幼兒托育法制與法理論研究 －台日少子化對策之探討
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(2) 謝. 辭. 經過三年努力及親朋好友支持下，終於完成論文。首先 要感謝者是指導教授簡玉聰博士，簡老師在我法研所三年期 間，就法學日文及社會保障法學領域，給予學生諸多指導， 老師在社會保障法領域之研究甚為博大精深，使學生在社會 保障法之研習獲得啟蒙，並進而引領學生深入探討，啟發學 生研究社會保障法之興趣。猶有甚者，簡老師於學生論文題 目之選定及論文大綱之研擬，更是在百忙之中撥冗，給予寶 貴之意見，並耐心地循循善誘，指引學生對社會保障法領域 之少子化時代，應有之生育權保障、幼托權落實及幼托服務 給付水準加以鑽研之靈感與方向。雖然老師於教學及撰寫學 術著作已相當忙碌，仍經常關心學生撰寫論文之進展，並在 學生撰寫過程中，提供精闢見解以協助學生突破寫作及思考 瓶頸，在此由衷表示感謝。 口試委員陳新民教授及高雄大學法律學系系主任紀振 清教授撥冗審閱學生之論文，尤其是陳教授特地從台北搭高 鐵南下參與學生論文口試，並給予學生論文詳實之指導，實 為感激。紀老師於學生之論文公開發表會亦撥冗全程參加， 對於學生的愛護之意完全表現在對學生論文不厭其煩、鉅細 靡遺指出諸多疏誤上，並提供許多寶貴意見，讓學生論文之 內容及格式更加完整，在此亦致上誠摯之感謝。 就讀研究所期間，感謝 406 研究室裡所有同學及政法系 研究所學弟妹們，不斷地給予鼓勵與支持，並在我撰寫論文 疲憊至極之際，提供笑料及哈拉解憂之環境，讓我可以暫時 遠離壓力，輕鬆地感受 406 研究室獨有之溫馨，謝謝你們陪 我完成論文。另外要感謝簡老師社會保障法少子化專題研究 課程之所有同學，在課程當中不斷給予學生鼓勵及腦力激.
(3) 盪，讓學生之論點可以修正並進步，附此誌謝。 台東好友、高雄好友、律訓好友、綠島島友及乃彥學長， 在我論文撰寫期間，常常以電話或 MSN 隔空給我許多幫助與 鼓勵。尤其是乃彥學長，在教書及寫文章閒暇之餘，不厭其 煩地幫我收集資料，並撥冗討論疑義之處，對我的論文給予 相當大地實質協助。在此謝謝諸位好友及乃彥學長，因為有 他們的鼓勵與協助，才能順利完成論文。 摯友河山在我撰寫論文前，不斷地督促、叮嚀，在我撰 寫論文時，更是給予有時溫馨、有時嚴厲地鼓勵，使我在懶 散或疲累之際，仍有振作下去之堅持與毅力。論文得以如期 完成，最要感謝他的陪伴與支持，於此致上最深謝意。 最後，最需要感謝地是我的先祖母與父母親大人。先祖 母從小到大都是我內心最大支柱，老人家的智慧傳承於研究 所二年級時終止，接下來之智慧只得靠自己延續與摸索。父 母親大人從小對我費心地養育與栽培，無怨無悔地付出愛與 關懷，撰寫論文期間，除了幫我排解論文寫作期間之壓力與 情緒外，內心之平靜更因他們無盡地溫暖與支持，而得以延 續。大哥、二哥及弟弟亦常以家族式關心方法，給我許多鼓 勵與支持，讓我無後顧之憂專心寫作，論文得以順利完成， 誠摯地感謝我的家人。. 琬萍 誌於高雄 2007 年 7 月.
(4) 幼兒托育法制與法理論研究 －台日少子化對策之探討 指導教授：簡玉聰 博士 日本名古屋大學法學博士 國立高雄大學財經法律學系暨研究所專任教授 學生：張琬萍 國立高雄大學法律學研究所. 摘. 要. 近年來，少子化問題在我國持續發酵。鑒於日趨嚴重之少子高 齡化問題，不僅對國家社會經濟結構帶來重大衝擊，更全面威脅企業 與國家未來之發展力與競爭力。準此，本文將以台日少子化對策中之 兒童托育法制改革為考察對象，探討積極生育權保障及其所衍生之幼 托權保障之法理論，及幼兒托育法制應有之權利內涵。期能提言少子 化時代最健全完善之幼托法制內涵，俾供解決少子化最主要因素之參 酌。 現行台日之幼托法制，尙未建構一個令育齡男女得以安心、便利 及低負擔地享有幼托服務之環境，是以無法因應少子化現象之惡化。 因此，在法理論上必須從育齡男女生育自由普遍受前述工作與育兒不 能兩全之主因壓迫觀點，全新建構積極生育權，並基於此新人權在幼 托法制上導入幼托權，尤其是父母之幼托權保障，讓影響育齡男女生 育決定自由之幼托服務因素，得以排除或減輕。實現生育權保障所不 可或缺之幼托權，其權利內涵從權利主體面觀之，不應設定幼兒為單 一權利主體，應該以幼兒及父母為雙權利主體之權利思維，導入父母 幼托權之概念，思考如何落實育齡男女生育權之保障。義務主體方 面，應該跳脫現行幾乎完全以父母為義務主體之法制思維。進一步從 社會連帶之觀點，思考企業主、地方自治團體及國家在義務主體上應 分擔扮演之角色。再者，幼托權之法理思維，應從生育權保障之觀點， 將幼托權普及於所有育齡男女，不再限於救貧思維。.
(5) 基於此種幼托權之權利保障內涵，未來台灣之托育法制，必須在 法制上導入並落實幼兒及父母之幼兒托育權、強化企業幼托服務及補 助相關勞動權利、輔以國家社會政策之支援、設置質優量足且多元化 及普及化之幼托服務、國庫主導與負擔托育設施相關費用並實質緩和 幼托費用之負擔，以營建幸福生養子女之氣氛與環境。 少子化問題亦相當嚴重之鄰國日本，早在1995年起即推行「今後 育兒支援措施之基本方向」至2005年以後之「新新天使計畫」等一連 串對策，更訂立了「次世代育成支援對策推進法」 、 「少子化社會對策 基本法」法制，但是仍有存在質與量之不足，導致少子化問題依舊。 我國少子化問題嚴重度更甚於日本，卻仍無一套全盤整合之幼托法 制，故建構完整之幼托法制實有其必要性與迫切性。. 關鍵字：少子化、生育權、積極生育權、托育權、幼兒托育權、幼托 權、托育法制、幼兒托育法制、托育服務、育兒津貼、育兒 保險.
(6) 幼兒托育法制與法理論研究 －台日少子化對策之探討 論文目次. 第一章 緒論............................................................................................. 1 第一節 研究動機 ......................................................................................1 第一項 研究背景 ..................................................................................1 第二項 課題設定 ..................................................................................2 第二節 研究目的 ......................................................................................3 第三節 研究方法 ......................................................................................7 第二章 少子化現象及其主要成因 ...................................................... 11 第一節 少子化現象 ................................................................................11 第二節 少子化之影響 ............................................................................13 第一項 少子化之正面影響 ................................................................14 第二項 少子化之負面影響 ................................................................16 第三項 小結 ........................................................................................21. I.
(7) 第三節 台灣少子化之主要因素 ............................................................23 第一項 社會因素 ................................................................................24 第二項 經濟因素 ................................................................................27 第三項 育兒與工作兩難 ....................................................................30 第四節 解決子女托育之迫切性 ............................................................32 第三章 台日幼兒托育法制之現狀 ...................................................... 35 第一節 台灣幼兒托育法制之現狀 ........................................................35 第一項 兒童保育法制之基本概念 ....................................................35 第二項 幼兒托育需求 ........................................................................40 第三項 幼兒托育種類與對象 ............................................................41 第四項 幼托相關現行法規 ................................................................42 第二節 台灣幼兒托育法制之問題點 ....................................................43 第一項 台灣幼托服務之問題 ............................................................43 第二項 台灣幼托法制之問題 ............................................................49 第三節 日本幼兒托育法制之現狀 ........................................................51 第一項 日本之少子化現象 ................................................................51 第二項 日本少子化時代之托育政策 ................................................53 II.
(8) 第三項 日本幼兒托育法制 ................................................................58 第四節 日本幼兒托育法制之問題點 ....................................................61 第一項 日本幼托服務之問題 ............................................................62 第二項 日本托育法制之問題 ............................................................65 第五節 建構完整幼托法理論之必要性 ................................................68 第四章 傳統幼兒托育權利之檢討 ...................................................... 70 第一節 幼兒托育相關之權利 ................................................................72 第一項 幼兒生存權 ............................................................................73 第二項 幼兒受教權 ............................................................................74 第三項 幼兒福利權 ............................................................................78 第二節 幼兒權利壓迫父母人權 ............................................................81 第一項 父母生存權 ............................................................................82 第二項 父母勞動權 ............................................................................83 第三項 父母自由權 ............................................................................89 第三節 父母幼托權利論之欠缺 ............................................................91 第五章 幼托新權利論 .......................................................................... 94 第一節 生育權之新視野 ........................................................................94 III.
