農村社區土地重劃區位條件與施行成效之研究 - 政大學術集成

(1)

‧

國

立

政治大

學

‧

N

a

tio

na

l C

h engchi U

ni

ve

rs

it

y

國立政治大學地政學系碩士在職專班碩士論文

農村社區土地重劃

區位條件與施行成效之研究

指導教授

指導教授：

：

：賴宗裕

：

賴宗裕

賴宗裕博士

賴宗裕

博士

研

研究

究

究生

生

生：

：

：林學堅

：

林學堅

中

華

民

國

一

一０

０一

０

０ 一

一

年

七

月

(2)

‧

國

立

政治大

學

‧

N

a

tio

na

l C

h engchi U

ni

ve

rs

it

y

(3)

‧

國

立

政治大

學

‧

N

a

tio

na

l C

h engchi U

ni

ve

rs

it

y

謝

謝誌

誌

研究所對我而言，是艱難的挑戰。如果沒有進入政大地政研究所，是無法體悟自己以前在學習上的缺失；如果沒有撰寫論文，就無法體認自己要更積極、更認真、更努力的學習。在研究所的歲月裡，能將本篇論文順利完成，首先感謝博學多聞的指導教授賴宗裕博士，在我論文寫作、修正期間，給予思考方法的啟蒙及理論架構的匡導，均惠我良多；亦感謝口試委員陳明燦教授及顏愛靜教授，承蒙兩位老師在百忙中抽空審閱我的論文，並提出寶貴建議，使得本篇論文更臻良好。感謝內政部地政司、內政部土地重劃工程處、內政部地政司中部辦公室及國土測繪中心的長官們在問卷及訪談期間的協助，在此特別感謝陳奉謠教授及邊泰明教授擔任本篇論文期末之評論人，給予指導與鼓勵，使口試順利進行；也由衷感謝公部門（桃園縣龍潭鄉公所、基隆市政府地政處、新北市政府地政局、新竹縣政府地政處、新竹市政府地政處、苗栗縣政府地政處、台中市政府地政局、南投縣政府地政處、彰化縣政府地政處、雲林縣政府地政處、台南市政府地政局、高雄市政府地政局、宜蘭縣政府地政處、台東縣政府地政處）官員與同仁先進接受問卷及深度的訪談並樂於提供寶貴意見，由於他們熱心的協助，使本篇論文得以順利完成。最後，感謝親愛的太太及小孩，在我求學期間默默為我加油；特別感謝長官在觀念上的斧正；特別感謝內政部土地重劃工程處陳意昌先生在論文上的指導與鼓勵，謝謝您們！筆者才疏學淺，文中謬誤之處，尚祈諸位先進不吝指正，無限感荷。林學堅謹誌於桃園 2012.7.25

(4)

‧

國

立

政治大

學

‧

N

a

tio

na

l C

h engchi U

ni

ve

rs

it

y

觀察農村社區土地重劃現況後發現，雖然自民國 76 年起為能有效解決農村社區公共設施不足及營造農村社區整體優良環境，開始辦理農漁村社區更新；至民國 89 年 1 月公布實施「農村社區土地重劃條例」，且內政部編列「農村社區土地重劃四年示範計畫」，為持續改善農村社區生活環境，內政部接續農村社區土地重劃四年示範計畫訂定「農村社區土地重劃六年（98 至 103 年度）示範計畫」，預定投入經費 14 億 6 千萬元，辦理先期規劃 40 區、非都市土地開發許可區 28 區、工程設計 23 區、重劃建設 17 區。截至民國 100 年止，農村社區土地重劃之地區，包含先期規劃 149 區及重劃建設區數 53 區，但實際建設的農村社區並未有預期的效果，當地人口也未如預期增加，新增加的建築用地亦未有新建案或住宅，而原來的農田亦無法再變為耕地，此引發本研究進一步探究之動機。本研究從農村社區土地重劃區位與其施行效益角度出發，回顧農村社區土地重劃之意義、特性及發展歷程的資料蒐集，初步瞭解辦理農村社區土地重劃之現況及區位評選機制，從農村社區之政策分析、執行之檢討及相關個案與綜合分析中，歸納分析台灣農村社區土地重劃政策與執行狀況，並以中央及地方執行機關與農村社區居民、地主為對象進行問卷調查，研究個案新竹市香山區港南農村社區土地重劃、新竹市北區南勢農村社區土地重劃、新竹縣新豐鄉埔和農村社區土地重劃、彰化縣員林鎮大饒農村社區土地重劃及彰化縣大村鄉過溝農村社區土地重劃五個農村社區。最後，獲致以下幾點結論：一、鄰近重要公共建設、都市計畫邊緣及交通較完善之區位條件，其施行效益較高，如調查之彰化縣大饒農村社區及新竹市香山區港南農村社區土地重劃。二、中央各相關主管機關需因地制宜，訂定更嚴格審查標準，才能避免任意擴充範圍。三、農村社區土地重劃應考量住宅需求及對當地居民生活品質改善程度，營造優質的農村生活環境才得以使原有聚落人口回流。四、避免造成農村蔓延發展，依不同區位條件運用不同改善方式，區位條件好者，以農村社區土地重劃為主；區位條件不好者以農村社區公共設施改善為主。關鍵字：農村社區土地重劃、區位、施行效益

(5)

‧

國

立

政治大

學

‧

N

a

tio

na

l C

h engchi U

ni

ve

rs

it

y

農村社區土地重劃區位條件與施行成效之研究

目

錄

第一章

第一章緒論

緒論

………

1-1

第一節研究動機與目的……… 1-1 第二節研究範圍與內容……… 1-5 第三節研究方法與流程……… 1-9

第二章

第二章理論與文獻分析

理論與文獻分析

………

2-1

第一節農村社區土地重劃區位理論分析……… 2-1 第二節農村社區土地重劃之意義與目標……… 2-5 第三節農村社區建設之效益評估……… 2-16

第三章

第三章台灣農村社區土地重劃政策與執行之檢討分析

台灣農村社區土地重劃政策與執行之檢討分析

…

3-1

第一節農村社區土地重劃政策分析……… 3-1 第二節農村社區土地重劃問題探討……… 3-7 第三節相關個案分析……… 3-17

第四章

第四章農村社區土地重劃區位條件與重劃效益評估指標

農村社區土地重劃區位條件與重劃效益評估指標

…

4-1

第一節農村社區土地重劃區位勘選與效益評估概念……… 4-1 第二節問卷調查設計……… 4-8

第五章

第五章農村社區土地重劃區位條件與施行成效評估分析

農村社區土地重劃區位條件與施行成效評估分析

…

5-1

第一節區位條件之勘選原則分析……… 5-1 第二節區位勘選指標之研擬……… 5-29 第三節法規修訂或配套措施之建議……… 5-38

第六章

第六章結論與建議

結論與建議

………

6-1

第一節結論……… 6-2 第二節建議……… 6-10

參考文

參考文獻

獻

……… 參-1

(6)

‧

國

立

政治大

學

‧

N

a

tio

na

l C

h engchi U

ni

ve

rs

it

y

附

附錄

錄

錄一

錄

一

一農村社區土地重劃區位條件與施行成效問卷調查表

一

農村社區土地重劃區位條件與施行成效問卷調查表

附 1-1

附

附錄二

錄二

錄二專家問卷意見

錄二

專家問卷意見

……… 附 2-1

(7)

