地方政府合併的組織內部溝通─以臺中市政府民政局為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政系碩士學位論文. ‧. ‧ 國. 學. 政治大立地方政府合併的組織內部溝通─ 以臺中市政府民政局為例. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：黃東益博士研究生：莊婷宇撰. 中華民國一○三年一月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 謝辭時序邁入冬天，研究所生活一晃眼來到第三年，剛入學的情景，雖不能稱作歷歷在目，卻也在完成論文的同時，鮮明浮上心頭。謝謝我的指導教授和八樓的大家長黃東益教授，感謝黃老師在研究所兩年半的時間裡，在研究上與課業上的指導與照顧，從操作網路民調、參與世界咖啡館到市政府訪談，不僅學習和增進了研究知識和技巧，更讓我的研究所生活變得開闊與多元，當然也感謝老師在論文上的指導，給了我許多豐富和寶貴的意見。謝謝口試委員呂育誠教授和施能傑教授，在我論文撰寫這段過程中，給予的建議和. 政治大. 提醒，除了使我的論文更加確實之外，也使我瞭解未來做研究必須更加注重的細. 立. 節。同時在這邊要特別謝謝前臺中縣政府朱參議，臺中市政府民政局王局長、謝. ‧ 國. 學. 主秘及全體同仁，不僅大方的給予幫助，親切的態度更讓我充分感受到「民政一家親」的溫暖。. ‧. 謝謝八樓的學長姐們，忠安學長、鐙文學長、文妮學姐、曜竹學長、琳翔學. y. Nat. io. sit. 長、文鴻學長、憶萍學姐、重豪學長、祺佩學姐，謝謝你們對我的照顧和研究上. n. al. er. 的指導，在對研究陌生徬徨的小碩一時期，甚至是對未來焦慮的碩二時期，給予. Ch. i n U. v. 我許多學術上和生活經驗上的寶貴分享，跟著你們一起做研究案，獲益良多。另. engchi. 外謝謝憲均學姐，謝謝你忍受我三天兩頭的報帳電話，總是耐心的給予幫助。還有劉大哥，謝謝你和我分享許多不為人知的事，不管是抱怨還是嘴砲，祝你能順利朝著你的目標前進。謝謝在研究所認識的朋友們。謝謝張熹熹在課業上的幫助，一起走過的多變量，討論的美食跟玩不完的手機遊戲。謝謝美凰和美玲，溫暖善良，跟你們一起聊天說話真的很開心。謝謝貴凰，每次看到你總會讓我興起要跟你一樣用功的決心，也謝謝你和我分享畢業後的資訊。謝謝昱伶，你是我在研究所交的第一個朋友，真的很開心認識你，佩服你朝著自己夢想前進的勇氣。謝謝紀綱，雖然我們 I.

(4) 一同上課的時間非常短暫，但你對學術的熱情跟努力讓我印象深刻，希望自己能跟你一樣努力。謝謝建億、認真小高、悅耘跟睿芬，因為有你們，我的研究生活才能如此豐富和開心。謝謝承修為大家安排畢業旅行，讓研究所也有畢業旅行的我們大感滿足與驕傲。謝謝同為八樓室友的品慧，那時最開心的就是我們一起做研究案的日子和一起嘴砲的日子，謝謝你常提供我課業上的幫助。謝謝志宏，謝謝你加入八樓，謝謝你老是忍受我的毒舌跟壞心腸，讓我苦悶的研究生涯有了許多開心的笑點。謝謝苡茜、俐君、承郁和筱涵，除了課業上的討論之外，更多的是一起聊天八卦和出遊玩樂，雖然每次一起聊天總是要花費大量的時間，雖然我. 治政大為我研究生活中的一抹美麗色彩。立. 們常常瘋瘋癲癲的大笑，也幸好能用笑容舒緩課業上的繁重與疲累，謝謝你們成. ‧ 國. 學. 謝謝慈慈與林短，謝謝畢業後的我們還能一直保持連絡，雖然不同的生活圈，都能一起分享喜怒哀樂，謝謝你們在我徬徨迷惘的時候，鼓勵我，陪著我和我一. ‧. 同成長。謝謝思柔跟敬雅，謝謝你們總是不忘記在生日跟過節時寄卡片給我，一. y. sit. Nat. 字一句的溫暖與祝福，讓我更有勇氣面對未來的挑戰。. n. al. er. io. 最後謝謝我的家人。謝謝父母包容著我在論文過程中的陰晴不定，謝謝你們. i n U. v. 總是盡可能的滿足我，讓我能無後顧之憂的念書。謝謝總是很罩的我的哥哥，給. Ch. 我許多寫作上的建議和幫助。. engchi. 論文寫作的過程，如同審視兩年多來的自己，不管是在研究上，還是在生活上，每讀一遍就會有新的想法與感受的文章，學得越多越覺得知識的永無止盡，還有來自不同學校的你們，不同的背景與獨特的個性，一起在木柵山腳下，交織成最鮮明的故事，永遠感謝！. 婷宇新店家中 20140220 謹誌. II.

(5) 摘要 2010 年的縣市政府合併改制，是我國地方行政組織近幾年的重大變革之一，兩個不同體制與架構的地方政府，在時間緊迫的情形下，如何針對最現實、立即的問題如組織架構、法規等進行討論與規劃，進而達成共識，有賴於彼此的溝通與協調。然而實際上彼此不僅對於架構與編制等，具有不同的想法，因牽涉人員未來權益問題，辦公廳舍的遷移，人員不願離開原先的工作地點，所產生質疑與爭議，都表示實踐溝通與協調的不易，是故，本研究透過「臺中縣市合併改制直轄市」，探求兩個地方政府合併改制過程中的實際溝通情形，藉此瞭解組織如何. 政治大. 就合併改制事項，進行組織內部的水平與垂直溝通，以達成組織改制之目標並建. 立. 立組織優勢。. ‧ 國. 學. 研究發現，在實踐方面，透過理想中的溝通模式，發現地方政府在改制準備過程中，主要由參與規劃者掌握訊息，並主導傳遞方式，基層人員則屬於較被動. ‧. 的角色，形成由上而下的單向溝通模式；在理論方面，除必須考量行政組織的特. Nat. sit. y. 色，國外地方政府合併的經驗，以及對溝通的重視與運用，皆可做為我國學習範. n. al. er. io. 本。本研究建議地方政府將來進行組織合併時，應以回饋做為雙向溝通的基礎，. i n U. v. 加強與基層人員的溝通，增加訊息的開放與透明程度，以降低人員的抗拒與不安，使合併過程更加順利。. Ch. engchi. 【關鍵字】地方政府合併、縣市改制直轄市、組織溝通、溝通模式. III.

(6) Abstract County-city consolidation in 2010 is one of the most significant changes of local administrative organizations in recent years. Under time constraint, the two different administrative systems to be merged need to discuss how to formulate organizational structure and the laws and then reach a consensus, which all depends on communicating with each other. In fact, they have different opinions regarding the organizational structure, the rights of the employees, and the moving of offices where employees are not willing to move. All of these result in questions and dispute. It appears that communication is not easy to put into practice. Through examining the. 治政 Municipality, this study explores the actual organizational 大communication between 立 the two local governments, and discusses how the two local governments make use of vertical and horizontal communication during consolidation.. 學. ‧ 國. case of Taichung County and City which were merged and upgraded to Special. ‧. Through the ideal model of communication, this study discovers that when the local government is preparing consolidation, implementers not only have a great. Nat. sit. y. amount of information but decide how to deliver the message. On the contrary,. er. communication.. io. employees play a passive role. The actual model becomes top-down and one-way. al. The study suggests that in communication, the implementers need. n. v i n C h feature into consideration. to take administrative organizations’ They should also learn engchi U the experience of county-city consolidation in other countries and their. communication techniques. The local government should also enhance feedbacks in the two-way communication, strengthen the communication with employees, and increase openness and transparency of information. By so doing, the implementers may reduce employee’s resistance against and anxiety about consolidation. 【keywords】local government consolidation, county-city reform upgrade as special municipality, organizational communication, communication model. IV.

(7) 目次. 第二節第三節第四節. 第三章. 第四章. 第一節第二節第三節. 實際溝通過程與工具運用 ................................................... 67. al. 溝通工具的運用 .......................................................................... 67 未來職務的溝通方式 .................................................................. 77 回饋 ............................................................................................. 81 實際溝通模式的建立 .................................................................. 84. n. 第六章. 合併改制的基本瞭解 .................................................................. 53 規劃與策略採取 .......................................................................... 60. io. 第一節第二節第三節第四節. 組織溝通前置分析與規劃 ................................................... 53. ‧. 第五章. 研究方法與訪談對象 .................................................................. 45. Nat. 第一節第二節. 治政研究方法 .............................................................................. 41 大立研究架構 ..................................................................................... 41 學. 第一節第二節. 組織合併(Organizational consolidation)的影響 ........................... 15 組織溝通(Organizational communication) ................................... 19 組織變革過程中的溝通策略與模式 ........................................... 30 本章小結 ..................................................................................... 39. y. 第一節. 文獻回顧 .............................................................................. 15. sit. 第二章. 研究動機 ....................................................................................... 2 研究目的與問題 ............................................................................ 5 研究範圍 ....................................................................................... 7. er. 第一節第二節第三節. 緒論 ........................................................................................ 1. ‧ 國. 第一章. Ch. engchi. i n U. v. 結論 ...................................................................................... 87 研究發現 ..................................................................................... 87 實務建議 ..................................................................................... 93 研究限制與未來研究建議 .......................................................... 96. 參考文獻 ............................................................................................... 99 附錄一訪談大綱 ............................................................................... 105.

