十二年國教新課綱對教科書編寫與審定運作之影響—以社會領域為中心 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系碩士學位論文. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 十二年國教新課綱對教科書編寫與審定運作之影響. ‧. —以社會領域為中心. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 指導教授：莊國榮研究生：俞文婕. i n U. v. 博士撰. 中華民國一零六年七月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) National Chengchi University Graduate Program in Public Administration Master Thesis. 立. 政治大. ‧ 國. 學. How 12-year Basic Education Curriculum Guide Influences. n. al. y. er. io. sit. Nat. on Social Studies Textbooks. ‧. Editing, Writing and Accrediting of Textbooks: A Case Study. Ch. engchi. i n U. v. Advisor: Dr. Kuo-Jung Chuang Graduate Student: Wen-Jie Yu July, 2017.


(5) 謝誌或許我不是那麼熱衷於研究、或許我不是那麼專注在論文，但是在政大公行系的這幾年，從一個小大一到現在完成了一本碩士論文，不僅獲得了學科知識、也得到許多朋友、學長姐、老師的關愛與照顧。能夠完成這本論文，要感謝許多人。謝謝國榮老師，不但在學業上加以指導，也對我的生活與生涯規劃給予鼓勵及支持，無論是去自助旅行還是培養烘焙的興趣，對我來說都是對研究生生活中壓力與憂慮的紓解，也謝謝老師包容我的消極. 政治大讓我重新思考到即便是基層，其角色與能為之事是不可小覷的。謝謝研究案的施立. 跟固執。謝謝文富老師與興國老師在論文上的指點與幫助，與文富老師的一席話，. ‧ 國. 學. 老師、蔡老師、胡老師、以及怡樺學姐，在繁忙中依舊給我許多論文的意見與鼓勵，讓我下定決心專注下筆。也謝謝我的家人、所有給予我鼓勵與幫助的同學、. ‧. 學弟妹、朋友。雅婷、怡華、宛宛、怡瑄在我卡關的時候拉我一把、給我許多建議；西西、安娜在我煩躁的時候陪我吃飯，在我解脫的時候陪我出去玩，在我有. y. Nat. sit. 困難的時候給我幫助；阿呂、訓哥、薛薛的閒話家常也很有排解憂愁、抒發壓力. al. er. io. 的作用；佳儀、江江、卡卡、但但、阿杞在不時的聚會、旅遊中也給予我很多支. n. v i n Ch 和鼓勵；還有其他在公行系共度一段時光的朋友們的陪伴，讓我在這些日子裡不 engchi U 持；培培、維茜雖然最後沒有同門，但無論是在論文還是研究案都給我很多協助. 是孤單奮鬥。我不是一個擅於書寫、表達心裡話的人，原以為我的謝誌會把每個人的名字列出來、然後謝謝大家~尌結束！雖然現在寫的也沒有好到哪裡去，但希望我的心意能夠傳達到大家的心中。文婕謹誌於台北･政大 2017.08.


(7) 摘要自 2011 年「十二年國民基本教育實施計畫」核定之後，課綱的修訂也隨之而來，在這次修訂的十二年國教社會領綱草案中，不但包含總綱所強調的以學習者為主體、素養導向的精神；也有其領域特色，例如將原本的單元式內容編排改為主題式、強調探究與實作的活動設計、以及跨科目的橫向連結等等。對於教科書的編寫與審定而言，教科書的編纂需以課綱之規範為憑依，而課綱亦為教科書實質審查的主要依據，當課綱有所改變時，教科書的編、審不可避免地受其影響。. 政治大二年國教新課綱為焦點，分析其對教科書編寫與審定運作的影響，進一步了解既立本研究旨在了解普通型高中教科書審定制度實務運作的現況、困境，並以十. ‧ 國. 學. 有問題是否因課綱的轉變及相關的配套措施而獲得改善？抑或者是產生新的問題需要處理？而本研究參考 Winter, S（1990）政策執行整合模式的變項，轉化為探. ‧. 究十二年國教新課綱對教科書編寫與審定之影響的基本架構，並透過文獻分析、深度訪談來進行資料蒐集。. y. Nat. io. sit. 藉由上述方式，本研究發現，過去高中教科書在審查運作上有溝通沒有效率、. n. al. er. 審查缺乏一致性、以審代編等困境；而新課綱亦對教科書的編審帶來如何正確理. i n U. v. 解新課綱、如何將課綱精準轉化為教科書、教科書審查的範圍與方式等挑戰。對. Ch. engchi. 此，政府在教科書編寫進行前，有舉辦出版社工作坊、發展教材與教學模組等協助措施；在三方座談前，有提高課綱研修委員在審查委員中的比例、建立共同審查基準、舉辦審查委員說明會等規劃；在審定開始前則有三方座談的安排，此外也對高中的教科用書審定辦法進行調整與修訂。而在新課綱的推動下，教科書審定政策中有三項兩難：課綱是教科書編寫的「天花板」還是「門檻」、素養導向在編審中落實的「教育理想」與「現實考量」、教科書審定制度在「鬆綁」與「緊縮」間的拉扯。然而在領綱還沒正式定案、教科書還沒開始進行編、審時，各項配套措施與準備工作都還在研議或進行中，最後會呈現什麼態樣還待後續的觀察。關鍵字：教科書審定、十二年國教課綱、社會領域教科書.


(9) 簡目錄第一章. 緒論 .................................................................................................... 1. 第一節研究背景與動機 ....................................................................................... 1 第二節研究目的與研究問題 ............................................................................... 7 第三節重要名詞釋義 ......................................................................................... 11 第四節研究範圍界定 ......................................................................................... 17 第五節個案簡介 ................................................................................................. 20. 第三章. 政治大. 政策執行理論 ......................................................................................... 29 十二年國民基本教育課程綱要 ............................................................. 33 現行教科書審定制度 ............................................................................. 48 日本、韓國的教科書審定制度 ............................................................. 56 教科書審定制度相關研究 ..................................................................... 65. 立. 學. 第一節第二節第三節第四節第五節. 文獻回顧 .......................................................................................... 29. ‧ 國. 第二章. 研究設計 .......................................................................................... 67. ‧. y. Nat. 第一節研究架構 ................................................................................................. 67 第二節研究方法 ................................................................................................. 69. 第五章. er. al. n. 第一節第二節第三節第四節. 過往教科書編寫與審定之困境 ...................................................... 73. io. 第四章. sit. 第三節研究流程 ................................................................................................. 72. i n U. v. 教科書編寫的過程與新課綱的影響 ..................................................... 73 教科書審定的運作與新課綱的影響 ..................................................... 85 教科書審定的困境 ................................................................................. 99 小結 ....................................................................................................... 105. Ch. engchi. 十二年國教新課綱對教科書編審的挑戰與配套 ........................ 107. 第一節新課綱對教科書編、審的挑戰 ........................................................... 107 第二節第三節第四節第五節. 教育部、國教院採取的配套措施 ....................................................... 113 審定制度與規範的改變 ....................................................................... 119 現場教師對教科書的依賴 ................................................................... 124 小結 ....................................................................................................... 126. I.

(10) 第六章. 研究發現與建議 ............................................................................ 129. 第一節研究發現 ............................................................................................... 129 第二節政策建議 ............................................................................................... 134 第三節研究限制與後續研究建議 ................................................................... 137. 參考文獻 ........................................................................................................ 139 附錄一. 1956-2015 年以教科書審查為主題的博碩士論文一覽 .............. 147. 附錄二. 國民小學/國民中學/普通型高中教科書政策開放歷程年表 ...... 149. 附錄三. 訪談提綱 ........................................................................................ 153. 政治大. 壹、教育部協作中心人員（PF1） .................................................................... 153 貳、教育部協作中心人員（PF2） .................................................................... 153 叁、國家教育研究院教科書發展中心人員（PF3） ........................................ 154 肆、課綱研修委員（CG1） ............................................................................... 154 伍、教科書撰寫者（WR1） .............................................................................. 155 陸、教科書編輯（ED1、ED2、ED3） ............................................................ 155. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i n U. v.

