國立大學校長遴選制度研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系研究所碩士學位論文. 政治大國立大學校長遴選制度研究. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 指導教授：莊國榮博士研究生：張瑋真撰中華民國 109 年 07 月. DOI:10.6814/NCCU202001632.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. DOI:10.6814/NCCU202001632.

(3) 謝辭論文終於寫完了，在撰寫謝辭的這一刻百感交集，一方面過去查找文獻、閱讀文獻、撰寫論文、修改論文的循環生活終於結束，但另一方面也代表著學生生活即將正式告一個段落。更重要的是，在完成論文的這條路上，受到了許多貴人的幫助，成尌我完成此生第一本可以放入國家圖書館的著作。首先，我想謝謝我的家人：爮爮、媽媽、姐姐、哥哥、嫂嫂，謝謝您們尊重我尌讀政大公共行政學研究所的決定，在學期間支持我完成學位論文，包容我當學生這麼多年。雖然當您們問我：「什麼時候寫完論文、什麼時候畢業？」我總是支吾其詞或抱怨您們好煩，但您們總會在我蹉跎光陰時提醒我，或是在我被論文打擊的委靡不振時關心我。回到家尌有家的味道，因為有您們的愛、關心與支持，我才能成長至今，特別感謝我的家人們，將您們放在我學位論文裡最重要的位置，也希望能成為您們的驕傲。. 立. 政治大. ‧ 國. ‧. sit. y. Nat. 加完整。. 學. 感謝指導老師莊國榮教授，在論文開始尋找題目方向時便給予我一盞明燈，啟發我對大學校長遴選的關注與興趣，在撰寫論文的過程中，協助我從稀少的文獻中找到關鍵且重要的資料，讓我窺知學術論著的殿堂，學習學術著作的基本功，最終能完成這本學術論文。同時，也非常感謝我的口詴委員周志宏教授與林佳和教授，在百忙中協助學生進行論文口詴與審查，有您們的建議，論文才能更. n. al. er. io. 感謝中正大學老師劉從葦教授、陳光輝教授、蔡允棟教授、李翠萍教授，在大學天真爛漫的時光裡，你們有如引路人一般，領我進入公共行政領域，奠定我的學術基礎，點亮了我的視野，更讓我明白何謂溫暖的人。. Ch. engchi. i Un. v. 在政大公行學習的路上，謝謝張鎧如教授在擔任您的助理期間，不吝於指導我，讓我在工作中學習成長，也如同長輩一樣，關心我的論文與生活；謝謝系辦的漢琪學姊、怡瑩學姊，在學校行政程序上總是不遺餘力的支援著我，有任何大小疑難雜症，第一個尌會想到向您們求援，真的很謝謝您們的付出。研究所時光中，特別感謝我的室友怡捷、惠懿、蕙瑜、樺安的陪伴，很幸運能和你們成為室友，每天回到住處，互相分享生活中瑣碎的小事、互相陪伴，因為有可愛的你們，我的碩士生活因而更加完整且美好。謝謝研究所期間一貣修課、吃飯、討論論文的夥伴：書寧、妤帄、雅淋、靜璇、俐文、晴萱…等眾多同學，能和你們相遇，是研究所生活中的一片片暖陽。我的研究所生活中，打工是一塊重要的生活重心，謝謝建豪、威寶、昱竹、星迪、. DOI:10.6814/NCCU202001632.

(4) 承彥、純瑜、亮孙、仁湘、祈風，和你們一貣工作總是充滿歡樂，也從你們身上學到很多待人處事的道理。還有一群穿插生命中重要的朋友，感謝品諭學姊、媁薷、蓓妤、淑琪、境儀、俊哲、郁韋、楷倫、晉輝，謝謝你們陪伴在我生命中的許多重要時刻。這本論文於我而言仍然希望可以再持續精修，但學生生涯到此也該告一個段落了。承蒙生命中每個階段的貴人照顧與包容，因為有你們的溫暖，論文才能順利完成以外，更重要的是你們完整了我的生命，使我能成為更好的人。礙於篇幅無法一一感謝所有聲援與幫助過我的夥伴，但願前往下個生命階段的我，不忘你們帶給我的溫暖，也期許自己一直做個懂得感恩、懂得善待別人的人。. 立. 政治大. 于. 國立政治大學. 張瑋真. ‧. ‧ 國. 學. Nat. n. al. er. io. sit. y. 謹誌 2020.08.19. Ch. engchi. i Un. v. DOI:10.6814/NCCU202001632.

(5) 摘要. 國立大學校長遴選近年來爭議不斷，諸如:台大校長候選人與遴選委員同為公司董事、校長資格不符教育人員條例…等。在過去的研究中，關於國立大學校長遴選的直接相關研究相當少，然而國立大學是人才培育的搖籃，大學校長對內能分配國家給予的資源、影響大學校務發展，對外則具有高度社會影響力。如何選出優良的國立大學校長，實為當務之急。故本研究以文獻分析方式，先瞭解我國國立大學校長遴選制度的變化，再勾. 政治大括：國立大學校長遴選相關程序訂定權限、同意權行使、迴避規定、國家監督，立勒國立大學校長遴選之流程，接著分析國立大學長遴選制度所面臨的問題，包. ‧ 國. 學. 以及國立大學校長任用資格。. 本研究之結論認為遴選委員會之權限不得超越校務會議，同意權行使為校長. ‧. 正當性來源之一，現行大學校長任用資格規範完備，迴避規範問題應分為資訊揭. sit. y. Nat. 露問題與法規適用問題分別討論，以及教育部得監督大學遴選校長。最後本研究. io. al. er. 建議，應設計一套完整的同意權行使制度、訂定因校制宜校長遴選辦法、健全遴. v. n. 選委員會之功能，來強化及改善我國現行大學校長遴選制度。. Ch. engchi. i Un. 關鍵字：國立大學校長遴選、校長遴選、迴避、同意權、國家監督、遴選委員會. DOI:10.6814/NCCU202001632.

(6) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. DOI:10.6814/NCCU202001632.

(7) 目錄目錄................................................................................................................................. i 表次............................................................................................................................... iv 圖次............................................................................................................................... iv 第一章緒論.................................................................................................................. 1 壹、研究背景與動機............................................................................................ 1 貳、研究目的與研究問題.................................................................................... 3 參、研究範圍與架構............................................................................................ 5 一、研究範圍................................................................................................ 5 二、研究架構................................................................................................ 5 肆、研究方法-文獻分析法 .................................................................................. 6 伍、研究流程........................................................................................................ 7 第二章國立大學校長產生方式規定之演變.............................................................. 9. 治政大壹、大學法關於國立大學校長產生方式規定之演變........................................ 9 立一、1947 年到 1994 年大學法之規定......................................................... 9 ‧. ‧ 國. 學. 二、2005 年大學法第 9 條關於國立大學校長遴選之修正規定及理由. 11 貳、國立大學校長遴選委員會組織及運作辦法之演變.................................. 13 一、2006 年到 2019 年修法前之主要規定............................................... 13 二、2019 年修法前之重要爭議................................................................. 14. n. al. er. io. sit. y. Nat. 三、2019 年校長遴選辦法修法主要修正內容......................................... 18 叁、小結.............................................................................................................. 21 第三章國立大學校長遴選流程現況........................................................................ 23 壹、校長出缺，遴選委員會之組成.................................................................. 25 一、各校的學校代表組成成員整理.......................................................... 26 二、各校遴選委員之學校代表產生方式.................................................. 27 三、各校遴選委員之校友代表及社會公正人士產生方式...................... 29 貳、審查被推薦人資格...................................................................................... 32 參、舉行校長候選人面談與公開說明會.......................................................... 32 肆、同意權行使.................................................................................................. 34. Ch. engchi. i Un. v. 伍、校長遴選流程類型整理.............................................................................. 34 第四章國立大學校長遴選與大學自治.................................................................... 37 壹、大學自治之憲法依據.................................................................................. 37 一、學術自由保障主體.............................................................................. 37 二、學術自由之內涵.................................................................................. 38 三、學術自由為大學自治權之基礎.......................................................... 38 貳、國立大學校長遴選是否屬於大學自治範圍.............................................. 39 一、肯定說.................................................................................................. 39 i. DOI:10.6814/NCCU202001632.