(9) 第一項 消極生育權之尊重 ................................................................96 第二項 積極生育權之保障 ................................................................98 第三項 積極生育權與相關法制 ......................................................101 第二節 建構積極生育權保障之必要性 ..............................................104 第三節 積極生育權與幼托權 ..............................................................108 第一項 積極生育權之憲法定位 ......................................................108 第二項 積極生育權於幼托權之落實 ..............................................112 第六章 幼兒托育權之權利內涵 ........................................................ 115 第一節 幼托權之法律關係思維 ..........................................................116 第一項 權利主體 ..............................................................................116 第二項 義務主體 ..............................................................................117 第三項 幼托權之法理基礎 ..............................................................118 第二節 幼托權之權利內涵 ..................................................................120 第一項 幼托服務之提供 ..................................................................120 第二項 金錢之給付 ..........................................................................123 第三項 實物之供給 ..........................................................................124 第四項 多樣化之給付 ......................................................................124. IV.
(10) 第三節 建構幼兒托育法制及相關法制之配合 ..................................125 第一項 幼托權與幼托法制 ..............................................................125 第二項 幼托權與租稅法制 ..............................................................126 第三項 幼托權與勞動法制 ..............................................................127 第四項 幼托權與醫療保障法制 ......................................................127 第五項 幼托權與社會保障法制 ......................................................128 第四節 父母之積極幼兒托育權 ..........................................................128 第五節 小結...........................................................................................130 第七章 台灣幼兒托育法制之展望 .................................................... 133 第一節 幼兒托育權之導入與落實 ......................................................135 第一項 育兒與勞動權之兩全 ..........................................................136 第二項 社會政策之支援 ..................................................................142 第三項 幼托機構之多元化、普及化 ..............................................149 第二節 設定幼托服務全國最低標準 ..................................................153 第一項 設定幼托服務最低標準 ......................................................153 第二項 建立專責機關督導幼托品保評鑑 ......................................154 第三節 幼兒托育與教育整合 ..............................................................155 V.
(11) 第四節 提升質優量足之托育服務 ......................................................157 第一項 托育服務時與地之擴增 ......................................................157 第二項 建立托育服務專業機制 ......................................................158 第三項 建立開放式托育服務網絡 ..................................................162 第五節 托育設施費用國庫化 ..............................................................162 第六節 托育費用負擔之緩和 ..............................................................163 第七節 小結-營造幸福生養子女氣氛與環境.....................................167 第八章 結論......................................................................................... 170 參考文獻.................................................................................................176. VI.
(12) 第一章 緒論 第一節 研究動機 第一項 研究背景 近年來，我國新生嬰兒粗出生率1，降至低於全球已開發國家平 均水準之嚴重程度，而且，此少子化現象2仍在持續惡化中3。我國少 子化問題，與高齡化社會4係同時並進5，不僅對社會經濟結構帶來重 大衝擊，更全面威脅企業與國家未來之發展力與競爭力。少子化現象 之成因，主要有育兒與工作不能兩全、生兒育女經濟負擔沉重、機會 成本過高等等，其中尤以育兒與工作不能兩全最是核心要素。 有關前述之少子化課題，當前國內針對少子化問題及幼兒托育相 關課題之研究為數不少。其中，針對社會現象及托育機構運作實況所 為較全面之研究，有內政部「人口政策白皮書及實施計畫之研究」之 子計畫－「因應我國少子女化社會對策之研究」。該研究之目標係就 少子化議題進行探討，並提出能適用我國社會未來10年（2007-2016 年）環境變遷之具體對策，研究目的在於針對我國少子化社會所可能 1. 2. 3. 4. 5. 本文中嬰兒粗出生率簡稱為出生率，係指某一國家或某區域內在一年中出生之活產嬰兒數與該 國或該區域年中人口總數之比。 人口少子化（the low birth rate）係指每名婦女平均生育率低於2.1人以下，生育越來越少之現象。 吳清山、林天祐，人口少子化，教育研究月刊，第135期，2005年7月，頁155。 根據內政部所發布之數據，我國2006年新生兒出生數為204,459人，較2005年減少1,395人；粗 出生率為8.96，較2005年減少0.10個千分點。內政部戶政司，民國95年重要人口指標，http:// www.ris.gov.tw/ch4/static/st27-1-9606.doc，2007年6月6日編製（以下簡稱「戶政司95年重要人口 指標」 ），visited on 2007.07.14。 依據聯合國衛生組織所定之標準，當全國65歲人口超過7%以上，即稱之為高齡化國家。我國 自1993年9月起人口之年齡分佈已經超過此標準，故我國現已為高齡化國家。黃旐濤、戴章洲、 黃梓松、辛振三、徐慶發、官有垣、黃志隆合著，社會福利概論-以老人福利為導向，心理出 版社，2006年9月，頁109。 臺灣地區2005年總生育率為1.12人，與世界最低生育水準之日本、南韓、新加坡及香港等國相 近。另依據行政院經濟建設委員會推估，臺灣65歲以上人口比率將由2006年10%，至2016年將 增為13%，與15歲以下幼齡人口比率相當，逼近國際慣稱之高齡社會。戶政司95年重要人口指 標，註3；行政院經濟建設委員會人力規劃處，政府規劃因應人口高齡化對策，2006年11月14 日新聞稿，頁1，http://www.cepd.gov.tw/upload/News/951114NEWS@49463.10056431557@.pdf， visited on 2007.03.09。 1.
(13) 面臨之各種問題，研擬符合施政需要且具體可行之因應對策，作為政 府規劃少子化社會相關措施之參考。其他則幾乎都是社會學、經濟 學、教育學與行政學領域之論著。截至目前為止，鮮有從法學觀點探 討相關課題者6。 日本方面有關本課題之研究，除2003年以來每年定期發行之少子 化社會白皮書外，近十年來針對托育需求之增加、幼兒托育今後應有 之服務、托育費、醫療費之補助、就學前綜合托育設施、托育支援措 施、托育負擔之減輕、充實托育行政內涵等幼兒托育相關之論著，已 有相當可觀之累積。但若就少子化時代幼兒托育立法政策論所不可或 缺之法制度與法理論分析與檢討觀之，該等論著均尚嫌論述薄弱。 面對新時代之少子化社會問題，欲求有效改善此問題之幼兒托育 立法政策論，根本之處斷不能脫離少子化最大成因。亦即，面對生育 自由受到幼兒保育負擔過重等社會經濟因素壓迫，人民有何權利請求 政府應採取積極作為提供充分便利之托育服務，協助排除該等壓迫因 素之人權思維與其法制化之落實。 第二項 課題設定 有鑑於此，本文擬透過台灣與日本幼兒托育法制度與法理論之比 較研究，謀求在幼兒托育領域中，分析檢討足以要求國家積極採取有 效作為協助育齡男女排除任何妨礙其生育決定自由之育兒負擔所必 要之立法政策論，期能確保婦女社會經濟活動參與率持續增進之同 時，亦能挽救日漸下滑之生育率。準此，本文之主要研究內容，包括 （一）從生育自由受壓迫之觀點進行少子化問題之主要因素分析， （二）檢討台日現行幼兒托育法制之各種問題點，（三）針對壓迫生. 6. 極少數針對與此相關課題研究之法學論著（李燕俐，臺灣大學法律學研究所93年度碩士論文） ， 亦僅限於以現行台灣兒童福利行政與法制發展為中心，探討國家對兒童態度之轉變，與本文針 對少子化主要因素之兒童托育問題所設定之比較法研究課題相較，雖有值得參考之處，但分析 檢討之課題內容迴異。另內政部研考資訊系統，http://rdec.moi.gov.tw/cgi/hypage.cgi? HYPAGE= project_view_detail.hpg&plan_no=095000000AU611003，visited on 2007.03.27。 2.