(8) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. I. i n U. v.

(9) 表次表 1 本研究受訪者背景資料表 ........................................................................ 48 表 2 本研究深度訪談大綱、研究概念與問題關係對照表 .............................. 50 表 3 參與規劃者與基層人員對合併改制基本瞭解的觀點對照表 .................. 59 表 4 參與規劃者不同時期對改制的規劃與策略採取對照表 .......................... 65 表 5 參與規劃者與基層人員對溝通工具運用的分析對照表 .......................... 76 表 6 參與規劃者與基層人員對未來職務的溝通方式分析對照表 .................. 80 表 7 參與規劃者與基層人員對回饋的分析對照表 ......................................... 83. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i n U. v.

(10) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. III. i n U. v.

(11) 圖次圖 1 臺中市合併改制流程圖 .............................................................................. 8 圖 2 臺中市政府民政局組織架構圖 ................................................................ 11 圖 3 線性模型(linear model ) ............................................................................ 23 圖 4 互動模型(interactional model) ................................................................... 23 圖 5 交易模型(transactional model) .................................................................. 24 圖 6 策略規劃冰山(strategic planning iceberg) ................................................. 35 圖 7 改變溝通模型 ........................................................................................... 37 圖 8 研究架構圖 ............................................................................................... 42. 治政圖 9 實際溝通模式 ........................................................................................... 85 大立 ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i n U. v.

(12) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. V. i n U. v.

(13) 第一章緒論組織溝通(organizational communication)為組織最常見與基礎的管理行為，可協助組織在複雜與變遷快速的環境下，瞭解問題的本質與起源，採取有效的做法，以創造競爭優勢，換言之，組織溝通可藉由整合組織與員工，使員工發揮最大效用，達到組織目的，因而佔有舉足輕重的地位。在臺中縣（市）合併改制直轄市準備過程中，胡志強先生就曾多次強調應尊重臺中縣政府的意見，改制作業的推動也必須溝通協調1，充分展現兩個地方政府面臨整併時，為達到組織目的，最. 政治大雖深黯溝通協調之重要性，然實際過程中，首先，對於組織架構與編制等，立. 關鍵的重點在於彼此的溝通與協調。. ‧ 國. 學. 彼此具有不同的想法，其次，因為未來權益問題，而對彼此產生質疑與爭議2，第三，局處彼此對於未來辦公廳舍的遷移選擇，組織人員不願離開原先的工作地. ‧. 點，形成批評與不滿的情形等3，都表示實踐溝通與協調的不易，而這不僅只是. sit. y. Nat. 兩縣市、各局處必須關注的焦點，亦須重視組織內部與基層人員的溝通。. io. al. er. 藉此，試圖透過兩地方政府的改制，探究實際合併改制過程中的溝通情形，以及應如何有效地溝通，瞭解組織需要，達成組織改制之目標並建立組織優勢。. n. v i n Ch 本章分成三小節，第一節說明研究背景與動機，包含組織溝通實踐於合併改制政 engchi U. 府的重要性；第二節指出研究目的與欲探討的研究問題；第三節介紹本研究個案臺中市政府的合併過程與背景，說明個案選擇之因素，作為後續研究的基礎。. 1. 張益銘(2009 年 10 月 29 日)。台中縣市政府一家親，共同努力完成合併改制升格直轄市艱困工. 作。台中日報。取自 http://tw.myblog.yahoo.com/tc_news/article?mid=27336。 2. 徐夏蓮、歐素美(2010 年 9 月 7 日)。合併架構有爭議，縣文化局長︰圖書館人員恐成流浪公務. 員。自由時報電子報。取自 http://www.libertytimes.com.tw/2010/new/sep/7/today-center10.htm。 3. 台灣《聯合報》(2010 年 4 月 14 日)。台中縣市合併再爆部門心結，官員被控“賣縣求官”。中. 新網。取自 ttp://dailynews.sina.com/bg/tw/twpolitics/phoenixtv/20100414/23261349140.html。 1.

(14) 第一節. 研究動機. 組織溝通被視為是有效執行組織變革的重要關鍵(Lewis & Seibold, 1998; Schweiger & Denisi, 1991)，缺乏和不足的溝通會導致在變革過程中，謠言四起和員工抗拒情形，因此，溝通對組織和員工來說相當地重要。然而，一開始組織對於溝通並未特別重視，大多做為宣傳或公告訊息的作用，鮮少與員工進行交流和對談，惟在環境日益變遷的情況下，不少學者紛紛關注如何採取有效的溝通以協助組織變革，藉以提升競爭力和達成組織目標，包含應以何種溝通策略(strategies). 政治大甚至以管理者是否鼓勵員工參與，將他們的意見納入變革過程，以員工參與導向立. 為主(Clampitt et al., 2000)，何種溝通管道(channels)最適合組織溝通(Lewis, 1999)，. ‧ 國. 學. 作為溝通方式，提升組織與員工之價值等。. 對組織而言，為了生存的目標，必須採取某些方法來實現目標，包括在組織. ‧. 結構上的設計，以及人才選用和培育等功能，而溝通不僅是方法實施的基礎條件，. sit. y. Nat. 更是使組織具有共識的關鍵（吳秉恩，1999）。在人力資源管理(Human resource. io. al. er. management, HRM)上，也能看出溝通角色的轉變，相較於以往用預先應對的方式(proactive)解決人力資源問題，近來則以開放、員工參與導向來提升價值，這. n. v i n C h human resource 也意味著策略性人力資源管理(Strategic e n g c h i U management, SHRM)強調的價值，已成為政府人事行政最新的發展趨勢（人事行政總處，2005）。尤以近年來政府大刀闊斧實施「組織再造」與「員額精簡」等方案，在資源有限的條件，以及有效地配置人力之前提下，溝通的運用與展現能使組織發揮最大效用，對於公部門合併改制而言，顯得相當地重要。根據 2009 年「地方制度法」的修正4，我國地方政府合併改制直轄市乙案，除代表我國的行政區域與地方制度改革，將有重大發展與變化外，兩個架構與體制截然不同的縣市政府合併，不僅嚴重牽涉組織內部人員之權益，如未來的職務. 4. 第七條之一，縣市合併升格為直轄市的法源。 2.

(15) 與辦公地點等，亦廣泛影響外部民眾的福利，如兩縣市對於公共建設付費與否的規範不同，合併後導致一方遭受變動的情況等5。儘管政府合併的情形在其他國家相當常見，如當地方政府面臨財政困難時，若能在不增加民眾賦稅的基礎上，加以整合兩者資源，能提供統一和完善的服務。日本學者 Takeshi Miyazaki(2011:6-7)亦分析日本中央與地方政府的財政困難，以及國民生育率下降是導致自治城市合併的原因。然而，美其名是為了能公平的分配資源，縮短城鄉差距，加強地方基礎建設，擴大提供服務的能力和效率，減少政府的公共支出等，事實上在合併的過程中，. 治政大加拿大都市合併的轉變與成果，發現事前準備工作充足與否，以及彼此原先具有立不僅難以預估效益，亦須承擔失敗的風險。根據 Staley 等人(2005: 22)透過五個. 的條件為何，都會影響合併的預期效果。由此可知，此次我國首次的地方政府合. ‧ 國. 學. 併改制，在權益牽涉、組織變動與資源有限的情形下，如何在準備期充分溝通與. y. Nat. 以縣市政府合併改制直轄市為關注焦點的原因。. ‧. 協調，藉以降低對組織人員與外部民眾的影響，達到組織改制的目的，是本研究. er. io. sit. 誠如上述，五都合併改制後，不僅僅只是地理疆界的變化，以及資源整合的效益，對地方政府而言，兩個不同體制與架構的地方政府，在時間緊迫的情形下，. al. n. v i n Ch 如何針對最現實、立即的問題如組織架構、人力配置、法規和預算等進行討論與 engchi U. 規劃，進而達成共識，是前所未有的挑戰。合併至今已屆兩年，組織架構已趨近完善，原先的人力（原市政府與原縣政府之公務人員、約聘人員）也已安排完畢，然而，在合併過程中，因為縣市合併後所帶來的業務整合、擴增，及人力安排配置等問題，使得合併不是形成一場「人事角逐戰」6就是成為「人力口角戰」 7，. 5. 台灣「中央社」報道(2011 年 5 月 3 日)。縣市合併後原台中縣活動中心改收費，市民抗議。你. 好台灣網。取自 http://www.hellotw.com/twdxs/shwx/201105/t20110503_653119.htm。 6. 唐在馨(2012 年 7 月 12 日)。區公所人力調整，基層反彈。自由時報。取自. http://tw.news.yahoo.com/%E5%8D%80%E5%85%AC%E6%89%80%E4%BA%BA%E5%8A%9B% E8%AA%BF%E6%95%B4-%E5%9F%BA%E5%B1%A4%E5%8F%8D%E5%BD%88-202947218.ht ml。 3.