(11) 詳目錄第一章. 緒論 .................................................................................................... 1. 第一節研究背景與動機 ....................................................................................... 1 壹、自由化與多元化思潮下的教科書政策轉變 .............................................. 1 貳、我國教科書發展過程研究相對缺乏 .......................................................... 2 叁、教科書審定法規的持續更新 ...................................................................... 5 肆、現行教科書審定的問題與困境 .................................................................. 5 第二節研究目的與研究問題 ............................................................................... 7 壹、政策問題界定 .............................................................................................. 7 貳、研究目的與研究問題 .................................................................................. 9 第三節重要名詞釋義 ......................................................................................... 11 壹、教科書 ........................................................................................................ 11 貳、教科書審定制度 ........................................................................................ 13 叁、審查小組 .................................................................................................... 14 肆、課程綱要 .................................................................................................... 15 第四節研究範圍界定 ......................................................................................... 17 壹、研究範圍 .................................................................................................... 17. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. y. Nat. sit. 貳、時間面向 .................................................................................................... 18. n. al. er. io. 第五節個案簡介 ................................................................................................. 20 壹、教科書的功能與定位 ................................................................................ 20 貳、教科書的意識型態 .................................................................................... 21 叁、教科書的制度類型 .................................................................................... 22 一、國定制 .................................................................................................... 23 二、審定制 .................................................................................................... 23 三、認可制 .................................................................................................... 24 四、自由制 .................................................................................................... 24 肆、我國教科書政策之演進歷程 .................................................................... 25. Ch. engchi. i n U. v. 一、統編審定併行制 I：威權統治時期（1949-1967 年） ........................ 25 二、統編制：威權計畫時期（1968-1988 年） .......................................... 26 三、統編審定併行制 II：改革開放時期（1989-2000 年） ...................... 27 四、全面開放審定制：反思與重建時期（2001 年-） .............................. 28 伍、小結 ............................................................................................................ 28. III.

(12) 第二章. 文獻回顧 .......................................................................................... 29. 第一節政策執行理論 ......................................................................................... 29 壹、政策執行模式 ............................................................................................ 29 貳、Winter 的整合模式 ................................................................................... 30 第二節十二年國民基本教育課程綱要 ............................................................. 33 壹、十二年國民基本教育課程綱要的理念 .................................................... 35 貳、十二年國民基本教育課程綱要的特色 .................................................... 37 叁、十二年國教新課綱與現行課綱的差異 .................................................... 39 一、十二年國教課程總綱與高中現行課綱的課程架構比較 .................... 39 （一）從「延後分流」轉為「適性分流」 ............................................ 39 （二）從「核心能力」轉向「核心素養」 ............................................ 40 （三）從「高比例必修學分」走向「調降必修學分」 ........................ 40 （四）重整課程類型，增列校訂必修課程、彈性學習時間 ................ 40 （五）調整學分組合，必選修彈性安排 ................................................ 40 二、十二年國教社會領綱草案與高中現行課綱的差異 ............................ 42 （一）各科必修學分數由「8 學分」減少為「6 學分」 ...................... 42 （二）由「教材大綱」轉變為「素養導向」的課綱 ............................ 42 （三）內容編排由「單元式」，轉向「主題式」 .................................. 43. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. sit. y. Nat. （四）增加或強化「探究活動」、「歷史考察」、「田野實察」的設計 44. n. al. er. io. （五）說明/條目的撰寫由「肯定句」轉變為「提問句」 ................... 45 肆、課綱在教科書編審中的角色 .................................................................... 47 第三節現行教科書審定制度 ............................................................................. 48 壹、教科書審定之目的 .................................................................................... 48 貳、高中教科書之審定流程 ............................................................................ 49 一、申請審定 ................................................................................................ 49 二、審定程序 ................................................................................................ 50 （一）原稿審查 ........................................................................................ 50 （二）修正稿審查 .................................................................................... 50. Ch. engchi. i n U. v. （三）審定 ................................................................................................ 50 叁、高中教科書之審查運作爭議 .................................................................... 52 一、審查時間 ................................................................................................ 52 二、審查基準 ................................................................................................ 52 三、課程綱要 ................................................................................................ 53 四、編輯與審查委員之互動與溝通 ............................................................ 54. IV.

(13) 第四節日本、韓國的教科書審定制度 ............................................................. 56 壹、日本的教科書審（檢）定制度 ................................................................ 56 一、日本的教科書審（檢）定流程 ............................................................ 56 （一）提出審（檢）定申請 .................................................................... 56 （二）教科書調查官審查 ........................................................................ 56 （三）教科用圖書審（檢）定調查審議會審查 .................................... 57 （四）修正稿審查 .................................................................................... 57 （五）提交樣書 ........................................................................................ 57 二、日本的教科書審（檢）定基準 ............................................................ 57 貳、韓國的教科書審定制度 ............................................................................ 60 一、韓國教科書審定的流程 ........................................................................ 61 （一）審定計畫公告 ................................................................................ 61 （二）申請審定 ........................................................................................ 61 （三）教科用圖書審議會初審 ................................................................ 61 （四）教科用圖書審議會複審 ................................................................ 62 （五）審定結果通知 ................................................................................ 62 二、韓國的教科書審查基準 ........................................................................ 62 第五節教科書審定制度相關研究 ..................................................................... 65 壹、審定之政策過程研究 ................................................................................ 65. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. y. Nat. sit. 貳、法規制度之研究 ........................................................................................ 65. n. al. er. io. 叁、審查基準之研究 ........................................................................................ 66 肆、審定歷程之研究 ........................................................................................ 66. 第三章. Ch. engchi. i n U. v. 研究設計 .......................................................................................... 67. 第一節研究架構 ................................................................................................. 67 第二節研究方法 ................................................................................................. 69 壹、文獻分析法 ................................................................................................ 70 貳、深度訪談法 ................................................................................................ 70 第三節研究流程 ................................................................................................. 72. V.

(14) 第四章. 過往教科書編寫與審定之困境 ...................................................... 73. 第一節教科書編寫的過程與新課綱的影響 ..................................................... 73 壹、編寫團隊的組成與編寫流程 .................................................................... 73 一、編寫團隊的組成與角色翻轉 ................................................................ 73 二、教科書的編寫流程與時間緊縮 ............................................................ 75 貳、編寫團隊對課綱的理解 ............................................................................ 76 一、明察 ........................................................................................................ 77 二、暗訪 ........................................................................................................ 78 叁、出版社的市場考量 .................................................................................... 79 一、教科書市場上的競爭 ............................................................................ 79 二、老師的教學需求 .................................................................................... 80 三、學生考詴與升學的需求 ........................................................................ 82 肆、新課綱之下教科書編寫產生的矛盾 ........................................................ 82 一、編製成本增加、市場卻萎縮 ................................................................ 83 二、課綱越寬鬆，課程越自由開放；但是編寫、審查越困難 ................ 83 第二節教科書審定的運作與新課綱的影響 ..................................................... 85 壹、審查委員的選擇與遴聘 ............................................................................ 85 一、審查委員的遴聘與委員會結構 ............................................................ 85. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. sit. y. Nat. 二、對課綱研修委員擔任教科書審查委員的不同觀點 ............................ 87. n. al. er. io. （一）贊同：課綱研修委員是最了解新課綱的精神與內涵的人 ........ 87 （二）反對：可能有「立法委員兼法官」的疑慮 ................................ 88 貳、審查運作的流程與前置工作 .................................................................... 89 一、審查小組運作流程與委員名單的半公開 ............................................ 90 二、審查運作的前置作業—三方座談 ........................................................ 91 叁、兩種審查模式：「共議制」與「個別書審制」 ...................................... 93 一、「共議制」與「個別書審制」的差別 .................................................. 93 二、技術型高中採行「個別書審制」的考量 ............................................ 94 （一）技術型高中的科目太多 ................................................................ 94. Ch. engchi. i n U. v. （二）科目的學者專家數量不足以成委員會 ........................................ 94 （三）行政工作上無法負荷 .................................................................... 94 三、審查模式未來的走向 ............................................................................ 95 肆、數位載具的審查 ........................................................................................ 96 一、數位載具在教科書編寫中的使用現況 ................................................ 96 二、使用數位載具應顧慮的問題與條件 .................................................... 97. VI.