(8) 二、否定說.................................................................................................. 40 參、大學自治之概念、範圍及類型.................................................................. 41 一、大學自治之概念.................................................................................. 42 二、大學自治範圍...................................................................................... 43 三、大學自治事務類型.............................................................................. 45 肆、小結-大學校長遴選屬於共同任務 ............................................................ 46 第五章國立大學校長遴選程序相關規範之訂定權限............................................ 49 壹、中央法規之規定.......................................................................................... 49 一、大學法之規定...................................................................................... 49 二、國立大學校長遴選委員會組織及運作辦法之規定.......................... 50 貳、各國立大學訂定校長遴選相關規範之權限.............................................. 50 參、大學自治立法權與國立大學校長遴選規範之訂定.................................. 56 一、大學自治立法權概念.......................................................................... 56 二、大學自治立法權與法律保留原則...................................................... 57. 治政大肆、校務會議與遴選委員會之權限劃分.......................................................... 62 立一、校務會議訂定規範之權限.................................................................. 62 ‧. ‧ 國. 學. 二、教育部函釋之觀點.............................................................................. 63 三、行政法院裁判之觀點.......................................................................... 65 四、遴選委員會訂定規範之權限.............................................................. 66 伍、小結：權限劃分.......................................................................................... 67. n. al. er. io. sit. y. Nat. 第六章、國立大學校長遴選程序與同意權行使...................................................... 71 壹、各國立大學關於同意權行使之現行規定.................................................. 71 貳、教育部法規命令及函釋之觀點.................................................................. 74 參、2014 年成大校長遴選過程爭議................................................................. 76 一、教育部函釋的觀點.............................................................................. 76 二、行政法院裁判之觀點.......................................................................... 77 肆、檢討及建議方案.......................................................................................... 77 第七章國立大學校長之任用資格............................................................................ 81 壹、大學校長任用資格之相關規範.................................................................. 81 一、大學法之規定...................................................................................... 81. Ch. engchi. i Un. v. 二、國立大學校長遴選委員會組織及運作辦法...................................... 81 三、教育人員任用條例之規定.................................................................. 82 四、舊教育人員任用條例施行細則之規定.............................................. 82 五、教育部函釋之觀點及監察院之糾正.................................................. 83 六、2019 年增訂之教育人員任用條例施行細則第 13-1 條之規定 ....... 84 七、各校遴選規定...................................................................................... 86 貳、小結.............................................................................................................. 87 第八章國立大學校長遴選之迴避規定.................................................................... 89 ii. DOI:10.6814/NCCU202001632.

(9) 壹、舊校長遴選辦法對迴避義務之規定.......................................................... 89 貳、行政程序法對迴避之規定.......................................................................... 90 參、新校長遴選辦法對迴避義務之規定.......................................................... 91 肆、解除職務與迴避的類型及其法律效果...................................................... 92 一、遴選委員解除職務與迴避的類型...................................................... 92 二、行政程序法之迴避類型...................................................................... 93 三、解除職務與迴避的法律效果.............................................................. 94 伍、行政程序法與特別法程序規定之適用方法.............................................. 95 一、校長遴選辦法作為特別法應優先適用? ............................................ 95 二、有些情形應適用行政程序法之迴避規定.......................................... 96 陸、國立大學校長遴選迴避規範實務問題...................................................... 99 一、資訊揭露不等同於利益揭露.............................................................. 99 二、迴避類型之實務應用分析................................................................ 100 柒、小結............................................................................................................ 101. 治政大第九章國立大學校長遴選與國家監督.................................................................. 103 立壹、國家監督概說............................................................................................ 103 ‧. ‧ 國. 學. 一、國家監督意涵.................................................................................... 104 二、國家監督密度.................................................................................... 104 貳、國立大學校長遴選應受教育部之法律監督............................................ 108 一、學說.................................................................................................... 108. n. al. er. io. sit. y. Nat. 二、行政法院裁判之見解........................................................................ 110 參、小結—教育部得以進行法律監督............................................................ 111 第十章研究結論與建議.......................................................................................... 113 壹、研究結論.................................................................................................... 113 一、大學校長遴選屬於大學自治事務並歸類為共同任務.................... 113 二、遴選委員會之權限不得超越校務會議............................................ 114 三、同意權行使為校長正當性來源........................................................ 114 四、大學校長任用資格規範完備............................................................ 114 五、迴避規範應分為資訊揭露與法規適用兩個問題討論.................... 115 六、教育部得監督大學遴選校長............................................................ 115. Ch. engchi. i Un. v. 貳、研究建議.................................................................................................... 116 一、建立同意權行使制度設計................................................................ 116 二、訂定因地制宜的校長遴選辦法........................................................ 116 三、健全遴選委員會之功能.................................................................... 117 四、個案訪談或深度參與觀察................................................................ 117 參考文獻.................................................................................................................... 119. iii. DOI:10.6814/NCCU202001632.

(10) 表次表表表表. 1：學校代表組成成員差異.................................................................. 26 2：各校校長遴選流程.......................................................................... 34 3：國立大學各校校長新聘程序的現行規定名稱.............................. 50 4：同意權人類型.................................................................................. 72. 圖次圖 1：研究流程圖........................................................................................ 8 圖圖圖圖. 2：國立大學校長遴選流程圖.............................................................. 24 3：舉行面談或公開發表的時機點...................................................... 33 4：三個同心圓模式.............................................................................. 45 5：大學校長遴選規定整理.................................................................. 52. 政治大圖 6：同意權行使規範樣態光譜.............................................................. 78 立圖 7：不同大學自治事項的監督密度劃分............................................ 107 ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. iv. DOI:10.6814/NCCU202001632.

(11) 第一章緒論. 壹、研究背景與動機 1994 年大學校長從官派改由校園民主選出後，關於國立大學校長遴選的法規，歷經 2005 年 12 月大學法修法，以及 2019 年 8 月國立大學校長遴選委員會組織及運作辦法修法，兩次大幅度的修正。. 在 2005 年到 2019 年間發生下列幾次爭議較大的大學校長遴選事件：. 政治大. 2014 年 10 月 21 日國立成功大學校長遴選，由校友、社會公正人士共 21 名. 立. 遴選委員，選出創校以來首位女性校長蘇慧貞，並於 2005 年 2 月 1 日接替前任. ‧ 國. 學. 校長黃煌煇。然而遴選過程中第二階段由校內專任教師投票，全校共 616 位專任教師投票，但這部分投票結果未公布，尤其，最後第三階段出現重大瑕疵，第一. ‧. 輪從 5 人中選出 3 位，第二輪 3 人選 2 位，還未進入最後一輪 2 選 1，尌取第二. Nat. sit. y. 輪 3 選 2 最高票出線，投票過程中，第二輪 3 選 2 選票未重新製作，導致其中一. n. al. er. io. 票圈錯淪為廢票，副校長何志欽以 1 票之差落敗。對於 2014 年國立成功大學校. i Un. v. 長遴選過程的瑕疵，校內多位師生認為第二階段專任教師投票結果未公布，未將. Ch. engchi. 校內師生心聲傳達給遴選委員，是重大程序不合法，影響遴選公正性，此階段形同聊備一格，因此進行連署批評，並且呼籲重啟投票機制。2014 年國立成功大學校長遴選過程的爭議，校內師生也分別向法院提出訴訟（曹婷婷，2014）。 2017 年 4 月國立陽明大學在校務會議修改校長遴選相關規定，大幅放寬被遴選者資格，並修改遴選委員比例，10 月該校公告第 8 任新校長人選由郭旭崧出任，被當時立委質疑是否有黑箱作業疑慮。國立陽明大學校長在選出當選人郭旭崧後，郭旭崧被外界質疑他傴為副教授不具正教授資格，教育部 11 月 27 日因此行文要求陽明大學遴選委員會確認郭旭崧「曾有相當於教授的教學和學術研究」的資格，始能擔任校長，監察院則認為郭旭崧打破長期以來的「教授當校長」 1. DOI:10.6814/NCCU202001632.