(16) 在上述情況下，各機關就員額數目與改制後內部自身權益的保障等情況，展開一長串的調整與協調，尤有甚者，不論是縣（市）機關的水平溝通或內部的垂直溝通都出現問題，紛紛表達了不同的意見，甚至要求市府應立即著手調整，或是進行合理的人力評估。機關如何在水平與垂直面向上進行溝通？採取哪些管道或方式以茲因應？進而達成縣市合併改制目標，是本研究探討的重點。基此，本文的研究動機乃奠基於上述組織改制升格的組織溝通問題，亟欲探求兩個地方政府合併時，如何依組織需要，進行組織內部的水平與垂直的溝通？員工是否瞭解改制的目的，以及相關做法或措施？更甚者，有無提供和開放管道. 政治大臺中縣（市）為例，儘管改制直轄市意圖明確，然主要由原臺中市主導合併事項立讓員工參與？溝通過程中，是否遇到困難與挑戰？如何化解歧異並達成共識？以. 討論，致使原臺中縣政府公務人員對於合併後的未來，充滿疑問、不安和缺乏歸. ‧ 國. 學. 屬感，這正說明變革過程中，與組織人員溝通之重要性，因為組織人員不僅是接. y. Nat. 拒，往往是組織變革成功與否的關鍵之一。. ‧. 受重新配置的對象，也是配合推動的對象，因此，如何增進士氣與意願並降低抗. er. io. sit. 本研究之所以在組織合併改制過程中，來探討組織溝通，主要原因在於希望透過最為基礎與核心的溝通，促使組織展現整體的特色，正確瞭解需求與問題的. al. n. v i n 本質，而人員與組織彼此也能從中尋求理解與認同，進而達成組織目標的實踐。 Ch engchi U. 是故，透過此次組織改制，試圖以變革過程中應具有的溝通策略與模式觀點，來探究縣（市）政府的組織溝通過程與施行情況。. 7. 廖月靖(2012 年 7 月 3 日)。人力喬不攏，台中建設局人事處互槓。TNN 數位台灣。取自 http://tc.news.tnn.tw/news.html?c=1&id=52313。 4.

(17) 第二節一、. 研究目的與問題研究目的. 縣市合併升格為臺灣近年來重大的制度變革，除了體制的變革之外，政府內部的人力資源管理的前瞻和策略性規劃，期使公務機關在有效的運用人力和進行組織制度變革之前，能重視組織溝通並積極與員工交流，是故本研究擬蒐集組織改制、組織變革與組織溝通等相關資料，與國內、外之文獻資料加以整理和分析，再以臺中市政府作為本研究的研究對象，試圖瞭解與呈現組織溝通過程與實施情. 政治大. 形，以下說明本研究的研究目的。. 立. 從實務目的來說，溝通逐漸成為組織在推動變革與規劃策略時，不可或缺的. ‧ 國. 學. 關鍵因素，過去幾年來多有私部門倚賴溝通管理，作為組織實踐與解決實際經營的方式，然對公共組織而言，溝通主要著重在於政府機關與民眾之間，也就是一. ‧. 般常聽聞公眾溝通、媒體溝通等，鮮少關注組織內部的溝通，直到近幾年歷經組. y. Nat. sit. 織再造與改制等，核心價值轉為強調開放、員工參與導向，希冀進一步達成目標，. n. al. er. io. 使組織更有效率與效益等，因而，若能瞭解組織在進行再造與改制時，內部溝通. i n U. v. 的運用情形，將有助於增進組織溝通的實踐與實務操作。對政府機關來說，若能. Ch. engchi. 在推動改制過程中，瞭解組織人員擔憂與顧慮之癥結，就整體溝通阻礙加以釐清與說明，將能降低人員對於未來的不安定感，增進彼此的認同；對內部人員則是透過溝通管道的建立與修正，從中獲得參與感，並改善對改制推動和機關的觀感。就學術目的觀之，尤以談論政府機關溝通的相關文獻，大多以外部溝通如公眾溝通、媒體溝通為主，然而，組織的運作往往有賴於內部溝通的具體實踐，卻容易受到忽略，是故若能藉由觀察組織內部溝通之情形，有助於增進組織目標推動之可能性。因此，透過有系統地整理、研析有關政府機關的組織改制與組織溝通之文獻資料，其中特別關注組織變革過程中，內部的溝通實施狀況，藉以對照 5.

(18) 學理上之溝通流程與步驟，釐清兩者落差之原因，以累積相關的知識，亦能增補學術上之完整性。而以組織溝通觀點，深入解析在縣（市）政府準備合併的相關作業時，如何以溝通增進彼此交流與認同，而影響組織內部水平與垂直溝通的可能阻礙為何，試圖將學術上影響之因素與實務上需求結合，加強對於未來組織改制實行與考量的完整性，並增加實際可行性與有效性。. 二、. 研究問題. 本文以研究目的為基礎，試圖探討兩個原先分屬不同縣（市）的局處，在水平與垂直面向上，內部如何溝通，以協助基層人員瞭解改制目標與反映需求，本文研究問題如下：. 立. 政治大. (一) 縣（市）改制過程中，原臺中縣（市）政府民政處內部參與規劃者與基層人. ‧ 國. 學. 員，對於合併改制目標及相關措施等，如何運用溝通管道及策略彼此進行溝. ‧. 通？. (二) 實際溝通過程與理想溝通流程實施之間的一致性與落差程度？結果為何？. y. Nat. n. er. io. al. sit. 造成落差之原因？如何改善？. Ch. engchi. 6. i n U. v.

(19) 第三節. 研究範圍. 在此節本研究一開始先對縣市合併改制直轄市發生背景進行簡單介紹，再說明之所以選擇臺中縣（市）民政處作為研究對象之原因，同樣對其組織架構與人員配置等進行說明，最後針對本研究後續使用的名詞概念進行界定，茲以下說明之。. 一、. 研究背景. 政治大府早在民國 97 年起，即爭取縣市合併改制為直轄市，惟礙於法規之修訂，財政立. 根據「臺中縣（市）合併改制計畫」（行政院公報，2009），臺中縣（市）政. 資源重分配，以及改制更動後，公務人員與縣（市）府原有權利和義務調整問題. ‧ 國. 學. 等因素，致使臺中縣（市）改制直轄市乙事，始終無法實現，經 98 年立法院通. ‧. 過「地方制度法」後，終得以共同訂定改制計畫，再經由縣（市）議會同意之後，. sit. y. Nat. 如期至內政部繳交並核定改制計畫書，終得以在 8 月 27 日通過縣（市）合併改. io. n. al. er. 制計畫書，並於 99 年 12 月 25 日當天正式啟動，合併改制的過程如圖 1 所示。. Ch. engchi. 7. i n U. v.

(20) 臺中縣. 臺中市爭取改制. 民 97 年. 積極推動與協商通過地制法. 民 98 年 4 月 3 日. 制定改制計畫. 政治大. 縣市議會同意. 立. 交由內政部審查. 民 98 年 5 月 31 日. ‧ 國. 學. 核定合併改制計畫. 民 98 年 8 月 27 日. ‧. 啟動合併改制. Nat. 合併改制後的臺中市. n. a圖l. er. io 資料來源：研究者自繪. sit. y. 民 99 年 12 月 25 日. i n U. 1 臺中市合併改制流程圖. Ch. engchi. v. 依照行政院公告的改制日期，臺中縣（市）必須完成多項的合併改制直轄市相關作業計畫，如名稱、行政區域範圍、人口與面積、議會及政府所在地、組織變更、業務調整、人員移撥、經費財產及自制法規處理等規劃，內容包羅萬象，是故臺中縣（市）政府採取的做法是由兩縣市的各機關共同組成任務小組，進行相關業務內容的統籌。就組織架構而言，原臺中市政府所屬一級單位與所屬一級機關共有 23 個（17 處 6 局）；原臺中縣政府則有 24 個（18 處 6 局），經依「地方行政機關組織準則」第 11 條規定，改制後之臺中市政府得設立 32 個一級機關， 8.