(15) （一）學習的公帄性 ................................................................................ 97 （二）內容的適當性 ................................................................................ 97 （三）避免網路串連的不確定性 ............................................................ 98 （四）著作權的維護 ................................................................................ 98 第三節教科書審定的困境 ................................................................................. 99 壹、溝通沒有效率 ............................................................................................ 99 貳、審查缺乏一致性 ...................................................................................... 100 一、審查缺乏一致性的情形 ...................................................................... 100 二、審查缺乏一致性的原因 ...................................................................... 101 （一）在審書程序與時程的壓縮、及公帄性之間的考量 .................. 101 （二）不同屆次的審查委員對於審查寬嚴的要求有所差異 .............. 101 （三）出版社的誤解 .............................................................................. 101 叁、教科書審定中的「以審代編」 .............................................................. 102 一、以審代編的現象 .................................................................................. 102 二、以審代編的產生原因 .......................................................................... 102 （一）出版時間的壓力 .......................................................................... 102 （二）在編審互動的過程中，僅要求編寫者負「舉證」的責任 ...... 103 （三）沒有明確的審查基準或審查原則 .............................................. 103 第四節小結 ....................................................................................................... 105. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. io. sit. y. Nat. al. er. 十二年國教新課綱對教科書編審的挑戰與配套 ........................ 107. n. 第五章. Ch. i n U. v. 第一節新課綱對教科書編、審的挑戰 ........................................................... 107 壹、如何正確理解新課綱的內容？ .............................................................. 108 貳、如何精準地將新課綱轉化為教科書？ .................................................. 108 一、十二年國教新課綱的整體精神 .......................................................... 109 二、社會領綱的架構改變 .......................................................................... 109 三、書寫與詮釋空間的擴大 ...................................................................... 110. engchi. 叁、審查的範圍與方式為何？ ...................................................................... 110 一、審查的範圍為何？ .............................................................................. 110 二、如何審查？ .......................................................................................... 111 三、應由誰來審查？ .................................................................................. 111 第二節教育部、國教院採取的配套措施 ....................................................... 113 壹、教科書編寫進行前 .................................................................................. 113. VII.

(16) 一、出版社工作坊 ...................................................................................... 113 二、專題演講、研討會 .............................................................................. 114 三、教材與教學模組 .................................................................................. 115 貳、教科書審定開始前 .................................................................................. 115 一、調高課綱研修委員在審查小組中的比例 .......................................... 116 二、建立共同審查基準 .............................................................................. 116 三、審查委員的第一次工作說明會 .......................................................... 117 四、三方座談 .............................................................................................. 117 第三節審定制度與規範的改變 ....................................................................... 119 壹、《高級中等學校教科用書審定辦法》的修正重點 ................................ 119 一、課綱與教科書審定的連動 .................................................................. 119 二、教科書的穩定性 .................................................................................. 120 三、數位科技的運用 .................................................................................. 121 四、審查時程的調整 .................................................................................. 121 貳、不同立場對於教科書修訂的看法 .......................................................... 122 一、國家教育研究院教科書發展中心 ...................................................... 122 二、教科書出版社、編輯與撰寫者 .......................................................... 123 三、現職高中教師 ...................................................................................... 123 第四節現場教師對教科書的依賴 ................................................................... 124. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. y. Nat. sit. 壹、不同學習階段教師對於教科書的依賴程度 .......................................... 124. n. al. er. io. 貳、教科書審查的範圍與程度 ...................................................................... 125 第五節小結 ....................................................................................................... 126. 第六章. Ch. engchi. i n U. v. 研究發現與建議 ............................................................................ 129. 第一節研究發現 ............................................................................................... 129 壹、課綱是教科書編審的「天花板」還是「門檻」？ .............................. 129 貳、素養導向在編審中落實的「教育理想」與「現實考量」 .................. 130 叁、教科書審定制度在「鬆綁」與「緊縮」間的拉扯 .............................. 132 肆、小結 .......................................................................................................... 133 第二節政策建議 ............................................................................................... 134 壹、素養導向在教科書中的落實 .................................................................. 134 貳、教科書中數位科技應用的審查 .............................................................. 135 叁、審查人員人才庫的建立 .......................................................................... 135. VIII.

(17) 肆、編審線上溝通帄台的建置 ...................................................................... 136 第三節研究限制與後續研究建議 ................................................................... 137 壹、研究限制 .................................................................................................. 137 貳、後續研究建議 .......................................................................................... 138. 參考文獻 ........................................................................................................ 139 附錄一. 1956-2015 年以教科書審查為主題的博碩士論文一覽 .............. 147. 附錄二. 國民小學/國民中學/普通型高中教科書政策開放歷程年表 ...... 149. 附錄三. 訪談提綱 ........................................................................................ 153. 政治大. 壹、教育部協作中心人員（PF1） .................................................................... 153 貳、教育部協作中心人員（PF2） .................................................................... 153 叁、國家教育研究院教科書發展中心人員（PF3） ........................................ 154 肆、課綱研修委員（CG1） ............................................................................... 154 伍、教科書撰寫者（WR1） .............................................................................. 155 陸、教科書編輯（ED1、ED2、ED3） ............................................................ 155. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IX. i n U. v.

(18) 圖目錄圖 1 圖圖圖圖圖. 2 3 4 5 6. 以「教科書審查」為主題的博碩士論文分布 .............................................. 4 政策問題界定 .................................................................................................. 8 教科書有關名詞結構圖 ................................................................................ 12 影響執行過程的決定因素 ............................................................................ 31 核心素養的滾動圓輪意象 ............................................................................ 36 普通型高中教科書審定流程圖 .................................................................... 51. 圖 7 研究架構圖 .................................................................................................... 68 圖 8 研究流程圖 .................................................................................................... 72 圖 9 政府配套與編審困境、挑戰對照 .............................................................. 127. 立. 政治大. ‧ 國. 學 ‧ y. sit. er. al. n. 2 3 4 5 6 7. io. 表表表表表表. 1956-2010 年台灣教科書研究主題統計表 .................................................... 3 十二年國教總綱與現行課綱的課程架構比較 ............................................ 41 十二年國教社會領綱草案與現行課綱的差異 ............................................ 46 日本高等學校教科用圖書檢定基準一覽表 ................................................ 58 韓國教科書審查基準一覽表 ........................................................................ 63 研究問題及對應之研究方法 ........................................................................ 69 本研究訪談名單 ............................................................................................ 71. Nat. 表 1. 表目錄. Ch. engchi. X. i n U. v.