(14) 育自由之各種因素檢討有效改善之法律手段及其法理論基礎，（四） 分析檢討足以有效改善少子化問題之幼兒托育立法政策論。 托育服務是兒童福利中一個重要領域，對兒童福利保障體系之完 整性影響至為廣泛。托育服務可以提供社會支持系統，補充家庭照顧 不足，達到健全兒童發展，滿足婦女就業需求。按學理上之探討，托 育服務可被視為兒童福利服務中，對父母親職角色之「補充性服務」 ， 也可視為整套「兒童照顧政策」中之一部分。所謂整套兒童照顧政策， 至少包含三個主要系統。亦即，托育照顧政策、親職假政策和津貼政 策。托育服務之對象，或可為兒童福利服務之對象，亦即包括0到12 歲所有兒童。但本文為更切合少子化課題之主軸，於此暫不處理有特 殊需要（如殘障、發展遲緩及情緒或行為有障礙）兒童，以及學齡兒 童（6-12歲）之課後托育等問題7，僅將檢討焦點集中於6歲以下一般 兒童之托育服務，或稱學齡前兒童及幼兒8托育服務。 承上而言，本文將從育齡男女之生育自由受到子女保育負擔壓迫 之觀點，進行日本與台灣少子化問題之主要因素分析，再從法制度面 及法理論面檢討現行幼兒托育制度之諸問題點。針對該等問題，檢討 有效改善之法律手段及其法理論基礎，為少子化之台灣社會，分析檢 討足以有效改善少子化問題之幼兒托育立法政策論。. 第二節 研究目的 面對少子化之衝擊，世界各國漸次採行之對策9，包括兒童醫療 補助、增加未成年子女免稅扣除額、提高婚姻免稅扣除額、幼兒托育 費用納入免稅扣除額、鼓勵聯誼、提高人工生殖技術、健全收養制度、. 7. 馮燕，托育服務－生態觀點的分析，巨流圖書，1995年4月，頁133。 「兒童教育及照顧法草案」第2條第1項定義：本法所稱幼兒指出生至入國民小學前之幼兒；所 稱兒童指未滿十二歲之人。 9 許惠雯製表，獎勵生育 各國政策一覽表，聯合新聞網，2007年4月20日，內含法國、瑞典、德 國、俄國、台灣及日本之刺激生育率獎勵政策。http://mag.udn.com/mag/world/storypage.jsp?f_ ART_ID= 63739，visited on 2007.07.10。 8. 3.
(15) 強化托育設施、課後照顧、強化並落實產假和育嬰假、獎勵生育之家 庭無息房貸10、給付「父母金」11、「第三胎」幼兒得優先進入公立托 兒所托育12、完整之「家庭政策」13等等。此等改善問題之方案，遍及 醫事法、租稅法、勞動法及社會保障法等法學領域，其中尤以社會保 障法領域之幼兒托育福利課題最具核心之重要性14。為何面對少子化. 10. 國家政策網路智庫，面對少子化、高齡化、單親化，台灣的社會福利應該怎麼做？「先進國家 曾經從稅制改革、鼓勵多子女之住屋政策、調整就業與薪資水準、落實產假、育嬰假與家庭照 顧假制度、降低養育與教育成本、發放生育津貼等諸多方面來著手；即便如此，不靠外來人口 而能提升生育率的機會仍然不高，更不可能單以發放生育補助或津貼可奏效！筆者認為，在不 引進年輕外來人口的前提下，只有提供年輕人願意結婚與生育的環境，然後支持年輕人具有組 織家庭與養育子女的能力。尤其在我國，政府若不能創造良好的經濟環境，給予年輕人實踐願 景的條件，提高生育率的希望即會落空！其次，需抑制房價上漲，否則年輕夫婦成家壓力大， 遑論生育。企業界也宜擔負責任配合政府政策，鼓勵員工生育，給予適當育嬰假與薪資補貼； 最後，政府也應提供優質且廉價的育兒機制與學齡教育，那麼生育率的提升才有些希望！」 http://thinktank.nat.gov.tw/Forum/Forum_CP.aspx?icuitem=19105&Issue=Article&Reply=List&RTy pe=All&CtNode=152&CtUnit=58&BaseDSD=11&mp=1&xq_cat=C02&Vote=VList，visited on 2007.07.09。 11 張筱雲/慕尼黑報導，該不該廣設托兒所 德國吵翻天，中國時報，2007年3月4日，報導中指出， 「德國人口不斷下降，出生率一年比一年低，雖然有踴躍「增產報國」的土耳其和其他國家移 民撐場面，但出生率還是全世界倒數前幾名。所以德國政府的家庭部長馮徳萊女士根據「重賞 之下必有勇夫」原則，首先立法通過「父母金」 ，即有工作的父母親按照收入高低（原來薪水 的百分之六十七），如果肯生孩子，且願意留在家照顧嬰兒，可犒賞他們每個月最高可領到一 千八百歐元（將近八萬台幣），連續領一年，最長達十四個月。此法案通過後，並繼續推動廣 設托兒所構想，以鼓勵生育並支持經濟環境困難必須工作的單親爸媽。」 12 台北市家有5足歲第三胎小朋友之家庭從96學年度起（今年9月入學） ，憑著台北市戶政事務所 發放5 「第三胎（含）以上兒童證明卡」就可以優先入園。所以家長於五月廿九日就可以到所 屬學區公立幼稚園提早辦理登記入學。滿5足歲幼兒就近學區入園，台北市教育局表示，為鼓 勵台北市市民提升生育率，因此提出第三胎優先入學之措施；如果第一胎即生三胞胎則一同享 有優先入學優惠。鼓勵生育第3胎享優先讀公立幼稚園，中時電子報，地方新聞，台北焦點， 中國時報，2007年3月3日，http://news.chinatimes.com/2007Cti/2007Cti-News/2007Cti-NewsContent /0,4521,11050601+112007030300088,00.html，visited on 2007.03.05。 13 和台灣類似，新加坡也有少子化、不婚之問題。新加坡政府發展出完整之「家庭政策」，從硬 體到軟體，從預防到補救，全面構築完整之支援體系，把家庭當成國家之優先議題處理。2004 年，新加坡總理李顯龍先生國慶演說，就把「家庭價值」當成政策重點。新加坡之「促進婚姻 與親子方案」內容包括：幼兒紅利、女傭費用減免、育嬰假、減稅、住房津貼。新加坡政府知 道，補貼不是根本之解決方式，而且，李顯龍先生在演說中一再提醒，少子化和家庭之問題， 真正之關鍵，在乎「價值」 ，而非「誘因」 。沈桂芬，少子化現象，網路社會學通訊期刊，第55 期，2006年5月15日，http://www.nhu.edu.tw/~society/e-j/55/55-36.htm，visited on 2007.03.21。 14 王淑美報導， 「獎勵生育提供幼兒照顧最實際」 ，中國時報，2004年6月13日，報導中指出，生 育率下降成為普世現象，卻也成為各國擔憂之潛在危機。經濟合作發展組織（ＯＥＣＤ）研究 發現，各國採行之提高生育率措施中，減稅效果最差，兒童補貼效果稍好，但創造兩性平等之 工作環境與社會共識，是最困難但效果最顯著之方式。各國採取之獎勵生育政策中，以減稅最 常見。租稅制度中，通常是以父親為納稅義務人，但減稅之優惠未必用在孩子身上。直接現金 補貼比減稅效果還好，但是補貼金額高也未必能提高生育意願。這兩種昂貴之政策，各國經驗 都顯示效果不大。提供幼兒照顧服務，讓媽媽無後顧之憂，則被公認是當前最有效之模式。研 究發現，政府是否提供三歲以下之托兒服務，跟生育率有顯著之正相關。這也解釋了北歐、加 4.
(16) 衝擊，各國採行之對策多以幼兒托育為核心，當有其制度化與論理之 正當性，此等各國法制度與法理論，或可供我國立法政策參酌之用。 同樣面臨嚴重少子化問題之鄰國日本，為改善少子化問題，業於2003 年制定「少子化社会対策基本法」 ，並依據該法第9條規定每年發佈少 子化社會白皮書，分析少子化問題之現狀與成因、檢討當前官民對策 方案之實效性、並探討今後之對應方策，其中尤以幼兒托育福利措施 位居關鍵之重要地位。 為何面對少子化衝擊，各國採行之對策多以幼兒托育服務為核 心？ 首先，經由二十世紀之受教育權、勞動權及政治人權等之人權 平等保障，接受較高等教育、追求經濟獨立及進入就業市場之現代女 性與日俱增，女性在社會經濟活動上之地位與日俱重。然而，緣於社 會經濟及生理因素無法脫離兒童保育重責大任之女性，難能避免面對 作為母親慾望和職業理想間相互衝突之兩難情境。當育齡男女無法自 力排除時，該兩難之情境就會因此壓迫著結婚與生育之自由決定餘 地，加劇少子化問題之嚴重度。因此，現代女性往往需要國家幼兒托 育政策之協助，才能繼續參與勞動力市場並兼顧生兒育女之理想。 其次，現代社會經濟活動之性質，已走入高度知識競爭時代，迥 異於傳統勞力密集產業或農業時代之社會經濟活動。幼兒保育已脫離 以身強體壯為目標之身心保護時代，步入兼以高度知識之基礎能力培 養為目標之保護及教養時代，其保育所需之精神、體力及經濟負擔日 益沉重。此等與日俱重之各種負擔，逐漸排擠適婚及育齡男女本身之 生存與生活經費，並進而壓迫兩性生育決定之自由。因此，國家適度 介入分擔幼兒托育之各種負擔，已是回復生育決定自由所不可或缺之 積極要素。 長久以來，歐美先進諸國因應少子化問題之對策中，北歐國家多 採取各種提升生育率政策，相對地，德國與美國則採取移民政策來對. 拿大、紐西蘭或美國等幼兒托育服務較完善之國家，生育率都高於平均值。http://home page.ntu.edu.tw/ ~psc/pop_news9306/930716014.htm，visited on 2007.03.06。 5.