(21) 經審酌與調整後，設為 28 個一級機關。縣市政府主要依照各自原先的機關與單位，適當的依業務進行劃分，並參酌直轄市的組織架構圖，再以在地之特色和需求，建立符合地方政府的組織架構，如原住民事務委員會、客家事務委員會、農業局等，可謂是考量兩地方政府之差異，並融合兩者特色與方向。. 二、. 研究對象的選擇. 由於本研究目的在於檢視分屬不同架構與體制的兩個局處在施行合併改制時，組織內部如何進行有效地溝通，以達到組織目標，最後發展命題並給予建議。是故，本研究先試圖以在此次五都合併改制中，由兩個縣市彼此合併為一直轄市. 治政的臺中縣（市）、臺南縣（市）與高雄縣（市）為主，並從中尋找合適的研究對大立象。根據個案研究的性質與特性，若能在選擇的個案中，對於所欲研究的問題和 ‧ 國. 學. 現象能具體呈現，將有助於聚焦命題，並經過多方地觀察之後，能對個案加以定. ‧. 位，進而做出結論或一般化的論述(Merriam, 1988)。據此，在對照與比較三個直轄市後，發現南二都相較於臺中市而言，由於選舉因素，涉入政治化程度較深，. y. Nat. io. sit. 在行政院規定的公告的改制日期前，鮮少對於組織架構、人力配置或法規等進行. n. al. er. 定期的討論，反觀臺中市自 98 年立法通過並具有法源依據後，即開始著手辦理. Ch. i n U. v. 縣市改制直轄市相關作業，可謂是合併前準備最充分之縣市，這對本研究而言，. engchi. 雙方政府是否在準備期具備充分討論與協調，將會影響提供瞭解實際狀況之可能性與完善性，藉此，本研究將以臺中市政府作為研究對象，並以圖 1 中所示的改制流程圖，將研究時間建立在民國 97 年至合併改制後止。為了將重點放在所欲探討的面向上，加強對抽象問題的說明，而不致使議題發散，因而將範圍限縮至市府的一局處，透過個案為探討議題的例證分析，作為工具性的個案研究 (instrumental case study)(Creswell, 1998)。基於觀察組織內部溝通過程，在改制後的臺中市政府 28 個一級機關中，以原臺中縣政府與原臺中市政府皆有之組織，並考量層級與內部單位數目，扣除較特殊機關如警察、消防，以及一條鞭體系如人事、主計、政風之後，分別是新聞 9.

(22) 局、地政局、財政局等 15 個一級機關，進而發現民政局、財政局 2 個機關的正副首長，分屬原機關之原任首長，代表領導者皆從合併改制的相關事前準備過程參與至今，這有助於本研究將研究時間建立在內政部核定縣市改制直轄市乙案後，縣（市）彼此準備合併改制，直到 12 月 25 日合併改制當日，並瞭解在組織改制準備的這一長串過程中，組織領導者與基層人員如何就改制面向進行溝通，綜上所述，原應共同探討民政局與財政局之溝通情形，卻因吾人能力與財力之有限，若進行兩局處的探討恐會牽涉到對象比較，使研究問題失焦，擬決定以一個局處為研究對象，進而選取組織架構完整，涵蓋鄉鎮公所和生命禮儀管理所等二級機. 政治大欲得知的面向。然而，值得注意的是，吾人在後續研究過程中，發現市區公所因立關之臺中市政府民政局，輔以研究發展與延伸性為考量，便於擬定與仔細觀察所. 已改制和戶政事務所是直接改制，並未有太大變動之情形，加上若依照原設定同. ‧ 國. 學. 時以組織外部垂直與水平溝通，以及組織內部垂直與水平溝通進行探討，過大的. ‧. 討論範圍，個人能力有限之情形下，不僅難於討論，亦容易使研究問題過於發散，. y. Nat. 為使研究主旨聚焦，遂以局本部的內部垂直溝通為主，即主管與基層人員的溝通. n. al. er. io. 三、. 研究個案介紹. sit. 模式，探討民政局本部在改制過程中之溝通情形。. Ch. engchi. i n U. v. 臺中市政府民政局在合併改制之前，分屬臺中縣政府民政處，以及臺中市政府民政處，改制之後由於機關層級提升，而為民政局。縣政府民政處原組織架構共有 5 個科，包含地方行政科、宗教禮俗科、戶政科、徵集勤務科和編練管理科；市政府民政處則有 6 個科，自治行政科、禮俗宗教科、戶政科、兵員徵集科、勤務管理科和地方發展科，兩者依照業務性質並考量以往縣市民政處對於業務的熟悉與合適程度，決定是否進行劃出或是整併，改制之後，民政局的組織架構共 6 個科和人事室等行政單位，如圖 2，在員額編制部分，業經審核員額數，配置 90 人，另有約聘僱人員，並加上局長、副局長等機關首長，現今人員共 100 人。. 10.

(23) 臺中市民政局地方自治科副局長. 資訊室區里行政科. 專門委員. 人事室宗教禮俗科秘書室. 局長戶政科主任秘書. 政風室兵員徵集科會計室勤務管理科. 立. 政治大. 所屬機關生命禮儀管理所. ‧ 國. 學. 29 區戶政事務所. Nat. sit. 圖 2 臺中市政府民政局組織架構圖. n. al. er. io. 資料來源：臺中市政府民政局網站. 四、. 名詞概念界定. y. ‧. 孔廟忠烈祠聯合管理所. Ch. engchi. i n U. v. 為便於本研究後續之敘述，根據本研究主旨及問題，茲將相關名詞，如組織變革、組織合併和組織改制等概念，予以在本文中定義，以符合研究焦點，茲說明如下。 (一) 組織變革、組織改制與組織合併組織變革定義向來眾說紛紜，然不外乎是指為了因應內、外在環境變遷與需求，開放性的組織對內部進行結構、流程、技術和人員行為上的整合和改善， Leavitt(1965)曾對於組織變革型態進行說明，包含結構、技術和行為上的變革，根據學者對組織變革型態的定義，明顯發現臺中縣市合併改制屬結構變革之情形， 11.

(24) 惟文獻中常用於私部門，亦常蘊含私部門的特色和風格，因而「變革」一詞並不適用於公共組織，遂以內政部在此次五都改制中，所用縣市「改制」直轄市一詞做為本文之使用，在本研究個案中，不僅是縣市政府層級提升為直轄市，同樣包含兩個縣市合併為一直轄市，盡可能貼近公共組織的情形，然在文獻搜尋過程中，吾人亦發現由於我國公共組織改制相當稀少，不若國外地方政府常有頻繁合併之情形，致使國內文獻蒐集上較為困難，此為本研究限制之一，「改制」也只有我國公共組織使用，遍尋國外文獻多以「合併」一詞，英文以 merge 、combination、 consolidation 等表示兩組織架構之整併，其中前兩個單詞常運用私部門，國外地. 政治大礎，故除將國外地方政府合併資料運用於本研究部分文獻外，並適時輔以組織變立. 方政府合併文獻中發現多以 consolidation 的運用，綜上所述，為豐富研究理論基. 革文獻的使用，以加強文獻整體的完整性，然此同時亦為本研究限制，無法全然. ‧ 國. 學. 的以公部門角度進行說明。. ‧. (二) 組織溝通. sit. y. Nat. 有關於組織溝通運用於國內外之研究，其實相當地廣泛，在經由初步的文獻. al. er. io. 檢索之後，吾人發現我國碩、博士論文內容若以組織變革有關者，多以組織承諾、. v. n. 工作滿足等面向，觀察其與組織變革、組織溝通的三者關係，且大多進行假設，. Ch. engchi. i n U. 以量化方式驗證當組織在歷經變革時，溝通是否能增進工作滿足等，這與本研究欲探求組織內部在歷經改制時的溝通情形，有相當大的差別，因而本研究採取以國內外專書和期刊等，作為組織溝通文獻的基石，並以內部溝通為主。 (三) 參與規劃者(implementers)與基層人員根據 Russ 在 2007 年發表的一篇文章，說明在進行變革過程的組織，如何運用溝通策略使變革更加順利，其中內文除說明兩個溝通策略之外，同時運用 implementers 一詞，作為參與規劃與決策過程，或者有權力使利害關係者順從，並獲得他們的順服之人，在思考本研究主旨與問題之後，認為 Russ 所用之意涵，符合在本次縣市改制過程中，所欲區分之對象，因而在考量 Russ 給予之定義和 12.

(25) 英文字典查詢之後，擬稱為「參與規劃者」(implementers)，並將其界定為在台中縣（市）民政處合併改制過程中，參與過縣市合併業務的會議，並就合併業務事項進行規劃與討論，值得注意的是，在本研究中，並未就參與規劃者之職等進行設定，目的在於希冀後續能多元納入訪談對象。由於本研究旨在觀察組織內部溝通情形，換言之，參與合併改制會議的參與規劃者，如何與組織人員進行溝通，過程中是否產生問題等，是本研究關注焦點，經考量研究需求與範圍之後，組織人員未擔任主管職務，亦未在改制過程中參與縣市合併業務的會議，是本研究欲觀察之對象，而這大多為一般在行政組織中，. 政治大人員混淆，而改以「基層人員」作為本研究觀察之對象，希冀能將在溝通過程中，立. 各自承辦所屬業務之承辦員，而為避免「承辦員」一詞與實際上承辦合併業務的. 組織上下角色清楚區分。. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 13. i n U. v.