(19) 第一章緒論為使讀者能對本研究有更完整的認識，本章節將詳細介紹所進行研究之研究背景與動機、研究目的與研究問題、重要名詞釋義、研究範圍界定、個案簡介。. 第一節研究背景與動機. 政治大經過課程綱要的訂定、撰寫者與編輯的編寫、審查委員的審定、學校與教立. 教科書是課程知識的共識、也是受到價值主導的選擇（Apple，2004）。. 師的選書等層層過濾，教科書中隱含著權力控制和分配。儘管教科書不是. ‧ 國. 學. 真正的「中立」，不可避免地受到政治、經濟權力的滲透，我們依舊冀求. ‧. 它能夠傳達基本的學科知識、應有的素養與態度，對學生的養成有正向影響。而隨著政經、社會環境的變遷，教科書政策的發展方向亦有所改變，. y. Nat. n. 壹、自由化與多元化思潮下的教科書政策轉變. Ch. engchi. er. io. al. sit. 反映當代的社會思潮。. i n U. v. 教科書是國民教育中學校教學的主要依據、也是學生學習的資源，其重要性不言而喻，而教科書作為教育系統的一環，其制度與政策自然也受到社經發展、歷史脈絡所影響。自戒嚴以來，我國中小學教科書實行統編制，由國立編譯館組織各科編輯委員會統一編輯；至解嚴後，為回應自由化與多元化的社會思潮、教育改革與鬆綁的趨勢，始逐漸將教科書部分開放為審定制；自九十學年度起，中小學教科書全面實行審定制（楊智穎、歐用生，2012；藍順德，2002、 2005）。教科書開放政策，即為國家權力的下放，隨著教科書政策的開放，. 1.

(20) 其審定制度的執行與運作始成為重要的課題，教科書審定制度的完善與否，決定了教科書的品質良莠。1 儘管教科書政策的開放使得與教科書發展過程相關的研究漸增，然而其中係以「教科書使用」為研究主題者最多，以「教科書審查」為研究主軸者仍占少數（藍順德，2005；張芬芬，2012）。. 貳、我國教科書發展過程研究相對缺乏. 政治大. 依藍順德（2005）對國內教科書研究的分析，教科書研究可分為「教. 立. 科書內容分析研究」與「教科書發展過程研究」兩大類別，教科書內容分. ‧ 國. 學. 析研究又可分為「教材內容」、「教學設計」、「圖文編排」、「語文運用」、「政治意識形態」、「性別意識形態」、「族群意識形態」等七個子類別；教科書. ‧. 發展過程研究又可分為「政策」、「市場」、「編輯」、「審查」、「選用」、「使. y. Nat. 用」、「評鑑」等七個子類別。張芬芬（2012）在此基礎下，將教科書內容. io. sit. 分析研究的子分類加以細分，對教科書發展過程研究僅增加「跨主題」的. n. al. er. 子分類。本研究以教科書的審定制度為主題，屬於教科書發展過程研究中對教科書的「審查」研究。. Ch. engchi. 1. i n U. v. 依謝文斌（2002）實地參與審定的經驗，經過審定的教科書其內容較能符合課程標準、有一定程度以上的品質。. 2.

(21) 表 1. 1956-2010 年台灣教科書研究主題統計表. 教科書內容分析研究教材主內題容. 教學設計. 圖可跨政性文讀主治別編性題意意排識識形形. 族群意識形. 教科書發展過程研究地域意識形. 階級意識形. 宗跨政市編審選使教主策場輯查擇用意題識型. 評跨鑑主題. 合計. 態態態態態態篇數. 83. 26. 12. 12. 62. 37. 7. 政治大. 47. 1263. 百分 48.3 6.6 2.1 1.0 1.0 4.9 2.9 0.6 0.3 0.1 0.2 0.2 1.7 2.1 4.7 0.9 5.9 11.4 1.7 3.7 比. 100. 立. 4. 1. 2. 3. 22. 26. 11. 74. 144. ‧. 小計. 59. 學. ‧ 國. 859 篇（68.0%）. 404 篇（32.0%）. Nat. io. sit. y. 資料來源：簡化自―半世紀台灣教科書研究之概況與趨勢（1956-2010）‖，張芬芬，2012，教育研究月刊，217，16。. n. al. er. 610. Ch. i n U. v. 從張芬芬（2012）對近五十年來台灣教科書研究主題的統計發現，在. engchi. 1956-2010 年間以「教科書審查」為主題的碩博士論文僅有 11 篇，僅占教科書研究主題博碩士論文總數的 0.9%；且至 1984-1993 年始有第一篇相關論文2出現，在 2005-2010 年間發表的相關論文為最多；楊國揚、何思瞇（2014）在國家教育研究院的研究報告中，亦發現過去對於教科書審定的學位論文研究僅有 7 篇。本研究於「台灣博碩士論文知識加值系統」搜尋 1956-2015 年間「論文題目」、「關鍵字」等欄位為「教科書」、「審定」、. 2. 第一篇以教科書審查為主題的相關學位論文為：張小雯（1993）。日本教科書制度問題之研究。淡江大學日本研究所碩士學位論文，未出版，台北。. 3. 21.

(22) 「審查」等字詞的博碩士論文，篩選其研究主題與教科書審定制度相關者；並與藍順德（2005）所分析 1984-2003 年間研究主題為「中小學教科書」的 272 篇論文作對照，3於 1956-2015 年間以教科書審查為主題的博碩士論文僅有 17 篇，4且 2005 年之後發表的相關論文較多。 8. 7. 7. 篇數＊篇＋. 6. 政治大. 5 4. 0. 0. 0. 2. 0. 0. 0. 學. 0. 0. y. Nat. io. sit. 以「教科書審查」為主題的博碩士論文分布. er. 圖 1. 1. ‧. ‧ 國. 2 1. 3. 立. 3. 4. 資料來源：整理自「台灣博碩士論文知識加值系統」；教科書政策與制度（190-205 頁），. n. al. Ch. i n U. v. 藍順德，2005，台北：五南。. engchi. 儘管在教科書的研究領域中，教科書的「內容分析」仍多於教科書的「發展過程」，教科書的「使用」與「選擇」研究仍重於教科書的「審查」；然而，亦可見教科書審查之研究在 2005 年之後有增加的趨勢，而國家教育研究院也在 2013 年針對我國中小學教科書審定機制進行整合研究，可見教科書審查研究的重要性逐漸提升。 3. 張芬芬（2010）對教科書研究主題的分析在文章中僅有統計圖表，無博碩士論文一覽表；由藍順德（2005）所整理的教科書研究主題則有 272 篇博碩士論文之題目、研究生、學年的一覽表。故本研究僅與藍順德（2005）的分析作對照。 4 以教科書審查為主題的博碩士論文名稱與年份一覽請參見附錄一。. 4. 時間（年）.

(23) 叁、教科書審定法規的持續更新在 2013 年 7 月「高級中等教育法」、2014 年 1 月「高級中等學校教科用書審定辦法」公布之後，自 2014 年 8 月 1 日起，原「高級中學教科用書審定辦法」與「職業學校教科用書審定辦法」由「高級中等學校教科用書審定辦法」取代，教科書審定機關的主體由教育部移轉至國家教育研究院。並訂有「高級中等學校各科教科用書審查小組組織及運作要點」，對教科書審查小組的審查委員進行規範。在此之前，高級中學之教科書審. 政治大. 查依高級中學教科用書審定辦法第 7 條所規定：「審定機關應組成各科審. 立. 查委員會，依課程綱要審定教科用書」；而職業學校適用之職業學校教科. ‧ 國. 學. 用書審定辦法則沒有必頇組成審查委員會的規定（曾大千、陳玲璋、劉淑津，2012）。. ‧. io. sit. Nat. 「高級中等學校教科用書審定辦法」仍在修訂當中。. y. 此外，為落實十二年國教之課程規劃、使高中教科書的審定更加完善，. er. 肆、現行教科書審定的問題與困境. al. n. v i n Ch 教科書開放為審定制之後，在一綱多本的政策之下，課程綱要成為教 engchi U 科書審定的重要依據。然而在審定的過程中，教科書編寫者、編輯、審查委員對於課程綱要的認同與解讀差異，將影響教科書審定的運作與結果。卯靜儒（2012）針對高中歷史教科書的編寫與審查互動進行分析，發現課程綱要雖是編審雙方共同的依據，卻也是產生爭議的焦點，且對課程綱要解讀的差異不僅存在於編審雙方之間，亦存在於審查委員之間。因此課綱研修委員如能參與審查溝通的過程，或許可以使教科書審定更加順利。. 5.