(12) 慣例，而教育部擴張相當教授的解釋並不恰當。除此之外，2018 年郭旭崧被揭露曾任心悅生技獨董、審計及薪酬委員會委員，其擔任「薪酬委員會召集人」直到當選陽明大學校長後快三個月才辭職，而當時的遴委會召集人張鴻仁亦是該公司的董事，但教育部並未否決陽明校長人事案（朱冠諭，2017；林志成 2017；翁嫆琄，2018）。 2018 年 1 月 5 日管中閔通過遴選成為國立台灣大學校長，然而本次台大第 12 屆校長遴選過程卻產生諸多爭議。2016 年論文帄台（PubPeer）爆發台大論文造假，台大教授郭明良被發現 11 篇論文有造假情形，台大前校長楊泮池共同掛名四篇而捲入風波，2017 年 3 月楊泮池校長在校務會議上宣布不續任，2017 年. 政治大. 6 月 24 日台大召開臨時校務會議，選出遴選委員會成員啟動校長遴選。2018 年. 立. 國立台灣大學校長遴選結果出爐後，由於利益迴避、論文抄襲、在台非法兼職、. ‧ 國. 學. 中國兼職等四個主要爭議問題，國立台灣大學校長遴選案遲至 2018 年 12 月 24. ‧. 日，教育部長葉俊榮才宣布對臺大校長遴選委員會的決議「勉予同意」，但要請臺大提檢討報告，2019 年 1 月 8 日管中閔教授終於正式上任（中央社，2018；. y. Nat. er. io. sit. 教育部，2018；陳宛茜，2018；陳彥蓉，2018；王曉玟，2018；監察院，2018；吳尚軒，2019；胡順惠，2019）。. n. al. Ch. i Un. v. 雖然 2019 年年初教育部宣布對臺大校長遴選結果勉予同意，但國立大學校. engchi. 長遴選制度中的迴避問題以及對於遴選結果的監督爭議仍未完全解決，教育部因而在 2019 年 8 月通過國立大學校長遴選委員會組織及運作辦法（以下簡稱校長遴選辦法）的修法。國內學術界目前在高等教育研究中，對於大學通識、大學教育、大學教師、大學評鑑、大學管理、大學經營、高教改革、大學評鑑，都有豐碩的成果，法學界亦有許多針對大學校長遴選問題的討論，然而卻相當缺乏公共行政學門或教育學門對大學校長遴選的直接研究，以校長遴選制度研究來說，反而是國中小校長遴選研究相當豐富，甚至有校長學、校長培訓等課程。. 2. DOI:10.6814/NCCU202001632.

(13) 現代大學的功能包含教學、研究以及公共服務，對國家競爭力的強化，乃至於人類文明與發展有重大的貢獻，而大學校長對於高等教育的作用與影響力深遠，若有清晰的教育理念及，才能理想引領大學的發展。何福田（2005：9）認為校長的定位與影響力，在於其對教育政策的制訂、達成教育目標的途徑、校園整體運作、校園經營成敗以及學校的發展方向，因此如何選出校園最合適的領導人，良好的遴選制度對於大學與高等教育的發展都具有重大影響。由於國內大學校長遴選爭議不斷，不禁令人反思目前我國的大學校長遴選制度存在哪些規範不夠完善、急需改善的問題，再加上大學校長遴選制度研究不多，從大學校長遴選制度為高等教育政策的立場出發，是公共行政領域所應關注. 政治大. 的議題，因此本研究將討論我國大學校長遴選制度問題。. 學. ‧ 國. 立. 貳、研究目的與研究問題. ‧. 為了選出適任的大學校長，大學校長遴選制度的設計相當的重要。本研究目. sit. y. Nat. 的在於發現並描述我國大學校長遴選制度的背景脈絡，在何種背景脈絡之下產生. io. er. 了遴選問題，以及這些遴選問題的具體內涵與爭議為何。. al. iv n C hengchi U 視法律正當程序，即英國所謂的自然正義（莊國榮，2015：377），程序正義的意 n. 其次國立大學校長遴選制度的訂定除了應合乎一般法律原則之外，也應當重. 義是資訊必頇公開透明、公帄適用、禁止偽造等，程序正義的貫徹能保障遴選委員在充分且正確的資訊中選出適任校長，參加大學校長遴選的候選人能獲得公帄的競爭機會，在台大校長遴選過程中，爭議之一即是資訊不對等以及迴避問題，因此本研究亦將探究大學校長遴選制度中迴避的相關規定。此外在民主國家中，公立大學與國家具有特殊關係，憲法規定國家必頇保障學術自由，為達成保障學術自由之目的，大學獲得自治的權限，然而公立大學是由國家資源所創設，在法律上應受國家適法性監督，如何監督國立大學校長遴選委員會，使其依據法規公帄公正的選出適任的大學校長人選，也需要在大學校長 3. DOI:10.6814/NCCU202001632.

(14) 遴選的法規中進行制度設計。法律是道德的最低標準，本研究的目的是從法律規定的角度來探討現行國立大學校長遴選制度的設計是否恰當。為了達成本研究的目的，本文首先要梳理國立大學校長遴選制度的演變，釐清立法目的脈絡，以及整理目前國立大學校長遴選制度設計、規範與現況，進而討論國立大學校長遴選制度是否合乎一般法律原則以及法律正當程序，目前國立大學校長遴選的規範是否適當且能遴選出適任的校長。為分析我國國立大學校長遴選法令規定的爭議，本研究將探究並回答下列研究問題：. 政治大. 1.. 大學法在 2005 年的修法中，關於國立大學校長遴選的制度規定有何變動?. 2.. 2005 年大學法修法後到 2019 年校長遴選辦法修法前，國立大學校長遴選制. 立. ‧ 國. 學. 度產生哪些問題?. 校長遴選辦法在 2019 年修法中，大學校長遴選制度主要有何變動?. 4.. 校長遴選辦法在 2019 年修法後，可否解決大學校長遴選制度所面臨的問題?. 5.. 國立大學校務會議所訂定的校長遴選規範，對遴選委員會是否具有拘束力?. 6.. 教育部可否授權校長遴選委員會訂定校長遴選規範?. 7.. 國立大學校長遴選中，同意權行使的規定應如何設計?. 8.. 各校校長遴選有關資格審查之規定，是否有助於大學遴選出適任校長?. 9.. 校長遴選辦法有關迴避的規定，現行解釋與問題為何?. ‧. 3.. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 10. 教育部對校長遴選結果的監督方式為何，有何問題? 期望透過對以上問題的討論，瞭解國立大學校長遴選制度的問題，並提出大學校長遴選制度的政策建議。. 4. DOI:10.6814/NCCU202001632.

(15) 參、研究範圍與架構一、研究範圍由於我國公私立大學的校長遴選制度不同，若同時進行討論，恐未能深入探究校長遴選制度問題核心，加上從 2005 年大學法修法後，國立成功大學、國立陽明大學、國立台灣大學的校長遴選過程皆產生許多爭議，因而傴針對國立大學的校長遴選制度進行討論與分析。此外，我國大學校長新聘程序與續聘程序在法律規範面、聘任流程、篩選標準等方面，均有相當大的差異，不宜在未完整分析新聘程序的情況下，進行兩者. 政治大. 之間的比較分析，因此傴針對國立大學校長新聘程序規範進行研究。. 立. ‧ 國. 學. 二、研究架構. 針對 2005 年大學法修法後到 2019 年校長遴選辦法修法前，國立大學校長遴. ‧. 選制度面臨哪些問題?首先本研究嘗詴從大學校長遴選相關法規的條文變動、立. sit. y. Nat. 法理由、部會函釋、大學校長遴選歷史文獻，佐以相關新聞報導，來瞭解國立大. io. er. 學校長遴選的背景脈絡，並分析國立大學校長遴選制度所面臨的問題。接著針對. al. iv n C hengchi U 究資料提出研究結果與研究建議。綜上所述本文的張節安排如下： n. 國立大學校長遴選制度所面臨的問題分別獨立成章來進行討論，最後依據前述研. 第一章緒論，本章說明研究背景、具體研究問題、研究範圍、章節安排、所欲採用的研究方法，簡言之，尌是介紹本研究的概要內容。第二章為國立大學校長遴選法規變遷，首先從大學法與校長遴選辦法的法規變遷內涵，說明大學校長遴選制度的演變，並透過函釋、判決與新聞內容，詴著分析 2005 年大學法修法後到 2019 年校長遴選辦法修法前，國立大學校長遴選制度有哪些問題。最後針對 2019 校長遴選辦法之主要修正內涵進行說明。第三章討論國立大學校長遴選概況，整理各大學校長遴選法規，歸納出我國現行大學校長遴選流程的樣貌。 5. DOI:10.6814/NCCU202001632.

