政策趨同?全球「電子化政府」與「電子民主參與」的發展分析 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系博士論文. 指導教授：陳敦源博士、黃東益博士. 政策趨同?. 學. ‧ 國. 立. 政治大. 全球「電子化政府」與「電子民主參與」的發展分析. ‧. n. al. er. io. sit. y. Nat. Policy Convergence?: Understanding the Global Development of E-government and E-participation. Ch. engchi. i n U. v. 研究生：李仲彬撰. 中華民國九十八年十一月.

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(4) 摘要(Abstract). 摘. 要. 在資訊化與全球化的浪潮之下，政府間的政策趨同（policy convergence）現象，在學術界或是實務界都已有頗多討論。理論上，此議題是比較公共政策的延伸，與政策學習、政策擴散等概念有密不可分的關係；實務上，更是政策過程重要的假定基礎，唯目前學界對於趨同現象的發展仍有許多爭議。本論文主要目的是以政府業務電子化發展為個案，回應資訊化與全球化將提升國家間政策趨同可能性的觀點；並進一步透過個案分析，建構影響政府電子化發展的解釋模型。研究提問首先是政府業務電子化的全球發展，是否產生同型化主義、科技決定論所預測的政策趨同現象？其次是什麼因素影響電子化政府與電子民主參與的發展？為了回答以上研究提問，本論文分析聯合國 2003-2005 年，以及布朗大學 2003-2008 年的電子化政府成效調查資料。研究結果顯示，即使多數文獻認為電子化已成為全球的發展趨勢，並且建構出許多發展階段模型，但資料顯示，全球電子化政府與電子民主參與發展，呈現出「國家間彼此差異擴大，只有部分國家持續往政策理想點移動」的現象。以政策趨同的概念來說，電子化發展成效沒有 σ 或 δ 型態的趨同；此外，在發展路徑上，電子化的發展類型沒有一定的規則可循，有些國家先著重線上交易互動，有些先著重電子民主參與，發展路徑多元。此外，透過 2003-2005 年度的定群資料分析，與 2005 年資料的分量迴歸分析，包含網路應用程度、全球化程度、人力資本指數、自由程度、相鄰國家發展程度、國民生產毛額..等，都與電子化成效有正向的顯著關係。網路應用程度越高電子化政府發展越好，在專制獨裁型國家的影響效果高於總統制國家；全球化程度越高電子化發展越好，尤其在剛開始發展電子化的國家中。電子化民主參與方面，自由程度是電子化民主參與能否從低階發展到進階的重要因素；網路應用程度與人力資本指數，對高度電子民主參與發展的國家而言是重要的影響因素；相鄰國家的成績越好，發展電子化的動機越強，且影響力量隨著電子化發展成效的上升而加強；最後，經濟條件所產生的影響集中在那些剛開始發展電子化的國家中。在方案的選擇上，影響國家是否優先發展電子民主參與的因素來自於內外在的需求，全球化的程度越高，「電子化政府」就越不可能被忽略，議會制是最不可能優先發展電子民主參與的政體。本論文基於政策趨同並未發生在電子化個案中的研究發現，主張即使在全球化的架構下，政策趨同的思維有重新界定與分析的必要。在實務上，本論文建議各國政府放棄追求一體適用的全球性架構，停止國際名次的追求，建構以地方為中心、使用者為導向的電子化措施。整體而言，本論文的貢獻為全球化與資訊化環境底下的政策發展理論，提供了新的實證資料與解釋，也對長期以來科技決定論與社會科技主義兩者平衡提供了一個穩固的基礎。關鍵字：政策驅同、電子化政府、電子民主參與、全球化、社會科技理論. i.

