第三章 台日幼兒托育法制之現狀
第一節 台灣幼兒托育法制之現狀
政府幼兒照顧政策大略可以分為三個基本體系，第一是婦女之勞 動政策，第二是兒童補助（或津貼）政策，第三是幼兒托育服務政策。
托育服務是兒童福利中一個重要領域，對完整之兒童福利保障體系有 廣泛之影響。完善之托育服務可以提供社會支持系統，補充家庭照顧 之不足，達到健全兒童發展、滿足婦女就業需求。而這些政策是由勞 工、社會福利或教育等不同之行政單位分別規劃與推動，所以幼兒照 顧政策是一個綜合性之社會政策88。按學理上之探討，托育服務可被 視為兒童福利服務中，對父母親職角色之「補充性服務」，也可視為 整套「兒童照顧政策」之一部分。所謂整套兒童照顧政策，至少應包 含三個主要政策，亦即托育照顧政策、親職假政策和托育津貼政策。
以下擬就台灣目前托育法制之現狀，進行分析檢討。
第一項 兒童保育法制之基本概念
第一目 兒童保育之意義
依據我國兒童及少年福利法第2條規定，兒童係指未滿12歲之人
89。保育，「保」係指保護之意，亦即保護兒童免於受到傷害，能在自 由正常之環境下生活。「育」則包括生育、養育和教育三方面，亦即 具有幫助兒童發展之意思，其中又以教育為重。綜而言之，兒童保育，
泛指為了兒童之最佳利益，對兒童所做之一切保護與教養措施而言。
88蔡宏昭前揭著書，註66，頁390。本文以為就是因為這些政策是由勞工、社會福利或教育等不 同之行政單位分別規劃與推動，所以才會形成多頭馬車、各自為政，而降低幼托服務之成效，
並因此使幼托法制雜亂無章，無一個完善且全盤規劃之幼托服務政策。在少子化時代，國家幼 托服務政策規劃應該為全盤性整合思考，統籌所有相關行政機關與單位，輔以幼托機構之改 革，訂出一個綜合性且多方配合之具實效性幼托政策方為上策。
89另外，兒童教育及照顧法草案（2007年1月24日版本）第2條第1款亦規定，兒童：指未滿十二 歲之人。
第二目 兒童保育之範圍
(一)依保育工作內容區分
民國30年社會部召開第一次「全國兒童福利會議」，提出「五善 政策」，即善種、善生、善養、善教、善保，作為兒童保育之重要內 容。其內容如下：
1、善種：從育齡男女婚前健康檢查、準父母教育、遺傳諮詢及 優生保健工作來預防不良遺傳90。
2、善生：使嬰幼兒安全及健康生長在產前、產時及產後均能獲 得良好保護91。
3、善養：提供兒童良好營養及衛生之環境，培養健康之體格。
4、善教：用心調教兒童獨立謀生之能力，發展潛能以適應社會 成為五育健全之個體。
5、善保：保護不幸及弱勢兒童，使其享有基本人權之保障。
父母應提供正常、良好之家庭環境及氣氛，以供幼兒心智、情緒 發展，並訓練其動作能力、激發學習動機、促進其成熟、獨立等社會 性發展92。
(二)依幼托服務機構區分
1、幼稚園：中央主管機關是教育部，直轄市屬教育局，縣（市）
屬教育局主管。
2、托兒所：中央主管機關屬內政部，直轄市為社會局，縣（市）
90郭靜晃，兒童發展與保育，威仕曼文化事業，2005年12月，頁53。
91郭靜晃前揭著書，註90，頁53-54。
92簡伊君，親職教育方案實施與可行性之研究—以幼兒學習英語議題為例，朝陽科技大學碩士論 文，2005年5月23日，頁16。
為社會科（局），鄉、鎮屬民政課。
3、其他：如育幼院、育嬰中心、養護機構等，其主管機關同托 兒所。
(三)依保育工作對象區分
可分為一般兒童、不幸兒童及特殊兒童等三類之保育工作，其內 容如下：
1、一般兒童：係指正常兒童。即平安健康生活於一般家庭，與 親生父母及其他家人共同生活，其身心狀態均正常發展之兒 童。
2、弱勢兒童：又稱為環境特殊兒童、危機兒童。即家庭環境發 生變故，或其他原因使家庭功能喪失，缺乏溫暖或失去依靠 之不幸兒童。例如：受虐兒、低收入戶兒童或孤兒等。
3、特殊兒童：係指生理、心理或智力上偏離常態之兒童。種類：
依我國特殊教育法93之規定，可分為身心障礙94和資賦優異95 二類。
(四)依家庭系統功能健全程度，所提供之兒童福利服務區分 1、支持性兒童福利服務
支持性兒童福利服務，目的在提供相關之資訊與服務、支持、增 加及強化家庭功能、協助兒童及家庭，面對困難解決問題，滿足兒童
93特殊教育法第1條規定「為使身心障礙及資賦優異之國民，均有接受適性教育之權利，充分發 展身心潛能，培養健全人格，增進 服務社會能力，特制定本法；本法未規定者，依其他有關 法律之規定。」
94特殊教育法第3條規定「本法所稱身心障礙，係指因生理或心理之顯著障礙，致需特殊教育和 相關特殊教育服務措施之協助者。」
95特殊教育法第4條規定「本法所稱資賦優異，係指在左列領域中有卓越潛能或傑出表現者：一 一般智能。二 學術性向。三 藝術才能。四 創造能力。五 領導能力。六 其他特殊才能。」