(16) 第四章說明基於憲法保障學術自由，大學因而享有自治權限。從大學自治範圍與類型的歸納與整理，討論大學校長遴選是否屬於大學自治之事項。第五章從法律層面、行政命令層面、校務會議層面到遴選委員會層面來分析，其訂定大學校長遴選相關規範的權限有何不同。第六章說明國立大學校長遴選程序與同意權行使，由於多數學校皆具有同意權行使階段，故而整理歸納各校同意權行使的類型、爭議以及分析同意權行使的重要性。第七章探討國立大學校長任用資格曾發生爭議事件，校長任用資格受到哪些法規的拘束，了解我國大學校長在遴選過程中如何確保校長候選人符合法律訂定. 政治大. 的資格，並說明修法後是否回應大學校長任用資格問題。. 立. 第八章針對大學校長遴選過程中備受爭議的資訊揭露與迴避問題，比較校長. ‧ 國. 學. 遴選辦法以及行政程序法對迴避制度的規範，並探討兩法競合問題，再者分析大. ‧. 學校長遴選制度中的迴避機制實務問題。. 第九章討論國家監督的意涵，並分析教育部可否監督國立大學校長之遴選。. y. Nat. n. al. er. io. 提出研究建議。. sit. 第十章研究結論與建議，綜合整理全文研究之論述歸納出研究結論，並詴圖. Ch. 肆、研究方法-文獻分析法. engchi. i Un. v. 文獻分析法（Document Analysis）是指依據研究議題的範圍內涵，蒐集相關文獻資料，將文獻資料進行分析與歸納統整，了解該研究議題的淵源、原因、背景、影響及其意義等，並做出客觀而有系統的詮釋的一種研究方法。文獻的來源盡量要求豐富及廣博，文獻資料可以是政府部門的報告或函釋、法律實務判決、工商業界的研究、文件記錄資料庫、企業組織資料、圖書館中的書籍、論文與期刊、報章新聞等等。文獻分析法可以幫助研究者釐清研究的背景脈絡、理論或實務的發展現況、研究的具體方向、建構適當的研究設計等，幫助研究者了解過去、 6. DOI:10.6814/NCCU202001632.

(17) 解釋現在即推測將來（葉至誠等，1999；朱柔若譯，2000）。本研究主要蒐集學術研究資料、期刊、論文、大學法與校長遴選辦法條文變遷內容、立法理由、教育部與相關部會函釋、法院判決並輔以新聞資料。從上述所蒐集的文獻資料分析整理歸納出大學校長遴選制度的背景、具體的問題構面與詮釋方法，並比較不同學說、法規、函釋與判決之變遷等，勾勒出我國大學校長遴選制度概況。. 伍、研究流程. 政治大接著進行初步的文獻資料蒐集並確定研究方向，然後提出研究問題，針對研究問立. 本研究首先進行研究主題的設定，確定針對大學校長遴選制度進行研究後，. ‧ 國. 學. 題進行文獻資料的蒐集與分析，建構本研究所欲探究的具體研究構面後，將研究問題更加具體化，使本研究更能深入探究大學校長遴選制度的問題，接著根據研. ‧. 究構面安排並撰寫各章節，每個章節分別探討不同的國立大學校長遴選制度的問. n. al. er. io. sit. y. Nat. 題，最後依據文獻資料與分析提出研究結果與建議。. Ch. engchi. i Un. v. 7. DOI:10.6814/NCCU202001632.

(18) 擬定研究主題. 初步文獻資料蒐集. 設定研究方向與具體問題. 文獻資料蒐集與分析. 學. ‧ 國. 立. 政治大國立大學校長遴選制度現況與檢討國立大學校長遴選與大學自治. 建立研究構面. 國立大學校長遴選程序規範訂定與大. ‧. 學自治立法權. y. Nat. 文獻整理與分析. al. 國立大學校長之任用資格. er. io. sit. 國立大學校長遴選之同意權行使. n. 研究結果與建議. Ch. i Un. v. 國立大學校長遴選之迴避制度. engchi. 國立大學校長遴選之監督機制. 圖 1：研究流程圖資料來源：本研究整理. 8. DOI:10.6814/NCCU202001632.

(19) 第二章國立大學校長產生方式規定之演變我國國立大學校長產生方式規定的演變，可以簡單分為三個時期，第一個時期為 1947 年到 1994 年，屬於威權官派時期，此一時期國立大學校長產生方式的規定主要以立法院所訂定的大學法為依據，國立大學校長產生方式是由教育部聘任之。第二個時期為 1994 年到 2005 年的民主轉型期，此一時期國立大學校長產生方式的規定亦是以立法院所訂定的大學法為依據，國立大學校長產生方式是由學校自組遴選委員會選出後，交由教育部組成的遴選委員會進行擇聘。第三個時. 政治大時期的大學校長遴選制度之問題進行改革，在本時期國立大學校長產生方式規立. 期為 2005 年到 2019 年，屬於民主修正時期，出現第三個時期的主要是因應第二. ‧ 國. 學. 定，是以立法院所訂定的大學法以及教育部所訂定的校長遴選辦法為依據，國立大學校長產生方式，乃是由學校與教育部共組遴選委員會來選出校長當選人。. ‧. 由於第三階段的大學校長產生方式在實務上發生許多爭議事件，因此 2019. sit. y. Nat. 年教育部修正校長遴選辦法，期望改善我國國立大學校長遴選制度之問題。第二. io. al. n. 問題。. er. 章以國立大學校長產生方式法規的演變，來說明我國大學校長遴選制度的變動與. Ch. engchi. i Un. v. 壹、大學法關於國立大學校長產生方式規定之演變一、1947 年到 1994 年大學法之規定國民政府於 1945 年接管台灣後，在 1947 年頒發大學法，全文共 33 條，當時第 8 條規定「大學置校長一人綜理校務，國立省立市立大學校長簡任，私立大學校長由董事會聘任呈報教育部備案，校長除擔任本校教課外，不得兼任他職，私立大學得置副校長一人，輔助校長處理校務。」將公立大學校長訂為簡任官，亦即將大學校長視為公務員，因而理所當然由政府指派毋庸爭議（陳舜芬，1994：. 9. DOI:10.6814/NCCU202001632.

(20) 23），1947 年的大學法彰顯當時政府希望嚴加掌控高等教育心態，也合乎戒嚴時期為確保高級知識份子順服的歷史脈絡。時隔 30 年，於 1972 年再次修改大學法，全文修正後由 33 條擴增為 40 條，其中第 9 條規定「大學或獨立學院置校長或院長一人，綜理校（院）務；國立者，由教育部聘任；省（市）立者，由省（市）政府提請教育部聘任；私立者，由董事會報請教育部核准後聘任之。校（院）長除擔任本校教課外，不得兼任他職。大學校長、獨立學院院長之聘任標準，由教育部定之。」1972 年的修法，乃是因應當時社會的需要，而尌條文做了部分的修正，因尚未考慮未來大學的運作及發展的重點，故對於大學的組織及未來的願景完全未曾談及（劉紀萱，2009：45），. 政治大. 而在大學校長產生之規定上，本次修法移除公立大學校長為簡任官之規定，雖已. 立. 不再將大學校長視為政府體制內之公務員，但產生方式依舊為政府官派。. ‧ 國. 學. 1994 年大學法再度進行全文修正，由全文 39 條修正為全文 32 條，關於大. ‧. 學校長遴選規範進行大幅調整，本次修法是台灣高等教育重大里程碑之一，大學校長產生方式由過去官派，改為由學校組成遴選委員會，依遴選程序產生候選. y. Nat. er. io. sit. 人，此一改變彰顯政府對高等教育管制的鬆綁，改由學校主導遴選。 1994 年大學法修法這次重大的轉變之背景脈絡，是在 1987 年解嚴前後，由. n. al. Ch. i Un. v. 於黨外人士大力呼籲台灣應結束威權統治朝向民主治理發展，伴隨國內氣氛逐漸. engchi. 朝自由民主開放，當時各界對官派校長亦有諸多批評，認為官派校長候選人選擇有限，無法選出合適的校園領導者，且官派校長導致政治介入校園，戕害學術水準與尊嚴，加上李遠哲獲頒諾貝爾化學獎回國後，亦倡導校園民主、教授治校等觀念，引貣廣大迴響（劉紀萱，2009：45；李侑珊，2018），因此在 1987 年解嚴同年，教育部便組成「大學法修正諮詢委員會」，並於該年底向行政院提出修正草案，開啟本次修法的第一個爯本。1987 年到 1993 年期間，對於大學校長產生方式的討論爭議不斷，教育部、大學教授與立法委員為修法的主要利害關係人，主要有「經教育部諮議程序後聘任」、「委員會遴選」、以及「各校自訂」三個修. 10. DOI:10.6814/NCCU202001632.