(26) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 14. i n U. v.

(27) 第二章文獻回顧本章將透過對國內、外文獻的探討及分析，尋找相關合適的議題，並建立研究意識，以作為後續建立研究架構的理論基礎。本章分成四小節，第一節討論組織合併的意涵以及合併所造成的影響，包含個人層次、組織層次、制度層次與環境層次等面向的探討；第二節討論組織溝通的概念和影響溝通的重要因素，並說明其對於組織的重要性和應用性；第三節討論在變革過程中，溝通策略和模式的展現；第四節則就前述三節的重點予以簡要的回顧，並依據本研究問題的需要，. 政治大. 整理出重要的研究重點，以做為後續研究設計的基礎。. 立. 組織合併(Organizational consolidation)的影響. ‧ 國. 學. 第一節. 誠如第一章第三節對於名詞概念的運用與界定，由於國內組織改制的文獻相. ‧. 當有限，因而本研究多以國外地方政府合併的相關文獻，輔以偏向私部門的組織. sit. y. Nat. 變革共同進行探討，希冀能盡可能呈現當兩個組織進行合併的時候，對於組織、. n. al. er. io. 制度及個人的影響，以下就組織合併的影響說明之。. v. 兩個地方政府的合併改制，乃是希望能藉由將兩個政府合而為一，進行整合. Ch. engchi. i n U. 兩個縣市的人口與資源，希冀能提供更完善的服務。惟在此改制過程中，勢必會造成組織內、外的改變。以組織外部而言，包含人口、領土界線變化(Savitch & Vogel, 2004: 783-784)、服務傳遞方式，甚至是各方利益的挑戰等；組織內部而言，政治規則、組織架構、人員配置、工作流程、組織承諾、人員心理等。這使得地方政府在合併改制過程中，不僅要面對外環境的變化，更要處理內環境變動的所有事宜。綜合國內外的文獻，試圖將組織合併的內涵和所造成的影響分類為組織層次、制度層次、個人層次與環境層次，不難發現國內外文獻皆偏重於瞭解環境層次與個人層次面向，國外如組織合併後的經濟規模、服務傳遞、政治規則和員工士氣的變化；國內則以組織整併後對福利制度、員工及非營利團體權益的影響， 15.

(28) 儘管在組織改造、政府再造上的文獻資料相當充足，惟過往研究對於兩個完整組織合併後的組織面向與制度面向上，包含組織結構的設計、人事制度與權責分工等，缺乏廣泛討論。對組織而言，在合併過程中，組織人力若未依照組織需求進行調整，會致使組織策略、組織架構設計和業務整併等無法相互配合，以致產生績效與生產力問題（江岷欽和林鐘沂，1995），然變革往往引發員工權益保障與士氣問題，因此，仔細思考員工的需求與想法，加強與員工的互動和溝通，避免抗拒產生，對新組織的未來發展具有重要性，以下將分別對於個人層次、組織層次和制度層次的影響進行說明。. 政治大人力規模的變動與管理、組織知識與記憶的危機、人員工作條件與形態的變革、立顏秋來(2010：50-56)曾將組織整併對人力所造成的影響與挑戰，歸類為機關. 非正式組織的關係重組等情形，前兩項主要探討組織層次的影響，後兩者則以組. ‧ 國. 學. 織內部的員工來觀察。事實上，結構體系的設計對組織而言，並不是一件容易的. ‧. 事。組織如何規劃組織架構，包含需要多少部門和單位，職權和管理幅度又該如. y. Nat. 何分配，都會影響人力需求和配置安排，且在此規劃過程中，要由誰來進行人力. er. io. sit. 資源決策，人力資源部門的地位和結構為何，都是組織結構整併必須要考量的重點（張火燦，1998：40-43）。以此次地方政府合併改制觀之，兩組織的現有機關. al. n. v i n 勢必在新架構下進行整併，機關數目與業務職掌必隨之變動，惟受「地方行政機 Ch engchi U 關組織準則」之規定，以及配合「政府組織再造四法」及「重新核定縣市改制直. 轄市政府員額管理措施」的員額總數控管政策及規定，直轄市必須先評估改制後機關的人力需求，而對各機關現有配置不足者，以分階段員額調整為原則，因而在人力規劃與配置上，新組織的人力規模將會發生改變。除此之外，由於組織架構的變動、業務職掌的變更，致使內部人員須隨新架構進行調整，不管是將在新機關服務，還是選擇退休，對組織而言，多是長期擔任公職或瞭解原機關業務與知識的公務人員，組織必須妥善提供公務人員相關訓練，重新建立新機關與人員的知識技能，確保組織的順利運作與基本服務的傳遞。. 16.

(29) 然如同私部門在進行組織變革時，重要的執行人員乃是組織內部人員，對個人層次來說，組織變革或改制之後，因合併而導致轄區擴大、組織架構的調整，組織層級的提升，會不會致使失業的擔憂，或是職務變動的複雜性，重新適應領導者和工作環境的壓力感等，都需要時間調適，因此若未有適當合理的安排與調整，以及與人員溝通協調的想法，將可能會嚴重地影響組織人員之間的士氣 (Faulk, Leland, & Schanssberg, 2005)。如 Durning 在 1995 年進行對職員的問卷調查，顯示在合併的期間，除了組織人員的士氣下降之外，政府效能和回應性皆出現降低的情況，可見縣市合併對於政府職員的影響力(Staley et al., 2005:24)。由. 政治大進行溝通，溝通能否促使員工對於合併更進一步的了解，以及後續的人力變動與立此可知，員工對於合併的抗拒主要是來自於合併後的未知與徬徨感，是否與員工. 配置，都會影響組織人員對組織的認同感。Smart 和 Inazawa(2011:22-23)指出當. ‧ 國. 學. 既有的組織架構發生變革時，管理者面臨如何提供民眾相同服務的挑戰，而組織. ‧. 人員也面臨新的管理風格，以及新組織和新工作上的不確定感，這種正式與非正. y. Nat. 式的關係必須經由重新型塑，組織人員的人際網絡與認同感的凝聚，也需要一段. er. io. sit. 時間才能建立。因此，管理者必須具備組織設計、領導技巧等能力，透過與組織人員持續溝通協調的方式，開放參與政策執行過程，確保組織人員在新工作上的. n. al. Ch. 適應性，並發展新的獎勵制度和績效標準。. engchi. i n U. v. 綜上所述，可得知合併改制對於組織來說，影響相當深遠，不管是在組織架構面、人力配置還是員工權益等，尤以對組織人員而言，最關注的往往是在此過程中，自身權益是否受到保障，任何改制的措施若無事先與人員進行溝通，容易引發抗拒而造成失敗，是組織領導者不能忽略的關鍵，也顯示出彼此溝通的重要性。在前述也曾指出地方政府合併的原因，常來自於面對環境的變化，為加強競爭力或減少財政支出而與其他地方政府進行整併，因此，為達到合併之目的，做為執行人員的內部人員的認同與配合是相當重要的，而強化彼此認同的方式即是進行溝通。然而，除了內部溝通之外，對於地方政府而言，因政府政策深受民意代表、媒體等監督，也須面對多元的利害關係人如利益團體、民眾等，改制措施 17.

(30) 的施行如人事政策的調整等，隨時有可能引發政治問題或是意見競合（鄭錫楷， 2012：24-25）。是故，組織不只與組織員工進行溝通，對外溝通的部分亦應妥善處理，而領導者必須更有智慧地妥善建立組織架構，安排組織人力等，降低因改制措施而衍發的衝突情形。為因應此次地方政府合併改制，包含中央機關提出諸多關於現職人員移撥與安置原則，以及組織架構等規範（顏秋來，2010：50-56），目的在於給予有節制的規範，避免地方政府在施行改制上遭遇困難與挑戰。然而，在運用改制措施之前，組織應致力於組織內部的溝通，領導者與內部人員的主動學習與分享，建立. 政治大以及對組織的認同，並以團隊合作為主要的工作形態，開放垂直、水平的溝通平立彼此的共同願景，組織員工也得以發揮所長，對組織有所貢獻，增進彼此的信任，. 長與茁壯(Elving, 2005；郭虹珠，2006：73-90)。. 學. ‧ 國. 台，鼓勵組織人員參與，形成彈性、創新、授權的組織文化，才能帶來組織的成. ‧. 事實上，兩個地方政府的合併對後續所產生的人力配置安排，甚至是法規調. y. Nat. 整、預算經費、業務變更等，都可能會比任何主政者所想的嚴重許多，五都改制. er. io. sit. 不可避免地會有為期半年以上或數年之久的磨合期（陳朝建，2011）8。是故，如何降低彼此的摩擦，增進對於改制的認同，溝通是成功的不二法門。本研究因. al. n. v i n 而將焦點放在組織改制過程中，組織內部如何進行溝通，達到改制目的，以下說 Ch engchi U 明組織溝通的意涵及類型。. 8. 陳朝建(2011 年 1 月 10 日)。五都改制的區公所業務調整問題。部落格化的台灣政治法律學院，. 取自 http://blog.sina.com.tw/macotochen/。 18.

