第三章 台日幼兒托育法制之現狀
第二節 台灣幼兒托育法制之問題點
第一項 台灣幼托服務之問題
在我國不健全之幼兒托育政策裡，幼兒托育法制上最大之問題當 在於幼托品質、幼托服務機構之利用關係116及教保人員117人力不足。
115郭靜晃前揭著書，註81，頁453-456。
116幼托品質及使用機會有問題或稱「可近性」有問題，就是數量不夠，各地分佈不均，或是服 務時間不能配合父母需要，或是符合需求但服務費用過高、距離過遠，以致幼托服務雖然存在，
首先，所謂品質問題係指教保人員素質、環境安全及服務內容因為缺 乏客觀必須遵循之標準，而呈現良莠不齊，服務品質差距過大，使得 父母難以安心托育，造成現有托育服務無法真正協助解決育齡男女之 育兒負擔。其次，幼托服務機構利用關係之問題，則係因為我國幼托 服務機構依年齡區分有托兒所及幼稚園兩種。兩者適用法規不同卻有 重疊之處，前述不能安心托育問題再加上少子化現象嚴重，新生兒人 數不足，造成現在僅有之托兒所尚且部分面臨收托幼兒數不足、幼托 資源浪費、師資流動率過高等問題。再者，人力不足問題，係因國家 政策於考慮幼托服務品質時118，通常只考慮如何提升教保人員素質、
培育及管核，卻忽略了應製造一個可以留住教保人才或吸引教保人才 之策略，並忽略教保人員應享有之合理待遇及保障，導致教保人才流 動性高，造成幼托機構師資困擾，並影響服務品質，讓廣大需要幼托 服務之現代社會幼托人力嚴重不足。
幼兒托育服務目的在於補充父母及家庭照顧之不足，隨著家庭結 構轉型及價值觀念變遷，親職功能日漸式微，為協助轉型中之家庭及 婦女擴展多元角色，使其在家庭與職場間能取得平衡，育兒負擔不至 於影響職業婦女生育意願。面對前述各種托育問題政府正積極辦理下 列托育服務工作：（一）建構社區化、普及化托育環境，結合民間興 辦托兒所提供托育服務。（二）輔導地方政府辦理托育機構教保人員 專業訓練，透過職前訓練及在職訓練，以提昇托育服務專業素質。（三）
輔導地方政府透過評鑑作業，提昇托育機構服務品質。（四）推動社 區保母支持系統：建立保母人員培育訓練、媒合轉介、在職訓練之輔 導機制。（五）研商幼托整合方案：教育體系之幼稚園及社政體系之
幼兒家長卻無法利用。
117配合兒童教育及照顧法草案第2條第9款教保人員用詞之定義使用「教保人員：指園長、主任、
教師、教保員、助理教保員、課後照顧服務人員及保母人員。」
118另有學者針對托育服務之檢討重點提出不同想法，認為台灣社會學學者在研究托育服務時，
普遍忽略兒童在家庭情境社會化之狀況，而比較關心托育品質對幼童之影響，或是政府之托育 政策。張娟華，實踐與意義：家庭式托育成員間的互動模式，網路社會學期刊，第9期，南華 大學社會學研究所，2000年10月15，http://www.nhu.edu.tw/~society/e-j/09/e-j1015. htm#張，visited on 2007.05.27。
托兒所，二者均提供學齡前幼兒照顧，但其主管機關、設置法令、師 資資格等均不一致，亟待研議幼托整合分工事宜，以健全我國學前幼 兒教保體系。內政部與教育部於90年成立幼托整合推動委員會，討論 整合架構及研擬配套措施，案奉行政院94年7月核定2歲以下之托嬰業 務由內政部主管，2至6歲部分暫名為幼兒園，由教育部主管119。
兒童福利服務有四大項，有支持性服務、輔助性服務、替代性服 務、保護性服務，托育服務依通說見解認其具有替代性服務，亦即具 有補充性功能120，也就是利用一些補充性方案，目的在彌補家庭對其 子女照護功能不足或不適當之情形。由上述可知政府相當重視幼托服 務之重要性，但前述托育服務提供之品質及內容上有些問題尚待解 決。例如法制不合時宜、未立案幼托機構充斥、幼托人才培育不足、
幼教不能流通、兒童津貼制度未明確、幼兒教育劵121，城鄉差距大且 無法規限定等問題122。
第一目 缺乏有系統之托育政策
受限於傳統父權社會之影響，保育被認為是家庭內之婦女所從事 之工作。因此國家在這方面之援助一直處於被動姿態，缺乏統整性之 政策來引導托育服務之走向。首先，托育服務被定位為社會福利之事 業，旨在補充福利政策之不足，因只具政策性補償之心態，所以不管 在中央或地方，人員編制或經費預算都屬弱勢之一方。其次，政府沒 有穩定之推展系統，因托育服務係拼湊並散落於各項法規之中123，導
119內政部社會司，社政報告，http://sowf.moi.gov.tw/17/94/004.htm，visited on 2007.03.04。
120郭靜晃前揭著書，註81，頁434-437。