‧

國

立

政治大

學

‧

N

a

tio

na

l C

h engchi U

ni

ve

rs

it

y

圖

圖目

目

錄

圖 1-1 研究流程圖……… 1-10 圖 3-1 新竹市香山區港南農村社區土地重劃地理位置圖………… 3-18 圖 3-2 新竹市香山區港南農村社區土地重劃前地籍圖……… 3-20 圖 3-3 新竹市香山區港南農村社區土地重劃後地籍圖……… 3-20 圖 3-4 新竹市北區南勢農村社區土地重劃地理位置圖……… 3-22 圖 3-5 新竹市北區南勢農村社區土地重劃前地籍圖……… 3-24 圖 3-6 新竹市北區南勢農村社區土地重劃後地籍圖……… 3-25 圖 3-7 新竹縣新豐鄉埔和農村社區土地重劃地理位置圖………… 3-27 圖 3-8 新竹縣新豐鄉埔和農村社區土地重劃前地籍圖……… 3-30 圖 3-9 新竹縣新豐鄉埔和農村社區土地重劃後地籍圖……… 3-30 圖 3-10 彰化縣員林鎮大饒農村社區土地重劃地理位置圖………… 3-31 圖 3-11 彰化縣員林鎮大饒農村社區土地重劃前地籍圖……… 3-33 圖 3-12 彰化縣員林鎮大饒農村社區土地重劃後地籍圖……… 3-34 圖 3-13 彰化縣大村鄉過溝農村社區土地重劃地理位置圖………… 3-36 圖 3-14 彰化縣大村鄉過溝農村社區土地重劃前地籍圖……… 3-38 圖 3-15 彰化縣大村鄉過溝農村社區土地重劃後地籍圖……… 3-39

(8)

‧

國

立

政治大

學

‧

N

a

tio

na

l C

h engchi U

ni

ve

rs

it

y

表

表目

目

錄

表 1-1 農村社區土地重劃研究地區一覽表……….. ……… 1-5 表 2-1 農地配置選擇之因素……….. ………… 2-3 表 2-2 台灣推動相關農村社區土地利用規劃之計畫歷程表……… 2-9 表 2-3 農村社區土地重劃條例辦理之重劃建設成果表……… 2-13 表 2-4 農村社區土地重劃先期規劃地區複勘審查評分標準表…… 2-14 表 2-5 農村社區土地重劃效益面向之整理……… 2-20 表 2-6 農村社區土地重劃效益評估項目……… 2-24 表 3-1 農村社區土地重劃歷年立法沿革……… 3-3 表 3-2 港南農村社區土地重劃範圍權屬表……… 3-19 表 3-3 港南農村社區土地重劃範圍之土地使用分區及編定表…… 3-19 表 3-4 港南農村社區土地重劃前後土地使用情形一覽表………… 3-20 表 3-5 港南農村社區土地重劃後公共設施用地項目及面積表…… 3-21 表 3-6 港南農村社區土地重劃負擔費用表……… 3-21 表 3-7 南勢農村社區土地重劃範圍權屬表……… 3-23 表 3-8 南勢農村社區土地重劃範圍之土地使用分區及編定表…… 3-23 表 3-9 南勢農村社區土地重劃前後土地使用情形一覽表………… 3-24 表 3-10 南勢農村社區土地重劃後公共設施用地項目及面積表…… 3-25 表 3-11 南勢農村社區土地重劃負擔費用表……… 3-26 表 3-12 埔和農村社區土地重劃範圍權屬表……… 3-27 表 3-13 埔和農村社區土地重劃範圍之土地使用分區及編定表…… 3-28 表 3-14 埔和農村社區土地重劃後土地使用一覽表……… 3-28 表 3-15 埔和農村社區土地重劃後公共設施用地項目及面積表…… 3-29 表 3-16 埔和農村社區土地重劃負擔費用表……… 3-29 表 3-17 大饒農村社區土地重劃範圍權屬表……… 3-32 表 3-18 大饒農村社區土地重劃範圍之土地使用分區及編定表…… 3-32 表 3-19 大饒農村社區土地重劃前後土地使用情形一覽表………… 3-33 表 3-20 大饒農村社區土地重劃後公共設施用地項目及面積表…… 3-34 表 3-21 大饒農村社區土地重劃負擔費用表……… 3-35

(9)

‧

國

立

政治大

學

‧

N

a

tio

na

l C

h engchi U

ni

ve

rs

it

y

農村社區土地重劃區位條件與施行成效之研究表 3-22 過溝農村社區土地重劃範圍權屬表……… 3-36 表 3-23 過溝農村社區土地重劃前之土地使用分區及編定表……… 3-37 表 3-24 過溝農村社區土地重劃後土地使用編定及使用項目一覽表 3-37 表 3-25 過溝農村社區土地重劃前後土地使用分區及編定一覽表… 3-38 表 3-26 農村社區土地重劃案例比較表……… 3-40 表 4-1 抽樣樣本數統計表……… 4-10 表 4-2 問卷變項、變項內容、測量方式分類及變項內容題號表…… 4-14 表 4-3 分析方法一覽表……… 4-15 表 5-1 重要性量表之可靠性與尺度統計量……… 5-2 表 5-2 受訪者之社經背景表……… 5-2 表 5-3 農村社區土地重劃條例對推動農村社區土地重劃之適用性 5-4 表 5-4 農村社區土地重劃範圍勘選適當性分析表……… 5-6 表 5-5 農村社區土地重劃適度擴充範圍分析表……… 5-7 表 5-6 區位對農村社區土地重劃辦理效益分析表……… 5-8 表 5-7 環境條件重要性分析表……… 5-9 表 5-8 參與程度重要性分析表……… 5-10 表 5-9 財務計畫重要性分析表……… 5-11 表 5-10 交通條件重要性分析表……… 5-11 表 5-11 土地使用現況重要性分析表……… 5-12 表 5-12 公共設施重要性分析表……… 5-13 表 5-13 灌排系統重要性分析表……… 5-14 表 5-14 人口及產業環境重要性分析表……… 5-15 表 5-15 其他因素重要性分析表……… 5-16 表 5-16 農村社區土地重劃功能分析表……… 5-17 表 5-17 農村社區土地重劃得改善之情形表……… 5-18 表 5-18 農村社區土地重劃對農村景觀風貌影響表……… 5-19 表 5-19 農村社區土地重劃地價與地稅產生效果……… 5-21 表 5-20 農村社區土地重劃對農業生產環境產生影響分析表……… 5-22 表 5-21 農村社區土地重劃後公共設施獲得改善之情形……… 5-23

(10)

‧

國

立

政治大

學

‧

N

a

tio

na

l C

h engchi U

ni

ve

rs

it

y

表 5-22 農村社區土地重劃施行效益分析表……… 5-27 表 5-23 區位勘選差異分析表……… 5-31 表 5-24 農村社區土地重劃區位勘選評估要素表……… 5-36

(11)

‧

國

立

政治大

學

‧

N

a

tio

na

l C

h engchi U

ni

ve

rs

it

y

第一章

第一章緒論

緒論

第一節

第一節研究動機與目的

研究動機與目的

壹、研究動機

自民國 89 年制定公布「農村社區土地重劃條例」後，農村社區土地重劃即依此條例與其相關之規定辦理，直轄市或縣（市）政府就非都市土地使用分區之鄉村區、農村聚落以及原住民聚落，農村社區土地重劃條例施行細則第二條之一中規定，所謂農村聚落、原住民聚落，指其合計面積達 0.5 公頃以上，依戶籍資料，其最近 5 年中每年人口聚居均已達 15 戶以上，且人口數均已達 50 人以上之地區。但農村社區土地重劃條例第五條第一項第四款規定辦理災區重建時，面積以 0.3333 公頃、戶數以十戶、人口數以 33 人以上認定之。參酌社區發展人口數、土地使用狀況、公共設施情形、土地所有權人參加意願及農村社區建設實際需要等五大因素，推動農村社區土地重劃，並得因區域整體發展或增加公共設施之需要，適度擴大其範圍（農村社區土地重劃條例第三條第二項）。農村社區土地重劃條例自公布實施後，農村社區土地重劃條例第 11 條規定，辦理農村社區土地重劃時，其行政業務費及規劃設計費由政府負擔；工程費由政府與土地所有權人分擔，其分擔之比例由行政院訂之。因內政部為加強實施推動，即實施示範計畫，補助縣（市）政府辦理農村社區土地重劃，惟內政部為加速推動農村社區土地重劃，辦理農村社區土地重劃四年示範計畫及六年示範計畫，此期間 90-93 年（94-97、98-103 示範計畫）核定之農村社區土地重劃（90 至 93 除外），其工程費全由政府編列預算全額負擔，因為使用公帑，所以選擇辦理地區之區位條件及施行成效，實為考量的重要因素。自民國 76 年起開始推動以土地重劃方式辦理農村社區更新計畫，至民國 100 年止，農村社區土地重劃之辦理成果，包含先期規劃 149 區及重劃建設區數 53 區1_{，面積 399.1141 公頃。另外內政部自民} 國 90 年起，為加強農村公共設施之改善，提昇農民生活品質，民國 97 年起至民國 106 年止共計 10 年的改善方案，以示範計畫方式推動，並編列 19 億 8,480 餘萬元。而農村社區土地重劃，期望透過土地重劃方式辦理農村社區整體規劃，擴展農村社區及預留農村發展所需之建築與公共設施用地，並配合辦理地籍整理，使各宗土地坵塊方整，均面臨道路；輔導農宅 1_{內政部地政司、土地重劃工程處提供之統計資料截至民國 100 年底止。}