(31) 第二節. 組織溝通(Organizational communication). 溝通做為策略性人力資源管理(strategic human resource management)最為核心和基礎的要素，早期鮮少被重視，相關的研究直到 1990 年以後才逐漸蓬勃，綜觀我國碩、博士論文研究後，發現研究焦點大多以組織績效為優先考量，探討溝通對於績效的影響性，後開始以組織變革，與組織承諾、員工工作滿意度、士氣等9進行多元討論與呈現，與本研究所欲探討的組織改制的內部溝通情形，多有不同之處。再者，溝通觀念在我國公部門的應用上，一開始大多是以大眾溝通. 政治大組織為具有競爭力，必須運用溝通以瞭解問題的本質，然卻也點出鮮少談論到組立為主，後逐漸擴展為跨部門溝通、利益團體溝通等，這正說明在環境快速變遷下，. ‧ 國. 學. 織內部溝通的問題，是故，本研究將以國內外學者對於組織溝通的定義、類型、模式等重新進行探討，希冀呈現組織溝通文獻的多元樣貌，以及我國縣市政府合. y. Nat. io. sit. 組織溝通的意涵. er. 一、. ‧. 併改制過程中內部溝通的實際情形。. 溝通(communication)意旨透過兩個或兩個以上的人，彼此以語言或非語言方. al. n. v i n Ch 式，分享與傳達訊息，進而尋求意見的共同理解與認同（林欽榮，2004）。至於 engchi U. 組織溝通的意涵，學者們大多採取相似的說明，如 Hawkins 和 Preston(1981:22-23) 認為是指當溝通發生在組織系絡裡時，就稱為組織溝通，而為了觀察溝通情形，可以預測個人的溝通行為，以及視溝通為傳播媒介來探討；Tortoriello 等人(1978). 9. 國內相關學位論文如：梁芷菁(2004)，組織變革、組織溝通與組織承諾之關聯性研究─以台鐵. 民營化為個案，銘傳大學公共事務研究所碩士論文；古彩玉(2010)，桃園機場組織變革下組織溝通、變革認知、工作滿足與組織承諾關聯性之研究，開南大學空運管理學系碩士論文；王柏超 (2010)，組織變革與承諾關係之研究-以組織溝通為調節變項，南台科技大學商管專業學院碩士論文；徐敏怡(2011)，國營事業組織變革經組織溝通對員工工作態度的影響-以中油公司探採事業部為例，雲林科技大學全球運籌管理研究所碩士論文；黃孝華(2012)，國軍組織溝通與變革認知對工作士氣影響效果之探討—以工作條件重視程度為干擾變項，龍華科技大學商學與管理研究所碩士論文。 19.

(32) 與 Sperber 等人(1986)以內部成員透過訊息在網絡的流動與傳達，交換彼此的想法與意見，進而取得一致的看法等進行解釋；其他學者如 Greenbaum(1982)、Fritz 等人(1998)則強調為完成組織目標，而以溝通作為協調的方式，除了接收訊息之外，也將自身的想法予以回饋，藉以達成共識，使態度與行為能以組織目標為目的而發生改變。由此可知，組織溝通的必要條件是在組織中就組織的事務，人員會彼此傳遞訊息使之流動，即進行意見或想法的交流，進而發生行為或態度上的改變。組織溝通在實務上之所以具有重要性，乃因於複雜的組織架構、程序、文化. 政治大組織若未能釐清問題的本質與內部成員及外部組織進行有效溝通，勢必為大環境立. 背景跟多元利害關係者等，會直接或間接影響溝通效果，產生績效問題，因此，. 所淘汰(Blundel & Ippolito, 2008)。項靖(2004)指出良好的組織溝通對於成員的學. ‧ 國. 學. 習、工作滿意度等，都有正面的提升作用，最後使整個組織的績效成長。. ‧. 對行政組織來說，以往多以由上而下的傳遞訊息方式，現今在重視策略性人. y. Nat. 力資源管理的情況下，為促使員工達到績效，必須透過參與溝通方式，提升對組. 為基礎，結合各項管理措施才能發揮最大效用。. n. al. 二、. 組織溝通的類型. Ch. engchi. er. io. sit. 織目標的瞭解，以成就人才的意願和能力（吳秉恩，1999）。如此一來，以溝通. i n U. v. 當訊息由傳訊者傳遞給接收者時，中間須經過轉換與媒介，以完善地解釋與理解訊息，換言之，整個溝通過程從傳訊者將訊息轉換為自身的想法與目標，再經由管道如面對面溝通、團體會議等，接收者收到訊息後，會依其瞭解訊息內容的程度，進一步詮釋訊息，甚至進行回饋，與傳訊者交流互動，此時所呈現出的訊息若與傳訊者想法越接近，表示溝通越有效；反之，則可能會產生溝通障礙（林欽榮，2004）。從上述可得知訊息傳遞過程的情形，而為使組織溝通過程具備更清晰的脈絡，多數學者透過溝通途徑、管理角度和溝通過程等，建立組織中所可能出現的溝通類型，包含正式溝通與非正式溝通、線性模型與互動模型等。由於 20.

(33) 溝通類型的樣態必須從訊息傳遞者、媒介與訊息接收者的關係來探討，兩者如何透過對管道、溝通頻率等溝通工具的運用，展現上對下的單向溝通，抑或是雙向的溝通情形，對本研究而言，藉由學者們對於溝通類型的說明，以便於後續觀察內部溝通時，能區分溝通所展現的樣貌，以及組織在垂直與水平面上採取何種溝通方式，有相當重要的意義。 (一) 溝通途徑與組織管理角度依據溝通途徑與組織管理角度而言，組織內部的溝通大致上可以分為正式溝通(formal communication)與非正式溝通(informal communication)，而正式溝通裡. 政治大水平溝通(horizontal communication)，而這樣的分類方式，也跟人際溝通中群體立. 又包含下行溝通(downward communication)、上行溝通(upward communication)與. ‧ 國. 學. 關係的分類相同，此乃因組織是由三人以上的團體構成，人與人訊息交流和傳遞過程，自然容易牽涉到人際溝通的概念，然而，由於本研究主要在探究組織溝通，. ‧. 因而會偏向從組織面向、管理面向與溝通途徑進行說明，以下分別說明之。. y. sit. 正式溝通. Nat. 1.. n. al. er. io. 多位學者都曾對正式溝通的義意進行說明，大致上可整理為依組織而來，透. i n U. v. 過層級節制體系或組織的特定權力，以作為溝通體系，換言之，組織的職系架構. Ch. engchi. 相當重要，各個職位皆以為基準，由此往上或往下進行訊息傳遞，因而正式溝通又可分為下行溝通、上行溝通和水平溝通（張慶勳，1996；林欽榮，2004；葉東興和吳明隆，2010）。 (1) 下行溝通：顧名思義為組織的領導階層基於政令宣導或意見表示，而向部屬傳遞訊息，其中可能透過面對面溝通、口頭指示和紙本文書等進行傳達。然在此過程中，若管理者忽略部屬的想法或困難，僅單方面的下達指令，容易使彼此失去信任和出現溝通障礙。 (2) 上行溝通：所謂上行溝通即指組織下級人員將想法或意見向上級報告，一般來說多以書面或口頭報告為主，惟卻會因為組織結構龐大，與領導者之關係， 21.

(34) 對訊息蒐集不夠和瞭解程度不佳，未來升遷與發展等原因，影響上行溝通的效果。 (3) 水平溝通：水平溝通指的是組織同層級的人員，因工作內容或相關程序需要而進行交流，組織內部不同單位或組織彼此常會使用水平溝通的方式，協助員工彼此增進了解或協調工作內容，以提升工作精神和需求，但對管理者而言，部屬若有越權行為，可能會因此受到地位上的侵害。綜上所述，可得知正式溝通主要是建立在組織架構上，隨著體系、職位而有所不同，而採取不同的溝通方式，惟卻不能不關注人與人彼此之間的人際和社會. 政治大. 關係所帶來的影響，故以下將說明非正式溝通。. 立. 非正式溝通. 學. ‧ 國. 2.. 所謂非正式溝通是指扣除正式溝通的部分，組織成員依人際或社會關係而產生的交流行為，由於此種關係並不是依據正式組織而來，因而常出現變動的情況，. ‧. 且並未有一定的溝通方式，如閒聊、聚餐等都是員工彼此間可能採取的方式，優. y. Nat. sit. 點是透過非正式的溝通和接觸，能瞭解員工真正的想法，彌補正式溝通的不足，. n. al. er. io. 卻也會因此容易形成謠言，造成組織人心惶惶的情況（張慶勳，1996；林欽榮， 2004；葉東興和吳明隆，2010）。. Ch. (二) 溝通路徑與溝通過程. engchi. i n U. v. Tubbs 和 Moss(1980)曾就產生溝通的路徑和過程，指出三種溝通模型，分別為線性模型(linear model)、互動模型(interactional model)和交易模型(transactional model)。一般來說，線性模型是最簡單的溝通過程，溝通即由單一的訊息來源者，將訊息轉換後，透過管道如演講、書面等，傳遞給接收者，兩者都會受到自身的態度、所擁有的知識、社會地位背景等因素的影響，進而對訊息做出詮釋(Berlo, 1960)，溝通過程如圖 3 所示。. 22.

