛生署國民健康局網站之修法歷程，http://tobacco.bhp.doh.gov.tw/Show. aspx?MenuId=545，最後瀏覽日期：2011 年 12 月 19 日。 8 筆者認為本項有違憲之虞，雖然沒有罰則，違反平等原則，歧視女性。如果懷孕婦女可以有選擇不要懷孕的自由，也有不去做羊膜穿刺的自由，縱使生下畸形兒她也甘之如飴，那麼僅為「可能」會生出畸形兒即禁止其個人吸煙之行為，實在有待商議。若照此理論，是不是男性吸煙「可能」造成陽痿而使他無法生育，怎麼不立法禁止？ 5 .

(12) 沒有生存的機會。廢娼之後，娼妓業無處可去只好轉為地下化，在臺灣許多地方甚至因此得名。因為沒有了法律和國家的保障，私娼必須依靠集團、黑道才可能抵抗其他娼妓業者搶地盤、搶客人，因而從中被獲取暴利、剝削，卻也無法可循。過去一方面怕違法、另一方面有合法公娼，所以去找私娼的客人不多；禁娼後，反正大家都是不合法的，沒有人會被特別保護，未成年少女在網路上找尋援交對象的案件增加，同樣也無法禁止嫖客，警察抓不勝抓。這些都是禁公娼之後果。在 666 號釋憲案中，大法官多數意見認為社會秩序維護法中「罰娼不罰嫖」的規定違反平等原則，被宣告違憲。此一判決促使內政部加快修正的腳步，民國 100 年 11 月 4 日立法院三讀通過社會秩序維護法的修正，增加第 91‐1 條，授權各地政府在各款條件下「得因地制宜，制定自治條例，規劃得從事性交易之區域及其管理。」筆者認為，就各國經驗顯示，例如性產業，市場有需求就會有供應；又參照臺灣過去十年的經驗，禁娼不但達不到目的，更會造成不好的結果，也是國家管制政策失敗的例子之一。當然，如今採取授權各地政府在符合條件下自行決定是否設立色情特區，是否能夠成為有效的管制手段，值得繼續關注。 . 第三節. 本文架構. 本文主要寫作脈絡係依循本書為主軸來做開展，第一個部分主要為背景回顧，蓋瞭解本書寫作背景將更能掌握其所欲表達的精髓，筆者一方面以國家的角色、職能等理論演變開始談起，另一方面則介紹美國如何從提倡「最小規模政府」的古典自由主義，發展為主張「自由放任經濟學」的新自由主義，而嘗試結合自由與保守的「新右派」又是在什麼背景下興起的。筆者欲藉著介紹意識型態的流變，並於交代其成因的同時，以年代與社會重大事件為橫軸，嘗試將本書之寫作背景編織具系統性的說明。除了理論介紹外，本文第二章後半部亦從作者桑斯汀的思想理路出發，同時以縱向介紹共和主義的基本精神與價值、羅斯福新政的過程，以及新政後至寫作年代間的演變， 6 .

(13) 藉此也介紹本書欲對話之對象。第二部分依循本書的章節排列，介紹前半部關於管制國家的論證，包括一般反對管制的理由，以及對目前反對最小規模政府的論點表示不足，進而說明管制能夠帶來的種種優點。然而，在第三章的最後整理了桑斯汀所提出之現代管制國家的困境，作為其欲建構一套法律解釋原則的動機。第三部分首先介紹桑斯汀對傳統的法律解釋批評，他認為應該跳脫傳統對法院的角色定位，使法院能夠以超越立法者原意而作解釋，目的在促進美國共和式的憲政精神，主要包括審議程序及避免派系對立法與行政程序的阻撓、遊說。這個精神不但可回溯至立憲時聯邦主義者與反聯邦主義者的論辯，亦可以推至桑斯汀日後著作之背後核心價值。第四部分為筆者希望藉由本文能提出的些許貢獻，旨為說明本書所呈現在字裡行間的抽象價值，以及本書奠定桑斯汀日後理論發展之方向與主軸；進一步大膽介紹桑斯汀日後部分著作與本書間之關連，以及桑斯汀 30 年寫作生涯之貢獻。最後第一以新政發生的起源，即介紹 1929 年經濟大恐慌的起源與結果為介紹，並與 2008 年全球金融海嘯的起源與結果作一比較，得出研究結果；第二則以「臺灣亦存有管制困境」與「我國主要管制方向」兩個命題作結， . 第四節. 相關論著、名詞解釋. 國內論文僅針對桑斯汀之國家管制的理論單獨討論者不多9，有參考桑斯汀對自由市場與言論關係者，討論國家應如何管制言論，及管制言論之限度；                                                        . 9. 有將該法院定位論述引進並反省臺灣的法院的定位，認為應該使之成為「旁觀者」，並使判決在抽象意義上成為對話的平台；可參考梁志鳴（2004）、朱德明（2004）。上述皆係以桑斯汀（1999）「司法最小主義」（One Case At a Time）為基礎而討論者。該書於臺灣之主要探討文獻可參考黃昭元（2002: 875‐917）。然按桑斯汀之司法最小主義，係為討論美國聯邦憲法法院應該之角色，並非一般之法院，故並非屬本書建構之準則可適用對象。 7 .