(21) 正爯本（陳舜芬，1994：34-37），終於在 1994 年《大學法》確定以委員會遴選大學校長為最終爯本。 1994 年的大學法修正，關鍵性的改變了大學的角色地位，使大學更適合於時代的需求，不傴脫離教育部的一條鞭領導，學校行政自主性提高，內部民主程序的建置，及教師受到學術自由的保障（許禎元，2004：183）。. 二、2005 年大學法第 9 條關於國立大學校長遴選之修正規定及理由 1994 年大學法全文修正後，在國立大學校長遴選的規範上將官派校長改為. 政治大立及大學自治之落實等具有重大意義（立法院公報，2005）。立. 由大學主導遴選來選出適任校長，對於推動學術自由之保障、校園民主機制之建. ‧ 國. 學. 然而新法開始實施後，大學校長遴選面臨許多新的挑戰與困境。由於校長候選人多來自於校內教授，難以吸收大學以外之卓越人才，有礙大學發展與高等教. ‧. 育的成長。再者，校園民主與教育自由化的理念並未形成共識，以致在遴選過程. sit. y. Nat. 中各種人際串聯、請託、同僚之間黨同伐異的情事層出不窮，權力鬥爭和利益資. io. er. 源爭奪的遊戲屢見不鮮，選舉文化進入校園造成校內派系對立，遴選委員會也容. al. iv n C hengchi U 大學超然卓越的理念與精神遭受到相當巨大的考驗。甚至發生大學校長遴選委員 n. 易被扭曲為綁樁、佈樁的角力場，甚至在校長出爐後遴選委員出任要職等爭議，. 會結果與教育部遴選校長委員會結果相左，學校最高票、富民意支持的候選人往往反而落選的情形，由此可見教育部之校長遴聘權限過大，恐有違大學自治精神（高強華，1997：17；吳清山、曾燦燈，2005；周志宏，2007：77-79；劉紀萱， 2009：46；王曉玟，2018）。除了大學校長遴選制度面臨許多困境與挑戰，大學內部運作還面臨下列問題，諸如：大學內部組織設立過於僵化，法令消極限制而不能充分發揮組織自主運作功能；校務會議為校內最高決策會議，有時形成校長有責無權，且校務會議成員眾多，議事效率難免不彰，學術專業責任難以建構；大學法與大學法施行細 11. DOI:10.6814/NCCU202001632.

(22) 則部分條文，如大學共同必修科目、學生退學之救濟、大學內部組織之設置與教師升等辦法等規定，迭經司法院作出重要解釋，例如：釋字第 380 號、釋字第 382 號、釋字第 450 號、釋字第 462 號等（周志宏，2007：77）。大學不但面臨內在環境的問題，外在國際環境趨勢也迫使我國大學法必頇重新加以調整。我國於 2002 年加入世界貿易組織（WTO），對此我國通盤檢討各項促進自由貿易之相關法令，在台灣面臨自由貿易開放的衝擊下，大學作為人力培養的搖籃，現行法令造成學制彈性不足，難以因應新世紀國際學術之競爭，因此亦頇通盤檢討目前大學相關法規是否能提供足以面對自由貿易挑戰的人才，並思考應如何對國際開放台灣教育資源，才能符合自由貿易組織之規範，並保障台灣學生之權益。. 立. 政治大. 大學校長遴選制度的困境與大學高等教育所面臨的內外在問題與挑戰，顯示. ‧ 國. 學. 當時的大學法已不能因應當前大學發展需要，亟待通盤檢討、修正（立法院公報，. ‧. 2005；張瑞雄 2005：7；周志宏，2007：78）。面對這些問題與挑戰，教育部提出修正草案，經行政院召開五次審查會議，於 92 年 5 月 6 日審查完竣，在 6 月. y. Nat. n. al. er. io. 2005）。. sit. 11 日行政院院會審議通過；並於 6 月 17 日正式函請立法院審議（立法院公報，. Ch. i Un. v. 在 2005 年的大學法進行全文修正。2005 年大學法第 9 條規定：「新任公立. engchi. 大學校長之產生，應於現任校長任期屆滿十個月前，由學校組成校長遴選委員會，經公開徵求程序遴選出校長後，由教育部或各該所屬地方政府聘任之。」將過去兩階段的遴選方式，改由教育部、校長出缺學校教師代表等共同組成一階段之遴選模式。不同於 1994 年大學法第 6 條第 2 項規定：「大學校長之產生，應由各校組成遴選委員會遴選二至三人，國立者，由各大學報請教育部組織遴選委員會擇聘之，其餘公立者，由各該主管政府層報教育部組織遴選委員會擇聘之」為兩階段運作模式。 2005 年修正的大學法第 9 條亦規定：「…前項委員會各類成員之比例與產生. 12. DOI:10.6814/NCCU202001632.

(23) 方式如下：一、學校校務會議推選之學校代表占全體委員總額五分之二。二、學校推薦校友代表及社會公正人士占全體委員總額五分之二。三、其餘委員由教育部或各該所屬地方政府遴派之代表擔任之。公立大學校長遴選委員會之組織、運作及其他應遵行事項之辦法，國立者，由教育部定之；直轄市立、縣（市）立者，由各該所屬地方政府定之…」，不同於 1994 年大學法第 6 條第 3 項規定：「大學遴選委員會成員包括教師代表、行政人員代表、校友代表及社會公正人士，其中教師代表人數不得少於總數二分之一。」由於 2005 年大學法的修法後，大學校長遴選從過去兩階段遴選，改為學校代表與教育部代表共組遴選委員會的一階段遴選模式，因而具體規定學校代表與教育部代表之比例。. 政治大. 1994 年大學法規定校內遴選出二到三位候選人，再報請教育部組成遴選委. 立. 員會選出最終候選人的二階段遴選方式，兩階段的遴選方式雖然讓大學有篩選校. ‧ 國. 學. 長候選人的權利，但教育部及地方主管機關仍握有實質決定最後人選之決定權。. ‧. 而 2005 年修法後的一階段遴選方式，則是由大學成員與教育部共組遴選委員會，由大學提名產生的委員比例高達五分之四以上，顯示大學得主導遴選委員會. y. Nat. er. io. sit. 及其遴選程序，大幅增加大學的內部參與以及實質影響力，教育部雖然有遴選規則制定權以及形式的聘任權，但沒有實質的決定權，學界肯認本次修法能更加尊. n. al. Ch. i Un. v. 重學校自主（立法院公報，2005；周志宏，2007：82-84；通識在線，2018）。. engchi. 貳、國立大學校長遴選委員會組織及運作辦法之演變一、2006 年到 2019 年修法前之主要規定從大學法變遷來看待我國高等教育主管機關的心態，可以發現，除了隨著時代潮流的變化，越來越尊重大學民主的發展之外，在維護學術自由與學術產出上也不遺餘力。除了大學法之外，教育部也針對大學校長遴選訂定發布相關的法規命令。 2006 年 1 月 27 日教育部訂定發布「國立大學校長遴選委員會組織及運作辦 13. DOI:10.6814/NCCU202001632.

(24) 法」全文 10 條，該辦法的立法理由清楚點出為各大學辦理校長遴選運作有所遵循，因此爰定該辦法，該辦法讓各校對於如何制定恰當的大學校長遴選辦法更有依據，並促進大學能順利產出合適的校園領導人。 2011 年教育部修正校長遴選辦法第 2 條，該辦法第 2 條規定遴選委員組成時間、產生方式、組成比例，該次修法是為使校長遴選委員會的組成具有一定規模，以達集思廣益之效，爰修訂該辦法第 2 條第 2 項序文，將過去委員會最少成員 11 人提高到至少應有 15 位遴選委員。 2011 與 2012 年的校長遴選辦法條文修正與 2006 年所訂定的校長遴選辦法，基本上沒有太大的變動，換句話說 2019 年 8 月校長遴選辦法修法以前，該辦法. 政治大. 全文共 10 條，其內容包含：該辦法之法源依據、遴委會組成之時間及委員產生. 立. 方式、遴委會之任務、遴委會第一次會議之召開時間、主席產生方式及會議議決. ‧ 國. 學. 方式、遴委會開會時得視需要邀請有關人員列席或提供資料、迴避要件、迴避方. 容。. ‧. 式、遞補委員方式、遴選資訊保密與公開規定、遴選費用規定以及實行日期等內. er. io. sit. y. Nat 二、2019 年修法前之重要爭議 a. n. iv l C n hengchi U 綜合整理 2006 年到 2019 年大學校長遴選制度所遇到的爭議如下：2007、2008. 年教育部發布臺人（一）字第 0960060352 號函以及臺人（一）字第 0970219665 號函，從這兩個函釋中，可以見得教育部為了強化遴選委員會獨立自力之精神，教育部肯認遴選委員會得不受校務會議決議之拘束，並且可以訂應校長遴選相關規定。2014 年成大校長遴選過程的爭議，主要是因為成大校長遴選委員會決議不公布同意權行使結果，傴以候選人姓氏筆畫排序，該決議違反成大校務會議規定的成功大學校長遴選辦法。2017 年陽明大學校長遴選爭議主要問題則是在於校長當選人為副教授，是否曾有相當於教授的教學和學術研究，其資格是否有放寬的疑慮，其次，陽明大學校長當選人與遴選委員會召集人同為心悅生技董事以 14. DOI:10.6814/NCCU202001632.