(5) 政策趨同?全球「電子化政府」與「電子民主參與」的發展分析. Policy Convergence?: Understanding the Global Development of E-government and E-participation. Abstract Both e-government and e-participation have been recognized as worldwide trends. Many studies offer e-government development models that are based on intellectual speculation rather than data from empirical observation. This research argues that both e-government and e-participation are not only incorrectly dominated by technology determinism, but also misuse the global policy convergence assumption. Although the cross-national policy convergence is an established issue in comparative research, its academic popularity has not resulted in a general consensus. Whether societies become more and more alike, implement similar policies, or pursue the same policy goal is still an unanswered question. By analyzing the United Nation's 2003-2005 e-government index and Brown University's 2003-2008 e-government survey data, this paper aims to achieve two goals: the first is to analyze the development path of global e-government and e-participation, and to answer the question whether global e-government and e-participation performance have converged on the ideal policy point; the second is to construct e-government and e-participation performance models for different types of regimes. The findings show that there is no sigma convergence which means the difference of performances among countries is decreasing over time, and there is also no delta convergence which means all counties are pursing the same ideal point. Regarding the development path, only a few counties converge on (abide by) the theoretical speculation. The findings of the second research question show that the competition pressure from the neighboring countries, the degree of globalization, human capital index, freedom index, the percentage of internet users, and GDP all have positive associations with e-government and e-participation performance. It is also interesting to note that there are some important differences noticed in the different stages of the conditional distribution of e-government and e-participation. While the effect of competition pressure is not significant for all countries, the results show that it is significant for countries classified as highly developed. The freedom degree has a positive significant effect on countries that have developed higher e-participation and shows no association with countries that are less developed in the area of e-participation. The competition pressure has a higher effect on a presidential system than a parliamentary system and the degree of globalization produce higher pressure on a parliamentary system than on a presidential system. A key factor for the early development of e-participation is citizen needs, but for the further maintenance of e-participation, this factor must be coupled with the degree of societal freedom. In conclusion, this research argues that both e-government and e-participation development do not have a generally agreed upon global framework. Taiwan should focus on local citizens needs; give up the pursuit of the title of world leader; and rebuild the e- policy vision. Keywords: policy convergence, e-government, e-participation, globalization, sociotechnical theory. ii.

(6) 目錄. 目錄：第一章導論 ..................................................................................... 1 第一節研究緣起與目的........................................................................... 2 第二節研究個案....................................................................................... 6 第三節研究問題....................................................................................... 8. 第二章文獻回顧 ........................................................................... 16 第一節趨同：經濟學與組織社會學的觀點......................................... 16 第二節政策趨同..................................................................................... 22 第三節全球化與資訊化下的電子化發展趨同？................................. 51 第四節我國電子化發展的歷程及其影響因素..................................... 79 第五節小結............................................................................................. 90. 第三章研究方法 ........................................................................... 91 第一節概念界定..................................................................................... 91 第二節研究方法-二手資料分析法 ....................................................... 92 第三節理論架構與變數操作化............................................................. 94 第四節資料分析方法........................................................................... 100. 第四章政策趨同? 政府業務電子化的「全球性」發展?........ 103 第一節電子化政府與電子民主參與發展趨勢................................... 103 第二節電子化政府與電子民主參與之功能發展類型....................... 118 第三節小結：非趨同的電子化發展................................................... 127. 第五章影響政府業務電子化發展與選擇的因素 ..................... 128 第一節描述性統計與雙變數關係....................................................... 129 第二節影響電子化政府發展的因素................................................... 138 第三節影響電子民主參與發展的因素............................................... 150 第四節影響政府業務電子化方案選擇的因素................................... 158. i.

(7) 政策趨同?全球「電子化政府」與「電子民主參與」的發展分析. 第六章研究發現與討論 ............................................................. 164 第一節研究問題 I：社會與科技影響下的全球電子化落差發展 .... 164 第二節研究問題 II-1：多樣性的電子化發展影響因素.................... 169 第三節研究問題 II-2：政府業務電子化的策略性選擇.................... 178 第四節全球與在地的比較：我國電子化發展歷程........................... 179. 第七章結論 ................................................................................. 181 第一節研究結果摘要........................................................................... 181 第二節理論貢獻與實務政策建議....................................................... 183 第三節研究限制與未來研究方向....................................................... 189. 參考文獻： .................................................................................... 192 附錄一：電子化發展類型登錄方式舉例說明 ........................................... 211 附錄二：各國電子化發展程度（利用率） ............................................... 213. ii.