(14) 可參考劉欣怡（2003）。針對管制政策的檢驗機制，國內由邱昌泰教授、廖元豪教授（2003）受行政院經濟建設委員會之請託而為之〈建立管制性法規影響分析機制可行性研究〉10成果報告，其中整理及耙梳美國及其他各國的相關制度設計，亦非常值得吾人在思考此類問題時的參考。邱昌泰教授（1993、 1996）亦有專書談論相關議題，皆為國內此方面的研究有極大貢獻。本文就羅斯福總統所提出之《第二次權利法案》（The Second Bill of Rights），一般稱為《經濟權利法案》（Economic Bill of Rights）。又因為前者為桑斯汀之書名原文，故提及該書名時會以《第二次權利法案》稱之，若僅為指涉該法案，則會以《經濟權利法案》稱之。實指同者，易造成誤會，特此說明。另，本書對「管制」之用語甚多，包括 ”regulation” 以及 ”regulatory statutes” 以及 ”regulatory programs”，本文將前二者有翻為「管制」，亦有翻為「管制法規」者，筆者將視脈絡是否容易混淆而選擇不同用法；後者以「管制計畫」以分辨之。最後，桑斯汀將所有傳統及非傳統之法律解釋原則統稱為「準則」（canons），惟本書原文若作「原則」（principle）時，筆者仍將以「原則」譯之。 .                                                         10. 本資料可由 http://www.cepd.gov.tw/dn.aspx?uid=1970 下載取得。 8 . .

(15) 第二章理論背景第一節. 背景一：國家職能——從國家的起源談起. 按本書明顯地是站在「大政府」或「管制國家」的立場。相較於小規模政府，管制型的大政府對美國來說並不是新的概念，然桑斯汀在本書中所倡議、支持的大政府，除了有其歷史脈絡外，更有其強調的動機，本章的目的就在挖掘本書的寫作動機與背景，以及其所欲反駁、對話的氛圍。國家應該要是「小規模政府」還是「大規模政府」？國家的責任應該有哪些，與國家的「地位」有關；而國家的地位與其定位有關，而欲知其定位，必先瞭解國家的定義與起源。蓋「國家」的起源，兩百年內曾出現的傳統學說，不外乎五種（高永光，2008: 541‐544）：神意說、家族起源說、武力說、演化說、社會契約說。「神意說」就是歐洲所稱之「君權神授」，即統治者的權力是來自於神；中國則稱皇帝為「天子」，為天之子，天下的土地皆為王室所有，而土地上的子民皆為皇帝的臣子。神意說認為國家的起源係來自於神的旨意，主要有鞏固統治者權力之用意。「家族起源說」認為，國家的出現是源於人在原始的狀態下，為了繁衍後代，同類的人相互聚集，自然形成有組織的生活群體；其中，為保護族人、進行狩獵，而產生領導階層的族長、酋長，形成部落社會，此即為國家的雛形。「武力說」認為國家的形成是為了組織武力、向外征戰。「演化說」綜合許多國家形成的要素，主張國家的起源，並不是由單一的因素所產生，而是各種如血統、宗教、經濟、戰爭、政治意識等各種因素交互作用而形成的。即使世界某些地方的確仍保存有部落社會的型態，以致「家族起源說」似乎較為接近國家發展的歷程事實；並且「演化說」排除國家單一起源的主張或許較為客觀，但「社會契約說」為後來古典自由主義及許多現代國家制度設計的基礎態度，卻是不爭的事實。社會契約說主要代表人物有霍布斯（Thomas Hobbes）、洛克（John Locke）、盧梭（J. J. Rousseau）等，各學者的理論雖不盡相同，但共同點都在於解釋人. 9 .

(16) 類從原始社會進入國家社會的原因。17 世紀的霍布斯從機械唯物論出發，擁護君主體制，主張服從和尊重權威將使個人獲得最大的利益（顧肅，2006: 212‐15）。霍布斯在《利維坦》將人性醜陋、利己的一面說成是普遍的、不變的自然狀態；但他同時也指出人性存在著理性的一面。蓋人醜陋的本性使其不擇手段去保全自己的性命和自由，使人與人之間的關係陷入混亂，另一方面人的理性促使人們想出一套反自然的調節方法，避免所有人陷入自相殘殺、同歸於盡，這就是國家的起源，以避免人類互相為敵、改變互相殘殺的殘酷型態。因此每個人為了自己的生存及安全，即共同約束放棄部分的權利，交給「國家」以換取另外一些權利的保障，例如生存（朱敏章譯，2005: 58‐60）。 17 世紀的洛克認為人是理性的動物，這個理性就是自然法，而在自然社會中就是由大家應該遵循的自然法支配著全體人類。在洛克的哲學中，人的一切權利都是與生俱來的，生命、自由、財產都是不可被取消的權利，若欲對一個人的天賦權利進行限制，必須以保護另一個人同樣重要的權利為理由始為正當。洛克在《政府論》上、下兩篇中主張人都有不能被控制的自由，且人沒有毀滅自己的自由；人類都是平等且獨立的，沒有人可以去傷害他人的生命、自由、財產等權利。而當人在保存自己以外還有餘力時，就應該要盡其所能保全其他人。是以為了解決人與人之間的衝突，人們共同遵守自然法，簽署社會契約。在國家中，若人人遵守法律，則人的自然權利就會獲得保障（Locke, 1988: 270‐71；高永光，2008: 542；顧肅，2006: 232‐34）。英國在洛克發行著作後漸漸變得保守與自滿，而法國則緊接著於 18 世紀開始啟蒙運動，以孟德斯鳩、伏爾泰、盧梭等人為首的「百科全書派」皆以契約論為基礎而發展其主要的政治法律思想，更加著眼於與英國消極自由相對的積極自由。啟蒙運動前期最著名的孟德斯鳩（C. L. Montesquieu）於《論法的精神》中研究了政體的性質，並使權力分立的思想更為法律化、制度化、組織化（顧肅，2006: 254）。他認為一個有法律的社會中，自由僅是一個人能夠作他應該作的事情，而不被強迫去作他不應該作的事情，而三權分立的體制設置就是為了實現和保障這種真正的政治自由，防止權力的濫用（顧肅， 2006: 256‐58）。 . 10 .