需求之能力，使原生家庭成為兒童最佳之成長場所。
2、補充性兒童福利服務
補充性兒童福利服務，目的在協助經濟困難家庭、維持家庭正常 運作、彌補家庭對其子女照顧之不足或不適當之情況，所給予家庭系 統以外之福利服務。例如，家庭補助、家庭照顧員之服務、托育服務 等。此部分之托育服務，也就是本文針對少子化現象，著眼於幼兒托 育服務相關問題及法制研究之核心所在。不過，因為托育服務被定位 於補充性質，有學者指出，這種觀點反映在國家之兒童福利立法上，
係托育問題長期不被重視之原因96。 3、替代性兒童福利服務
替代性兒童福利服務，目的在針對兒童之個人需求，提供一部分 或全部替代家庭照顧功能之福利服務。例如，寄養服務、收養服務、
機構安置等。
4、保護性兒童福利服務
兒童保護福利服務是針對特殊兒童所設計之服務方案，係社會變 遷下之產物。針對受虐待或被疏忽之兒童，提供適當之處遇服務，以 維護兒童權利97。
綜據上述保育服務之概念內涵，本文所檢討之對象為，保育服務 中對緩和少子化最具關鍵性之幼兒托育服務。以下擬就托育服務之概 念進行說明。
96王淑英、賴幸媛，台灣的托育困境與國家的角色，收錄於劉毓秀主編，女性國家照顧工作，女 書文化事業，2000年4月10日，頁129-159。
97郭靜晃前揭著書，註81，頁23-24；郭靜晃、黃志成、王順民等著，兒童課後照顧服務訓練教 材(上)，揚智文化事業，2004年12月（以下簡稱郭靜晃等前揭合著書），頁180-185。
第三目 幼兒托育服務
首先，幼兒係指入國民小學前之兒童98。幼兒托育，係指對幼兒 與嬰兒提供之托育服務（以下簡稱「幼托服務」）。幼兒托育服務之幼 兒，又可分為嬰兒（指未滿二歲之幼兒）及幼兒（指入國民小學前之 兒童）99。所以幼兒托育服務機構，又可分為托嬰中心（指提供未滿 二歲幼兒照顧服務之教保機構）及幼兒園（指提供二歲以上幼兒教保 服務之教保機構）兩種100。
托育服務(child care service)，在我國通常被定義為，「兒童在家 庭以外所接受團體生活或機構生活之教育與服務」。其目的在補充家 庭照顧功能之不足，並強化父母以外之保護、滿足兒童發展之需要
101、促成公平就業機會、文化傳遞等。另外，美國社會工作百科全書 中，對兒童托育之定義更為周延：「兒童的托育是指為補充父母的照 顧與教養，而於家庭外提供一段時間的組織化照顧、督導及發展機 會，其組織與服務型態是多樣化的。父母保有養育子女的主要責任，
家庭仍是兒童生活的重心，托育服務則是由父母授權，以完成父母不 能親自照顧時的任務。提供托育服務的設施有：兒童發展中心、『啟 蒙計畫』方案、育兒學園、托兒所、幼稚園、家庭式托兒、課前課後 輔導、假期托育、以及全日托育中心等各種形式」102。綜上可知，托 育服務係指在家庭中，或在機構中運用一天當中之某些時段，來補充 家庭之保育需求，對兒童提供暫時及安全之照顧，一方面有加強和支 持正向親職角色之功能，另一方面也對兒童提供照顧、保護也兼具教 育之功能。此類之服務包括有：經濟性補助方案、托育服務、在家服
98兒童教育及照顧法草案（2007年1月24日版本）第2條第2款規定。
99兒童教育及照顧法草案（2006年11月22日版本）第2條第2、3款規定：「二、幼兒：指入國民小 學前之兒童。三、嬰兒：指未滿二歲之幼兒。」
100兒童教育及照顧法草案（2007年1月24日版本）第2條第5、6款規定：「五、托嬰中心：指提供 未滿二歲幼兒照顧服務之教保機構。六、幼兒園：指提供二歲以上幼兒教保服務之教保機構。」
101馮燕前揭著書，註7，頁134。
102馮燕前揭著書，註7，頁136。
務、學校社會工作等103。
然而上述之概念或定義，均為社會福利學者對托育服務內容所為 之表述，與法學之概念無法完全契合。參照上述定義，本文擬從法學 觀點，試著對托育服務定義為：「現代國家之兒童及其父母，基於托 育權，於父母不能親自照顧兒童時，得以要求國家及地方自治團體，
提供足以解除壓迫育齡男女生育自由決定之保育因素所不可或缺一 段時間之組織化照顧、督導及發展機會之經濟、實物及服務之給付。」
我國兒童教育及照顧法草案第2條第3款有關托育服務之概念，似 以「教育及照顧服務（以下簡稱教保服務）」稱之，將托育服務之內 容定義為：「指對兒童提供之居家式照顧服務、對幼兒提供之托嬰中
我國兒童教育及照顧法草案第2條第3款有關托育服務之概念，似 以「教育及照顧服務（以下簡稱教保服務）」稱之，將托育服務之內 容定義為：「指對兒童提供之居家式照顧服務、對幼兒提供之托嬰中