(8) 目錄. 表目錄：表二-1 政策趨同的壓力來源.................................................................................... 23 表二-2 經驗汲取的不同方式.................................................................................... 29 表二-3 政策移轉的架構............................................................................................ 30 表二-4 跨國政策變遷過程........................................................................................ 30 表二-5 政策擴散與相關概念.................................................................................... 32 表二-6 政策趨同實證研究結果................................................................................ 33 表二-7 政策變遷的三個主要結構因素.................................................................... 35 表二-8 政策趨同的機制............................................................................................ 38 表二-9 政策趨同的指標............................................................................................ 46 表二-10 趨同指標的潛在型態.................................................................................. 46 表二-11 政策發展的邏輯結構 .................................................................................. 48 表二-12 電子治理中民眾與政府互動模型.............................................................. 53 表二-13 聯合國政府網站發展指數相關（部分）題目.......................................... 66 表二-14 聯合國電子化參與指標問卷（部分）題目.............................................. 67 表二-15 公共管理改革的不同模式.......................................................................... 76 表二-16 台灣電子化政府三十年歷史回顧.............................................................. 87 表三-1 模型分析的自變數、依變數、與資料年度................................................ 98 表四-1 布朗大學電子化政府指數（BEG）描述統計表...................................... 107 表四-2 聯合國歷年政府網站評比指標（UWM）描述統計表 ........................... 108 表四-3 聯合國歷年電子民主參與（UEP）達成率（%）描述統計表 ............... 108 表四-4 全球政府業務電子化進步/退步情形次數分佈表 .....................................110 表四-5 全球政府業務電子化進步/退步情形與政體類型交叉表 ......................... 111 表四-6 全球政府業務電子化進步/退步情形與經濟發展程度交叉表 .................112 表四-7 BEG 集群分析結果.......................................................................................113 表四-8 政體類型與 BEG 集群分類結果交叉表.....................................................115 表四-9 政體類型與 UWM 集群分類結果交叉表 ..................................................116 表四-10 政體類型與 UEP 集群分類結果交叉表 ...................................................117 表四-11 電子化功能的操作化方式 ........................................................................ 121 表四-12 電子化功能發展情形之歷年次數分佈表................................................ 122 表四-13 電子化功能發展變化................................................................................ 123 表四-14 電子化功能優先發展類型........................................................................ 125 表四-15 電子化功能優先發展類型與政體類型交叉表........................................ 126 表四-16 電子化功能優先發展類型與經濟發展程度交叉表................................ 126 表五-1 各自依變數的描述性統計.......................................................................... 130 表五-2 政府類型與國家發展程度次數分佈表...................................................... 131 表五-3 所有樣本的遺漏值數量.............................................................................. 131 表五-4 遺漏值與非遺漏值的基本資料比較.......................................................... 132 表五-5 遺漏值與非遺漏值的基本資料比較.......................................................... 132 表五-6 自變數與依變數之間的 Person 相關係數 ................................................. 133 表五-7 自變數間的共線問題檢測.......................................................................... 139 表五-8 新舊變數對照表.......................................................................................... 143 表五-9 電子化政府模型中 between effect 與 within effect 之差異 ...................... 144 iii.