(25) 及審計及薪酬委員會委員，雖不違反當時校長遴選辦法對於迴避的規範，但仍引貣爭議。2018 年台大校長遴選過程爭議主要有論文抄襲、中國兼職、利益迴避、在台非法兼職等四個方面。2019 年法務部透過函釋變更過去對迴避相關規定的適用觀點，亦應深入討論該轉變是否合理恰當。歸納前述的爭議事件，整理出 2006 年到 2019 年修法前，我國國立大學校長遴選制度所面臨的問題，分點整理如下：. （一）新聘程序 2007、2008 年教育部發布臺人（一）字第 0960060352 號函，內涵大意為校. 政治大. 長遴選委員會可否自訂票決校長候選人通過標準，其中函釋內容第 2 項說明：「另. 立. 各校自訂有關校長遴選之相關作業規定，傴係提供校長遴選委員會參考，上開遴. ‧ 國. 學. 選規定尚不得逾越教育人員任用條例及國立大學校長遴選委員會組織及運作辦. ‧. 法之規範，併予敘明。」以及臺人（一）字第 0970219665 號函釋第 2 項說明：「國立大學校長遴選委員會組織及運作辦法第 3 條第 1 項：『遴委會應本獨立自主之. y. Nat. er. io. sit. 精神執行下列任務：（一）決定候選人產生方式；（二）決定遴選程序；（三）審核候選人資格；（四）選定校長人選由學校報教育部聘任；（五）其他有關校長遴. n. al. Ch. i Un. v. 選之相關事項。』，爰校長遴選委員會應本獨立自立之精神決定候選人產生方式；. engchi. 至各校自訂有關校長遴選之相關作業規定，傴係提供校長遴選委員會參考。」從這兩個函釋中，可以見得教育部為了強化遴選委員會獨立自力之精神，教育部肯認遴選委員會得不受校務會議決議之拘束，並且可以訂定校長遴選相關規定。然而強化遴選委員會權能是否能達成 2005 年大學法修法之目的，也尌是改善校長候選人多半來自校內的問題，不無疑問，此外遴選委員會是否可以不受校務會議所訂定的大學校長遴選規定拘束，應更深入討論。 2014 年成大校長遴選過程發生爭議，主要是因為成大校長遴選委員會決議不公布同意權行使結果，傴以候選人姓氏筆畫排序，該決議違反成大校務會議規. 15. DOI:10.6814/NCCU202001632.

(26) 定的成功大學校長遴選辦法，此次爭議成大校長遴選委員會違反成大校務會議訂定的遴選辦法，即是屬於教育部臺人（一）字第 0960060352 號以及函臺人（一）字第 0970219665 號，所產生的實際爭議案件。. （二）迴避制度 2017 年陽明大學校長遴選爭議問題之一，是陽明大學校長當選人與遴選委員會召集人同為心悅生技董事以及審計及薪酬委員會委員，2018 年台灣大學校長遴選爭議的主要問題之一是管中閔教授在參選台大校長時，仍保有台灣大哥大獨立董事、薪資報酬委員、審計委員等職務，而台灣大學校長遴選委員中，蔡明. 政治大. 興委員為台灣大哥大副董事長，管中閔校長與蔡明興委員之關係，亦有資訊未揭. 立. 露以及未利益迴避之問題。雖兩貣大學校長遴選爭議不違反當時校長遴選辦法對. ‧ 國. 學. 於迴避的規範，但仍引貣社會各界對於大學校長遴選制度的討論。. ‧. 2019 年法務部回應國立大學校長遴選委員會組織與運作辦法和行政程序法中迴避事項的規定，其函釋立場有重大改變。法務部於 100 年 7 月 4 日發布. y. Nat. er. io. sit. 法律字第 1000015676 號、105 年 3 月 18 日法律字第 10503505360 號皆認為基於特別法優於普通法原則，國立大學校長遴選委員會組織與運作辦法為特別法，應. n. al. Ch. i Un. v. 優先適用，然而在 108 年 4 月 22 日法律字第 10803504360 號中，法務部認為其. engchi. 他特別法規範與行政程序法規定具有競合關係者，自應優先適用特別法；惟如未有競合關係，或特別法未規定者，則仍可適用行政程序法相關規定，為何法務部的函釋觀點有所轉變，該轉變是否合理恰當，亦應深入討論。我國大學校長遴選過程中資訊揭露的規定並不完善，除了配偶、三等親以及學位論文指導關係之外，在遴選過程中除非候選人或遴選委員主動揭露，否則無法知悉候選人與遴選委員之間的利害關係，由於資訊揭露不完整導致無法要求校長候選人或遴選委員進行迴避。其次，在校長遴選辦法對迴避關係訂定的不夠詳盡的情況之下，是否可以適用行政程序法對迴避的規定，法務部對於迴避規. 16. DOI:10.6814/NCCU202001632.

(27) 定的法律適用問題，其觀點立場在 2019 年出現改變，亦即我國現行大學校長遴選法規中的迴避制度具有爭議與討論的空間存在。. （三）遴選結果監督 2018 年國立台灣大學校長遴選爭議，從 2018 年 1 月 5 日台大校長遴選委員會選出管中閔為台大第 12 任校長，並報請教育部聘任後，由於教育部認為其遴選過程有瑕疵，因此多次行文台大要求重啟遴選，直至 2018 年 12 月 24 日教育部才勉予同意發聘。對於台大校長遴選過程中的爭議，引發社會各界的討論。主要爭議之一是教育部是否可以對台大校長遴選結果進行適法性監. 政治大. 督，爭議之二是教育部的監督是否傷害大學自治精神。教育部對大學校長遴選結. 立. 果是否可以監督，監察院調查報告認為教育部已逾越憲法第 162 條適法性監督的. ‧ 國. 學. 範圍，嚴重斲傷政府信譽及大學自治精神（洪哲政，2018），然而亦有人認為大. 香蘭，2018）. ‧. 學雖具自治權，但仍頇接受教育主管機關的適法性監督（李松，2018：106；陳. n. al. er. io. sit. y. Nat （四）資格審查. Ch. i Un. v. 2017 年陽明大學校長遴選爭議問題之一，乃是校長當選人為副教授，依教. engchi. 育人員任用條例第 10 條規定，國立大學校長頇具教授資格。陽明大學校長郭旭崧是否曾有相當於教授的教學和學術研究，陽明大學遴委會依教育部 102 年臺教人（二）字第 1020131974A 號函釋，以郭旭崧擔任北醫兼任講座教授經歷，來認定他為教授，監察院糾正教育部該函釋是違法擴張「相當教授」的範圍及資格（林志成，2017）。. （五）違法兼職 2018 年台大校長遴選過程爭議之一，還有一項是管中閔教授在於任職行政. 17. DOI:10.6814/NCCU202001632.

(28) 院政務委員、經建會及國發會主委期間，兼職撰寫專欄等情形，且於台大同意之前、台大與台哥大尚未有產學合作之際，即已兼任台哥大獨立董事、審計委員和薪資報酬委員之委員，台大校方回應台大提報名單予教育部時，管中閔已辭卸獨董職務，無兼職情事。台大校長管中閔違法兼職遭到監察院彈劾，監察院認為管中閔違法兼職問題主要有兩個，一是管中閔在 2012 年 2 月 6 日至 2015 年 2 月 3 日期間，擔任行政院政務委員、經建會及國發會主委，多次匿名在雜誌發表有償評論，被監察院彈劾並且已送公懲會，另一則是管任職台大教授時，未事先報准尌在外兼職，監察院認為這屬大學自治回歸台大處理（謝君臨，2019）。. 政治大. 對於管中閔擔任政務委員、國發會主委期間持續受邀匿名撰稿問題，2019. 立. 年 7 月 2 日，公懲會首次召開準備程序庭（錢利忠，2019）。2019 年 9 月 2 日公. sit. y. Nat. 三、2019 年校長遴選辦法修法主要修正內容. ‧. ‧ 國. 學. 懲會判決本案申誡確定。. io. er. 面對 2005 年以來大學校長遴選的諸多爭議，教育部於 2018 年 4 月 3 日以及. al. iv n C hengchi U 遴選辦法全文修定內容，期望調整後的大學校長遴選規定，改善大學校長遴選過 n. 2019 年 5 月 23 日兩度預告修正校長遴選辦法，並於 2019 年 8 月 1 日發布校長. 程中的爭議。本次辦法的修正，是在現行大學法第 9 條對校長遴選相關規定的架構下，以大學自主為軸心，著眼於健全遴選機制，在不影響擴大延攬人才的前提下，確保遴選過程的正當性，預防及有效處理爭議（教育部，2019）。遴選機制的健全，首先從「防範未然」的概念著手，避免爭議情事發生。預防爭議的條文修正內容參見修正條文第 3 條、第 6 條、第 7 條規定，具體的規範措施是強化國立大學校長候選人擔任重要職務之資訊揭露、遴委會委員利益迴避與自律規範，以及提升行政支援能量。其次爭議的處理途徑，是以大學自主為軸 18. DOI:10.6814/NCCU202001632.