(12)

‧

國

立

政治大

學

‧

N

a

tio

na

l C

h engchi U

ni

ve

rs

it

y

整建、改建、環境綠美化等措施，以改善農村居民生活環境與工作條件，營造農村新面貌。而農村社區環境改善，除透過農村社區土地重劃來改善農村社區公共設施外，亦有僅針對公共設施不足、損壞之農村社區提供公共設施現地改善方式。因此是否所有老舊之農村社區均適用農村社區土地重劃來進行改善，是值得商討的，且農村社區土地重劃耗費政府龐大資源，避免農村社區產生都市蔓延狀況，進行農村社區土地重劃時對其區位之勘選更應重視。另外，我國目前土地開發制度，都市計畫之優點是土地由政府整合規劃，缺點是土地之規劃權在政府，民間之創意與新想法很難發揮；至於非都市土地，雖然土地規劃是由民間開發者辦理，然而其規劃權亦由開發者主導。農村社區土地重劃勘選辦理時，除依該條例第五條：「有下列情形之一者，直轄市或縣（市）主管機關得報請中央主管機關核定辦理農村社區土地重劃：1.促進農村社區土地合理利用需要。2.實施農村社區更新需要。 3.配合區域整體發展需要。4.配合遭受地震、水災、風災、火災或其他重大事變損壞之災區重建需要。」勘選外，另外依據農村社區土地重劃先期規劃地區複勘審查評分標準表，將農村社區之地勢條件、交通狀況、排水系統、建農地比、地方單位辦理積極度、參加意願比率、產業特色自然景觀及人文歷史等以不同分數加以評比勘選農村社區重劃地區，但在區位之選擇及土地權屬之整合亦有困難。然而農地開放自由買賣加上放寬農地分割限制的規定，可能使許多貪圖農地可興建農宅利益之非農民，假借務農之名購買小規模的農地，而行興建住宅之實，造成農地流失，農地的過度分割，不僅無法利用大面積的農地從事生產，達成規模經濟之效益，也破壞農村景觀與風貌」。且在農村社區土地重劃的業務執行中，鄰近都市、交通便利或發展潛力高之農村社區，因重劃後土地增值機會較高，在辦理農村社區土地重劃時，其財務計畫具有較高之可行性。然而，該等發展潛力高之社區，其生活條件亦相對較高，可能不是最急需改善之社區。傳統的農村社區、偏遠地區之農村社區或是急需改善之農村社區反而因為土地價值不高、交通較不便利或其他因素等，在執行農村社區土地重劃相關業務時，往往無法有效推行。在政府經費有限之情形下，如何有效利用有限資源，落實農村社區土地重劃條例的精神，促進農村社區土地合理利用，改善生活環境，因此農村社區的區位勘選著實重要。就目前農村社區土地重劃之開發機制而言，係屬有計畫之開發許可制

(13)

‧

國

立

政治大

學

‧

N

a

tio

na

l C

h engchi U

ni

ve

rs

it

y

農村社區土地重劃區位條件與施行成效之研究度，農村社區土地重劃條例第 6 條中說明村民參與社區重劃是重要的基礎，並採由下而上之方式推動農村公共設施改善，由各地區鄉鎮市區公所提報至更新協進會，由縣市政府審查，故其主導權仍以政府為主，使得村民對於農村社區土地重劃之功能及成效仍不甚瞭解，且在勘選重劃區以及規劃過程中，村民仍處於被告知規劃情況的角色，無法真正落實村民參與，以致於村民參與重劃的意願無法提高，造成目前台灣農村社區土地重劃工作推行之不易，且條例中亦提及「規劃應考量農業發展、古蹟民俗文物維護、自然生態保育及社區整體建設」，但對目前台灣所施行之農村社區土地重劃，所實行生產與生活方面的工作內容，並無進一步瞭解居民對其成效之看法，僅以規劃者之立場進行規劃建設，要如何提供誘因，誘導急需改善之農村社區土地所有權人願意辦理農村社區土地重劃，落實將經費投注於區位佳且急需改善之社區，改善其生活環境為另一重要課題。近年來，糧食安全與優良農地保護議題受到重視，行政院農業委員會特別關注農地變更為非農業使用之問題，尤其特定農業區為農業生產地，與優良農田保護之政策息息相關，農村社區土地重劃案件如何儘量避免將特定農業區土地納入範圍，並兼顧農業發展與農村生活，成為亟需探討之議題。為了達成改善農村社區生活環境之目的，以舊農村社區聚落改善為主，儘量不擴大農村社區範圍，而僅改善既有社區公共設施，並設置急需之必要公共設施，似為值得探討之方向。綜上，本研究擬探討專家學者及農村社區土地重劃區之居民、地主，對區位勘選重要因素及農村社區土地重劃效益，進而分析農村社區區位條件和其重劃效益之關聯，以瞭解既有制度的執行現況問題，及區位與農村社區土地重劃開發效益間之關係，歸納出農村社區土地重劃效益影響因素，分析區位勘選機制，使有限的資源發揮最大的效益。

貳、研究目的

農村社區為改善其生活條件及生活品質進而提高農村社區工作機會，實有必要進行農村社區土地重劃，從民國 89 年至民國 96 年止共有 22 區完成重劃建設，民國 97 至民國 100 年進行農村社區土地重劃建設地區共有 6 區，但仍佔少數，究其原因，除農民認為辦理重劃之負擔比例過高降低其重劃意願外，許多重劃之農村社區，在區位選擇及土地權屬整合係由地方政府主導，不符市場需求，不但出現閒置狀況，更造成政府財政負擔，無法達到提昇農村社區的生活品質，並影響農民參與重劃意願。因此，如何

(14)

‧

國

立

政治大

學

‧

N

a

tio

na

l C

h engchi U

ni

ve

rs

it

y

藉由區位勘選原則，篩選出真正需要進行農村社區土地重劃之社區，除提昇農村社區居民之生活品質外，並可使農村社區土地重劃發揮最大效益，使建設農村社區之政策得以持續推動。是以，審視目前農村社區土地重劃區位勘選之現況及其勘選機制，探討現行農村社區土地重劃區位勘選推動機制面臨之困難及可改善之處，以問卷調查及個案分析方式進行，作為農村社區土地重劃區位勘選相關業務之參考，本研究之研究目的有下列：一、探討台灣農村社區土地重劃發展現況，瞭解農村社區土地重劃政策、法規、區位勘選現況與執行課題及其影響成效之因素，以作為檢討現行制度與執行成效之參考。二、分析調查影響農村社區土地重劃區位勘選之條件因素，並探討在不同區位條件下，農村社區土地重劃之效益，以作為政府辦理農村社區土地重劃區位勘選之參考。

(15)

‧

國

立

政治大

學

‧

N

a

tio

na

l C

h engchi U

ni

ve

rs

it

y

第二節

第二節研究範圍與內容

研究範圍與內容

壹、研究範圍

一、研究時間

本研究是以審查通過及完成公共設施建設之農村社區土地重劃為研究標的，農村社區雖然自民國 76 年起即有地區通過並開始進行規劃建設，但迄民國 89 年 1 月才公布實施「農村社區土地重劃條例」，故本研究以法規公布實施後才通過執行之農村社區為本研究之研究對象，故本研究之時間範圍為民國 89 年至民國 100 年間審查通過之農村社區土地重劃。