(17) 相較於孟德斯鳩，盧梭的哲學思想一方面認為人從出生就具有愛心和憐憫心，是這兩種感情調節著人們之間的關係，而不像霍布斯所認為的那種互相殘殺、求自己生存的人性；另一方面則主張自然狀態的原始社會是豐衣足食的自由社會，並不存在洛克所謂之私有財產的概念。盧梭在《社會契約論》中指出，人之所以建立社會契約，是為了尋找一種結合的方式，使其能以全部共同的力量來保障締約者的人身與財富。在盧梭的社會契約論中，雖然會使得人類喪失天然的自由，但同時也會獲得社會的自由，並獲得他所企圖的、所享有的一切東西的所有權（高永光，2008: 542；顧肅，2006: 262；徐百齊譯，2000: 26‐27）。盧梭進一步提出「公意」（general will）的概念，即契約一旦訂立，個人就應該服從於國家的「公意」；倘若有人不願服從，則全體可以迫使他服從，即「迫使其自由」。「公意」並非由盧梭所創，但其所賦予「公意」有獨特的政治意義，進而發展出「人民主權」的概念。盧梭以人民主權為出發，不但反對孟德斯鳩的分權理論，也反對英國的代議制度，蓋盧梭認為主權是不能分割也不能被代表的；主權具有至高無上性、不可轉讓性、不可代表性和永久無誤性（顧肅，2006: 264, 266）。總言之，以契約論建構的國家起源理論，各學者的理論皆有其不同之處，但發展至盧梭後的契約論，實際上成為古典自由主義的基礎理論，同時貫穿從英國消極自由到法國積極自由的脈絡。以契約論為基礎的古典自由主義主張，國家應該具有保護人民生命安全的基本功能。以盧梭的社約論為例，他認為人民相互以契約的方式結合，並以團結的力量保護每個分子的生命財產，進而使之獲得真正的自由。在這種定義下的古典自由主義乃以消極自由為特色，表現在國家的職能上即為「小規模」（the minimal）政府。換言之，國家的職能剛開始與「管制國家」的概念仍相去甚遠，倘若欲瞭解兩者之間如何過渡、如何消長的關係，就必須繼續往 19 至 20 世紀自由主義在美國的流變。 . . 11 .

(18) 第二節. 背景二：古典自由主義與現代自由主義. 源於 17 世紀英國，由 18 世紀的法國承接的古典自由主義，藉由 18 世紀末受英國的殖民傳進了美洲，在美國獨立革命中扮演了重要的理論地位，更主導美國 19 世紀主要的經濟、政治、社會思潮。自由主義依據國家角色的不同看法，可分為「古典自由主義」（Classical Liberalism）與「現代自由主義」（Modern Liberalism）兩種，前者承繼契約論的想法而偏向倡議人的消極自由，相信最小規模國家，以洛克的話說，就是僅有「守夜人」（night watcher）的性質；古典自由主義下的國家角色被限制在維繫秩序、協助人民信守約定，以及抵禦外侮（Heywood, 2007: 46），保障人民有「消極自由」。在政治社會中重視市民社會（civil society）的古典自由主義，在經濟學上則體現為自我管理的市場經濟。18 世紀末 19 世紀初，斯密（Adam Smith）的《國富論》（The Wealth of Nations）寫作於盛行「重商主義」（Mercantilism）的年代，正逢政府管制經濟的高峰期，斯密在書中倡導政府不要管制經濟反而會有更好的效果，乃古典經濟學之代表。古典經濟學認為整個經濟是照著一個客觀的市場規律在運行，例如沒有一個生產者能夠個別地決定價格，價格是由市場來決定的，由買賣供需之間的狀況來決定的，這就是斯密所謂「看不見的手」（the invisible hand）。同時，古典經濟學也帶有效益主義（Utilitarianism）的色彩，相信每個人在自私自利的同時會促進經濟繁榮及帶來福祉。斯密以比喻加以說明：「我們的晚餐並非來自屠夫、釀酒人或烘焙師傅的慈悲，而是因為他們想要追求自己的利益。」自由市場的概念在英國盛行整個 19 世紀，在美國則至 1930 年代前都未被挑戰（Heywood, 2007: 49‐50）。 19 世紀末至 20 世紀，自由主義紛紛開始進行或寬或緊的修正。自由主義者發現工業資本主義的複雜性，單憑市場運作是無法確定地帶來福祉與目標，而 1929 年美國華爾街在一夜之間崩盤所產生的經濟大恐慌（the Great Depression）剛好就是一個市場失靈的證明，許多西方的經濟學家紛紛提出放棄自由放任理念的經濟干預政策，例如英國經濟學家凱恩斯（John Maynard . 12 .