(24) 不僅如此，課程綱要的演進對教科書審定的影響也不可忽視。近年來高中課綱微調的爭議對教科書審定產生重大影響，尤其在社會領域科目最為嚴重，曾出現新、舊課綱併行的情形，不僅對教科書出版社、編輯造成混亂，高中教師的反彈聲浪也持續不斷。而教育部於 2014 年 11 月發布十二年國民基本教育課程綱要總綱，並陸續組成各個領域的綱要研修小組進行領域課程綱要（以下稱領綱）的研修，此次課綱的再次研訂、轉變對於教科書的編寫也是一個新的挑戰，在理念上強調的核心素養、議題融入應. 政治大放而出現內容更多元的教科書，應如何進行審查？立. 如何呈現在教科書中？對於教科書的審定而言，因課綱變得更加寬鬆、開. ‧ 國. 學. 除了上述的編審互動過程、課程綱要的演進等問題之外，教科書審定亦存在其他實務上的困境。教科書的研發缺乏配套規劃與整合、分階段分. ‧. 冊編輯造成教材銜接困難且失去全套教材的完整性、欠缺專業編輯人才與教科書的實驗詴用、教科書侷限於紙本且對科技產物的使用未有規範、教. y. Nat. sit. 科書評鑑未能系統化、教科書支配教育過程、家長和學生對多版本教科書. n. al. er. io. 的憂慮與價格爭議等等，皆為目前教科書審定政策應面對的問題（黃政傑，. i n U. v. 2002；葉盈君，2014；歐用生、洪孟珠，2004）。這些問題若能藉由十二. Ch. engchi. 年國教課綱的實施與相關配套獲得改善，對教科書編審而言是一助益。. 從學術面而言，教科書審定相關研究仍顯欠缺；從實務而言，教科書的審定運作亦存在許多問題。故本研究透過文獻與實物資料的整理、質性訪談等方式，梳理教科書審定制度的現況、運作中碰到的困境，並以十二年國教新課綱對教科書編寫與審定運作的影響為焦點，討論教科書審定制度未來的規劃與相關配套措施、出版社和編輯的看法與應對，且嘗詴提出建議與可能的因應作法。. 6.

(25) 第二節. 研究目的與研究問題. 本研究之目的為分析十二年國教新課綱對審定制度執行中重要變項的影響，並以「編寫」與「審定運作」這兩個環節為焦點，提出未來新課綱實施後審定制度規劃、配套之建議。因此，需先界定教科書審定運作的問題、審定運作中的變項，在此脈絡中觀察十二年國教新課綱對這些變項的影響。. 壹、政策問題界定. 立. 政治大. 教科書是政治、經濟、文化資源控制與分配的結果。過去統編制的教. ‧ 國. 學. 科書，其內容與品質隨著政治解嚴、教育思潮的改變而受到質疑：教科書受到單一意識型態的影響與控制、缺乏民主的觀念與多元化的內容、教師. ‧. 的專業自主受制、缺乏市場化的激勵造成品質低落等等（彭致翎、詹美華，. y. Nat. 2011；楊智穎、歐用生，2012；謝文斌，2002；Apple，2004）。為解決這. io. sit. 些問題，政府逐漸放寬教科書政策的管制，從統編制走向全面開放審定制。. n. al. er. 然而審定制度下又產生新的問題：審定制度未有完整配套與規劃、審定標. i n U. v. 準的定奪、市場價格的爭議、編審互動的困境等等。在課程綱要進行修訂. Ch. engchi. 與轉變後，這些問題與困境是否能得到解決？或是會產生其他需要關注的議題？本研究藉由文獻來梳理出審定制度的政策問題、以及執行過程中的變項，作為後續分析的基本圖像。. 7.

(26) 政策問題 1.教科書內容受單一意識形態操縱 2.教師缺乏專業自主權 3.缺乏市場化的激勵造成品質低落. 當時背景政治解嚴。當時的教育思潮：對教育鬆綁、教師專業自主權維護的訴求。. 政策工具混合型工具，開放市場（去管制）、核發審定執照. 立. y. sit. io. n. al. 審定制之政策目標： 1.知識觀點的多元化 2.促進教科書品質的提升 3.維護教師的專業自主. er. Nat. 新的政策問題：審定政策的問題 1.未有完整配套與規劃 2.編審互動的困境 3.市場價格的爭議. ‧. ‧ 國. 學. 政策方案 1.審定制 2.選用制 3.自由制. 政治大. Ch. engchi. i n U. 政策執行的變項 1.政策規劃過程/立法：十二年國教新課綱與其配套 2.執行過程 (1)組織與組織間的執行：編審間的互動與溝通 (2)基層官僚的行為：審查委員的產生、審查小組的運作 (3)標的團體的行為：教科書編寫者的編寫 (4)社會、經濟環境. 圖 2. 政策問題界定. 8. v.

(27) 儘管課綱的演進會牽動到教科書審定制度，但並不會推翻整個審定制度與互動機制的設計；而審定制度與互動機制的改革，也很少是因為課綱的改變而進行變革，因此本研究不討論教科書審定政策中的所有變項，而是聚焦在受這次新課綱影響較大的教科書編寫、教科書審定運作這兩個環節，探究新課綱對其影響為何、政府所做的配套措施為何、這些變項的改變是否能解決長期以來存在的審定問題與困境。. 貳、研究目的與研究問題. 政治大有鑑於過去教科書審定制度研究的相對匱乏、審定制度實務運作上遭立. 遇的問題與困境仍未解決、法規的推陳出新、課程綱要的演進與轉變，本. ‧ 國. 學. 研究欲針對近幾年受時事影響波動較大、且未有九年一貫課程改革經驗的. ‧. 高中教科書審定制度深入探討，並以社會領域為中心來討論；目的在瞭解高中教科書審定制度實務運作的現況、困境，並以十二年國教新課綱為主. y. Nat. sit. 軸，分析其對教科書編寫與審定運作的影響，進一步了解既有的問題是否. n. al. er. io. 因課綱的轉變及相關的配套措施而獲得解決？抑或者是產生新的問題需要處理？並提出可能的因應作法。. Ch. engchi. i n U. v. 為此，需循序整理涉及高中教科書審定制度運作、以及新課綱的理念與特色及其對教科書編審的影響等幾個研究問題。具體而言，首先針對教科書審定運作實務過程中的問題與困境進行整理；接著，探究十二年國教新課綱的精神理念、其與現行普通型高中課綱（公民與社會科 99 課綱、歷史科 101 課綱、地理科 99 課綱）的差異；最後，詴著分析十二年國教新課綱對教科書編寫與審定運作的影響，並了解未來新課綱實施後的相關規劃、提出其他能夠解決高中教科書審定運作問題的作法。簡述如下：. 9.

(28) 1. 我國教科書審定政策的目標為何？過去教科書審定運作過程中的問題與困境為何？ (1) 教科書審定制度的政策目標。 (2) 高中教科書審定的實務運作過程及過去產生的問題。 2. 十二年國教新課綱的理念與內涵為何？與現行高中課綱在架構上有何差異？. 政治大 (2) 新課綱與現行課綱的差異為何？立 (1) 新課綱的精神理念與特色為何？. ‧ 國. 學. 3. 十二年國教新課綱對我國教科書審定運作的影響為何？ (1) 新課綱對教科書的編寫有何影響？. ‧. (2) 新課綱對教科書審查委員的資格、產生方式、以及審查小組的運作方. sit. y. Nat. 式有何影響？. n. al. 施？規劃與配套進行的現況如何？. Ch. engchi. er. io. 4. 教育部對未來十二年國教新課綱實施後之審定制度有何規劃與配套措. i n U. v. (1) 因應新課綱，針對教科書審定有何規劃與配套？ (2) 是否需修訂審定辦法及審查基準？應如何調整？. 10.