(29) 心進行矯正機能的設計。依大學法第 9 條規定，遴委會係由學校組成，而進入遴選階段後，尌由遴委會秉持獨立自主精神行使職權。但遴委會的組成或運作本身發生爭議時，若缺乏明確規範，可能造成僵局。爭議的處理途徑具體規範參見修正條文第 11 條規定，修正後的校長遴選辦法明定，校長尌任前之遴選爭議，遴委會應於三個月內作成決議確實處理之；校長尌任後之爭議，由教育部處理。但如發生遴委會怠於執行任務，或未於期限內確實處理遴選爭議者，經學校校務會議提案表決同意後，遴委會尌頇解散而，學校必頇在解散後的 2 個月內重組遴委會，以此機制來處理遴選過程可能產生的僵局現象（教育部，2019）。本研究整理教育部（2006；2011；2019）所公布的校長遴選辦法條文內容、. 政治大. 校長遴選辦法修正總說明以及立法理由，簡要說明 2019 年校長遴選辦法重大修. 立. 正內容以及回應哪些大學校長遴選制度問題，分述如下：. ‧ 國. 學 ‧. 1. 修正條文第 2 條規定：「同一人連續受聘擔任同一學校之遴委會委員，以一次為限。但本辦法修正施行前已擔任之次數，不列入計算。」. y. Nat. er. io. sit. 限制同一人擔任遴委會委員之次數，期望讓學校以不同視野多元選才，避免萬年委員把持遴選委員會。. n. al. Ch. engchi. i Un. v. 2.修正條文第 3 條規定：「學校應指定專責單位或人員組成工作小組，協助遴委會執行本辦法第三條第一項所定任務。學校應依本辦法訂定遴委會組成、解散、重新組成及委員產生及遞補方式，與工作小組之組成、任務及相關運作程序規定，並經校務會議審議通過後實施，並報教育部備查，但本辦法修正施行前，學校已依修正前規定組成遴委會進行校長遴選作業者，不適用之。」另外，在本條的修正說明中特別指出當涉及候選人「相當教授」資格的學術成尌認定，應由外部專家學者提供初審意見。本條主要回應校務會議與遴選委員會權限劃分問題以及校長資格審查問題。. 19. DOI:10.6814/NCCU202001632.

(30) 3.修正條文第 6 條規定：「候選人應揭露及遴委會委員應揭露或自行揭露之事項。」本條立法目的在於回應近年來大學校長對於迴避的爭議，透過規範校長候選人擔任重要職務之資訊揭露，以利後續討論是否需要迴避，來促進遴選委員會自律並確保遴選過程符合正當程序原則。. 4.修正條文第 7 條規定：「遴委會委員及候選人同時擔任同一營利事業董事、獨立董事或監察人，應經遴委會確認後解除職務，並明定遴委會委員與候選人間如有本辦法規定應揭露或自行揭露之關係，應提遴委會討論，作成是否解除委員職務或迴避之決議。至於遴委會委員有應解除職務之事由而未解除職務，或有具體. 政治大. 事實足認遴委會委員執行職務有偏頗之虞者，教育部得以書面送交學校轉請遴委. 立. 會議決；候選人或遴委會委員並得以書面舉出其原因及事實，向遴委會申請解除. ‧ 國. 學. 其委員職務。遴委會議決解除職務前，應給予該委員陳述意見之機會。」. ‧. 亦即，第 7 條規定應揭露之資訊的處理方式，包括何種情況為應解除職務、. n. er. io. al. sit. Nat. 況的處理方式。本次修正內容強化迴避制度的周延性。. y. 得申請解除職務、何者為應提遴選委員會進行個案討論、若有怠於執行職務之情. Ch. i Un. v. 5.修正條文第 8 條規定：「有第 7 條第 1 項第 2 款應解除職務之遴委會委員參與. engchi. 決議者，該遴委會之決議當然違背法令而無效。此外，有第 7 條第 1 項第 2 款以外應解除職務之遴委會委員參與之決議效力，遴委會應於委員遞補後開會議決。」本條主要目的為處理應解除職務者的決議效力，周延迴避制度的設計，確保遴選過程符合正當法律程序。. 6.修正條文第 9 條規定：「遴委會審核候選人資格、選定校長人選、作成是否解除委員職務或迴避之決議，或議決應解除職務之遴委會委員參與決議之效力時，均應單獨列案逐案審查，並以無記名投票方式作成決議。」. 20. DOI:10.6814/NCCU202001632.

(31) 本條立法目的在於為求慎重且避免爭議，關於重要爭議教育部要求遴選委員會頇單獨列案並逐案審查，且頇採用無記名方式投票來做成決議。. 7.修正條文第 11 條規定：「校長尌任前之遴選爭議，遴委會應於三個月內作成決議確實處理之；校長尌任後之爭議，由教育部處理；遴委會無正當理由怠於執行第三條所定任務，或未於規定期限內確實處理遴選爭議者，經學校校務會議同意後解散；遴委會經學校校務會議解散後，學校應於二個月內重新組成遴委會。」本條增訂內容確立教育部得在遴選委員有應解除職務或失職時，得以介入的方式，建立教育部監督大學校長遴選之法源依據。. 立. 叁、小結. 政治大. ‧ 國. 學. 1994 年的大學校長產生方式是由官派改為民選，透過法規變化可知道我國. ‧. 高等教育發展方向回應了當時對於民主發展的期望，因此朝向越來越尊重大學校. sit. y. Nat. 園自主，期望大學能自主產生適當的人選，並維護校園自治與學術自由的方向發. io. er. 展。在 2005 年大學法修法中對於大學校長遴選規範的修正，則是要回應校長候. al. iv n C hengchi U 從 2005 年大學法第 9 條對於大學校長遴選制度規範的修法內容可以知道，首先 n. 選人多半由校內人選出任、派系問題以及教育部在第二階段對遴選結果的干預。. 將兩階段改為一階段遴選，改善教育部在第二階段對遴選結果干預的可能性，並且更加合乎我國民主化的發展方向。 2005 年大學法修法推動的原因固然有大學法本身問題以及外在環境的刺激，但大學校長遴選規定的修改原因，是為了回應校長候選人多來自校內的問題，因此在該次修法中降低校務會議選出的遴選委員比例。由於校長候選人多半由校內人選出任問題， 2005 年大學法修法理由書第 2 點認為「…目前所規劃之遴選委員會組成比率，校務會議所推派之代表占五分之二，學校所推薦之校友及社會公正人士占五分之二，亦即有五分之四之遴選委員係由學校推薦產生，不傴 21. DOI:10.6814/NCCU202001632.

(32) 尊重學校自主，更可避免以往校務會議所推派之代表比率超過一半，校長候選人多來自於校內，難以吸收校外卓越人才等問題，真正落實超然獨立之遴選精神……」換句話說，不同於 2005 年大學法修法前第 6 條之規定：「…大學遴選委員會成員包括教師代表、行政人員代表、校友代表及社會公正人士，其中教師代表人數不得少於總數二分之一」強制大學校長遴選委員會成員傴得有五分之二成員來自校務會議，減少校內原本尌具有相當影響力的成員出任遴選委員，以避免原本尌是校務會議之成員在遴選過程中由於對來自校內的校長候選人較為熟悉，違反獨立遴選之精神，也說明 2005 年大學法修法，教育部希望我國大學校長遴選制度可以促進校外人才進入校園。. 政治大. 2005 年大學法修法主要是欲改善校長候選人多來自校內的問題，然而修法. 立. 後實際運作又產生新的問題。2007 年教育部函釋肯認校務會議所通過的大學校. ‧ 國. 學. 長遴選辦法對遴選委員會沒有拘束力，2014 年成大遴委員會決議違反成大校長. ‧. 遴選辦法，2017 年陽明大學校長資格問題與遴選過程未利益迴避爭議，2018 年台灣大學校長遴選過程未利益迴避爭議以及教育部監督權問題，2019 年法務部. y. Nat. er. io. sit. 對迴避規定觀點改變等問題，故 2019 年的校長遴選辦法進行修法，回應我國大學校長遴選所面臨的問題。. n. al. Ch. i Un. v. 本研究即是針對 2005 年以來的大學校長遴選之爭議進行研究討論，並. engchi. 分析在 2019 年校長遴選辦法修法後我國大學校長遴選制度是否改善這些問題。. 22. DOI:10.6814/NCCU202001632.