(19) Keynes）則挑戰古典經濟學的立場，否定過去認為連失業問題都可以以市場來解決的觀念；相反地，凱恩斯主張總體經濟活動可以透過對總需求的影響來管控經濟，所以他建議政府大量支出以創造市場需求，自然就可以創造就業機會、刺激經濟發展，此為凱恩斯主義（Keynesiannism）。美國於 30 年代羅斯福總統上任後頒佈「新政」（New Deal），為挽救跌到谷底的經濟，開始對市場採取主動干預、大量管制的手段，擴大政府支出以需求創造經濟，實踐了凱恩斯的經濟理論，替代了先前的「自由放任」路線（Heywood, 2007: 59‐60）。「新自由主義」（Neo‐liberalism），其係指 1970 年代後在古典自由主義的前提下開始復甦的一種經濟自由體制，旨在反轉 20 世紀以來一面倒的「大政府」傾向。海伍德（Andrew Heywood）認為新自由主義的主張實已超越了古典經濟理論的立場，新自由主義其實就是市場基本教義主義（Market Funda‐ mentalism），對市場機制有絕對的信心，認為依靠市場可以解決所有的經濟問題。縱使是被視為市場經濟之父的斯密，亦承認市場有其極限；但從新自由主義者的觀點來看，政府管制的缺失導致他們反對政府以各種形式介入經濟中。新自由主義是新右派意識型態運動的一部份（Heywood, 2007: 52）。按 1970 年代之後，保守主義中出現傾向古典自由主義經濟學的「新右派」（New right）。新右派是兩種完全不同意識型態的混合體：第一個是前述的新自由主義，另一個則是傳統保守的社會思想，也稱「新保守主義」（Neo‐conservatism）。基本上新右派就是在企圖調和經濟上的自由放任主義與國家或社會威權主義，用海伍德的話來說，新右派是「激進、反動及傳統的融合」（Heywood, 2007: 88）。新右派中又分為自由的新右派（Liberal new right），及保守的新右派（Con‐ servative new right）。前者的自由部分是來自古典而非現代自由主義，他們將經濟思想從凱恩斯主義轉到斯密自由市場的古典經濟學，海耶克（Frie‐ drich von Hayek）及弗利德曼（Milton Friedman）即為代表。在 1970 年代，當政府在維持經濟繁榮上遇到新的瓶頸時，大家即重新開始重視自由市場理論，思考政府是否真的是解決經濟問題的最佳角色，海耶克與弗利德曼主張政府是. 13 .

(20) 經濟問題的原因，而不是解決者。他們所提倡的經濟主義與凱恩斯主義的爭論長達一個世紀之久。凱恩斯主義認為只要政府擴大支出就可以帶動經濟繁榮，但海耶克卻認為經濟繁榮的重點不應該在「整體需求」（aggregate de‐ mand），並且應該鼓勵生產而非鼓勵消費（Heywood, 2007: 89‐90）；解決失業問題只是手段而不是目的，真正能使經濟繁榮、復甦的方式還是必須仰賴市場自己的調節機制。海耶克重申斯密的「看不見的手」，認為市場是有機體而不是物件（object），凱恩斯主義建議政府擴大支出、降低低利率以促進消費的方式，只會造成經濟繁榮的假象；對企業紓困、接管等行為都只是讓破洞越來越深；增加人民手上的鈔票只會形成流動性陷阱，那些經濟繁榮的假象過後就是破產的銀行系統。總言之，新自由主義的經濟學家認為市場是公平的，合於經濟正義，市場讓所有人基於其自身的實力而有公平的機會或起或落；換言之，經濟上的不平等只是反映了天生能力的不平等罷了。海耶克並強調，凱恩斯忽略了人類行為與動機的重要性，重點是「集體協作」，而不是少數人的「中央計畫」；他並著書稱凱恩斯主義為經濟作計畫是一種《致命的自負》（The Fatal Conceit）。自由的新右派的主張，不但為 1970 年代後主流的凱恩斯主義之反動，同時亦與桑斯汀所提倡之當代自由主義相斥；即使未對當時美國實際的經濟理論產生太大影響，但對於瞭解當時的國家政策取向與桑斯汀的理論而言，尤其海耶克的理論近年來又重新受到重視，皆有瞭解其內容之必要。然而與古典自由主義相對的「現代自由主義」則是為了回應工業資本主義所造成的社會不平等。他們修正古典自由主義認為追求自利可以帶來繁榮與公平的想法，主張最小規模政府是無法匡正社會上的不公平及不正義（Heywood, 2007: 53‐54），相較於古典自由主義而言，對自由的提倡較傾向追求「積極自由」。桑斯汀寫作本書的背景為 80 年代末期，以贊成管制的內容來判斷，應該係為回應當時的新自由主義浪潮。又書中所稱之「權利革命」則顯示桑斯汀之論點與「現代自由主義」的主張不謀而合：反對小規模政府，並進一步提倡由政府調和國家管制下造成的社會不平等及不正義。 . 14 .

