第二章 文獻回顧
第一節 政策執行理論
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第二章 文獻回顧
本研究欲了解十二年國教新課綱對教科書審定政策的影響，並以教科 書的編寫與審定兩個環節為焦點。因此本章節將先整理政策執行理論與政 策執行的影響因素，以探尋十二年國教新課綱在教科書審定政策中的角色 與定位，作為本研究分析架構的參考；再透過文獻與實物資料來探究十二 年國教新課綱的理念與內涵，並對照其與現行課綱的差異；其後梳理我國 現行教科書審定的制度、流程與爭議，並針對日本與韓國的審定制度、經 驗進行了解，作為後續分析與提出建議的基礎資訊；最後整理目前我國關 於教科書審定的相關研究。
第一節 政策執行理論
政策過程是一個不斷運作的動態循環，包含問題認定、議程設定、政 策規劃、政策合法化、政策執行、政策評估等。而政策執行是其中關鍵的 一環，將影響政策方案的落實與政策目的的達成，故有其重要性。本研究 藉由政策執行模式相關理論的整理來建構影響因素的分析架構，並觀察課 綱的轉變（十二年國教新課綱）在教科書審定政策執行的架構中會產生什 麼影響。
壹、政策執行模式
政策執行的過程中，有哪些變數會影響執行成敗？何者居於關鍵？是 相當重要的議題。透過了解變數間的關係與互動，能對政策有更深入的分 析與討論。而政策執行模式即從各種不同的角度，界定描繪出可能影響政 策執行的變項、及各變項間的關係。
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在 Thomas B. Smith 所建立的政策執行過程模式中，以系統理論的觀 點，將影響政策執行成敗的重要因素歸結為：理想化的政策、標的團體、
執行機關、環境因素等四項。且其認為標的團體、執行機關、環境因素三 個變數間是有互動、且形成循環的。
在 D. S. Van Meter 與 Carl E. Van Horn 所描繪的政策執行過程模式中 則歸納出六大變數，可能會影響政策的執行：標準與目標、資源、組織間 的溝通與執行活動、執行機關特性、社會經濟與政治環境、執行人員意向。
與 Smith 不同的是，其指出基層執行人員的重要性、並加入「資源」與「溝 通」等變數，更加周延。
而 George C. Edwards III 所提出的政策執行過程模式，則列出溝通、
資源、執行者意向、機關結構等四項變數以及變數間的互動，將影響政策 的執行。其雖更明瞭地表達了變數間的互動關係，但卻沒有將環境因素置 入其中（吳定，2009）。
在 Soren Winter（1990）整合的政策執行過程模式中，則指出政策規 劃過程/立法、組織與組織間的執行、基層官僚的行為、標的團體與社經 環境，將影響政策的產出與結果。
貳、Winter 的整合模式
Winter（1990）簡單歸列出四個能夠解釋、影響執行成果的關鍵變項：
政策規劃過程/立法（policy formation process/legislation）、組織與組織間 的執行（organizational and inter-organizational implementation）、基層官僚 的行為（street-level bureaucratic behavior）、標的團體的行為（target-group behavior）〔與社會經濟環境（socioeconomic conditions）〕。而這個模式能 夠廣泛應用在不同國家的政策、或是不同議題領域的政策。
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在此模式中，「政策規劃過程/立法」為自變項，而「組織與組織間的 執行」、「基層官僚的行為」、「標的團體的行為（與社會經濟環境）」為中 介變項，最後的「執行成果」為因變項。如下圖所示：
資料來源：修改自 Implementation and the Policy Process: Opening Up the Black Box (pp.
19-38). Soren Winter, 1990, New York: Greenwood Press.
在「政策規劃過程/立法」的變項中，除了政策設計本身，我們也需 要了解政策是如何被建構的（Winter，1990），背後牽涉到哪些行動者的 利益衝突、政策支持者與反對者的行為等等。
而政策執行過程階段中，在「組織與組織間的執行」方面，幾乎所有 的政策都會有不只一個的組織參與其中，且各有其利益及所趨，在政策執 行的過程中，這些行動者所追求的利益、所擁有的資源皆可能影響執行的 結果，而各組織的利益與政策的目標相衝突也可能造成政策執行失敗。在
「基層官僚的行為」方面，基層官僚可說是政策過程中最重要的行動者，
政策規劃過程/
立法
執行過程
組織與組織間 的執行
基層官僚的行為
標的團體的行為
執行成果
圖 4 影響執行過程的決定因素
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基層官僚的行為、傾向、對事務的因應策略，以及所處組織的文化皆可能 會影響政策執行的成敗。在「標的團體的行為（與社會經濟環境）」方面，
標的團體對於政策的回應方式、社會環境中經濟與其他條件的改變，對於 執行的成果也影響甚鉅，而標的團體的回應情形會依不同政策領域、或是 不同類型的團體而有所不同，像是面對管制政策與提供服務的政策，標的 團體的抵抗或支持程度會有差異。
本研究將參考 Winter 模式中的變項，作為探究十二年國教新課綱對 教科書審定政策執行之影響的主要架構。
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