二、空間範圍

本研究所稱之農村社區是指依農村社區土地重劃條例第三條所指『依區域計畫法劃定非都市土地使用分區之鄉村區、農村聚落及原住民聚落』，因本研究係以探討農村社區區位與其施行成效間之關係，故研究範圍以「農村社區土地重劃條例」公布實施後通過先期規劃審查並完成公共設施建設之農村社區為主，故本研究之研究調查農村社區有新竹市香山區港南農村社區、新竹市北區南勢農村社區、新竹縣新豐鄉埔和農村社區、彰化縣員林鎮大饒農村社區及彰化縣大村鄉過溝農村社區等 5 個重劃區進行個案分析，進一步檢視不同區位條件下之農村社區土地重劃其執行效益及差異，進而探討其制度執行情形。研究地區及其規模參見下表 1-1。表 1-1 農村社區土地重劃研究地區一覽表年度縣市別鄉鎮別農村社區土地重劃名稱面積（公頃） 94 新竹市北區南勢農村社區 7.28 95 新竹市香山區港南農村社區 9.4376 96 新竹縣新豐鄉埔和農村社區 9.6808 95 彰化縣員林鎮大饒農村社區 5.7450 96 彰化縣大村鄉過溝農村社區 6.36 合計 5 區 38.5034 資料來源：農村社區土地重劃四年示範計畫成果總報告，內政部土地重劃工程處，2009，本研究整理。

(16)

‧

國

立

政治大

學

‧

N

a

tio

na

l C

h engchi U

ni

ve

rs

it

y

三、研究對象

由相關文獻及現況歸納出供參考的問題，為能直接透過對實證地區的觀察或是從當地居民、地主口中取得代表性之看法，為更深入瞭解農村社區土地重劃區位與施行成效關係，本研究問卷調查分為前測問卷及正式問卷，研究對象包括： (一) 前測問卷為確認問卷之可行性，前測問卷以中央及地方主管機關為受訪對象，作為第一次專家學者訪談，將回收之有效問卷進行信度分析，針對前測問卷內容進行調整修正做為正式問卷。 (二) 正式問卷為確實瞭解農村社區土地重劃現況，受訪對象分為專家學者及社區居民、地主，專家學者以中央主管機關、地方政府辦理重劃之地政人員為主，故以負責執行農村社區土地重劃之中央單位，如內政部土地重劃工程處、內政部地政司以及各地方政府地政局處相關人員，而農村社區居民、地主，以新竹市香山區港南農村社區、新竹市北區南勢農村社區、新竹縣新豐鄉埔和農村社區、彰化縣員林鎮大饒農村社區及彰化縣大村鄉過溝農村社區等五個農村社區居民、地主為調查對象。

四、研究限制

台灣地區辦理農村社區土地重劃，為改善農村社區及因應實際業務發展需要，原台灣省政府推動試辦以土地重劃方式辦理農村社區更新，並經該府民國 76 年訂頒「台灣省農村社區試辦土地重劃要點」及民國 87 年發布「台灣省農村社區更新土地重劃實施辦法」作為執行依據，自民國 76 年開始實施農村社區土地重劃，共有 53 個地區通過審查並建設，因限於時間、人力、經費，無法全面廣泛蒐集資料作深入探討，為顧及法源有效性、建設成效及多元面向，故以民國 89 年「農村社區土地重劃條例」公布施行為一基準點，就條例公布施行後通過農村社區土地重劃審查的地區且已完成公共設施施工建設者為主，共有 5 區進行研究調查。

(17)

‧

國

立

政治大

學

‧

N

a

tio

na

l C

h engchi U

ni

ve

rs

it

y

貳、研究內容

本研究之研究內容分為下列部分：

一、基礎文獻及理論分析

透過台灣地區農村社區土地重劃之意義、特性及發展歷程的資料蒐集，瞭解農村社區土地重劃辦理之現況及勘選機制，進而從農村社區土地重劃之政策分析、法規、執行情況之問題以及相關個案綜合分析中，歸納分析台灣農村社區土地重劃政策與執行狀況，進而探討農村社區區位條件因素與農村社區建設施行效益評估間的影響關係，以農村社區土地重劃已完成公共設施建設之案例作為實證研究對象，瞭解目前台灣農村社區土地重劃執行的情況，作為本研究效益評估及區位選擇之理論基礎。

二、農村社區土地重劃執行課題推演

從農村社區土地重劃政策目標之預期效益為主，透過農村社區土地重劃目標及制度演進，瞭解目前辦理勘選農村社區土地重劃地區的方式，歸納分析農村社區土地重劃在實務上執行農村社區發展面臨之問題以及農村社區土地重劃推行困難，包括政策問題、制度規定、區位勘選等面向，最後再以專家學者問卷及農村社區土地重劃個案分析進行探討。

三、研究設計與分析

挑選民國 89 年至民國 100 年已通過辦理之農村社區土地重劃並已完成公共設施施工建設的地區進行研究，研究對象包括：執行農村社區土地重劃之中央單位、地方政府執行單位與農村社區之居民、地主為主，針對農村社區區位勘選與施行效益為研究主軸，區分為農村社區土地重劃政策面向、區位勘選條件重要性面向與農村社區土地重劃施行效益等三個層面。在政策及執行方面，目前仍有許多問題與困境，因執行機構為地方政府，極易受地方派系和選舉利益影響政策走向及定位，其中區位之選定便為權力者之主觀認定，缺乏公平及公信力，為此本研究藉由問卷調查瞭解專家學者及社區居民、地主，對於農村社區土地重劃政策及法規方面之意見，此部分問卷題目包括：農村社區土地重劃條例充足性、農村社區土地重劃區位勘選原則是否足夠、是否應考量住宅需求、農村社區範圍勘選是否合理、適度擴大其範圍之適當比例、範圍勘

(18)

‧

國

立

政治大

學

‧

N

a

tio

na

l C

h engchi U

ni

ve

rs

it

y

選審查及審查機關、區位對重劃辦理效益影響。區位勘選條件重要性分析包括：環境條件、參與程度、財務計畫、交通、土地使用現況、公共設施、灌排系統、人口及產業環境及其他配合事項等九項。農村社區土地重劃施行效益包括：農村社區土地重劃具有之功能、得以改善情形為何、對農村景觀風貌的影響、地價與地稅的影響、對農業生產環境的影響及公共設施可獲得改善情況。本研究以問卷調查方式進行專家學者及社區居民、地主問卷調查，在問卷設計方面為使受訪者之意見更清楚表達，以李克特（Likert）十點尺度量表進行問卷設計與調查。從問卷調查中瞭解執行人員及社區居民、地主對於已規劃並已完成公共設施施工建設之農村社區的主觀感受，分析其對目前農村社區土地重劃在區位勘選、執行及法規上的問題，並從專家學者及社區居民、地主不同的角度瞭解，對於農村社區土地重劃區位勘選的重要性因素為何，執行者和使用者是否會有不同的看法及感受，最後再依不同的區位進行分析比較，瞭解是否會因為區位之不同，而農村社區土地重劃的整體效益及勘選重要性是否會有所差異。

四、研究發現與個案分析

由五個實施農村社區土地重劃地區進行個案分析，探討其執行與發展現況，瞭解農村社區土地重劃問題，分析不同區位條件下之農村社區，對農村社區土地重劃之效益影響因素。

五、問題與對策

透過農村社區土地重劃實施與發展現況的瞭解，並對農村社區土地重劃之執行人員及社區居民、地主進行問卷調查，瞭解農村社區土地重劃問題，探討農村社區土地重劃區位選勘因素不同面向的意見，以及不同區位農村社區對區位勘選因素的看法與土地重劃之效益，進而研擬區位之勘選機制。

(19)

‧

國

立

政治大

學

‧

N

a

tio

na

l C

h engchi U

ni

ve

rs

it

y

第三節

第三節研究方法與流程

研究方法與流程

壹、研究方法

本研究主要探討台灣農村社區發展整體成效與區位之間的關係，其中包括理論性的探討、實證研究及個案資料蒐集分析，故本研究之研究方法包括：（1）文獻分析法；（2）個案分析探討；（3）問卷調查等，各種方法說明如下：