(17) 應出生率降低所引發之勞動力不足現象。前者常被認為成本昂貴或成 效不彰，後者則往往產生許多文化難以調適或族群難以融合甚至對立 等問題15。近年來，向來採取移民策略之國家，已然逐漸修正原先之 策略，轉向發展國內人口之政策。因此，有效排除生育自由障礙因素 之法制度與法理論，遂漸成為社會保障領域之重要課題。此外，根據 許多研究發現，倡導母職就業政策者，如瑞典、丹麥等國家，享有較 高生育率及勞動參與率。反而是未鼓勵女性就業且未提供相關政策協 助者，如義大利、西班牙等國家，其生育率及勞動參與率表現較差。 因此，良好完善之幼兒托育法制，不僅可以增進女性之高度勞動參與 率，亦可消除生育決定自由之壓迫因素，改善低迷之生育率。 綜上所述可知，原本幾乎完全以家庭責任為基礎之幼兒托育立法 政策，已然無法因應少子化時代之實際需要，許多國家已逐漸由往昔 之家庭責任政策，移轉為國家社會投資兒童之策略，將兒童照顧及教 育之成本及負擔適度社會化，增加國家在早期幼兒托育之公共投資。 換言之，面對新時代之少子化社會問題，根本解決之道，斷不能脫離 少子化最大成因，亦即，面對生育自由受到幼兒保育負擔過重等社會 經濟因素壓迫。蓋少子化現象之主要成因，固然有育兒與工作不能兩 全、生兒育女經濟負擔沉重、機會成本過高等等，惟育兒與工作不能 兩全堪稱關鍵因素。是以，面對如此少子化現象，要求國家如何在兒 童保育法制度與法理論中，強化幼兒托育16照顧政策與措施，協助育 齡男女17克服前述少子化主因，使影響生育決定自由之各種育兒負擔. 15. 李光華，美國華僑問題與我國僑政措施-美國少數民族移民問題比較研究，華僑通訊社，1991 年9月，頁86。 16 關於幼兒托育之概念，本文係針對幼兒托育服務及托育法制等托育相關施策進行研究，與日 文兒童「保育」係針對全盤之兒童「保護養育」 ，跨用於幼稚園與保育所/園領域尚有差別。因 此，本文為對應於台灣幼教、幼保界當前慣用之辭「托育」，乃以幼兒托育服務為兒童保育服 務與少子化現象最具密切關聯之一環，用為本文研究對象之概念。翁麗芳編著，當代日本的幼 托政策-少子化時代的幼兒托育與教育，心理出版社，2004年12月，頁27。 17 王德睦，人口，收錄於王振寰、瞿海源主編，社會學與台灣社會，巨流出版，2005年9月20 日，頁456；內政部人口政策委員會編印，人口政策資料彙集，2002年10月。一般而言，人口 學者所謂之育齡婦女是指15-44歲而言，也有認為是指15-49歲之間。這兩份文獻中有關育齡婦 女之年齡明顯採取兩種不同年齡範圍界定。本文之育齡男女係指具有生育能力之男女而言，若 6.
(18) 於必要範圍內轉由社會共同分擔，將是社會保障法學領域能否有效因 應少子化現象之最重要課題。 在相關法制度與法理論中，立論要求國家強化幼兒托育照顧政策 與措施，將影響生育自由之部分保育成本及負擔轉由社會共同分擔， 針對少子化現象核心要素之幼兒托育問題，建立完整之早期托育制 度。如此方足以排除左右生育自由之幼兒托育障礙因素，一方面增進 婦女社會經濟活動參與率，同時挽救日漸下滑之生育率，提升國家整 體競爭力。準此，本文之主要目的係從社會保障法學之觀點，就現行 法制中足以抑制個人生育自由之保育負擔因素進行分析，並對現行兒 童福利18法制結構進行檢討，期能從法理論與法制度面，釐清國家在 幼兒托育上應擔當之職責及父母與兒童對國家應享有托育給付服務 之法律上權益內涵，為少子化時代謀求改善出生率低落所不可或缺且 具有重大意義之研究，俾供改善少子化問題之幼兒托育立法政策之參 酌。. 第三節 研究方法 作為因應少子化社會現象對策之幼托法制，可以從不同思考角度 來進行研究。例如，選擇性地觀察幾個國家幼托法制之具體實踐，根. 以通常之生理年齡（即女性卵巢仍具有一般排卵之功能）而言，採用15-49歲之年齡區間，但 不排除個別主觀生育能力年齡超出該區間之男女。 18 兒童福利之定義係根據1924年聯合國『兒童權利宣言』 （Declaration of the rights of Child）指出 之「凡是以兒童身心健全發展與正常生活為目的的各種努力、事業及制度等均稱之為兒童福利」 而來。該宣言自發布以來，即成為全世界兒童福利之最高指導原則。因此，聯合國人權委員會 復於1989年第44屆會員大會通過『聯合國兒童權利公約』（Convention on the Rights of the Child） ，將兒童之權利由目的上宣言變為有拘束力之法律條文。美國兒童福利聯盟認為： 「兒童 福利是社會福利中特別以兒童為對象，提供在家庭中或其他社會機構所無法滿足需求的服 務」。鄭淑燕著，兒童福利新課題之探究，中華民國社區發展研究訓練中心印行，1991年。另 外，1959年兒童權利宣言第4條明文兒童有獲得社會保障之恩惠之權利、兒童有獲得健康地發 育成長之權利、為了達成此目的，兒童及其母親在生產前後，應得到適當特別地保護和照顧。 此外，兒童有獲得適當營養、居住、娛樂活動與醫療之權利。本文認為上述之兒童權利係一般 之兒童權利，在少子化時代，除了兒童權利之保障外，尚應切身地從育齡男女本身之權利義務 著想，將托育服務需求對象如兒童、父母、雇主、業者、專業團體或女性主義者之需求及權利 一一考量，為打算或是已經生育兒女之育齡男女規劃出一個完善之托育服務及機構，排除所有 影響其生兒育女之因素。 7.
(19) 據考察所得經驗事實，比較分析各國現實法制之異同與優缺點，並對 各國法制存在相通之點或分歧之處，提出合理可信之解釋說明。認識 應對少子化社會現象之幼托法制，除卻貼近現實之研究方法，亦得以 某種事先設定之評價基準，具體鋪陳理想幼托法制應該具備之基本內 涵。這種研究方法，有別於實事求是之經驗事實研究，係本於某個有 效之根本前提，依循嚴謹之論理法則，逐步推演出原本就蘊含於前提 中之個別結論。本文所採之研究方法，不在於觀察各國既有幼托法 制，並據以歸納出此種制度之特徵，係本於育齡男女在我國法制下所 應擁有之權利，而推演出幼托法制應該具備之基本內涵。質言之，本 文之研究方法並非歸納法，是演繹法。 演繹法係遵循嚴謹之推理規則，從既定前提導出個別結論。爲擔 保結論之妥當性，自須確立有效立論前提。由於本文考察對象，係少 子化時代理想幼托法制應具備哪些基本內涵，從而，作為邏輯推論依 憑之前提，不能是經驗事實，必定是規範。當然，規範涵蓋範圍甚廣， 宗教戒律、倫理道德、社會文化規範乃至於法規範，皆可當作推衍理 想幼托法制應具備哪些基本內涵之基礎。而本文係以法規範為主作為 立論前提。 本文用以推衍少子化時代理想幼托法制應有內涵之立論基礎，並 非正義、善之類的一般性、抽象性理念，而是社會法學上之社會促進 觀念。所謂社會促進，目的在達成憲法規範揭示之目標，使個人能分 享社會集體資源，營造機會均等之發展條件19。選擇社會促進觀念作 為立論基礎之理由，主要是考慮到，整備幼托法制之目的在使育齡男 女能夠兼顧工作與親職之履行，藉此排除妨害彼等自由意願生育子女 之重要不利因素。換言之，就當代之現實環境而言，整備良善幼托法 制，實質上無非是在爲育有子女者創造得以與他人公平競爭之條件，. 19. 鍾秉正，社會福利法制與基本人權保障，神州圖書、2004年9月，頁12。 8.