(21) 第三節背景三：美國的共和主義思想本書可謂「收錄」桑斯汀於 1980 至 1990 這 10 年間主要理論，有些可以從行文中看到，有些則是隱含在書中的理論思想或政治立場。其中桑斯汀最主要的共和主義思想可從氏於 1985 年所發表之〈Interest Groups in Ameri‐ can Public Law〉及 1988 年所發表之〈Beyond the Republican Revival〉兩篇文章中可辨認清楚的脈絡。桑斯汀在該文中分為兩個部分，前半部以抽象方式宣稱四個共和主義的主要原則，後半部則以美國實例映證之。桑斯汀（1985, 1988）認為在美國較常被提起或辨認出的政治概念有二，第一個是多元主義（Pluralism），另一個則是共和主義（Republican）。多元主義主張政治的本質與目的即為各個利益團體為爭奪有限的資源所為之鬥爭過程。它將現存的財富分配、現存的權利、現存的私人偏好視為「外生的」（exo‐ genous）並先於政治的（pre‐political）而存在的（1988: 1543）。而國家法律體制的目的就是精確且忠實地反映這樣的鬥爭過程，並確保競爭能夠順暢進行。相對地，共和主義則是主張政治為全體公民在審議過程中追求公益的過程。共和主義重視參與及對話，並強調個人偏好為審議過程中受嚴格審查的對象，並非外生的或先於政治的。政治不能僅是滿足現存的偏好，而是在其過程中形塑一個集體所欲追求的價值（1985: 31‐32）。國內學者廖元豪（1995: 80）將兩者比較後指出，多元主義較重視競爭、討價還價，尊重現存偏好，以滿足偏好為政治的目的；共和主義則強調對話、思辯，並認為政治有積極面向，應超越私人偏好。而對於政治的角色，多元主義無疑主張其為純粹的利益交換，但共和主義對此種交易的正當性是相當存疑的。桑斯汀（1988）指出傳統認為美國憲政採取的多元主義立場，面對了四個困境：首先，多元主義既然視個人偏好為政治之目的，則必然會面臨壞的偏好及權力不平等的問題；第二，多元主義並不強調審議，法規的制定無須提出理由論證，亦無須經過說服、討論的過程，以致政治淪為純粹的「交易」（deal）行為；第三，多元主義的許多主張明顯係源自效益主義（Utilitarian‐ ism），是以亦必須面對效益主義的失衡問題，例如多元主義同效益主義皆主張，當聚集多數人的偏好就會產生社會最大福祉，但效益主義無法解決在公. 15 .

(22) 共選擇理論下所造成的循環論證，多元主義亦面臨同樣問題；第四，在多元主義並不強調政治的參與，而缺乏參與政治生活其實會使人民無法經歷自我進步的過程，無法增進同理心及社會團結等。共和主義，相反地填補了多元主義在這些方面的不足（1543‐47）。雖然共和主義在 70 年代才被重新檢視其對美國憲政思想的影響，但其實回溯至美國立憲時，共和主義即扮演相當重要的角色。美國於獨立戰爭結束之後，除依照邦聯條例內之規定，由 13 個殖民地建立有名無實的全國性國會外，並沒有一個具有立法或司法權的中央政府。權力分散在各州，各州對該全國性國會也相當不重視，中央會議形同虛設。1787 年，美國於費城制憲會議上召開制憲會議，並於會中通過憲法草案，發下各州進行討論，準備進行表決。而後各州紛紛發出反對的聲浪，主要係針對將邦聯制改為聯邦制的不滿；反聯邦主義者（the antifederalists）在紐約書報上公開進行反對意見的宣傳。制憲會議召開人之一漢密爾頓（Alexander Hamilton），協同麥迪遜（James Madison）及傑伊（John Jay），以普布利烏斯（Publius）為筆名，亦開始於紐約的三家報紙上連載宣傳聯邦制的文章，以說服紐約市民支持以聯邦制為基底的憲法草案。反聯邦主義者主要為堅持傳統的共和主義，即在他們心目中的理想共和制是由市民積極、主動地參與政治，故極為重視市民美德（civic virtue）與直接地參與政治。政府的決定是由顧及公共利益的市民做出，政府的工作就在於維持、鼓勵此種無私的精神，確保公民美德的產生。為市民直接參與政治的目的，小型政體才能實現；反聯邦主義者因此反對聯邦制所創造的大型社群，認為在大範圍的政體下，。相對於小型社群的「同質性」（homogeneity），全國性政府型態不可避免會造成「異質性」（heterogeneity），而使審議的過程變得更困難。聯邦制所創造的代議制度將會使人民的意見被稀釋，由人民選舉出來的代表亦必然會遠離人民的期待，人民將被徹底剝奪控制其代議士的能力，並被排除在公共事務之外；另一方面，由少數人聚集而成的聯邦政府在法律及政策制定上有極大的獨裁權，將形成某種「有力卻遙遠」（powerful and remote）的全國性政治（廖元豪，1995: 81‐82）。聯邦主義者強調的派系. 16 .