一、文獻分析法

藉由農村社區土地重劃、區位選擇及整體效益相關文獻之分析，探討農村社區土地重劃之發展背景及理念與現況，瞭解農村社區執行土地重劃的整體效益與區位之間的關係，以及農村社區土地重劃所帶來之潛在效益。

二、個案分析法

本研究以新竹市香山區港南農村社區、新竹市北區南勢農村社區、新竹縣新豐鄉埔和農村社區、彰化縣員林鎮大饒農村社區及彰化縣大村鄉過溝農村社區為個案分析對象，進行現況調查及整理分析，除對個案執行現況進行分析外，以各農村社區之社區居民、地主為問卷調查受訪對象，從社區居民、地主參與農村社區重劃過程中對農村社區土地重劃的看法，包括農村社區土地重劃政策制度、農村社區土地重劃區位勘選重要性因素分析、農村社區進行土地重劃後施行成效。農村社區土地重劃強調由下而上之做法，期能從農村社區個案分析及社區居民、地主問卷調查，瞭解農村社區土地重劃執行上的問題。

三、問卷調查

為能直接透過對實證地區的觀察或是從當地居民、地主口中取得代表性之看法，更深入瞭解農村社區土地重劃區位與施行成效關係，本研究採用問卷調查方式。本研究問卷分前測問卷及正式問卷，受訪對象分為專家學者及社區居民、地主，專家學者以中央主管機關、地方政府辦理重劃之地政人員為主，故以負責執行農村社區土地重劃之中央單位，如內政部土地重劃工程處、內政部地政司以及各地方政府地政局處相關人員，另社區居民、地主以新竹市香山區港南農村社區、新竹市北區南勢農村社區、新竹縣新豐鄉埔和農村社區、彰化縣員林鎮大饒農村社區及彰化縣大村鄉過溝農村社區五個農村社區居民、地主為調查對象。

(20)

‧

國

立

政治大

學

‧

N

a

tio

na

l C

h engchi U

ni

ve

rs

it

y

貳、研究流程

本研究之流程如圖 1-1 所示。 圖 1-1 研究流程圖理論文獻分析台灣農村社區土地重劃政策與執行之檢討分析農村社區重劃之現況、意義與特性農村社區區位理論政策與執行現況分析分析資料與結果施行效益分析結論及建議農村社區區位勘選重要性與效益評估界定研究問題及問卷設計與實施區位勘選與施行效益分析區位勘選重要性分析法規修訂與配套措施之建議區位勘選原則分析研究動機與目的研究範圍與內容

(21)

‧

國

立

政治大

學

‧

N

a

tio

na

l C

h engchi U

ni

ve

rs

it

y

第二章

理論與文獻分析

根據前章研究動機與目的之說明，本研究欲探究不同區位農村社區之土地重劃是否會影響其施行效益？農村社區進行土地重劃時區位勘選重要因素為何？以及農村社區土地重劃之效益為何？為了瞭解這些提問背後的理論及文獻依據，將在此章分成三大主題作一回顧。第一節為理論分析，包括區位理論的產生與應用的論述，第二、三節，則個別整理農村發展規劃之基本內涵與農村發展規劃之文獻。歸納整理農村發展規劃之基本內涵和農村社區土地利用規劃的目標，進一步分析農村社區土地重劃區位勘選原則，瞭解台灣推動相關農村社區土地利用規劃之情形。而後第三節，本研究匯整農村社區土地重劃效益，藉此瞭解農村社區土地重劃區位對其效益之影響。

第一節

農村社區土地重劃

農村社區土地重劃區位理論分析

區位理論分析

壹、區位理論的產生

區位（location）的含義是「分布的地區或地點」，是關於人類經濟活動的空間分佈及空間相互關係的學說，以空間為中心研究人類的活動，人類活動因目的不同，可分經濟、政治、社會等。經濟學者對區位理論下定義為「區位理論是對人類經濟活動空間結構作有系統的解釋與說明，以作未來活動的指針，促進社會福祉」（朱嗣德，1986：12）。區位理論主要產生於產業革命後的資本主義時期，是社會化大生產的產物。在前資本主義階段，生產部門以農業和工廠手工業為主，生產地也是消費者的定居地，因而沒有研究區位的必要和可能。產業革命後，出現了現代工業並迅速發展，生產力水準顯著提高，進入資本主義自由競爭階段。由於資本主義企業間的競爭激烈，各企業為了在競爭中獲取最大利潤，要求農工企業建立在最佳區位上。從 18 世紀下半葉早期區位理論思想產生到現在，區位理論已經有 200 多年的發展歷史。

貳、區位理論之應用

人類活動與空間關係密不可分，區位選擇發生在活動位置已定，而特定活動先後在何處？區位選擇與時間、活動方法、活動規模、及各類投入

(22)

‧

國

立

政治大

學

‧

N

a

tio

na

l C

h engchi U

ni

ve

rs

it

y

與產出有關係，一個經濟活動在許多可能位置中，找尋利潤最大地方、有效利用最大地方為最適宜地方，例公共設施區位（辦公廳、鄰里公園）是以社會福利最大地方為最佳區位。但最適宜的區位在以利潤為動機之經濟體系，有較相對的吸引力，但仍需經過相當克服慣性及愚性等類似阻力，才在利潤競爭社會中被選擇為最適宜區位，故本研究將針對農村社區土地重劃社區居民及地主、區位選擇因素及土地重劃方式探討，效益評估方面也僅就實質建設方面進行分析，分析既有制度，瞭解區位選擇與農村社區開發效益間之關係，進而研擬區位勘選機制。段良雄（1979：93）指出，在所有活動「區位」模式，在完全競爭的系統中最大時，最具效率或最理想；任何設施在區位上或強度上的改變，都將減少系統的效率與利潤。就公共設施而言並無利潤可供追尋，一個有效率區位模式，乃假設為能以最低總系統作業成本與旅行成本滿足某些社會所事先決定服務水準或服務量的區位模式。用另一個方式來說，一個有效率的模式乃指在事先決定預算限制內使服務量達到最大的模式。1964 年由 Hakimi 提出以現行規劃 P 中位數理論方式求解最佳區位，設施區位理論實用性才算被提出，此後才有以符合現實狀況為理論之整體區位決策模式發展。綜合上述分析，可將區位分析問題歸納為三種型態：第一種是早期區位理論研究如韋伯（Weber）工業區位理論：在原料所在地與產品銷售市場間，決定工廠的最佳區位，其假設需求空間分佈為已知，來決定一個設施的最佳區位。第二種是運輸問題，其假設需求的空間分佈為已知，且二個設施地點為固定需求各設施劃分服務範圍，以求某一特定目標之最佳化。第三種為解決複雜及不限一個設施問題，發展所謂區位分派模式（Location Allocation Model）。是前兩種問題之集合，係針對以前已知空間分佈的需求，決定所需的設施數目及最佳空間分佈，本研究農村社區土地重劃區位選擇牽涉許多層面，不只是公共設施的設置問題，更關乎地方的經濟發展及政府的財源投注，故本研究係針對不同區位條件探討其執行效益。陳正雄（1994a：86）認為，公共建設問題實證研究只侷限區位分派問題之等需求與不等需求有無容量限制；假設需求由最近設施提供服務，且目標函數改用社會福利替代指標表示，有別於私人企業利潤極大化目標。但是社會福利所依據準則不同，有數種不同目標；和一般區位分派通常只考慮一種目標函數，系統中總加權旅行距離（社會成本）為最小不同（陳正雄，1994b：93）。

(23)