(9) 政策趨同?全球「電子化政府」與「電子民主參與」的發展分析. 表五-10 電子化政府發展的定群分析模型（隨機效果模型）............................. 146 表五-11 電子化政府發展—最小平方迴歸與分量迴歸 ........................................ 148 表五-12 電子化民主參與模型中 between effect 與 within effect 之差異 ............ 152 表五-13 電子化民主參與發展的定群分析模型（隨機效果模型）..................... 154 表五-14 電子化民主參與--最小平方迴歸與分量迴歸 ......................................... 157 表五-15 電子化方案選擇類型的歸類結果............................................................ 159 表五-16 常見之統計模型........................................................................................ 160 表五-17 電子化方案選擇類型的重新歸類結果.................................................... 161 表五-18 各自變數的 LR test 結果 .......................................................................... 162 表五-19 多項勝算對數模型的 IIA 檢定 ................................................................ 162 表五-20 電子化方案選擇的多項勝算對數模型分析結果.................................... 163 表六-1 各項模型顯著變數摘要表.......................................................................... 172 表六-2 假設驗證結果.............................................................................................. 173. 圖目錄：圖一-1 電子化發展程度趨同的理論預期................................................................ 12 圖二-1 趨同理論來源的動態圖................................................................................ 20 圖二-2 工業化社會的部份趨同................................................................................ 21 圖二-3 擴散的連續帶（diffusion continuum） ....................................................... 31 圖二-4 國際趨同機制的類型.................................................................................... 34 圖二-5 驅動政策擴散的因果機制（causal mechanisms driving diffusion） ......... 37 圖二-6 政策趨同導因與機制的整合性架構............................................................ 39 圖二-7 電子化治理之概念........................................................................................ 53 圖二-8 電子化政府發展的面向與階段.................................................................... 55 圖二-9 電子參與........................................................................................................ 58 圖二-10 世界經濟論壇網路準備度指標.................................................................. 69 圖二-11 因素環境矩陣（The Factor Environment Matrix）................................... 78 圖二-12 電子化/網路化政府中程計畫（87-89 年度） .......................................... 81 圖二-13 電子化政府推動方案（87-89 年度） ....................................................... 82 圖二-14 優質網路政府計畫之願景、目標與策略.................................................. 84 圖二-15 電子化政府的服務演進.............................................................................. 85 圖二-16 我國政府電子化發展的功能演變與影響因素.......................................... 89 圖三-1 研究架構........................................................................................................ 95 圖四-1 布朗大學電子化政府指數歷年度盒鬚圖.................................................. 104 圖四-2 布朗大學電子化政府指數歷年度分析網站與國家數.............................. 105 圖四-3 聯合國電子化政府與電子民主參與利用率年度變化.............................. 106 圖四-4 集群分類歷年 BEG 平均趨勢圖.................................................................114 圖四-5 集群分類歷年 UWM 平均趨勢圖 ..............................................................115 圖四-6 集群分類歷年 UEP 平均趨勢圖 .................................................................116 圖五-1 不同政體形式的電子化成效盒鬚圖.......................................................... 134 圖五-2 不同政體形式的平均國民生產毛額與電子化成效散佈圖....................... 135. iv.

(10) 目錄. 圖五-3 不同政體形式的網路應用程度與電子化成效散佈圖............................... 136 圖五-4 不同政體形式的自由程度與電子化成效散佈圖....................................... 137 圖五-5 電子化政府網站發展直方圖...................................................................... 139 圖五-6 Within effects 和 Between Effects ................................................................ 140 圖五-7 相鄰國家 UWM 平均對電子化政府發展的邊際效果 ............................. 149 圖五-8 網路應用程度對電子化政府發展的邊際效果.......................................... 149 圖五-9 電子民主參與利用率直方圖...................................................................... 151 圖五-10 鄰國 UEP 平均對電子化民主參與發展的邊際效果 .............................. 155 圖五-11 自由程度對電子化民主參與發展的邊際效果 ........................................ 156 圖六-1 國家與社會的治理互賴關係...................................................................... 167 圖六-2 修正後電子化發展影響模型...................................................................... 177 圖七-1 我國電子化政府國際排名與民眾對電子化政府滿意度的趨勢.............. 188 圖七-2 美國電子化政府國際排名與民眾對電子化政府滿意度的趨勢.............. 188. v.

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(12) 第一章導論. 第一章. 導論. 在資訊化與全球化的浪潮之下，國家與國家間（或地方政府與地方政府間、中央政府與地方政府間）的政策互動、交流、經驗學習在學術界或是實務界都已經有相當多的討論，在理論上，這是比較公共政策（comparative public policy）相當重要的延伸，與政策學習（policy learning）、政策擴散（policy diffusion）等概念有著密不可分的關係。在實務上，這更是政策擬定過程相當重要的基礎。本論文的主要目的是：以政策趨同（policy convergence）理論為基礎、政府業務電子化發展為個案，分析全球政府的電子化「發展成效」是否依循著理論的預期，出現往「政策理想點」趨近的現象，以及電子化「發展路徑」是否確實依據電子化理論模型發展；其次，找出影響國家電子化發展成效的因素。本論文的主要結構分成兩大部分，第一部分是趨同理論的回顧整理與實證資料驗證（第二章、第四章），先透過文獻回顧的方式，整理出目前學界對趨同概念的定義與論述，再以個案資料分析的方式，驗證全球性政策趨同與否。第二部分則是透過模型分析方式，找出影響國家電子化政策發展的多樣化因素（第五章與第六章）。本章共分成三節，第一節先討論「趨同」這個概念在經濟學、組織社會學、公共行政與政策幾個學門中的討論，然後以這些爭議性的討論為出發點，導出本論文的研究目的；第二節是依照研究目的所選取個案的介紹；第三節則是說明本研究的研究問題。. 1.