(35) 訊息來源. 訊息. 管道. 接收者. (Source, S). (Message, M). (Channel, C). (Receiver, R). 圖 3 線性模型(linear model ) 資料來源：The Process of Communication to Theory and Practice. David K. Berlo. 1960. Holt, Rinehart & Winston, Inc. Adapted by permission of CBS College Publishing.. 互動模型的溝通過程中，最重要的特色在於來自於接收者的回饋，透過回饋. 政治大訊息交換的溝通過程，訊息來源者傳遞完訊息之後，會變成接收者；而接收者在立的方式，將會影響訊息來源者對於訊息的傳遞，換言之，互動模型是一種雙向的. 學. ‧ 國. 對訊息進行解讀之後，會再將詮釋過後的訊息，運用管道傳遞給原先的訊息來源者，形成彼此角色互換的情形，如圖 4。. (Receiver). n. al. y. (Message). sit. 接收者. er. 訊息. io. (Source). 某B. Nat. 訊息來源. ‧. 某A. C h訊息來源 engchi (Source). i n U. v. 某A. 訊息. 接收者. (Message). (Receiver). 訊息來源 (Source) 圖 4 互動模型(interactional model) 資料來源：The Process of Communication to Theory and Practice. David K. Berlo. 1960. Holt, Rinehart & Winston, Inc. Adapted by permission of CBS College Publishing.. 交易模型的溝通過程雖與互動模型相似，但差別在於交易模型強調相互的和對等的訊息交換，訊息來源者與接收者同時都對訊息進行傳遞與解讀，同時扮演 23.

(36) 雙重角色，溝通過程可用圖 5 表示。. 訊息 (Message). 訊息來源(Source) 傳遞(encoding) 解讀(decoding) 接收者(receiver). 接收者(receiver) 解讀(decoding) 傳遞(encoding) 訊息來源(Source). 訊息 (Message). 圖 5 交易模型(transactional model). 政治大 Rinehart & Winston, Inc. Adapted by permission of CBS College Publishing. 立. 資料來源：The Process of Communication to Theory and Practice. David K. Berlo. 1960. Holt,. ‧ 國. 學. 三、. 影響行政組織溝通的因素. ‧. 對組織而言，溝通雖是最常見的組織行為，然在實際運作上，卻具有一定的困難度，原因在於溝通是一個相當複雜的過程，每一個環節可能都存在著障礙，. y. Nat. io. sit. 致使組織在進行溝通時，常受到溝通背景、傳遞者、接收者、組織文化和領導者. n. al. er. 風格等因素影響，而產生非預期的效果，因此，若能瞭解影響溝通的因素，以及. Ch. i n U. v. 各因素之間彼此的影響性和交互作用性，在運用時得知哪一環節出現問題，有助. engchi. 於配合因素調整和規劃合適的溝通策略，以下分別說明其中的關係脈絡。 (一) 組織文化組織文化涵蓋規範、工作態度、價值觀以及組織內部行為的關係等，是開放性的、支持性的還是防衛性組織文化，甚至是組織內次文化的出現，都會影響溝通，更可能會在組織變革過程中，形成助力或阻礙。Daniels 和 Spiker(1991)指出組織文化理念的展現，會反應在員工的行為上，形成組織間彼此溝通的特質。因此，組織應透過瞭解組織文化的特性，規劃或制定合適的溝通策略，與員工進行溝通，避免因政策或做法不當而引發的或加強的衝突。 24.

(37) (二) 領導者風格多數學者皆曾提出相關的領導理論，並對領導者類型進行說明，包含 M. Timmins (2008: 4-18)的三個領導者類型；Hersey 和 Blanchard (1969)年提出的情境領導等。由於領導者對於目標執行的作法不盡相同，因而在領導風格上也會產生差異，領導者角色與風格，不僅會影響組織的人力資源管理活動，也會在溝通方式上採取不同的做法，而這有可能會影響對問題的瞭解，及如何面對改制的挑戰(Miller, 2011)。 (三) 工作負荷量. 政治大他們只會關注直接影響他們的措施，就有學者指出 Kingston(2008)當員工因工作立對於員工而言，工作負荷量會使他們難以找出可以參與溝通的時間，因此，. ‧ 國. 學. 負荷量造成無法參與溝通時，甚至會產生消極的回應，以及對溝通結果的不關心。是故，當組織與員工在進行溝通時，組織必須考量員工是否負荷高度的工作量，. ‧. 若因此無法參與，必導致溝通容易失敗。而在此次改制中，公務人員是否因為工. y. sit. Nat. 作量，而減少他們關心改制之機會，是為考量的重點。. n. al. er. io. (四) 溝通時機的選擇. i n U. v. Kingston(2008)指出時機選擇的重要性在於，必須考量所有的員工是否都可. Ch. engchi. 以參與，假使員工當時正因工作因素無法參與，勢必會影響他們對於溝通的關心程度，而溝通的時機太晚，也會造成謠言四起的情況。一般而言，溝通時間越充裕的話，越可使員工充分交流與了解內容，因而相較於時間倉促或選擇不當，可減少溝通失敗的可能性（林欽榮，2004）。在此次改制中，組織所選擇的溝通時機，員工參與度為何，是否因此產生不良的影響，是可關注之焦點。 (五) 中階主管的資訊缺乏對於一些中階主管而言，可能會處於資訊缺乏的感覺，此乃因相較於普遍性的溝通，致使缺乏對於充分資訊的給予，使得基層員工在詢問中階主管關於改制的相關問題，中階主管不能提供較為深入的訊息，這也導致中階主管產生是否被 25.

(38) 信任的懷疑(Kingston, 2008)，換言之，有無被充分告知訊息，不僅影響他們與基層員工的溝通，使得中階主管可能偏重或忽略與某一利害關係人的對話，也動搖彼此的信任。因此，中階主管的角色相當重要，是否受到上級的信任，與部屬的溝通情形等，都會影響溝通效果，進而導致變革的順利與否。 (六) 缺乏有效回饋有無有效的回饋是溝通的必要過程，一個完整的溝通過程是傳遞者將資訊傳給接收者時，接收者給予回饋，而傳遞者再提供進一步的資訊（林欽榮，2004），因此，若沒有回饋，對傳遞者而言，不僅無法確認接收者是否良好的理解他的想. 政治大息中，致使行為產生不當之情形，是故，有無有效地回饋會導致溝通是否具有成立. 法，也無法瞭解接收者的真正看法；對接收者而言，更會處在錯誤或不正確的訊. ‧ 國. 學. 效。然而，根據 Nadler(1977)表示，回饋可能會受到下列狀況的干擾，而產生不良的情形，包含接收者對於回饋內容的解讀能力與使用方式，對於資料的匿名及. ‧. 保密原則等，都可能會影響回饋的效果，因而在此次改制中，必須確認部屬對於. sit. y. Nat. 上級傳遞的訊息，是否及產生何種回饋等。. n. al. er. io. 本研究試圖將可能影響行政組織溝通障礙因素進行上述整理，探討在何種情. i n U. v. 境、事件和趨勢下，是會對於未來組織的變遷與溝通帶來助力還是造成壓力，對. Ch. engchi. 於組織人員的影響為何，藉此對照縣市政府、主管與基層人員差異之處。值得注意的是，由於學術上對於領導者的分類相當多元，從而探討領導者可以分為哪些類型及其特色與詳細內容，並不是本研究關注的範圍，而是藉由在溝通理論中所可能影響行政組織溝通的因素，進行方向性的說明，並強調因領導者具有的領導風格不同，而可能對組織溝通產生不同的影響，例如具開放態度的領導者，可能較願意接受組織人員的意見回饋；領導風格強硬的領導者，可能會阻礙組織人員回饋的意願。就本節前三部分對組織溝通的定義、類型及影響因素等，不僅能使吾人對組織溝通的基本樣貌，有一完整的了解，也能在後續建立本研究架構，觀察組織內 26.