‧

國

立

政治大

學

‧

N

a

tio

na

l C

h engchi U

ni

ve

rs

it

y

參、農地使用選擇與區位之關係

農地資源分配、調整與土地利用有相當大的關係，進行農地利用整體規劃分配，讓土地資源有合理的區位，找到高低潛能土地發展區位。影響農作地區因素包含眾多，以自然及社會經濟因素影響最劇，農地區位本身立地條件及人類活動都會直接間接影響農地利用，吳振發（2004：269-305）以地景生態學角度切入，農地釋出後土地區位應如何規劃，目的在於尋找出具較高地景生態效益的決策，並模擬農地生產潛力，以平均碎形角度討論農地形狀結構，指數越高、農地不規則，農地受人為干擾的程度可能較低，且提供的邊緣生態效益越高。其評估指標分為三大面向，分別為農業生產環境、生活社會經濟環境、農地生態環境，農業生產環境方面，強調農業生產條件的差異性，因此選取的指標變數，以能夠反應研究地區之農地生產能力為主要考量因子；在生活面向的社經條件上，則是選取包含社會經濟意涵，及對農業生產環境空間影響之因子；在農地生態環境上，則是考量農地本身所具備的生態條件，因此選取的因子以能夠反應農地生態效益意涵的變數為主。賴宗裕、詹士樑（2006：235）根據國土規劃作業執行前農地適區土地發展利用之研究，探討農地資源應該如何分派及管理，以農地使用潛力與限制性指標加以評估農業發展地區。中央研究經濟所（2002：52-56）農地利用與農村發展之影響進行評估，資源配置因考量生態保育、生活用地與農業生產，空間配置準則應該依循保護自然資源存續、地方特性、基礎設施之提供以保護自然資源等為基準，下表為農地資源配置因素指標：表 2-1 農地配置選擇之因素項目指標因子生態保育自然維護區、資源保護區、文化景觀區、資源生產區、地質災害區、軍事需要地區、特定目的事業禁建限建區。生活用地與已開發地區（市中心）距離、與公共設施服務狀況、地表狀況、與主要道路距離、與交流道距離農業生產土地生產力等級、農地使用現況、相關農業設施（市場、育苗中心等）距離、農地重劃區、農地相鄰狀況、與計畫農業區關係、耕地面積。資料來源：中央研究經濟所，2002，因應自由化對農地利用與農村發展之影響， pp.52-56。

(24)

‧

國

立

政治大

學

‧

N

a

tio

na

l C

h engchi U

ni

ve

rs

it

y

肆、區位問題之探討

區位理論範疇為有系統有體系解說，並預測未來增進社會福祉學說，其中對於「區位選擇」應符合成本效益，以解決設施設置不足分配，如何利用最小成本及距離最短者；「區位分派」也是在有限設施數，如何使使用人達最大利潤為原則；「公共設施」以社會福利為最大追求目標。對農村社區土地重劃區位而言，也應以追求社會福利、利潤最大及成本效益最高為原則，區位理論運用於農村社區土地重劃區，順位評選是有其共通及適用性。從以往文獻整理得知，早期學者研究區位模式多數以 P 中位數，為評估區位需求最佳工具；然逐漸地單一目標區位模式已不能符合多元社會需求，許多學者漸漸以多評準決策方法，建構多評準標的評選架構，分析最佳區位或排列順序；但人工計算對多評準決策是無法應付量的繁複，及決策者對空間展示渴望，所以與地理資訊結合是迎合現今資訊時代需求，也是支援空間決策不可或缺之利器。換句話說現行區位決策分析，不只朝多評準目標，也以 GIS 空間運算技術建構需求總量及用地空間分派。推行農村社區土地重劃時，首先要勘選實施之地區，而後才能根據該地區之特性及需求，研擬規劃報告並從事實質之建設工作，達成規劃之目標。目前規劃地區之選定乃由縣市主管機關針對編定為鄉村區之農村聚落，考量村莊之整體狀況，發現其有公共設施缺乏、土地權屬複雜、土地畸零不適合建築使用等問題者，初步勘選為規劃地區，經報請中央主管機關會同有關單位複勘核定後，即為辦理農村社區土地重劃規劃建設之地區。

(25)

‧

國

立

政治大

學

‧

N

a

tio

na

l C

h engchi U

ni

ve

rs

it

y

第二節

第二節農村社區土地重劃之意義與目標

農村社區土地重劃之意義與目標

農村社區土地重劃條例第一條規定為辦理農村社區土地重劃，以促進農村社區土地合理利用，改善生活環境，其範圍係以農村社區編定鄉村區及其邊緣明顯地形、地物，參酌社區人口數、土地使用狀況、交通系統及社區建設實際需要而劃定，並得因區域整體發展或增加公共設施之需要，適度擴大其範圍，係屬舊社區之更新；又農村社區土地重劃係以非都市土地之鄉村區、農村聚落及原住民聚落為辦理地區，並針對農業生產與農村居住環境之關聯性，作全盤的統籌規劃，短期以施設基本公共設施，使農村居民能早日展開更新家園工作為目標，長期發展則可結合產業，人口與文化的導入，兼顧農地生產條件和農民生活環境的改善，透過各項公共設施的投資建設，以增進農村社區的經濟繁榮。以土地重劃辦理農村社區重劃目標確定後，由內政部地政司負責推動是項工作，經研提「七十六年度臺灣省農、漁、山村社區更新先期規劃工作計畫」報奉行政院農業委員會核定後，旋即選定雲林縣土庫鎮溪埔寮社區等規劃試辦。其計畫構想，係就更新地區土地使用、整體重新規劃，興修公共設施及配合辦理土地交換分合，完成地籍整理，並由有關權責機關配合辦理輔導農宅整建、改建與環境美化、綠化及推動守望相助、社區發展等措施，以擴大重劃成效。

壹、農村發展規劃

一、農村發展規劃之基本內涵

蔡宏進（1997：29-32）認為農村發展規劃係指對農村地區發展事務依其條件作有系統的規劃。劉健哲（1998：159）指出農村發展規劃不僅是改善農業結構，促進土地合理利用的重要手段，同時也是加強公共投資、改善村民生活條件、維護農村風貌與自然環境的重要規劃。而農村發展規劃的目標，吾人認為應符合農村地區追求永續發展的目標，即意味著對以下四者的保存：（1）自然的和實質環境間的平衡；（2）歷史風格、傳統風貌、民間生活、藝術和習慣背景；（3）地方人群和族群的價值；以及（4）農村和其文化的全部特質（Ruda, 1998: 93），除了上述實質環境、社會、傳統文化、生態四個面向外，經濟面更不應有所偏漏。另外，在規劃項目上包括農業規劃、農地重劃、營建計畫、社區更新及景觀規劃（劉健哲，2000：23-25），而此五者亦為農村發展規劃之手段。

(26)