(29) 第三節. 重要名詞釋義. 壹、教科書與其他有關名詞相比，「教科書」（textbook）在學術研究與實務運作上是最早出現、也最常被使用的，本研究亦採「教科書」一詞作為行文之用，指依據政府公佈之課程綱要編輯而成的教材，相當於相關審定辦法所稱的「教科用書」。然而，值得一說的是，「教科書」一詞其意義與涵蓋範. 政治大. 圍實尚未有定見與共識，以下分述兩種不同見解。. 立. 楊國揚、何思瞇（2014）對教科書一詞的定義較為廣泛，指「提供教. ‧ 國. 學. 師學科教學與學生學習所使用的主要教材」，且有廣義與狹義兩種定義。廣義的教科書相當於「教材」（teaching material），包含課本、學生習作、. ‧. 教師手冊、教具、其他數位學習教材；狹義的教科書則指相關審定辦法所. y. Nat. 稱的「教科用書」，僅涵蓋課本、學生習作、教師手冊。然而在藍順德（2005）. io. sit. 的研究中，將教科書定義為「依據政府所公布的課程標準編輯而成，為書. n. al. er. 本形式的教材」，亦有廣義與狹義兩種定義。廣義的教科書相當於相關審. i n U. v. 定辦法所稱的「教科用書」，包含課本、學生習作、教師手冊；狹義的教. Ch. engchi. 科書則僅指課本。由上述可見，兩者對該名詞定義與所含範圍的差異，從圖 3 更可清楚看出，儘管兩者對教科書的範圍有重疊之處，但仍有不同。. 11.

(30) 教材楊：廣義教科書. 教師自行編選. 教科圖書. 教具. 其他教學材料. 政治大. 教科用書藍：廣義教科書. 各科教學使用立. 教學使用的地. 的媒體教材. 圖、掛圖. 學生習作、. 附屬於教科書. 教師手冊. 的媒體教材. y. er. io. sit. Nat. 藍：狹義教科書. ‧. ‧ 國. 學. 楊：狹義教科書. 課本. 儀器. 的補充教材. n. a圖l 3 教科書有關名詞結構圖i v n Ch U i ，藍順德，2005，台北：五南。 e n g c h頁）資料來源：修改自教科書政策與制度（7 從相關審定辦法來看，「教科用書」一詞在原「高級中學教科用書審定辦法」和現行「高級中等學校教科用書審定辦法」中，亦有所差異。在原「高級中學教科用書審定辦法」中，第 2 條寫明「教科用書，指依高級中學課程綱要所編輯之學生課本及其習作」，第 5 條則規定申請審定時應檢附教科用書及教師手冊書稿。由此可知，此定義之「教科用書」係包含課本、學生習作、教師手冊。審定時，需審查教科書及教師手冊。然而，. 12.

(31) 在現行「高級中等學校教科用書審定辦法」第 2 條中，寫明「教科用書」係指依高級中等學校課程綱要規定編輯之學生課本，第 5 條則寫明申請審定時應檢附教科用書之書稿。在此所指稱的教科用書並沒有包含學生習作與教師手冊。而現在實務上在教科書送審時，雖仍需檢附教科用書及教師手冊兩者的書稿，但教師手冊是備而不審。可見教科書審查的範圍有縮小的趨勢。而本研究欲以高中的公民與社會科教科書為研究範圍，且排除技術型. 政治大科型高級中等學校的部分，僅針對「普通型高級中等學校（以下稱普通型立. 高級中等學校（以下稱職業學校/技術型高中）、綜合型高級中等學校、單. ‧ 國. 學. 高中）」之教科書審定來進行分析。雖然現行「高級中等學校教科用書審定辦法」係取代原「高級中學教科用書審定辦法」與原「職業學校教科用. ‧. 書審定辦法」，對高級中等學校教科書審定進行規範，然而實務上普通型高中與技術型高中的教科書在審定運作時仍有所差異（例如普通型高中教. y. Nat. sit. 科書的審定由各科審查小組為之，技術型高中教科書則由三至五位審查委. al. n. 審定進行探析。. er. io. 員進行審查），故為使研究更加聚焦，本研究僅選擇普通型高中的教科書. 貳、教科書審定制度. Ch. engchi. i n U. v. 「審定」一詞係指「審查」（review）並予以「核定」（approval）；「教科書審定」則可解釋為「教科書經審查而核定其內容」；而「教科書審定制度」，即指「出版業者依據政府所公布的課程標準、課程綱要編輯成的教科書，經政府單位依法審查並予以核定後，提供給各學校自由選用的一種教科書管理制度」（許育典、凌赫，2007；曾大千，2011a；楊國揚、何思瞇，2014；藍順德，2005）。. 13.

(32) 本研究在行文時所稱之「審定」，係指教科書審定之制度、政策；所稱之「審查」則指在教科書審定制度實地運作中，參與者進行的具體審查動作、審查作業與過程。叁、審查小組參照「高級中等學校教科用書審定辦法」、「高級中等學校各科教科用書審查小組組織及運作要點」之規定，以「審查小組」或學者專家三人至. 政治大頇具有（一）學科及課程專家；（二）教師具高級中等學校現職教師資格立. 五人為執行教科書審查業務者。各科審查小組置委員五人至十五人，委員. 者；（三）國家教育研究院人員，三者其一之資格，且現職高級中等學校. ‧ 國. 學. 教師不得少於二人，任一性別委員人數應占委員總數的三分之一以上。而. ‧. 審查小組之組織目的，係協助國家教育研究院（審定機關）執行教科書審定職權，僅負責審查階段之工作；核定內容的行政處分、核對樣書等相關. y. Nat. sit. 程序，係國家教育研究院之業務範圍（曾大千、陳玲璋、劉淑津，2012；. n. al. er. io. 曾大千，2014）。. i n U. v. 如同前文所提及，「高級中等學校教科用書審定辦法」係取代原「高. Ch. engchi. 級中學教科用書審定辦法」與「職業學校教科用書審定辦法」，故現行實務上之教科書審查作業，仍是普通型高中教科書之審查由各科審查小組為之、技術型高中教科書則由三至五位學者專家進行。而「學者專家」之資格等規定，準用「高級中等學校各科教科用書審查小組組織及運作要點」之規定。. 14.

(33) 肆、課程綱要參照「高級中等學校教科用書審定辦法」、「高級中等學校各科教科用書審查小組組織及運作要點」之規定，教科書依「高級中等學校課程綱要」（以下稱課程綱要、課綱）之規定編輯；各科審查小組依審定辦法與課程綱要等相關規定審查教科書。亦即對於教科書的編審而言，課程綱要係教科書實質審查的依據，透過教科書為媒介，影響教學內容（許育典，2015；曾大千，2014）。. 政治大. 而課程綱要之法律性質，有「法規命令」、「行政規則」、「一般處分」. 立. 三說。「法規命令說」將課程綱要定位為「對多數不特定人民尌一般事項. ‧ 國. 學. 所作抽象之對外發生法律效果」的法規命令；「行政規則說」主張課程綱要係「未對外發生法律效果的內部規範事項」；「一般處分說」則認為課程. ‧. 綱要具有一般處分的特性，對可得特定之人尌個別具體事項發生法律效果. sit. y. Nat. （黃帝穎，2015；許育典，2015；曾大千，2014）。課程綱要作為編輯教. io. er. 科書之依據、審查之標準，若將其視為行政規則而僅對教育部之下級機關有約束力，將與其定位有所矛盾；而台北高等行政法院駁回學生針對課程. n. al. Ch. i n U. v. 綱要聲請之假處分，係因法院認定所請求之事項為法規命令而非一般處分，. engchi. 予以駁回聲請（黃帝穎，2015），故課程綱要應屬行政程序法第 150 條所規定的法規命令。然而尌審定機關而言，仍將現行課程綱要定位在「行政規則」。除了課程綱要的解讀與認同對教科書編寫者、編輯、審查委員有實質影響之外；課程綱要本身之爭議，亦會影響教科書之審定執行。當新的課程綱要沒有太大變動或遭遇反彈時，編審皆有例可循、不會有太大的問題；然而若新課程綱要的爭議性高、社會反彈大，則編審互動之間會有較大的. 15.