(23) 問題（faction），反聯邦主義者把它歸咎於貪腐，並提出「控制派系」及「限制由人民選舉出的代表的權力」為解決方法。基於上述理由，反聯邦主義者反對中央集權，並堅持地方分權才能形成具同質性、透明性，以及無私的公民，如此始能避免國家陷入私利間的鬥爭；他們更進一步攻擊聯邦主義者，聯邦制度所創造的「共和體制」，離傳統的共和理念已相去甚遠了（錢永祥， 1995: 7）。聯邦主義者並未拋棄共和主義的精神，故普布利烏斯於與反聯邦主義者的論戰中主要著眼於新的聯邦制如何解決邦聯制下的弊病，試圖將其主張與傳統共和主義的距離盡量地縮小11。麥迪遜認為由派系所造成的貪腐，乃自由下無法避免的自然產物，其存於人性中；他認為勢必不能再採用傳統共和主義的手段解決派系的問題，即美德的教育與灌輸，而小型社群才是問題的根源，因為在越小的社群裡，各派系就更有機會和能力去掌控政治權力，並做出僅對該小型社群有利之決定。麥迪遜進一步認為若試圖消弭熱情或利益，更有可能會造成派系專制（factional tyranny），並對真正的自由（liberty）造成傷害（Hamilton, Madison & Jay, 2009: 53）。另一方面針對反聯邦主義者就「人民與政府關係越來越遠」的挑戰，麥迪遜清楚回應，越小的社群就越容易形成多數暴力，少數的聲音會越難被聽見，派系問題也會越嚴重；反之，擴大社群會使得散佈各地的少數集合在一起，讓他們的聲音有被聽到的機會；多元、分歧的意見會促進民主的發展，削弱派系的控制。在制度面麥迪遜主張代議制應繼續被重視，大選區比小選區好，長任期較短任期為佳，如此代議制度才能避免代議士過於重視其所代表之地方利益，而忽略整體國家的公共利益；代議士也要能自由地隨時參與討論，並以公共善為出發點來做決策。至於反聯邦主義者批評聯邦制會使許多不同的意見互相衝突與不協調，另一位作者漢密爾頓則回應：多樣的想法進入立法機構，縱使可能會延宕好                                                         11. 麥迪遜於第 10 篇中強調，聯邦制度所推行的共和國，與民主國不同。最大的差別在於，「後者的政府工作是由大家推舉出來的少數公民來管理；其次，者包括的公民數較多，國家的幅員也較大」（Hamilton et al., 2009: 58）。可見聯邦主義者仍努力使新制度與民主國區分，亦刻意地避開人民與政府距離的差別，而改從共和原理的其他部分切入。 . 17 .

(24) 的議案的推動，但必定也會促進更多審議（deliberation）及慎重，可監督或防止多數推動的暴行。聯邦主義者將「兩院制」（bicameralism）視為可監督、又可增進審議行為的良好機制。聯邦主義者建立一整套的監督機制，包括全國性代表、兩院制、間接選舉、權力分配，還有中央政府與各州的關係；這些機制都係為與不可避免的派系權力抗衡。其所設計之全國性代議士，並非盲目地追求其所擔負的地區責任，而是必須在所代表的地方利益與國家利益間取得平衡；審議是代議士最重要的功能，監督制衡機制也是在這裡發揮作用，而司法審查機制更是在保障代議士的意志不會高過人民的意志。桑斯汀 2009 年為《聯邦論》（The Federalist）所撰寫的序言〈Introduction: The Enlarged Republic〉中指出，聯邦制可謂建構了一個前所未有的共和體制，包含建立在大型共和國中的監督制衡的機制，以作為傳統共和概念的補救，。另一方面，聯邦制創造一個新的民主概念，即審議式（deliberative）民主，這個想法與傳統邦聯制的共和主義者的想法大相逕庭。以麥迪遜為代表的聯邦主義者主張在社會多樣化的情況下，意見的不同與人際之間的摩擦可以促成對話及思辯，是以在制度的設計上應著重於社會多樣化的提升，而不是一味求同，如此才能將不同的意見納入政治思辯的過程。這樣的共和主義思想構成了美國憲法基本精神，後人有稱為「麥迪遜式的共和主義」（Madisonian Republicanism）（廖元豪，1995: 83‐84）。總言之，聯邦主義者係為挑戰那些認為大型共和國不可能的理論，同時提出使美國憲法生命延長的一條新的路徑（Sunstein, 2009b）。 . 第四節背景四：1930 年代羅斯福新政在本書中，與一般對美國政治意識型態及社會經濟史的理解相同，桑斯汀亦將 1930 年代由羅斯福總統推行的新政當作一個分水嶺。除了我們在後面可以看到的種種管制措施與機構的成立，最重要的是由羅斯福總統領軍的新政改革所賴以為基礎的從根本上與過去不同的對市場的理解，即市場不是「自然的」，而是「人造的」。在 1929 年經濟大蕭條爆發前，一次戰後的美國正經. 18 .