(20) 含有促進弱勢群體地位之寓意，此點與社會法之理念正相契合20。 不過，就法規範位階而言，憲法規範之位階尚高於社會立法。憲 法第171條第1項即明定： 「法律與憲法牴觸者無效」 。中央法規標準法 第11條前段規定更是詳盡：「法律不得牴觸憲法，命令不得牴觸憲法 或法律」。基於此，社會法學上之社會促進觀念，尚不足以作為本文 之立論前提，猶須向上追溯至憲法位階之規範方能濟事。 論者在解明社會法之憲法上立論基礎時，多會提及我國憲法第十 三章基本國策之諸多規定21。即使不把這些基本國策規定，解釋為純 屬方針條款，而將其理解為，制憲者對立法機關所為應致力於形成具 體可行法規範之委託。仍不可否認，只要立法機關不制定相關法規， 基本國策所設定目標便難以實現22。亦有論者指出，社會促進觀念係 以國民發展之機會均等為目的，從而，可以從憲法平等原則之角度來 作探討。詳言之，倘若某法規規範對象團體受到不同於其他法規規範 對象團體之待遇，而兩者間在種類與份量差異上，又不足以合法化此 等差別待遇，即有違平等原則23。上述論點，固然殊值傾聽，然而， 一旦進入現行法制未觸及之領域，平等原則賦予人民之保護作用便無 法奏效。就我國而言，因應少子化現象之立法，就屬於這種亟待法制 整備之領域。 除了基本國策、平等原則等類之一般性憲法規範，社會法，通常 也被認為是憲法所保障社會基本權之具體實現24。所謂社會基本權， ㄧ般是指生存權、工作權25。惟此二種權利，與本文所擬探討應對少 子化社會現象之幼托法制，並沒有直接關連。為免於誤解，有必要在. 20. 鍾秉正前揭著書，註19，頁6。 謝榮堂，社會法入門，元照出版，2001年9月，頁6；鍾秉正前揭著書，註19，頁20。 22 謝榮堂前揭著書，註21，頁6。 23 鍾秉正前揭著書，註19，頁199-200。 24 謝榮堂前揭著書，註21，頁6。 25 陳新民，論「社會基本權利」，收錄於氏著憲法基本權利之基本理論(上冊)，作者自版，1990 年1月，頁96。 21. 9.
(21) 此予以澄清。務須留意的是，社會基本權係具有歧意性之語彙，除用 來指稱憲法上基本權利之分類，即相對自由權而言之社會權，也被用 來表示，基本權功能理論中之積極給付請求權26。肯定基本權具有給 付請求權功能之理由，是為了使基本權有效化，也就是認為，自由行 使基本權利所需之物質條件，亦應受到基本權之保障。從而，基本權 之內容，並非僅止於對抗國家之防禦請求權而已，還包含以國家為相 對人之給付請求權。經過如此解釋之後，基本權乃兼具自由權與給付 請求權之性質，使基本權實現成為可能之社會條件，也ㄧ併受到保障 27. 。 若是從作為基本權功能面向之積極給付請求權來思考，應對少子. 化社會現象之幼托法制，與建立在社會基本權基礎上之社會促進觀 念，即有所關連。詳言之，育齡男女藉助幼托法制，使工作與親職之 履行得以兼顧。亦即，育齡男女之所以放棄生育，不乏受制於工作與 親職之履行難以兩全，而完善之幼托法制，讓為人父母者能夠安心投 入職場，實質上等同於爲有意生育子女者營造機會均等之發展條件， 使其得以與其他人互相競爭。 此外，為了拓展視野，本文也應用比較法之考察方法，經由文獻 探討，認識現今日本爲因應少子化社會現象，於不同時期所提出之施 政方針、持續之階段性行政計畫等，以及有關幼托法制之理論與實 踐，供作省思我國幼托法制應該何去何從之參考。至於，本文用以推 衍少子化時代下理想幼托法制之立論基礎，究竟是哪個憲法上基本權 利，性質上在解明本文研究方法之此處不多作申論，容待後文相關章 節再予以詳敘。. 26 27. 蔡維音，社會國之法理基礎，正典出版文化，2001年7月，頁65-66。 許育典，憲法，元照出版，2006年10月，頁109。 10.
(22) 第二章 少子化現象及其主要成因 第一節 少子化現象 人口問題因時代與環境變遷而呈現不同之現象，而人口變化是現 代國家之重要問題，不論人口數量或人口素質都關係到國家之發展。 根據內政部所發布之數據，台灣2006年新生兒出生數為204,459人， 較2005年減少1,395人；粗出生率為8.96，較2005年減少0.10個千分 點28。2005年出生嬰兒約20萬6千人（男嬰107,697人、女嬰98,768人）， 較2004年少了1萬1千人，新生嬰兒人數快速減少，少子化趨勢明顯。 2005年全球育齡婦女總生育率2.7人，台灣1.1人，較已開發國家1.6人 低；同鄰近國家（地區）相比，高於香港之1.0人，較中國大陸1.6人 低，也比日本1.3人、南韓1.2人低29。此外，婦女生育之胎次也明顯減 少，以2004年來說，在21萬7685個出生嬰兒當中，為第一胎者有11 萬4,021人占52.37％最多，第二胎者7萬8,668人占36.13％居次，第三 胎者2萬107人占9.23％再次之，第四胎以上者4,889人占2.24％，與 2003年比較，各胎次出生人數均下降。2005年出生嬰兒20萬6,465人， 再創新低，生育胎次以第一胎者占51.22％最多，第二胎占37.36％居 次，第三胎占9.19％，第四胎以上者占2.22％。我國人口結構，不論 就上述之粗出生率、總生育率及出生胎次比率觀之，均呈現嚴重少子 化之傾向。 台灣人口變化和大多數已開發國家一樣，都是先歷經死亡率降低 30. ，然後出生率降低。台灣人口在1950年代呈現快速自然增加，延續. 至1960年代才開始下滑。人口自然增加趨緩，除了政府推動家庭及生. 28. 戶政司前揭民國95年重要人口指標，註3。 內政部， 「戶籍人口統計資料查詢」 ，戶籍人口歷年統計表之歷年嬰兒出生數按性別及胎次分。 http://www.ris.gov.tw/ch4/static/st20-0.html，visited on 2007.03.17；內政部戶政司，台灣少子化 現象之探討，http://www.ris.gov.tw/ch9/0950512.pdf，visited on 2007. 30 「粗死亡率」係指某一年內每千人中的死亡數。Donald Light，Jr.，Suzanne Keller 合著，林義 男譯，社會學(下冊)，巨流圖書公司出版，1991年1月，頁708。 29. 11.
(23) 育計畫外，還包括育齡男女之生育行為及觀念改變、社會發展、受教 育時間延長和職業型態轉變等因素所共同形成。這些因素不僅是提供 政府提倡節育計畫成功之基礎，也是後來生育率持續下降之原因31。 此外，生母之平均生育年齡上揚與第一胎平均生育年齡延後，象徵著 生育期遲延與壓縮，生育率即會下降，而生育率若持續下降，國家社 會將面臨人口負成長、人口年齡結構改變、生產力降低甚至整體國力 衰退等問題。 附帶一提的是，2006年底台灣老年人口（65歲以上）為2,287,029 人，占總人口數10％，較2005年底增加70,225人，增加0.26個百分點， 人口早已達到聯合國世界衛生組織所定義老年人口比率為7％之高齡 化社會32。此種高齡化現象，今後將持續進展，因此我國人口結構將 呈現育齡男女不願生育子女之少子化，及醫療進步、人民注重保健養 生形成人口老化之高齡社會，高齡化與少子化兩種情況並存並進33。 綜合考量，可以預見之未來，這群「少子」之未來主人翁，將肩負無 比沈重之社會責任與負擔。沉重無比之將來責任與負擔，勢將進一步 為少子化帶來惡性循環之隱憂。 再者，我國結婚率近30年來呈現緩慢下降趨勢，生育率也因之持 續下降34，總生育率已遠低於2.1人之完全人口替換率。此低生育率趨 勢若持續發展，則臺灣人口將在二、三十年內降到零成長後迅速轉為 負成長(每年死亡數大於出生數) 35 。依照目前我國生育率降低之趨. 31. 薛承泰，台灣地區人口特質與趨勢：對社會福利政策的幾個啟示，國家政策季刊，第2卷第4 期，2003年12月，頁1-22。 32 戶政司前揭民國95年重要人口指標，註3。 33 本文提出高齡化現象是為了增進大家對少子化現象若持續進行，其影響嚴重性之了解，讓大家 認知到少子化現象並非一個單一進行之社會現象。 34 生育率：包括一般生育率、總生育率、淨繁殖率及毛繁殖率等4種。一般生育率（簡稱生育力）， 指當年出生活產數與年中育齡婦女數(15至49歲)之比率。總生育率，係假設一世代之育齡婦女 按照目前年齡別生育水準，在無死亡之情況下度過其育齡期間可能有的出生數或出生率（亦即 平均每位育齡婦女一生所生嬰兒數）。淨繁殖率，係每千名婦女在生育年齡期間實際生存人數 所生產之活女嬰數。毛繁殖率，係每千名婦女在生育年齡期間所生產之活女嬰數。中華民國統 計資訊網，http://www.stat.gov.tw/fp.asp?xItem=11202&ctNode=1728，visited on 2007.03.17。 35 行政院經濟建設委員會，中華民國台灣民國93年至140年人口推計（以下簡稱經建會前揭台灣 12.