‧

國

立

政治大

學

‧

N

a

tio

na

l C

h engchi U

ni

ve

rs

it

y

二、農村發展規劃之趨勢

我國農村發展規劃2-1在國土規劃法制上雖有不足，但相關政府單位在農村政策執行面，一直致力於農業生產條件的改善（如農地重劃）2-2以及農村居住環境的提升（如農村地區住宅建設相關計畫）2-3_{，近年來對} 城鄉差距的縮短愈加重視，也努力促進城鄉發展的均衡2-4，然而現今廣大的農村地區在實質環境上依舊存在許多問題2-5。為求農村地區問題的解決，政府除了在法制規範及政策執行方面的作為外，最根本也是最重要的就是對於農村發展規劃要有一套合宜的思考邏輯，才不至於在面對時，流於治標而失於固本。國內學者對於農村發展規劃進行探討者並不多，近年來受環境保育思潮風行的影響，永續發展之概念廣為大眾所接受，在永續發展的架構之下，許多學者開始思考我國土地使用規劃的方向，應由過去的經濟發展導向修正成發展及保育並重的平衡型規劃管制政策（如陳明燦， 1997：267；陳明燦，2000：78；賴宗裕，2000：276-277）；在空間向度上也從二維平面的土地資源配置轉為三維立體空間規劃的討論，主要著重於反思，當談到發展規劃時，多數人習慣由國家的角度來對「發展」下定義，也就是所謂的「由上而下（top-down）」的規劃方式2-6_，而這種方式也衍生許多的問題，因此建議應結合「由下往上（bottom-up）」的 2-1 台灣的農村規劃最早始於農業區域發展的概念必須在空間上落實的理念，首用於台灣地區農業區域發展初步規劃報告：屏東縣（1980）。（吳功顯，1999：4） 2-2 民國 47、48 年在台南及屏東兩地試辦農地重劃，民國 69 年公布「農地重劃條例」，農地重劃工作實施具有明確法源依據，且迄今成效顯著。然而，農地重劃的辦理對象以耕地為主，雖對農業生產環境的改善有重大貢獻，但農村地區的生活環境卻未受合理規劃，亦多任其自由發展，僅有消極性的土地使用管制，導致農村社區聚落普遍存在道路彎曲狹窄、農宅老舊、環境與排水不良、公共設施不足等問題（施傳旺，1999： 39；陳守禮，1999：16）。 2-3 我國自民國 64 年開始推動「農村綜合發展示範村」以來，相關農村地區住宅建設計畫持續地推動，計畫內容亦不斷地擴大至其他相關層面，如農村地區景觀或城鄉風貌等。參林孟慶（2001），農村住宅政策配合農村發展之研究，頁 62；行政院（2000），「新世紀國家建設計畫」，12 月 20 日行政院第 2714 次會議通過。 2-4 所謂的城鄉均衡發展，由於城市與鄉村在本質上並不相同，而所謂的「均衡」亦甚難給予一定的標準來加以衡量，因此要縮短城鄉發展的差距唯有提升農村地區在「質」方面的水準。 2-5_{陳麗春（1996）及蔡慧姿（2001）均對台灣農村地區實質環境問題進行歸納，主要可} 分成缺乏相關計畫法定地位問題、農村地區景觀問題、公共設施不足及設計失當、土地使用問題、社會問題以及公害問題等六大部分。 2-6 此種規劃方式經常與地方的實際需要產生落差，正如 Marsden（1998）所說的因制度背景（institutional context）的關係而使得在政府發展規劃上變成一種距離稍遠的行動，也就是指政府並未處在其所要應付的情況中，以致於由政府規劃的方案與實際情況有所落差而無法有效地發揮應有之功效。

(27)

‧

國

立

政治大

學

‧

N

a

tio

na

l C

h engchi U

ni

ve

rs

it

y

農村社區土地重劃區位條件與施行成效之研究發展模式，同時可兼顧經濟發展與社會公平性（陳坤宏，1996a：42-45）；在空間規劃政策內涵的整合上，特別是對於農村地區多元特質的並列考量（陳坤宏，1996b：45-46；林孟慶，2001：29-45；劉孟怡，2001：63-75）。

貳、農村社區土地利用規劃之目標

確立目標的用意在於指引土地利用規劃的方向，因為其中的內容繁多，必須透過類化的方式，先行歸納土地利用規劃的主要項目，而後再逐一展開次要細項，並依據當地條件訂定具體化的實施步驟，然而於說明目標之前，先就土地利用規劃之源起、定義，以及內容進行介紹，以下為源起之描述：土地利用規劃源起於 19 世紀，由於面臨土地重新分配與荒地墾殖的需求，必須對土地利用進行規劃，包括規劃優良農田、整併零碎的坵塊、建設產業農路與灌排水路等，達成提升土地生產力之目的。隨著生態學思想的出現，許多生態學家、環境學家注意到人類活動對環境影響的重要性，因而主張進行規劃之時，應充分考量人與環境協調的問題（Steiner&Zube, 1987:36-38 ），尤其在提高農產量的同時，還需注意保護環境的重要（Cook&Vanlier, 1994:354）。所謂土地利用規劃「是指人們在利用土地的過程中，對土地資源採取的一種宏觀性控制的策略措施」（陳傳康、傅伯杰， 1996：8）。亦即依據當地土地資源的數量、品質、科學技術、國家糧食安全、環境容受力、經濟發展等種種考量，結合生態、社會、經濟之效益，進行土地資源的調配，藉以發揮土地資源的潛力。關於土地利用規劃涉及的內容相當廣泛，包括前置性的調查作業與後續性的作業。調查內容包括自然環境因素、社會經濟需求與技術條件、土地利用的變化、級別；區域位置，後續作業則是針對不同土地利用型態的專項規劃，其中後者往往是前者延展與補充。此外，土地利用規劃尚包含諸多可以依循的基本原則與操作程序，誠如傅伯杰（1991：97-102）學者所提出的研究論述，就其內容羅列如下：

一、土地利用規劃的基本原則

訂定基本原則乃是提供操作程序的要義。藉由條列式的說明，幫助規劃者了解土地利用規劃的觀念、向度，以及意義，以此雷同同行前教育的方法，避免造成「試誤學習」”Try Error”的反效果。（一）地域性原則

(28)

‧

國

立

政治大

學

‧

N

a

tio

na

l C

h engchi U

ni

ve

rs

it

y

土地利用規劃必須考量當地及周邊環境，社會、經濟條件的區域性特點，在充分掌握規劃區域的基礎資料，以及詳細的土地評估之後，才得以進行。（二）宏觀控制和需求原則國家應從宏觀角度針對不同的土地利用型態，進行規劃與控制，以平衡各部門對土地的需求，保證國家經濟的發展，並依循總量管制、節約土地資源的原則之下，進行規劃。（三）利用與保護相結合原則調配土地資源之時，必須盡量保留自然區域，減少有害環境的佔地面積。對於有害於環境的土地利用型態在進行規劃的同時，應配套環境的規劃與措施，並以保持土地持續利用的前提，作為開展規劃的要件。

參、台灣推動相關農村社區土地利用規劃之情形

歷年來，政府部門施行許多相關農村發展的計畫，其中包括許多與土地利用規劃相關的措施，依照時間排序，首先為民國 47 年「試辦農地重劃」，接著民國 70 年實施「農地利用綜合規劃」、民國 83 年「社區總體營造」、民國 89 年「農村社區土地重劃」，以及民國 91 年「營造農村新風貌計畫」，其中試辦農地重劃、農地利用綜合規劃、農村社區土地重劃，作業程序之中涉及坵塊整併、土地變更、土地利用型態重新配置等，至於社區總體營造、營造農村新風貌計畫，乃是予以輔導或補助土地利用型態的轉變 2-7_，農村社區土地利用規劃之計畫歷程參見表 2-2。而農村社區土地重劃業務是自民國 76 年，即接受縣市政府委託辦理先期規劃、工程設計及施工監造等作業，直至民國 94 年度由土地重劃工程處辦理「農村社區土地重劃四年（94-97 年）示範計畫」後，作業模式改為由土地重劃工程處編列預算補助縣市政府辦理農村社區土地重劃工作，另為加速辦理農村社區土地重劃計畫辦理進度，增加規劃設計辦理之多元性。因此推論此兩項計畫與農村社區土地利用規劃乃屬於間接影響的關係。以下依照時程就諸項計畫內容進行簡述： 2-7_{例如：南投縣埔里鎮桃米社區，於九二ㄧ地震的災變過後，藉由行政院文化建設委員會、} 新故鄉文教基金會、農委會特有生物保育中心與區域活化運籌團隊的協助與居民不斷討論和評估中，逐漸發展出「桃米休閒生態村」的方向，因此，間接影響土地利用型態的轉變。

(29)