(25) 歷史稱「喧囂的二０年代」，在這 10 年間美國國民生產總則大幅提高，工廠勞動生產率提高 53%，農業勞動生產率提高 20%；1922 至 1927 年間的年均經濟增長 7%；國民生產總值從 1919 年的 742 億美元，增加到 1929 年的 1,031 億美元（喬繼堂，2010: 12）。然而，繁榮的經濟使社會上充斥著樂觀主義，當時逐漸嚴重的經濟問題反而被忽視。由於人們的生活水準普遍提高，但民眾收入提高的速度遠遠跟不上工業生產的步伐，民眾的購買力嚴重不足，生產與消費矛盾突出。農業領域則由於市場萎縮及國外產品競爭，農民收入幾乎減半。工業領域的工人工資增長遠低於生產力的增長，又因生產效率的提高，就業人數幾乎沒有增加。但相對於人民收入增長緩慢，企業利潤卻大幅、快速地爬升，加上當時以減稅方式鼓勵資本家生產、投資，財富急速集中。至 1929 年美國國家的財富有五分之三都集中在 2%的人手中，產生許多的「大富翁」，而有錢人又在拜金主義的美德化及盲目的樂觀情緒作用下，大量投資股票，巨額資金流入股市，股價獲利豐厚，股市投機無所不用其極，導致嚴重失控（喬繼堂，2010: 13）。 1929 年 10 月 24 日是美國史上的「黑色星期四」，美國股市價格暴跌，一天蒸發了 30 億美元，雖然摩根公司拿出 24 億美金救援而使股市行情稍微穩定，但 10 月 29 日股票仍再次重挫，一天蒸發了 100 億美元。美國股市的崩潰引起了連鎖反應，各種商品大幅跌價，人們的信心嚴重受挫，信貸收縮，企業裹足，美國大蕭條（Great Depression）正式到來（喬繼堂，2010: 13）。這一波大蕭條對民生而言最大的影響是收入減少、生活水準下降，以及失業流浪。從 1927 年一家四口的最低生活費用為 3,000 美元，但 1932 年全國家庭的平均收入只有 1,348 美元。農產品價格在一次大戰後下跌，經濟危機使農民更必須以低於成本的價格賤賣，在無法償還債務的窘境下，1929 至 1933 年間大約有一百多萬戶農民因被取消抵押品贖回權而失去了他們的財產。大蕭條造成最大的恐慌是大量的失業。自 1929 年起，平均每週都有 10 萬人失業，至 1932 年總失業人數高達 1,300 萬，路上的流浪人數增加至 150 至 200 萬人（喬繼堂，2010: 14‐15）。 . 19 .

(26) 經濟大蕭條對美國造成最大的傷害，莫過於是對美國民眾的信念崩潰與心靈創傷，當時總統胡佛（Herbert C. Hoover）未能採取適當措施解決問題，使民眾的反彈相當強烈。相同的衝擊針對美國的經濟政策、政策體制，許多激進份子主張進行社會革命實行共產主義，而主流觀點則指向在自由放任與共產主義的中間道路，主張國家應實行一定程度國家干預經濟生活的變革（喬繼堂，2010: 16）。羅斯福就在此呼聲下高票當選，並開始「新政」（New Deal）改革。 1933 年羅斯福總統上任，推行的新政核心為三個 R，即救濟（Relief）、改革（Reform）和復興（Recovery）。首先在「救濟」方面，延續胡佛總統的救濟失業人口計畫，羅斯福總統成立至少五個官方機構試圖減少失業人口，包括土木工程署（the Civil Works Administration）、公共資源保護隊（the Civilian Conservation Corps）、聯邦緊急救濟署（the Federal Emergency Relief Admini‐ stration）、市政工程管理局（the Public Works Administration）、田納西河谷管理局（the Tenne‐ ssee Valley Authority）等；另一方面通過一連串的法律以保，護勞工，包括 1935 年制定的《國家勞工關係法》（National Labor Relations Act）保障勞工有組織工會團體的權利；1938 年制定《公平勞動標準法》（The Fair Labor Standards Act）保障勞工的最低薪資與最高工時；另外 1935 年通過的《社會保障法》（Social Security Act），為失業人口提供必要協助（Sunstein, 2004: 41）。在「改革」的部分，羅斯福總統於 1933 年推出《全國產業復興法》（National Industrial Recovery Act），主要目的是強迫各行各業協議並提出行規，停止競爭。同年新銀行條例紛紛通過，隔年則成立證券交易委員會以監督華爾街的交易。在「復興」的部分，羅斯福總統透過增加政府開銷來達到「復興」的目的，包括公共工程管理局總共花費 33 億美金在公共工程上，希望能夠刺激低迷的景氣。 1934 年國會改選，羅斯福總統獲得參眾兩議院的多數，開始了 1935 至 1937 年間的第二波新政改革。這段期間的新政大量放棄產業合作，轉而專注於反壟斷的政策制定；他們的目標是透過更大量的改革以對脆弱的經濟方面提供長期的保護。《緊急救濟法案》（Emergency Relief Appropriation Act）使工. 20 .