(24) 勢，未來我國人口將會呈現老年人口最多、壯年人口次之，而幼年人 口較少之結構。此種人口結構之變化，將會為我國帶來各種人口問題。 最後，由於社會及家庭結構改變，再加上女性就業率提昇、薪資 提高等因素之影響，因生產而離職之機會費用相對增加。此機會費用 因素導致育齡男女在抉擇是否要為生兒育女而放棄工作時難免躊 躇。尤其是，就業女性必須面對家庭與育兒二者擇一之壓力，女性學 歷愈高，機會費用愈高，對少子化之影響就越深。. 第二節 少子化之影響 少子化問題一旦長久持續下去，就整體社會而言，家庭與育兒處 於零和環境，不僅降低國內蓄積人力資本條件，國際競爭能力亦隨之 減低。少子化現象之持續也將造成勞動人口減少、勞動力供給減少、 國內市場縮小、經濟成長率降低、人口結構老化、年輕世代之經濟負 擔提高、家庭結構改變、單身戶口或無子女家庭比例增加。少子高齡 化，更將造成社會福利與醫療保險之龐大支出，影響國民基本健康文 化生活水準。就個人家庭而言，容易導致孩子教養偏差，因為家庭少 子化緣故造成家長過度溺愛與保護，強調孩子學習成就之競爭性而忽 略人格與道德性之培養等現象36。學校方面，則會因為少子化而招生. 人口推計） ，頁20，依據資料顯示，未來人口成長趨勢如下： （一）中推計：我國育齡婦女總生 育率假設在民國110年時穩定於1.2人後持續不變至140年，在此情況下，未來人口之出生率將由 93年的9.56逐年下降，至140年時降為5.27。死亡率則因高齡人口所占比例增加，同期間將由 93年之5.97逐年上升至140年18.05。而人口自然增加率將由93年之3.59逐年下降，112年人口 自然增加率將轉為負成長，至140年時人口自然增加率為負12.77。 （二）中高推計：我國育齡 婦女總生育率假設在民國110年時穩定於1.6人後持續不變至140年，在此情況下，未來人口之出 生率將由93年的9.56逐年下降，至140年時降為8.05。死亡率則因高齡人口所占比例增加，同 期間將由93年之5.97逐年上升至140年16.23。而人口自然增加率將由93年之3.59逐年下降， 117年人口自然增加率將轉為負成長，至140年時人口自然增加率為負8.18。（三）低推計：我 國育齡婦女總生育率假設在民國110年時穩定於0.9人後持續不變至140年，在此情況下，未來人 口之出生率將由93年的9.56逐年下降，至140年時降為3.23。死亡率則因高齡人口所占比例增 加，同期間將由93年之5.97逐年上升至140年19.87。而人口自然增加率將由93年之3.59逐年 下降，105年人口自然增加率將轉為負成長，至140年時人口自然增加率為負16.64。 http://find.cepd. gov.tw/manpower/Population/report.pdf，visited on 2007.07.14。 36 葉郁菁主編，葉郁菁、吳淑箐、陳乃慈、徐德成、巫鐘琳、陳正弘、詹喬雯、林麗員、劉明芳、 石英桂、謝美慧合著，托育服務，心理出版社，2006年3月（以下簡稱葉郁菁等前揭合著書）， 頁48-49。 13.
(25) 不足，甚至併班、併校、關校或解聘老師等。教育方面，則因為國家、 社會、學校及父母對小孩期望提高，造成小孩求學過程壓力過大，無 法快樂地成長等。前述各種少子化現象之影響是非常深遠且難以預 測，更不是一年半載之國家福利政策或社會教育即可以扭轉之現象。 因此，為了避免少子化造成前述難以回復之困境，該如何減緩低出生 率之衝擊，並鼓勵育齡男女生育，變得非常具有迫切性。 第一項 少子化之正面影響 第一目 少子化之社會影響 (一)少子化對家庭層面之正面影響 根據調查，從一個人出生到接受完整教育（研究所畢業）之花費， 包含生育費、養育費、保母及教育費（含學校之學雜費及才藝補習 費） ，最保守估計要新台幣500萬元，而這些都是假設就學公立學校而 試算之經濟負擔，由此可知孩子真是父母既甜蜜又沉重之負擔。此 外，五成之家庭，養育子女費用，佔家庭總收入之三分之一，其中又 以補習、學雜費負擔最重。而且，養育子女將影響夫妻生活之品質及 退休計畫。所以家庭中子女人數減少可以減少許多支出，因此，不生 或只生一個孩子之家庭，比其他有較多子女家庭之育齡男女用於自身 之消費能力較高37。 其次，只生一個孩子之家庭，父母親可以花較多時間來陪伴孩子 成長，教導他許多事情，所以通常獨生子女之語文能力會比其他有兄 弟姐妹之孩子高。而獨生子女之父母也會有比較多時間追求個人興趣 和發展自己事業，所以也可以提供更多物質資源滿足獨生子女。 (二)少子化對教育層面之正面影響. 37. 黃幼幸，少子化問題的探討，網路社會學通訊期刊，第55期，2006年5月15日，頁2，http://www. nhu.edu.tw/~society/e-j/55/55-35.htm；李月華，養一個小孩需要多少的經費，2005.05.25，養兒 防老？養兒妨老！http://home.kimo.com.tw/kaven_lai/inf/babye.html，visited on 2007.03.11。 14.
(26) 少子化可以早日達成國家教育小班教學之目標，讓班級人數減 少，每一個老師可以有更多時間關注每一位學生，針對學生需求，給 予不同之教學輔導，讓每一位學生能受到較多照顧，亦即有利於所謂 「精緻化」教育。另外，由於學生人數減少，競爭對象減少，因此學 生升學壓力亦可以較為減輕38。 第二目 少子化之經濟影響 因為地球資源有限，而少子化意味著總人口數將會減少，可以延 長耗竭性資源消耗時間，避免資源過早枯竭。所謂耗竭性資源係指自 然界中蘊藏數量有限，而再循環回收不經濟或不可能之天然資源。例 如：石油、礦產資源，該等資源儲藏之總量有一定數量。所以在少子 化趨勢下，人口成長速度減緩，使用耗竭性資源之人數減少，在其他 條件不變情況下，人們消耗耗竭性資源之速度應該會減緩下來，人口 減少應該可以延長這種資源之使用年限，避免資源過早枯竭39。關於 此部分之議論，在相關之少子化人口最適論裡多有討論40。例如，假 設日本人口數在2040年下降至一億人左右，或許這才是日本之適當人 口數，因為人口過剩問題，對糧食、地球上有限資源、財富、都市生 產力而言，都是一個極需要討論之議題。只有適當之人口，才是在國 家財政、社政等各種能力範圍內獲得所有種類之幸福基礎，並能因而 獲得人生存於世符合最低限度健康文化生活品質之保證41。. 38. 黃幼幸前揭論文，註37，頁3。 黃幼幸前揭論文，註37，頁3。 40 鍾俊文，人口結構轉變對所得、儲蓄與退休制度影響的探討，勞退新制學術研討會，2004年12 月30日，頁4-5。 41 金子勇，少子化する高齡社会，日本放送出版協會，2006年2月25日，頁17-18。不過此種人口 最適論之論點有一個危險在於，若每一個國家可以精確地算出其人口最適之人口數且亦以低出 生率去達到此最適人口數時，主張此學說之學者又應該提出何種避免嬰兒之粗出生率繼續下降 之法案及政策，以永續維持最適人口數呢？而這應該思考之法案與政策是否與我們現行應該提 出之少子化人口對策相同？同一個思考，究應採取現在實行緩和少子化現象之政策以期待未來 十幾年間達到人口最適數，還是等到人口最適數到達後再提出緩和少子化現象的補救或鼓勵之 政策，以期待仍持續下降人口數得以成長成為最適人口數，這或許也是我們該慎思之抉擇。 39. 15.