‧

國

立

政治大

學

‧

N

a

tio

na

l C

h engchi U

ni

ve

rs

it

y

一、農地重劃

農地重劃之辦理概況與成果，與本研究相關之處，在於農地重劃乃是針對農業用地進行一連串的改善作業，藉以增進土地利用效率，並提升農作物產量。劉健哲（1996：6-7）認為可透過營建計畫、農村社區更新、農地重劃、農業規劃及景觀規劃等手段改善農村社區環境。農地重劃之意義，依據劉瑞煌（2002：24）之論述，為「一種綜合性的土地改良措施，亦是奠定農業現代化的基礎工作。」有關實施農地重劃，如林榮清（2004）所述：「台灣土地改革自民國 42 年實施耕者有其田後，耕地逐漸增加，農地規模畸零現象嚴重，經營效率低落，生產成本高昂，政府為解決此一問題，乃推動農地重劃。農地重劃不僅可改善農業生產環境，促進農地利用的基本措施，而且也是增進農村發展的有效途徑，與地方農業建設關係密切，多年來是農民受惠最直接的項目之一，實施績效顯著（內政部，2005）。其達成之效益如下： 1. 田間農路暢通，有利土壤改良，增加生產量。 2. 幹線農路寬直，與省、縣、鄉、鎮公路銜接，便利機械耕作。 3. 重劃後因肥料使用量增加及排水暢通，地下水位降低，有利作物根部發育，對病虫害防治均具成效，使重劃後作物單位面積產量增加。 4. 重劃後共有土地按持分歸戶後，予以交換分配，土地權利由複雜趨於單純且重劃後土地方整，界樁明確，可杜絕界址糾紛。 5. 重劃後以 12 公頃為灌溉單位，使農場結構改善，不僅便利農業機械化之推行，且有利於農業委託經營、共同經營與合作經營之推行。 6. 沿海地區重劃後設置防風林帶，有效改善農業生產環境。 7. 人地關係改善，重劃後經界明確，權利分明，消弭產權糾紛。 8. 重劃後坵塊擴大又方整，農水路較直又完整，有助於農村景觀的美化，農村生產與生活環境獲得改善，有助於城鄉差距之縮短。表 2-2 台灣推動相關農村社區土地利用規劃之計畫歷程表起源時程計畫名稱專責機構相關性民國 47 年試辦農地重劃內政部土地重劃工程局直接民國 75 年農地利用綜合規劃行政院農業委員會直接民國 83 年社區總體營造行政院文化建設委員會間接民國 89 年農村社區土地重劃內政部土地重劃工程局直接民國 91 年營造農村新風貌計畫行政院農業委員會水土保持局間接註：「相關性」意指該計畫與農村社區土地利用規劃之關係

(30)

‧

國

立

政治大

學

‧

N

a

tio

na

l C

h engchi U

ni

ve

rs

it

y

二、農地利用綜合規劃

為了持續改善農業產銷水準，提昇農村生活品質，於民國 75 年開始實施農地利用綜合規劃，其主要發展手段包括：「農地利用之調整、基本生產環境之改善、區域性現代化農業經營之促進，以及農民組織之強化等項目。」（陳靜鋒，2003：72）。運用策略進行區段業務之發展、基本生產環境之改善，以及現代產銷設施之規劃等三項發展手段，作為具體實施步驟，然而歷經多年的改善與經營，農地利用綜合規劃仍有許多尚待檢討的缺失存在，例如農地利用綜合規劃雖美其名為農地利用之綜合規劃，但從過往規劃執行作業中可得知，規劃成果並非結合非都市土地使用管制的機制，對於規劃後設立的大型冷凍設備、活動展售中心、集貨場等設施用地，並未同步檢討辦理變更編定，為符合法令規定之容許使用項目，仍係事後再行檢討變更，顯見農政單位執行農地執行利用綜合規劃未周詳考量並落實與農業發展不可分離的農地利用及管理的課題（陳靜鋒，2003：98）。（一）農村社區土地重劃農村社區土地重劃是最能體現農村社區土地利用規劃要義的方法，其內容為直轄市或縣（市）政府對非都市土地使用編定為鄉村區、農村聚落、原住民聚落，為促進農村社區土地合理利用，改善生活環境，辦理農村社區土地重劃之過程係將當地居民參與重劃意願較高的地區，透過農村社區更新協進會加強溝通協調，選定重劃區邀請建設、農業、社會、民政等單位及鄉鎮市公所辦理範圍之初勘，並報請中央主管機關邀集行政院農業委員會、內政部地政司、直轄市或縣（市）政府、鄉鎮市公所、地方村里長等辦理複勘後，再邀請學者專家、行政院農業委員會、內政部地政司等相關單位召開複勘檢討會確定辦理重劃地區及範圍。之後直轄市或縣（市）政府依上述確定之地區及範圍，先行徵詢農村社區更新協進會之意見，辦理規劃，於辦理工程規劃時，配合政府農業區域規劃外，並將土地利用、交通運輸、灌溉排水、社區發展、防治公害、美化環境、產業發展、守望相助等作法結合，予以整體考量，規劃具有當地風格特色之農村社區，並就選定實施規劃地區進行資料調查、初步規劃道路、溝渠、電信電力地下化、下水道、污水自然淨化設施、廣場、活動中心、集貨場、綠地及其他公共設施與住宅配置狀況，擬訂規劃報告書，送請直轄市或縣（市）政府農村社區土地重劃委員會審核通過後送請中央主管機關核定。

(31)

‧

國

立

政治大

學

‧

N

a

tio

na

l C

h engchi U

ni

ve

rs

it

y

農村社區土地重劃區位條件與施行成效之研究（二）營造農村新風貌計畫營造農村新風貌計畫，主要是以輔導與改善機制，針對土地利用、農村建築，進行改善作業，與農村社區土地利用規劃存有間接關係。農委會為建構農村新生活圈，營造農村新風貌，於民國 89 年施行「農村新風貌」計畫補助作業要點，期透過農村居民及地方政府自主性的共同參與，落實農村聚落重建，改善農村生活環境，協助建構農村新生活，塑造農村新風貌特色，計畫已於民國 97 年度截止，以下乃針對營造農村新風貌計畫中與農村社區土地利用規劃相關項目進行簡述： 1、鄉村發展輔導與評估機制針對不同的鄉村情況，進行優劣勢因子分析，對優勢條件進行宣導和推廣，劣勢情況建立「輔導與改善機制」，並透過專業輔導團隊，對鄉村產業資源、生態環境資源、文化資源，鄉村人力進行互動式分析，激發社區民眾創意，鼓勵居民參與鄉村發展規劃及建設。 2、農村發展建設選定具發展潛力，且當地居民配合意願高之地區辦理規劃，參酌當地農村特性、產業現況、自然資源、土地利用、公共設施、農村建築、農村社區土地重劃地區之規劃，作為建設藍本，並依完成農村細部規劃區為計畫執行範圍，進行環境實質改善公共建設，提供農村適宜之生活基本設施及休閒遊憩活動空間。

三、土地重劃對鄉村風貌的改變

隨著政府推動農業現代化，農場經營現代化所需農村建築物與農宅的整建等，均為結構變遷下。農業結構的改善不僅導致農業部門勞動釋出，農村人口外移，降低農村建築物與農宅利用。由於人口外移，造成許多農戶的空屋存在，乏人照顧而老朽損壞，有些農戶隨著農家子弟的成長，為維持基本生活條件而在農宅旁搭建臨時建築，影響農村面貌與觀瞻（劉健哲，2000:151）。為改善農村生活環境，政府嚐試對農村進行建設，乃相繼推行社區發展、基層建設及農宅改善示範村等計畫，其建設內容包含社區綠美化、道路拓寬、改善排水設施、自來水普及化及興建活動中心等項目。但執行時地籍未予配合調整，使道路、排水及一般公共設施等基礎建設係按現況予以興修，社區內農宅及公共設施按原土地經界建築使用，其土地有經界不明、畸零不整，權屬複雜者則保持原狀，致農宅之輔建、新建、整建與公共設施之整體規劃、興闢等措施難

農村社區土地重劃區位條件與施行成效之研究 - 政大學術集成

‧

國

立

政 治 大

學

‧

N

a

tio

na

l C

h engchi U

ni

ve

rs

it

y

國立政治大學地政學系碩士在職專班碩士論文

國立政治大學地政學系碩士在職專班碩士論文

國立政治大學地政學系碩士在職專班碩士論文

國立政治大學地政學系碩士在職專班碩士論文

農村社區土地重劃

農村社區土地重劃

農村社區土地重劃

農村社區土地重劃

區位條件與施行成效之研究

區位條件與施行成效之研究

區位條件與施行成效之研究

區位條件與施行成效之研究

指導教授

指導教授

指導教授

指導教授：

：

：賴宗裕

：

賴宗裕

賴宗裕 博士

賴宗裕

博士

博士

博士

研

研

研

研 究

究

究

究 生

生

生

生：

：

：林學堅

：

林學堅

林學堅

林學堅

中

中

中

中

華

華

華

華

民

民

民

民

國

國

國

國

一

一

一

一 ０

０ 一

政治大

賴宗裕博士

研究

究生

一０

０一

政治大

政治大

謝誌

政治大