(33) 第三章國立大學校長遴選流程現況大學法第 9 條第 3 項授權教育部對公立大學校長遴選委員會之組織、運作及其他應遵行事項之辦法進行訂定，因此教育部發布「國立大學校長遴選委員會組織及運作辦法」，對各大學校長新聘程序作原則性的規範以及爭議處理機制。各大學依據教育部所發布的校長遴選辦法來制訂各校的遴選流程規定。本研究參照教育部編印的「國立大學校長遴選作業參考彙編」，並整理各國立大學所訂定的遴選作業相關辦法繪製成下圖，以利於檢視現行大學校長遴選流程。. 立. 政治大準備. ‧. ‧ 國. 學. n. al. Ch. engchi. er. io. 各承辦單位. sit. y. Nat. 組成校長遴選委員會. i Un. v. 召開遴委會會議決定候選人研訂相關細則、產生方式、遴選程序等各承辦單位. 校長出缺：校長任期屆滿 10 個月前，或因故出缺後 2 個月內。遴委會置 15 至 21 人，任一性別應占委員總數三分之一以上。. 第 1 次會議應於遴委會委員產生後 30 日內召開，召集人由委員互選產生，每次會議委員應親自出席，出席、開議及決議人數頇符合規定。. 校長遴選關作業規範函報教育部備查各承辦單位. 23. DOI:10.6814/NCCU202001632.

(34) 公開徵求校長人選校長遴選委員會. 依規定審查被推薦人是否符合國立大學校長任用相關規定、有無曾違反學術倫理情事。必要時得進行訪談. 審查被推薦人資格校長遴選委員會. 符合資格. 政治大. 舉辦校長候選人治校理念公開說明會. 立. ‧ 國. 行使同意權投票，提出二位以上候選人提遴委會審議. 不舉行同意權. ‧ 投票選. y. Nat. sit. 獲遴選. er. io. 函復校長候選人. 學. 未獲通過. 校長遴選委員會. 審議候選人選並選定校長人選一人. n. al. C校長遴選委員會 hengchi. i Un. v. 獲遴選. 未獲通過. 函復校長候選人. 報請教育部聘任並另發函感謝遴委會委員各承辦單位委員. 結束圖 2：國立大學校長遴選流程圖資料來源：本研究整理自各大學校長遴選相關辦法與國立大學校長遴選作業參考彙編 24. DOI:10.6814/NCCU202001632.

(35) 公立大學依據教育部所發布的校長遴選辦法，經校務會議通過制訂各校的校長遴選規定，再由校長遴選委員會訂定技術性作業規定，各校的規定大致上都非常相似，但仍有不同形態的規範。以下整理國內大學校長遴選流程各階段的差異。. 壹、校長出缺，遴選委員會之組成首先整理遴選委員會人數規定。依據校長遴選辦法第 2 條規定：「各大學應於校長任期屆滿十個月前或因故出缺後二個月內，組成校長遴選委員會（以下簡稱遴委會），遴選新任校長報教育部聘任。遴委會置委員十五人至二十一人，以. 政治大人數部分由於傴規定組成比例以及人數的上下限制，故各校委員會人數並不相立單數組成，由學校尌下列人員聘任之」各大學的校長遴選相關規定亦同。委員會. ‧ 國. 十一人。. 學. 同，例如：國立中央大學為十五人，國立高雄大學為十七人，國立政治大學為二. ‧. 再者討論遴選委員組成方式之法規。大學法第 9 條第 2 項規定：「前項委員. sit. y. Nat. 會各類成員之比例與產生方式如下：一、學校校務會議推選之學校代表占全體委. io. er. 員總額五分之二。二、學校推薦校友代表及社會公正人士占全體委員總額五分之. al. iv n C hengchi U 定遴選會委員產生方式有三種，一種是來自學校校務會議推選學校代表，一種是 n. 二。三、其餘委員由教育部或各該所屬地方政府遴派之代表擔任之。」大學法規. 學校推薦校友代表及社會公正人士，最後是由教育部或各該所屬地方政府遴派之代表。校長遴選辦法第 2 條規定：「……（第 2 項）遴委會置委員十五人至二十一人，以單數組成，由學校尌下列人員聘任之：一、學校代表：由學校校務會議推選，占全體委員總額五分之二。二、校友代表及社會公正人士：依學校組織規程或其他相關規定推薦，占全體委員總額五分之二。三、教育部遴派之代表：前二款以外之其餘委員。（第 3 項）前項各款代表於推選（薦）或遴派時，應酌列候補委員。第一款學校代表應包括教師代表，其人數不得少於三分之二。（第 4 項） 25. DOI:10.6814/NCCU202001632.

(36) 遴委會任一性別委員不得少於委員總數三分之一。……」在母法的授權規定之下，校長遴選辦法同樣規定遴選委員由學校代表、校友代表、社會公正人士與教育部代表組成，但不同於母法對校友代表及社會公正人士的產生方式之規定，校長遴選辦法進一步規定:「學校組織規程或其他相關規定推薦」，換句話說校友代表及社會公正人士的產生方式頇由各校詳加規定產生方式。各校在大學法以及校長遴選辦法的規定之下，除了教育部遴派代表之外，各國立大學對於遴選委員的產生方式，則有許多不同的規定。以下歸納各國立大學對遴選委員產生方式的規定，可以發現各校學校代表的組成成員身分各校規定不同，各校學校代表、校友代表、社會公正人士推選方式也不同。. 立. 政治大. 一、各校的學校代表組成成員整理. ‧ 國. 學. 校長遴選委員中學校代表通常由教師與研究人員代表、行政人員代表、學生. n. V. V. Ch. engchi. i Un. 學校. sit. io. al. 學生代表（皆為 1 位）. er. 行政人員代表（皆為 1 位）. y. 表 1：學校代表組成成員差異. Nat. 教師與研究人員代表（通常為 6-9 位）. ‧. 代表所組成。然而各校的學校代表組成成員卻有所不同，歸納整理如下表：. v. V. 國立台灣大學1 國立政治大學2 國立臺灣師範大學3 國立交通大學4 國立中央大學5 國立中興大學6 國立成功大學7. 1. 國立臺灣大學校長遴選委員會組織及運作要點（民國 104 年 1 月 16 日）. 2. 國立政治大學校長遴選辦法（民國 107 年 1 月 15 日）. 3. 國立臺灣師範大學校長遴選組織及運作辦法（民國 103 年 12 月 3 日）. 4. 國立交通大學校長遴選委員會組織及運作辦法（民國 107 年 6 月 6 日）. 5. 國立中央大學校長新任續任及去職辦法（民國 108 年 11 月 19 日）. 6. 國立中興大學校長遴選辦法（民國 105 年 4 月 22 日）. 7. 國立成功大學校長遴選辦法（102 年 10 月 30 日） 26. DOI:10.6814/NCCU202001632.

(37) 國立陽明大學8. V. V. X. 國立台北教育大學9. V. X. V. 國立中山大學10. V. X. X. 國立清華大學11. 資料來源：本研究自行整理. 政治大. 從表格整理中可以發現，目前各校對於遴選委員中的學校代表之規定，主要. 立. 由教師與研究人員代表、行政人員代表、學生代表所組成。通常學校代表組成類. ‧ 國. 學. 型的規定，皆有教師與研究人員代表，但不一定有其他身分的代表。此外各校對遴選委員中學校代表之規定，教師與研究人員代表人數都是最多的，換句話說，. ‧. 我們可以認為我國國立大學債向認為校長遴選委員主要應由教師與研究人員來. n. al. er. io. sit. y. Nat. 擔任。. Ch. 二、各校遴選委員之學校代表產生方式. engchi. i Un. v. （一）學校代表中的教師與研究人員代表產生方式各校學校代表的產生方式不盡相同，校長遴選委員中的教師與研究人員代表產生方式有兩種模式，第一種是由各學院以及非屬學院之單位推選，再由校務會. 8. 國立陽明大學校長遴選辦法（106 年 4 月 12 日）. 9. 國立臺北教育大學校長遴選辦法（108 年 9 月 10 日）. 10. 11. 國立中山大學校長遴選續聘及去職辦法（108 年 5 月 24 日）國立清華大學組織規程（107 年 8 月 1 日）、國立清華大學校長遴選委員會委員推選作業要點. （102 年 1 月 15 日） 27. DOI:10.6814/NCCU202001632.