(39) 部溝通情形時，進行分析與說明，包含組織是何種溝通類型，主管與基層人員如何進行訊息的傳遞，是由上而下的溝通、非正式溝通、線性模式、互動模式或是交易模式等，在了解兩者的溝通情形之後，也能透過上述對於影響溝通因素的探討，點出彼此溝通過程中是否出現影響訊息傳遞的因素。而在下部分中，將以國外地方政府為例，呈現他們如何運用溝通作為討論重點，溝通對於他們的意義和重要性，以及當政府機關在面臨合併情況之時，溝通將如何被運用。. 四、. 國外地方政府合併對溝通的運用. 以政府機關角度觀之，一般而言，大多將重點放在與民眾的溝通關係上，主. 治政要運用於當政府推動某一政策時，為得到民眾認同與理解，而進行之溝通。南非大立地方政府相當關注參與式溝通(participatory communication)的實踐，並經過證實 ‧ 國. 學. 後，指出溝通是地方政府發展的核心，也是促進地方自治最重要的推手。最主要. ‧. 意義在於使利害關係者能被納入政策、策略規劃與推動過程，增進對於目標的認同，甚至達到理想中社會改變的情形(Futhi Msibi & Cecilia Penzhorn, 2010)。. y. Nat. io. sit. 最近美國喬治亞州的梅肯市(the City of Macon)與比伯縣(Bibb County)將進. n. al. er. 行合併，從 2012 年 7 月 31 日獲得投票同意之後，在 2014 年 1 月進行合併。在. Ch. i n U. v. 這 15 個月中，當地政府擬定了一個溝通計畫(Communications Plan)，內容涵蓋任. engchi. 務轉換與推動，以財政、建設、科技、人力資源和法律共五個面向，指出在進行這五項任務的同時，須貫穿與公眾的溝通、資訊的提供和回饋的獲取，確保在合併過程中，維持如何服務民眾的基本目的，而不只是單純的進行地方政府合併 (Macon-Bibb County Consolidation Transition Task Force, 2012)。溝通計畫以四步驟作為在推動中的依歸，首先，界定過程，以發展與定義核心訊息，利於大眾了解五個任務面向的重要性與意義，獲得大眾的回饋，如對於新政府與合併過程的想法與個人願景，並將訊息予以整合、整理與呈現論述，運用於政府合併過程，也是此步驟中最重要的意義。. 27.

(40) 其次，一致性與有效的溝通，除了透過多元管道的運用，向大眾、媒體和員工傳達核心資訊，也探討與發展多元溝通工具與方式，並藉此建立制度化的系統，不僅作為將來新政府溝通模式運用的依據，也將重新架構政府與民眾之關係。第三，透明與開放過程，在溝通討論與決策過程中，強調訊息透明與開放的重要性，讓大眾能以多種方式觀察政府的行為，進而加強政府在合併中的透明與開放程度，建立和強化與民眾之間的信任、公共關係。最後，以評估步驟了解目標的可行性，透過詢問大眾與員工偏好的溝通類型，是否有充分的管道可供使用，採取焦點團體會議的方式，包含一般民眾與專家學. 政治大言之，以調查、焦點團體和個人回饋方式，評估在任務轉換的過程中，溝通效果立者，甚至與負責推動規劃的小組成員討論，觀察能否獲得與滿足資訊需求等，換. 是否具備有效性與透明開放。. ‧ 國. 學. 綜上所述，透過美國喬治亞州的地方政府合併計畫，發現多項重點之處，都. ‧. 可作為我國地方政府合併的學習方向，首先，溝通貫穿整個合併計畫，並提供與. y. Nat. 民眾溝通的四步驟，次之，強調政府合併的目的與過程中，同樣注重民眾的想法，. er. io. sit. 以及為民服務的精神，第三，與民眾溝通是為了未來建立完善的制度化系統，因而透過此案例，能得知國外地方政府在進行合併的同時，相當注重溝通在其中扮. al. n. v i n 演的角色與帶來的效果，在各項業務面向的作業整合上，溝通作為催化與協調的 Ch engchi U. 潤滑劑，不斷尋求適合政府與民眾之間的溝通方式，避免彼此在合併過程中，產生誤解與抗拒，建立兩者的信任關係，這也顯示溝通在組織進行變革的同時，所代表的意義與重要性。然而，就本研究而言，由於關注焦點在於組織內部的溝通，與此案例強調的大眾溝通有所差異，惟綜合溝通計畫內容可得知溝通過程中，必須注重的細節與具備的要件，具有一定程度的一致性，例如對於多元管道的運用，透明與開放的溝通過程，發展多元溝通工具等。由此可知，不管是與組織人員溝通，還是與外部民眾溝通，皆具備溝通的基本原則，而此亦可作為吾人後續研究的參考，觀察縣市政府合併改制時，內部溝通是否運用這些基本要件。綜合上述對於溝通意義、 28.

(41) 類型以及政府運用的說明，進一步了解溝通在合併過程中，除存在重要性之外，採取何種溝通方式，而為使組織上下都理解與認同改制方向與措施，又該如何採取何種策略相互配合，形成具有互補性的模式，是本研究關注之重點，故以下將說明溝通模式與兩者的調適。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 29. i n U. v.

(42) 第三節. 組織變革過程中的溝通策略與模式. 溝通常被組織視為達成變革目標的關鍵要素，原因在於其不僅能協助組織基層人員瞭解組織的狀態，亦能使基層人員在變革過程中，增進意願與改變行為 (Elving, 2005)，換言之，組織如何建立共識，執行應該做的事，藉此帶領組織面對競爭，達到組織的目標，溝通是不可或缺的重要角色。然而，如何正確運用溝通，達到預期的效果，甚至是在組織變革過程中，仍需從多方面著手，如學者 Lewis(1999)關注變革過程中的機制運作；Armenakis 和 Harris(2002)則著重在變. 政治大. 革過程中，如何傳遞重要訊息等。. 立. 本研究在此節之所以採「組織變革」做為說明，乃因除組織合併文獻有限外，. ‧ 國. 學. 兩組織架構的合併概念亦類似於結構變革概念，因此，若欲關注組織在此過程中，如何運用溝通策略加以協調，須透過組織變革的概念進行探討。本研究為建立理. ‧. 想中的溝通模式，擬透過多位學者對於在變革過程中，組織與管理者應採取的策. y. Nat. sit. 略與模式作為說明，以做為後續建立研究架構的基礎，並藉此觀察實際溝通過程，. n. al. er. io. 因而分別以 Russ 在 2007 年提出的溝通策略，以及 Clampitt 等人(2000)的由上而. i n U. v. 下的變革溝通管理策略，再透過 Clampitt 等人於 1996 年指出的四個變革過程中，. Ch. engchi. 需要執行的規劃階段，與 Cheney 等人(2004)提出的改變相關溝通模型，瞭解組織如何運用以執行變革，茲以下說明之。. 一、. Russ(2007)的溝通策略. Russ(2007)根據組織在歷經組織變革時，提出可透過兩種溝通策略以執行變革，分別是計劃式溝通(programmatic communication)和參與式溝通(participatory communication)，以下說明兩種策略的意涵與特點。 (一)計劃式溝通強調此溝通策略是以由上而下的方式來進行，類似自己獨白的溝通模式，單 30.

(43) 方面的使利害關係人順從或刺激他們對於變革的正面態度(Lewis, 1999)。換言之，溝通的重點在於「告知(telling)與推銷(selling)」，建立一個利害關係人應該如何認知組織變革的架構，告知他們關於變革的消息，以及向他們推銷須協助執行的原因(Fairhurst, 1993)。一般來說，此策略最常使用的管道主要是以直線傳遞的工具為主，如簡報、一般會議、備忘錄、公佈欄訊息和網站等。由此可知，在不以參與為溝通方式的情形下，對管理階層而言，傳達想法和事實，而得到利害關係人的順從才是最重要的事。此策略的優點是由於訊息皆由管理階層釋出，故可以確保訊息的品質，進而. 政治大言，透過此溝通策略也可以減少資源的投入，達到較高的溝通效率；缺點則是變立. 降低利害關係人對變革的不確定感和增進瞭解(Lewis & Seibold, 1996)，對組織而. 革並不是一個單方面溝通的過程(Shannon & Weaver, 1949)，限制參與規劃者. ‧ 國. 學. (implementers)與員工的互動和參與，產生無需溝通、受到疏遠的想法和負面效. sit. y. Nat. (二)參與式溝通. ‧. 果，且相較於參與式溝通，溝通效果較差。. al. er. io. 參與式溝通是運用對話的溝通模式作為參與方式，納入所有利害關係人的想. v. n. 法，藉以對於變革和執行過程提供建議，而不單只是作為接收者。此策略所採用. Ch. engchi. i n U. 的管道是開放平台、焦點團體、非正式談話、工作小組如問題解決小組、委員會等，並不限定一定要以面談為主，紙本方式的意見傳達也是一種溝通方式，主要是可以彼此回饋想法為優先考量，申言之，強調平等的參與，雙向的溝通方式來交流訊息，是最大的特點。因此策略的特點而致使須花費組織大量的資源，結果執行過程卻可能缺乏效率或失敗，過多的意見投入或是利害關係人根本對參與毫無興趣，都會形成對參與式溝通的質疑。過往的研究指出基層人員普遍認為自己對變革的參與和組織變革成功與否並未具有正向關係，這時可能採取計劃式溝通會較適當(Lewis, 2006)。 31.