(27) 業促進局（Works Progress Administration）提供 8 萬多個就業機會；1935 至 1943 年間，政府則花費近 70 億元，以公共建設名義創造就業機會，以工代賑。前述的《社會保障法》規定向雇主強制徵收聯邦失業保險稅，聯邦向各州撥款幫助各州照顧弱勢族群，建立完備的福利制度；針對有錢人制定的《財富稅法》（Wealth Tax Act）提高財產稅，將個人收入超額累進所得稅和公司純收入累進所得稅提高，建立公正的稅收制度；創立聯邦儲蓄委員會（Federal Reserve Board）的《銀行法》（Banking Act）改變了聯邦儲備體系的組織和權力結構，使控制權從華爾街為代表的地區儲備銀行，回到華盛頓的聯邦儲備體系理事會，確立了適應現代化經濟的現代銀行體系（Sunstein,2004:41‐42；喬繼堂，2010: 18‐20）。羅斯福總統大刀闊斧的改革，分別被冠以「第一次」與「第二次」新政。第一次即 1933 年 3 月 9 日起的「百日新政」，主要目的為快速處理當時眼前面臨不能等待的經濟問題；1935 至 1939 年則被視為第二次新政，注重較具長遠影響的立法。羅斯福總統另一個有名的「政策」為「爐邊談話」（Fireside Chat），有認為該名稱由來係因羅斯福發表的內容鏗鏘有力，有如燃燒的爐火，但也有認為當時總統透過廣播向全美國人民發表談話的外賓接待室中有一個壁爐，便提議以「爐邊」命名，為使人民打開收音機聆聽總統的聲音時，彷彿總統親臨己家，與其圍爐相坐、親切交談。在這個氛圍中，爐邊談話斷斷續續持續 11 年之久。第一次是在 1933 年 3 月 12 日羅斯福開始談銀行問題，隔天人民紛紛把前幾天提領出來的黃金、現金存進銀行，第一次的爐邊談話獲得巨大的成功；直至 1944 年 6 月 12 日談第五次戰爭籌款運動，長長短短共 30 次（喬繼堂，2010: 20,22）。羅斯福採取爐邊談話的政策，一方面是為了向國民說明較為複雜的概念，並且在非常時期讓人民覺得他們並不孤單；但更重要的原因在於，羅斯福在改革的初期，一些緊急的法令頒佈及管制機構的成立受到相當大的阻撓，但當時情況緊急不容國會與政府之間有爭吵的機會，於是羅斯福採用爐邊談話爭取人民的支持，進而對反對者造成壓力，使其放棄己見、屈從新政。反對者中尤其最高法院常將羅斯福頒佈的政策或法令宣告違憲，而該次對司法機. 21 .

(28) 構改組的提議與鼓勵的爐邊談話，即產生了重大的影響（喬繼堂，2010: 22‐23）。然而即使美國國內的經濟蕭條逐漸在羅斯福的新政下復甦，但這一波經濟蕭條卻仍默默帶動極端主義的抬頭，義大利法西斯主義、德國納粹主義等反資本主義的思潮勢如破竹地成為第二次大戰的因子。1939 年二戰開始， 1944 年戰爭進入尾聲，羅斯福於 1944 年 1 月 11 日透過廣播對美國國會發表國情咨文（State of the Union Address），該內容被稱為《經濟權利法案》（The Economic Bill of Rights）。羅斯福認為美國過去的《權利法案》（Bill of Rights）已經不足以提供人民追求幸福的平等，所以他提出第二權利法案（A Second Bill of Rights），即《經濟權利法案》，主要在保障人民的能維持基本生活需求的工作權、免於不公平的競爭與壟斷的權利，以及住房、醫療、教育與社會安全等權利。在發表法案內容前，羅斯福說道：「現在這是我們的責任去擬訂計畫及決定策略，以獲得持續的和平，並且使美國人的生活水準達到有史以來的最高。只要我們人民中有一些人，不論平均生活標準有多高，也不論是不是只有 1/3 或 1/4 甚至 1/10 的人民無法吃飽、無法穿暖，無家可歸，或覺得在危險裡面，我們都不會滿意。在言論自由、媒體自由、宗教自由、受司法審判的權利、以及免於不合理的搜索及扣押等不可轉讓的政治權利的保障之下，這個共和從開始已經成長到現在的規模。這些都是我們生活的權利和自由。只是隨著我們的國家發展，工業經濟跟著擴張，這些政治權利已不足以確保我們追求幸福時的平等。我們已經清楚的認清了一項事實，即沒有經濟安全與獨立，真正的個人自由不可能存在。窮困的人不是自由的人。饑餓和失業的人們正是創造獨裁國家的原料。在我們這個時代，這些經濟的現實已經被承認是不言自明的。我們已經接受了可以說是第二個權利法案，根據它可以為所有的人——部分地位、種族或信仰——建立一個新的安全和繁榮的基礎。」羅斯福在宣布《經濟權利法案》前說的這一番話，已經把其在任期間為掌控市場所做的措施與頒佈的法案目的做了簡單且清楚的解釋，並藉由當時二戰對美國經濟帶來的衝擊，及對當時市場的自由放任態度做出回應。羅斯. 22 .