(34) 張力與衝突，對編審作業的進程也會有所影響（卯靜儒，2012）。而本研究中所稱之「十二年國教新課綱」，係指為配合行政院於 2011 年核定之「十二年國民基本教育實施計畫」，並明訂於 2014 年 8 月 1 日全面實施十二年基本國民教育，因而開始修訂的「十二年國民基本教育課程綱要」。十二年國教新課綱與以往之課綱相比有更多的彈性，所強調的議題融入、核心素養也非同過去以學科知識為重，作為教科書審定的主要依據，此次的課綱修訂對教科書的編寫與審定運作而言，其影響不可輕忽。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 16. i n U. v.

(35) 第四節. 研究範圍界定. 本研究藉由文獻與實物資料、質性訪談，探討教科書審定實務運作的現況與困境，分析十二年國教新課綱對其影響為何，並進一步提出建議與因應方案。但基於時間與能力有限，研究範圍僅聚焦在普通型高中社會領域教科書的編寫及審定運作，不討論後端的教科書選擇與使用、評鑑；時間上，為理解十二年國教課綱中普通型高中社會領域綱要的詳細情形，又顧及研究時間的壓力，故以十二年國教社會領域課程綱要草案公佈為止。壹、研究範圍. 立. 政治大. 近年來的高中課程綱要微調爭議，基於歷史科、地理科、公民與社會. ‧ 國. 學. 科、國文科本身的特性，在社會中引起較大的迴響，尤其是在高中的歷史. ‧. 科與公民與社會科。. y. Nat. 歷史的書寫本身即是帶有主觀意識地陳述過去發生的事，用詞用字雖. io. sit. 在闡述歷史知識，卻也不可避免地在論述中表達自己的解釋。然而教科書. n. al. er. 的書寫必頇傳遞有一定「共識」的內容，教科書的編寫者多為大學教授、. i n U. v. 編輯也具有相當程度的學術瞭解、審查委員亦有學者身分者，個人在學術. Ch. engchi. 上的詮釋與學說差異不可避免，矛盾與衝突的產生實難以謂鮮少。公民與社會科亦有相似的特殊性，社會、政治、文化、道德、法律、人權等公民基本知識也難以排除此種矛盾與衝突；在審定制度尚未穩定的時期，政治對於教學內容的影響與介入也顯現在課程綱要與審定制度中。受限於時間與能力所及，本研究將研究範圍限縮在普通型高中的社會領域教科書，係因公民與社會科與歷史科皆處於近年爭論的議題之中。對於高中歷史科教科書的編審，已有學術先進初步以 95 課綱之核心能力的. 17.

(36) 角度進行微觀的互動過程分析，5然而課綱微調爭議後高中歷史教科書的編寫又經一番波瀾，且公民與社會科和地理科的教科書編審仍未見相關的學術研究。除此之外，十二年國教新課綱所強調的生活情境、態度呈現、探究與實作等，在高中學習階段的教科書而言，要達到扭轉與降低過往對學科知識的高度重視，是比較困難的。在公民與社會科中原有的社會、政治、法律、經濟四大領域；在歷史科中原有的台灣史、中國史、世界史的分界，. 政治大「探究活動」、歷史科的「歷史考察」、地理科的「田野實察」，又該如何立應如何以主題式的方式呈現在教科書中？而社會領綱中公民與社會科的. ‧ 國. 學. 設計與執行？故高中公民與社會科教科書的編寫與審定是有討論之價值與意義的。因此本研究選擇以普通型高中的社會領域教科書為例，探討十. sit. y. Nat. 貳、時間面向. ‧. 二年國教新課綱對編審的影響。. er. io. 我國教科書全面實施審定制僅十餘年，且審查基準仍未確立、亦未有. al. v i n Ch 民編併行之情形、國中基本學力測驗考科之教科書也曾出現「北北基一綱 engchi U n. 完整的政策產出/結果評估，6國民小學與國民中學教科書更曾恢復部編與. 一本、共辦基測」的教科書選用論述，對民編審定教科書有所質疑，可見審定制度的問題與困境仍舊存在、未獲解決。而十二年國教的課綱研修，自 2008 年起針對中小學課程發展陸續進行基礎性研究；2013 年完成「十二年國民基本教育課程發展建議書」與 5. 卯靜儒（2012）。尋找最大公約數？--高中歷史教科書編寫與審查互動過程分析。當代教育研究季刊，20（1），83-122。 6 目前僅見沈姍姍（2000）。高級中學教科書審定制實施成效之研究。國立編譯館委託之研究成果報告（編號：NICT 01），未出版。然已為十多年前所作之研究，且為審定制實施之初所作，審定法規、課程綱要、社會環境皆與現在有所差異，僅能作部分參考。. 18.

(37) 「十二年國民基本教育課程發展指引」，作為總綱研修之參考依據，同年成立總綱研修小組進行總綱的研擬（洪詠善、范信賢（編），2015），於 2014 年 5 月完成草案送交審議，6 月啟動各領域的領綱研修。社會領綱的研修則較晚完成，至 2017 年 7 月 3 日始公布領綱草案，本研究受限於時間壓力，時間的範圍限定在社會領綱草案公佈為止、不待各區公聽會與網路論壇的舉辦。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 19. i n U. v.

(38) 第五節. 個案簡介. 本節將針對教科書的功能及定位、教科書制度的類型進行簡單地說明，並簡述我國教科書政策的演進歷程，作為後續分析與探討的背景。壹、教科書的功能與定位教科書在教學過程中應用廣泛、且具有重要的功能。尌有形的功能而言，教科書提供教學的依據、方便學生進行學習、作為升學評量範圍、保. 政治大. 障基本的教育品質、實現教育目標、減輕家長的經濟負擔，而品質優良的. 立. 教科書更成為課程改革的指標（黃政傑，1998；藍順德，2005）。. ‧ 國. 學. 以無形的功能而論，教科書是師生教與學的互動橋樑、文化傳承的載具、促進社會團結的媒介、維持階級利益的工具（王麗雲、甄曉蘭，2009；. ‧. 白亦方、劉修豪，2012）。儘管教科書具有以上功能，但若未能夠被妥善. y. sit. Nat. 運用而流於誤用、濫用，其正面效能恐難以發揮。. n. al. er. io. 因此必頇釐清教科書在教學領域中的定位，以輔正缺失。教科書使用. i n U. v. 者應清楚了解教科書的定位；教育改革、政策制定者也應在此基礎下研擬. Ch. engchi. 相關政策及策略。藍順德（2003、2005）認為教科書之定位應為：首先，教科書在教學場域中並非唯一的教材、也非不容置疑的「聖經」。教科書提供教學的依據、也方便學生學習，然而學校教學並不應被侷限於教科書的內容而失去創新與多元性；教科書也非毫無瑕疵與疏漏的知識來源，儘管教科書的編輯、審查盡量避免錯誤與闕漏，但使用者不應毫不保留地全盤接受，應依照實際教學情形去選擇、過濾教科書的內容。. 20.