(27) 第二項 少子化之負面影響 第一目 少子化之社會影響 (一)少子化對家庭層面之負面影響 許多適婚、育齡男女享受同居生活卻不願接受婚姻之束縛，因而 選擇不婚，或是已婚夫妻寧願當頂客族42也不願生育子女。於此情況 下，夫妻之直線關係處於非穏定狀態。因為當夫妻試著平衡他們親密 與獨立需求時，夫妻之一方或夫妻雙方都可能產生焦慮，他們融合程 度越高，就越難找到雙方都滿意之穩定平衡。解決這種焦慮關係之方 法之一，便是納入另一個重要家庭成員，建立三人或更多人之互動關 係，如此才容易維持穏定之關係。目前這種不婚或不生之趨勢，容易 使得男女雙方關係變得比較緊張，再加上沒有孩子牽絆，當兩人有衝 突發生時，如果沒有好好處理，很容易導致離婚43。 由內政部與嬰兒與母親雜誌合辦之「台灣女性生育意願」問卷調 查可知，男性只想生一個孩子以下者超過50%，而女性想生一個孩子 以下者也接近50%，其比例相當高，也就是說約有半數男女不想生兩 個以上孩子。在這種只有一個孩子之情況下，可能產生家庭內次系統 44. 界限過度模糊和不明顯之情形，而使潛在衝突增加，可是如果有一. 42. 「頂客族」是從美國所產生之一種生活型態，名稱也是由「Double Income No Kids」之字首而 來，係指雙薪沒生小孩之家庭。傅婉禎， 「頂客族」漸不容於現在的日本社會？http://www. japanresearch.org.tw/yoko-184.asp，visited on 2007.07.13。 43 黃幼幸前揭論文，註37，頁7。 44 曾慧嘉，家族治療理論簡介，基層醫學，第20卷第10期，頁244-252。所謂家族治療係指藉著 分析家庭中，各成員之間複雜且缺乏平衡之關係，來了解個別病態角色與精神病理，並藉各種 理論對家庭中所呈現之病理現象做分析治療，以建立可以處理內在與外在衝突之健康家庭功能 單元。其中一個著重於當前溝通，優先考慮行動而非洞察或了解，藉著參與家庭以及適應其風 格，以了解家庭成員處理問題和彼此對待之方式，最終能夠協助他們改變功能不良行為，並重 新安排或調整家庭結構之重要理論「結構取向理論」之重要論點即為「次系統」，係指在整個 大家庭系統中，可依據性別、世代、功能......等分為幾個次系統，而家庭系統就是靠這些次系 統來區分並執行功能。一般而言，配偶、父母和手足系統是家庭中最顯著和重要之次系統，在 功能良好之家庭中，此三種次系統之運作是整合的，可保護其分化並達到家庭系統之統整。 http://groups.google.ru/group/PMCFM/browse_thread/thread/f1fb51af7ec80ec，visited on 2007.04. 08。 16.
(28) 個以上之小孩，此類衝突將有減少或緩和之可能。例如：獨生子女很 有可能到上小學都還和父母同房睡覺，這樣多少都會影響到夫妻間之 性關係與隱私。長此以往，獨生子女和父母之配偶次系統界限太模 糊，可能會影響夫妻間之親密關係。另外，由於父母只有一個孩子， 可能會過度涉入孩子之生活，變成侵犯到孩子之隱私，等到孩子漸漸 長大，到了青春期時，父母之過度涉入，可能就會引起孩子不滿，而 造成家庭內衝突增加45。 若家中只有一個小孩，父母親將所有精力和財力都用在這唯一之 孩子身上，對他有許多期望，無形中有很多壓力加諸在這個孩子身 上，當壓力超過這個孩子所能負荷之程度，隨之而來就可能產生許多 家庭衝突或問題。 (二) 少子化對教育層面之負面影響： 少子化對社會之影響，首先衝擊到教育層面。國人生育子女數減 少，導致小一新生入學人數歷年遞減。根據2004年底教育部統計： 「2004年9月入學的小一新生人數，只有28萬4000多人，較現在的小 一學生數減少3萬7000多人。以近幾年的出生人口數估算，教育部人 員分析，民國92年國內出生人口數創下歷史新低的22萬7070人，如果 維持目前小學每班級人數35人，前年出生者在98學年度入學國小時， 小一班級數將比現在減少近2900班46。」因為新生入學人數減少，許 多學校面臨減班之危機，因此許多學校將有超額教師，所以去年縣內 正式教師之調動，超額教師之比例也相當高。另外，減班效應也反應 在教師甄試之錄取名額上。例如2006年國小教師甄試首度總計有7個 縣市(含宜蘭縣、台中縣、嘉義縣、台南縣、高雄縣、台東縣及嘉義 市)停止辦理。現職教師面臨隨時可能被解聘之危機，造成人心惶惶， 長期下來，將影響到教學品質，這對學生而言，也會產生不好之影響 45. 黃幼幸前揭論文，註37，頁4。 林麗雪，少子化效應 小一新生首度跌破30萬，民生報，2004.04.22，http://homepage. ntu.edu.tw/~psc/pop_news9304/422-2.htm，visited on 2007.03.09。. 46. 17.
(29) 47. 。再者，幼兒及班級數減少，造成教育資源浪費及教室閒置；父母. 過度保護則剝奪幼兒自主學習之機會；而且幼兒缺乏人際互動使人格 發展有偏頗之虞，影響在校之受教態度和待人處世之素養，進而影響 將來健康社會之運作48。因此，少子化對教育層面之負面影響不可不 重視。 從民國83年開始師資培育邁向多元化，師資培育機構過度膨脹之 結果，產生許多合格教師，卻因為少子化之影響使師資過剩導致許多 「流浪教師」產生。少子化呈現之負面影響並不是只有短期問題，而 是一波波對未來之衝擊。對教育而言，目前雖然只是小學入學人數減 少，但幾年之後少子化對教育層面之影響，將逐漸從小學影響到國 中、高中甚至擴大到大學。教育部為因應出生率持續降低之情況，於 2006年8月宣布「從九十六學年度起，國小一年級新生編班人數將從 現在的每班卅五人降為卅二人，之後逐年降低，九十九學年度起小一 每班降至廿九人。…一百學年時，國小每班平均人數預估可降為廿六 點六人」 ，希望得以配合行政院「精緻國民教育發展方案」之政策49。 國人傳統重男輕女之觀念，使人們在生育時會透過生殖技術而選 擇性地生男孩。如此，則國人男女比例差距勢必拉大，使得這些男孩 長大後成家時，適婚男人比適婚女人多很多，因而衍生更多外籍配 偶，造成社會上有相當高比例之外籍配偶，而這些外籍配偶之子女可 能產生教育、生活適應及其他問題，將需要相當多財力、物力和人力 來解決。 (三)少子化對社會福利資源之影響 人口結構改變使我國面臨高齡化、少子化社會問題，這會使將來. 47. 黃幼幸前揭論文，註37，頁5。 詹麗玲，幼稚園經營面臨少子化現象之衝擊與因應策略，頁2，http://mail.nhu.edu.tw/~society/ e-j/59/59-17.htm，visited on 2007.03.12。 49 陳智華， 【國教小班制】四年後小一每班減為29人，聯合報，2006.08.02，http://www.tao tc.org/news/2006080301.htm，visited on 2007.05.24。 48. 18.
(30) 少子化世代勞動人口面臨沉重之社會扶養負擔。每個勞動人口平均要 扶養之老年人、幼兒人數將會大幅增加。依照先進國家經驗，老年及 幼兒扶養問題，將會成為福利制度之嚴重負擔，並可能導致福利制度 及社會保障制度破產。另外，因為國家資源有限，福利資源分配會產 生排擠作用。未來由於老年人口增加，扶養老年人所需資源也勢必增 加，此時資源分配問題將會出現，由於照顧老年人口與養育幼年人口 之需求完全不同，在勞動力減少之情況下，未來恐怕會因幼年人口與 老年人口爭奪福利資源，而出現資源分配之兩難50。 93年7.6個工作者扶養一個退休者 51 。若以目前少子化情況來推 估，2026年將演變成3.3個工作者扶養一個退休者，甚至到2051年變 成1.6個工作者扶養1個退休者之情況。工作者之負擔將劇增五倍。此 外，由於生育率過低而導致工作人口急遽減少，未來健保收入將遠低 於保費支出，將使得健保財務吃緊之情況更為嚴重52。 第二目 少子化之經濟影響 (一)產業變化影響 少子化之影響，將使行業間產生消長之現象。因為不婚族或頂客 族不養小孩而喜歡養寵物，因此獸醫行業日漸受到重視53，成為十大 成長行業之第二名。因為國人生育人數日漸減少，婦產科之生意也漸 漸變差了，而一向被視為鐵飯碗之教師行業，也因為少子化之影響， 使得教師也面臨了有可能失業之情況54。 此外，由於國人生育率降至相當低之水準，人口減少，使得總合. 50. 從國家所採取保護措之方式與性質而言，其有可能是給付性之措施，亦可能是干預性之措施。 在給付性措施方面，國家必須注意到資源公平分配之問題。李建良，憲法理論與實踐(二)，學 林文化，2000年12月，頁113。 51 經建會前揭台灣人口推計，註35，頁20。 52 黃幼幸前揭論文，註37，頁7。 53 鄭淑儀，獸醫師少子化現象的受益者，Cheers 雜誌，2005年11月，http://www.cheers.com.tw /content/064/064086.asp，visited on 2007.03.27。 54 黃幼幸前揭論文，註37，頁4-5。 19.