121「幼兒教育劵」是屬於積極性兒童福利，由政府以定期定額證劵發給有幼兒之家庭，以減輕 其教育費用負擔，達到資源公平分配，並提昇幼兒教育品質。其目的在保障每個人受教育機會 之均等與教育資源分配之公平性。馮瑜婷、林海清、邱華慧、曾文志、王美恩、林玉潔、徐嘉 隆、李芳玲、王靜文、邱汝娜、黃松林、林惠芳、李宏文，兒童福利，華格那企業，2005年9 月（以下簡稱馮瑜婷等前揭合著書），頁3-19至3-21（馮瑜婷執筆）。
122詹火生、古允文前揭編著書，註106，頁28-35。
123例如推動企業托育辦法則落在2002年勞工局推動之〈兩性工作平等法〉中；安親班之托育辦 法則落在社會局之〈課後安親班輔導管理要點〉裡；托兒所之規範則落在兒童局之〈兒童及少 年福利法〉；原住民就讀私立托兒所之托育補助費用則歸屬於〈原住民族教育法〉之中。
致沒有強有力之法制做推行之後盾。最後，托育政策法令牽涉部門眾 多，難以凝聚共識，導致立意良好之政策因多頭馬車各自為政而難以 落實。由上述可知，我國對於相關托育法制缺乏整體規劃，在執行面 又出現落差，因為法案提出缺乏溝通交流，許多基層單位執行困難及 配套措施尚未完備，立意良善之法制卻因為徒法不足以自行，而致無 法落實。
第二目 缺乏托育諮詢管道
育齡男女遇到托育方面之問題，傾向向父母長輩、兄弟姊妹、子 女之老師及向同事朋友求助。因為育齡男女及父母多不清楚政府有何 相關托育措施，也不知道該透過何管道尋求托育協助。另外，父母尋 找保母多以口耳相傳為主，而忽略該保母之專業是否合適且具有合格 證書。除保母難找外，還有幼兒接送問題難以解決，卻缺乏托育諮詢 管道124。
第三目 幼托整合問題
幼兒托育與教育整合是當前幼教界改革之重要議題，依現行規 定，幼稚園為實施幼稚教育之機構，收四足歲至入國民小學前之兒 童；托兒所為辦理托育服務之一種兒童福利機構，收托出生滿一個月 至六歲之兒童。惟依實際運作情形來看，幼稚園與托兒所在收托孩子 之年齡及其服務內涵，具有極高重疊性與相似性。然而，制度面上幼 稚園與托兒所又分屬教育與社會福利兩個行政部門管理，幼稚園依幼 稚教育相關法規規範，托兒所則依照兒童福利相關法規辦理，並由幼 稚園教師與保育人員任職，各依其培育、任用資格等負責幼兒教育與 保育工作125。由上述可知幼稚園與托兒所皆招收4至6歲兒童，可是卻 因主管機關不同，設立標準有異、師資培訓管道不同，導致不能在幼
124葉郁菁等前揭合著書，註36，頁30-31。
125幼托整合規劃結論報告書（草案）簡明版，頁1，http://perc.kta.org.tw/kindergarten%20problem /report2. pdf，visited on 2007.02.24。
稚園立案及取得資格之幼稚園及教師，紛紛轉向到社政單位立案為托 兒所，並取得保育員資格126。幼教師及保育員身分無法相互流通，但 教育及保育常無法截然分割，造成同樣年齡兒童無法獲得相同教保品 質。因此，有整合之必要，讓幼兒保育資源重新分配並作最有效率之 運用127。
第四目 幼托品質階層化
多元競爭之市場，私立幼托機構林立，品質參差不齊，父母為了 追求社會潮流，而且避免小孩輸在起跑點上，紛將小孩送入收費昂貴 之幼稚園128。又因為考量幼托費用昂貴而間接形成育齡男女不願意多 生小孩。所以未來幼托政策須思考如何降低幼托費用、保障幼托服務 品質，使幼兒能享有穩定之保育環境，並減少階層化以降低父母之負 擔129。
再者，我國政府對於幼托補助津貼之政策，考慮國家資源有限，
總以中低收入戶及原住民族之兒童為優先。如此之限制及補助，反而 形成具有標籤性質之幼托服務等級，使真正有幼托需要之育齡男女卻 步。
第五目 缺乏幼托品質之監督管理系統
(一)幼托設施及教保人員之品質
幼托環境之良窳對於幼兒成長之健全性具有潛移默化之影響，適 合幼兒年紀與安全成長之良好環境，應該要經過良善規劃，舉凡空間 安排、物品材質、動線設計、遊具設計等物理環境，及幼托機構裡教
126幼教師受＜師資培育法＞規範，而保育人員受＜兒童及少年福利法＞規範。葉郁菁等前揭合 著書，註36，頁31-33。
127前揭幼托整合規劃結論報告書（草案）簡明版，註125，頁1。
128在科技主義和能力主義掛帥之現代社會，兒童教育投資已成為家庭中之最主要支出，促進教 育市場之價格水準，卻也加重了兒童家庭之經濟負擔。蔡宏昭前揭著書，註66，頁349。
129葉郁菁等前揭合著書，註36，頁33-34。
保人員與兒童所共同製造出來之機構文化，包括氣氛、感覺、態度等
保人員與兒童所共同製造出來之機構文化，包括氣氛、感覺、態度等