(39) 其次，教科書是發展出來的。其係經過課程規劃、研發、編輯、審查、詴用、發行、選用、評鑑等程序修正、累積而來，並非一蹴可幾。第三，教科書是後經驗財。教科書需要經過實際的教學使用後才能判斷其優缺、診斷問題與修正，作為評鑑的參考、提升課程與教科書的品質（吳俊憲、黃政傑，2003）。第四，教科書是商品。在教科書開放由民間出版商編輯、出版之後，教科書即具有市場機制中商品的特性，民間出版商有其利益考量，教科書. 政治大. 不僅僅是知識的選擇、社會文化的產物。. 立. 最後，教科書是社會文化的產物。教科書的編輯涉及知識的選擇，. ‧ 國. 學. Apple（2004）指出，知識的選擇和分配不是價值中立的，而是階級、政治、經濟、文化的權力間交互作用的結果，是顯著、潛在的價值衝突的產. ‧. 物。教科書編寫者、編輯、與審查者個人的學科知識、教育理念、政治意. sit. y. Nat. 識形態、性別意識形態、族群意識形態等皆會影響教科書內容的決定，進. io. er. 一步地將影響學生的人格養成（許育典、凌赫，2007；藍順德，2002）。而過去潛藏在教科書中單一、封閉的意識型態，在民主浪潮下是我國教科. n. al. Ch. i n U. v. 書最為人詬病之處，在推動我國教科書政策發展朝向開放、多元的過程中，也成為推動改革的重要因素。. engchi. 貳、教科書的意識型態過去教育改革對於統編制教科書的批判，係基於教科書中性別、族群等意識型態的植入與控制；而近年來教科書政策的爭議，起因於政治與經濟的意識型態企圖透過教科書來介入教育內容（許育典、凌赫，2007；楊智穎、歐用生，2012）。無論何時，意識型態的滲透、甚至文化霸權的傳遞，都是教科書政策與課程中備受討論的議題。. 21.

(40) 儘管對於意識型態仍有許多不同的解釋，然而有共識的是，意識型態簡單來說指的是一種對於社會實體較系統化的觀念、信仰、價值。McClure 和 Fischer 歸結其具有三項特徵：一、對其行動、利益、價值合法化（legitimation）的重視，亦即正當化自身的存在與意義；二、涉及權力的掌握和社會資源的分配，即重視權力的衝突（power conflict）；三、對其團體的假設與思想主張具有清楚明白而具系統性的說明，並含有高漲的情感在其中，藉以尋求他人的支持，即具特別的論據風格（style of argument）. 政治大由上述可知，意識型態涉及知識（knowledge）和權力（power）之間立. （轉引自 Apple，2004）。7. ‧ 國. 學. 的關係、及文化資源分配的合法化與社會控制。知識和權力之間的關係十分複雜，透過特定知識的合法化，進一步提升特定社會群體的權力控制，. ‧. 形成強勢的意識型態，在生活中左右、宰制我們的價值與行動（Apple， 2004）；這些具有宰制權力的群體亦進而能夠掌控社會控制和文化資源，. er. io. sit. y. Nat. 達成其目的。. 教科書中的意識型態，即是透過知識的合法化，將特定的意識型態包. n. al. Ch. i n U. v. 夾在其中，藉以傳遞、影響教育內容。因此當特定群體透過此種方式控制. engchi. 與干預教育內容，即易引發爭議。國家權力亦能夠過教科書來控制教育內容，依其對教科書影響力、控制程度的強弱，而有不同的教科書制度類型。叁、教科書的制度類型目前各國所採用之教科書制度，大致上可分為四種類型：國定制，也稱統編制；審定制，亦稱檢定制；認可制，又稱選用制；以及自由制（江 7. 參考 Michael W. Apple 所著 Ideology and Curriculum 1979 年原書二版的譯本：王麗雲（譯）（2002）。意識型態與課程（Michael W. Apple 原著）。台北：桂冠。. 22.

(41) 姮姬，2001；許育典、凌赫，2007；楊國揚、何思瞇，2014）。這四種制度類型，依國家權力對於教科書產生的干預、控制程度強弱，可排列如下：一、國定制國定制亦稱為統編制，指由國家中央教育主管機關統一編訂、印行教科書，民間出版商與地方教育行政機關皆不得參與編訂過程的制度；而教科書的採購經費由政府負擔（江姮姬，2001；楊國揚、何思瞇，2014）。. 政治大（楊國揚、何思瞇，2014；藍順德，2005）。此類型的教科書制度顯示出立 1968-1989 年的台灣、1949-1986 年8的中國即是採行國定制的教科書制度. 政府對教科書產生方式的干預與控制極強，即封閉型的教科書制度。. ‧ 國. 學. 二、審定制. ‧. 審定制又稱為檢定制，係指由民間出版商撰寫、編輯教科書，並經由. y. Nat. sit. 國家中央教育主管機關或其委任人員審查、核定，符合政府法令規定、課. n. al. er. io. 程標準、課程綱要、指導方針等要求，才准予發行並提供各學校選用（江. i n U. v. 姮姬，2001；楊國揚、何思瞇，2014）。台灣自 1989 年開放國中藝能科與. Ch. engchi. 選修之審定本後，逐漸走向教科書採行審定制之趨勢；日本則自 1946 年起全面實施審定制（楊國揚、何思瞇，2014；楊智穎，2012；藍順德，2005）。此類型的教科書制度，政府對教科書產生方式的干預與控制較國定制為弱，然而教科書仍需經中央政府機關或委託機關審查後始得印行，亦即教科書審查小組委員的意見仍可影響教科書的內容，使政府仍保有干預教科書之可能性。. 8. 1958 年，中央曾嘗詴下放教科書的編輯權給地方政府，然而卻造成教科書的品質良莠不齊、落差極大，故又回復為由中央統一編訂的統編制度（楊國揚、何思瞇，2014）。. 23.

(42) 三、認可制認可制，也稱為認定制、選用制（selection）、採用制（adoption）。民間出版商根據政府的課程標準、課程綱要、或指導方針等編寫課本並出版之後，再由中央教育主管機關或地方教育行政機關，透過教育經費補助等手段選擇合適的教科書並製成目錄，要求所屬的學區只能從政府認可、推薦的目錄中選用教科書。亦即教科書出版發行前未審查、而在事後進行審查（或謂「評鑑」）的教科書制度（江姮姬，2001；楊國揚、何思瞇，2014）。. 政治大選用（江姮姬，2001；霍秉坤、葉慧虹、黃顯華，2010）。此類型的教科立. 新加坡、法國的公立學校、美國部分州的教科書即需從認可、推薦名單中. ‧ 國. 學. 書制度，政府對教科書產生方式的干預與控制介於審定制與自由制之間，教科書的發行不需經過國家審查，僅列推薦名單給學校、教師自由選擇。. ‧. 四、自由制. y. Nat. io. sit. 自由制，亦即自由發行。民間出版商根據政府的課程標準、課程綱要. n. al. er. 編寫課本並出版，由學校或教師自由選用，教科書毋頇經過事前、事後的. i n U. v. 審查（江姮姬，2001）。英國、愛爾蘭、荷蘭即屬此種制度，教師可以自. Ch. engchi. 由選擇課堂使用的教科書，且教科書多由學校提供或借出（荷蘭是部分中學課程的教科書由家長購買）（江姮姬，2001；霍秉坤、葉慧虹、黃顯華， 2010）。在此類型的教科書制度之下，政府對教科書產生方式的干預與控制較弱，英國的小學課程甚至不硬性規定課堂中需使用教科書，屬於開放型的教科書制度。. 24.