(31) 需求減少，國民所得也將隨之減少，國民所得減少所伴隨之消費減 少、儲蓄減少及税收減少，對國家經濟而言將是負面影響。綜上可知， 少子化所帶來之經濟負面影響無遠弗屆，例如幼兒相關產業大受影 響、兒童飲食產業冷清、兒童玩具店門可羅雀、遊樂場所缺少兒童足 跡、嬰兒用品店結束營業或改變經營型態，改走精緻昂貴用品路線、 婦產科醫院面臨關閉或轉型、幼補教發展萎縮、婚姻行業受到侵襲、 房地產業蕭條、家俱業及家電業產品需求銳減等等。少子化對產業之 負面影響可謂難以列舉，而且既全面又深遠。 (二)勞動力影響 人口減少除了使總合需求減少以外，也將使勞動人口減少55，勞 動力問題將因幼年人口持續減少，而對勞動人口補充產生負面影響。 在幼年人口減少之情況下，勞動力減少也是必然之情況。或許可以樂 觀預期，在人口減少情況下可以提升人口素質並進而提升我國產業型 態。但從先進國家經驗來看，產業提升並沒有辦法完全徹底解決此問 題。因為無論產業怎麼提升，還是需要有許多低層產業因為勞動人口 減少而出現勞動力空缺，需要引進外籍勞工予以填補(例如德國引進 大量土耳其與東歐勞工填補低層勞動力需求、台灣也有大量引進外勞 之需求)。減少之勞動供給缺口，若持續由外勞取代，因外勞所賺取 之所得大部份滙回他們自己國家，致使我們之國民所得減少。此外， 若人口減少過於嚴重，導致中高階產業之勞動力減少，對於全球化高 知識經濟競爭時代之本國企業而言，無疑是永續經營上之重大打擊， 將引發企業另一波出走潮。加上勞動力減少之情況下，勞動薪資將會 大幅提升，除非我國能夠成功提升人口素質增加生產力，否則將會影 響我國企業之經濟競爭力56。. 55 56. 黃幼幸前揭論文，註37，頁4-5。 于宗先，台灣幼年人口銳減的警訊，經濟前瞻雙月刊，第3期，2004年5月，頁26-31。 20.
(32) 第三項 小結 由上述可知，人口變數直接影響社會及經濟動向，如少子化可能 帶來之正面影響有家庭支出可以減少、許多父母對每個孩子平均照顧 時間比較多、師生比提高，每位學生可以得到較多照顧及耗竭性資源 消耗速度減緩。但是該等正面影響通常係以育齡男女犧牲自我生育自 由為代價，其正面影響非純正面效益而已。少子化也可能帶來各種負 面影響：將使家庭系統運作較不穏定或較容易產生衝突；對教育之影 響，除了入學人數減少，造成老師可能隨時面臨失業危機以外，更間 接引發學生受教品質可能低落之疑慮；少子化可能造成所得水準降 低，消費需求減少及國內勞動人口減少，而招致企業出走或外來人口 過多，影響整個社會結構及社會經濟情況。所以我們很難論斷少子化 趨勢對我們而言究竟絕對是好還是壞？端視我們由哪一個角度來 看。目前世界上有許多國家已經比我們先面臨少子化問題，這些國家 也紛紛提出各項提高人民生育意願之方案。以鄰國日本來看，為了因 應少子化問題，2003年先後通過「次世代育成支援對策推進法」及「少 子化社會對策基本法」（此部分在本文第三章第三節會有較詳細討 論） 。政府部門以實際行動制定法律，希望能藉此提高生育率57。不論 世界各國做法為何，其目的都是為了提高生育率，使人口數量能維持 一定之水準。據此可知，各國對於少子化可能帶來之負面影響，均體 認到其嚴重性而嚴肅以對，而非樂觀地去欣賞期待其正面影響。 不過，針對少子化問題，我國行政院經濟建設委員會（以下簡稱 經建會）似乎準備採取優生學家和女權運動者之意見，用「以質代量」 之人口政策來面對。經建會認為，台灣自然資源稀少，人口密度長期 偏高，因此人口成長減緩，將會使各種資源變得相對豐富。在將資源 重新分配並有良好配套措施之情況下，確實可以大幅提升人口素質， 利用高素質人口，降低人口減少時生產力不足之問題。經建會更以日. 57. 黃幼幸前揭論文，註37，頁7。 21.
(33) 本為例，強調日本已經正式進入人口負成長年代，也沒有出現國力大 幅衰退之狀況。 對於台灣地區人口老化與負成長問題，經建會不採用多數人口學 家所主張提高生育率之政策，而採用優生學家和女權運動者主張之提 高人口素質政策，顯示政府對於人口老化、少子化與負成長所帶來之 問題嚴重性瞭解不夠，更顯示政府官員完全陷入「人口素質之迷思」 中，誤認人口素質提升可以完全解決人口減少所帶來之生產力衰退問 題58。雖然提高人口素質確實可以提升生產力，促進我國產業升級， 以減緩我國競爭力下降等人口減少所帶來之負面影響。但是以現代國 家經驗來看，提升人口素質並沒有辦法徹底地解決人口減少所帶來之 問題59。 再者，就經建會所提及之日本來看，日本在2006年正式進入人口 負成長階段，是一個高度少子、老化社會。這種高度少子、老化社會， 已經為日本帶來各種嚴重社會與經濟問題(例如，日本年金與保險制 度之破產)。為解決嚴重人口老化、少子化和負成長問題，日本政府 不但放寬現有津貼之資格限制，更增加不少新的津貼，甚至連企業都 提供獎金鼓勵生產希望提高日本之出生率。此外，日本政府更在公佈 「少子政策白皮書」外設立「少子化男女共同參與大臣」，足見日本 是如何地開始重視少子化、人口老化和負成長問題。日本政府面對人 口老化與負成長，係採取「補貼促進生育」之政策，而不是僅強調「提 高人口素質」。實際上包含法國、瑞典等歐洲先進國家也都是採取補 貼、鼓勵促進生育之政策來解決人口老化、少子化與負成長問題。 少子化現象為社會保障制度（社會安全制度）存立帶來重大危 機。近來各國皆已積極推動「充實兒童保育服務」與「建立企業對生 58. 陳智華、李名揚報導，李遠哲：能源有限 人口少較好，聯合新聞網，2006.07.04，http://mag.udn. com /mag/world/storypage.jsp?f_ART_ID=63978，visited on 2007.06.27。 59 陳耀昌，是要三個臭皮匠？還是一個諸葛亮？聯合新聞網，2007.04.20，作者認為以質代量？ 寧要三個臭皮匠，http://mag.udn.com/mag/world/storypage.jsp?f_ART_ID=63978，visited on 2007.06. 27。 22.
(34) 育女性的支援體制」等策略，以便幫助女性能夠持續就業並且兼顧家 庭，試著以減輕女性各方面負擔之方式，以達到生育率之回昇60。我 國個人、家庭、企業、社會、國家都應該細察各國因應少子化現象之 作為，共同謀求提升生育率至一定水準之有效對策。. 第三節 台灣少子化之主要因素 影響生育之因素非常多且複雜，台灣為何會產生這麼嚴重之少子 化現象，主要原因不外乎是育齡男女深感經濟上負擔過於沉重、精神 或體力上難以負荷與協調、婦女勞動參與率提升61、托育機構量與質 不足應付需求且費用過於昂貴、家庭在社會中之影響力減退、避孕意 識及避孕措施普遍、對社會政經環境生態之憂慮及對未來之不確定感 等。另外，因國人教育程度大幅提高及婚姻觀念改變，育齡男女有偶 率及結婚率逐漸下滑62，生育率隨之下降63。再者，因受社會經濟變遷、 職場競爭激烈，迫使年輕族群普遍追求更高教育程度而延長教育年 數，結果導致生育期壓縮。此外，受個人成就動機提高之因素，適婚 年齡人口投注更多時間於個人事業發展，愈加造成年輕族群不婚、晚 婚或離婚率升高、生育子女時間延後或因為壓力過大而不孕等。明顯 地，只要生育時間縮短並延後，生育率就很難回升。此等影響生育之 因素，可從社會面及經濟面分別加以觀察分析，歸納出左右少子化之 主要因素如下。. 60. 本文以為，單純之兒童福利措施並無法避免少子化趨勢之惡化，若輔以其他如婦女福利措施， 或是全體社會合力建構一套兒童保育支援體系等，將可能效果略彰，但亦非必然有效，因為生 育與否決定權仍在育齡婦女或夫妻身上。除非，我們可謀求在兒童保育領域中，提出足以排除 任何妨礙生育決定自由因素之立法政策論，俾供因應少子化問題之社會立法參酌，方能增進婦 女社會經濟活動參與率，同時挽救日漸下滑之生育率，提升國家整體競爭力。 61 楊靜利、李大正與陳寬政（以下簡稱楊靜利等合著），台灣結婚率與婚姻配對模式之變遷，頁 9-10，http://tsa.sinica.edu.tw/Imform/file1/2004meeting/paper/C2-2.pdf，visited on 2007.05.27。 62 楊靜利等前揭合著論文，註61，頁3-4。 63 劉一龍、王德睦，台灣地區總生育率的分析：完成生育率與生育步調之變化，人口學刊，第30 期，2005年6月（以下簡稱「劉一龍等前揭合著論文」 ） ，頁97-123。 23.
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