(13) 政策趨同?全球「電子化政府」與「電子民主參與」的發展分析. 第一節研究緣起與目的. 一、研究緣起所謂的趨同（convergence），指的是社會之間越來越類似，在彼此結構、過程或績效上出現相似性（similarity）的趨勢；反之，趨異則是社會間結構、過程或績效差異增大的趨勢（Kerr, 1983: 3）1。趨同與趨異（divergence）兩個對社會現象的論點，不論是在經濟學、組織社會學、政治學或公共行政與公共政策之中，一直是相當具有理論與實務重要性的爭議焦點（ Unger and Waarden, 1995: 4 ），更是全球化（globalization）趨勢下的五大爭辯之一（Guillén, 2001）2，可惜的是，這個爭辯一直無法在經驗驗證結果上取得共識（Knill, 2005; Heichel et al., 2005; Bennett, 1991）。尤其是在政策趨同（policy convergence）部分，國內公共行政學界甚少看到類似文章，只有少數幾位學者，從政策學習的觀點看政府之間的政策互動（陳恆鈞，2000；黃東益，2002, 2004；吳定，1998；郭昱瑩，2006），沒有直接以趨同概念為主題的討論。而國外的政策趨同研究，也因為資料的缺乏，大多停留在理論的探索，缺少大規模的實證分析（例如 Knill, 2005; Heichel et al., 2005; Bennett, 1991）。因此，本研究將以「政策趨同」為主要的討論焦點，希望能夠一方面回顧相關政策趨同理論與爭議，以上述學者的研究為基礎，引介相關概念到國內的學術研究當中；另一方面也提供新的實證資料，檢測在全球化下運作的政策發展，為政策趨同理論爭議提供更多的實證基礎。討論政策趨同的重要性，至少可以從三個方面來說明。首先，從理論上來看，由於「全球化」與「資訊化」的發展，趨同與趨異的問題已經有了新的理論詮釋（Marsh, 2007），甚至讓原本幾乎平衡的正反意見，變成（全球或區域）趨同理論再度取得上風的情況（Unger and Waarden, 1995）。全球化發酵的結果，讓公共行政與政策研究出現許多以全球治理（global governance）、歐盟化（Europeanization）為主的新議題，. 1. 學界對於 convergence 的翻譯，亦有人稱為「聚合」，例如彭錦鵬（2007）。 Guillén（2001）認為理論上對於這個爭議有三種不同的立場，分別是全球趨同（global convergence）、全球趨異（global divergence）與全球與在地混合（global-local hybrids）。 2. 2.

(14) 第一章導論. 而資訊化的結果，更減低原本存在國家之間的溝通與學習成本。因此，理論上急需一些以現代環境為背景的研究，重啟對這個議題或相關理論的討論。其次，在實務上，政策趨同背後所隱含的政策學習、政策轉移或經驗汲取的概念，為政策發展的重要工具，也是政府節省行政或政策成本的重要途徑，而全球化的趨勢正在增加政府之間相互學習的數量（James and Manning, 1996），政府在制定或推展政策時，面臨其他國家影響的機會增加，因此，學術研究有必要為實務界提供概念與理論的更新。最後，在研究上，當趨同的爭議還沒釐清之前，趨同概念背後的某些現象，已常在無意間被公共政策發展相關學術研究視為一個假定。以政府業務電子化的政策為例，許多公共行政或資訊管理的研究者，認為「電子化」已是未來政府治理不可取代的重要方針、是新公共管理（New Public Management, NPM）思潮變成全球趨勢後的工作方針、是提升政府效率效能以增加競爭力與政府回應性的必要作法（Freed, 2008: 2），更是全球各國一致遵行的管理架構（Al-Hakim, 2007; Jaeger, 2003; Grant and Chau, 2005; Heeks, 2005; 何全德，2006）。而這個假定表現在學術研究上，就會出現如 Lanye and Lee（2001）、聯合國（UN, 2005a; 2008）所建構的電子化發展階段論，以及出現像 Rose（2005）、Berry et al.（2008）、West（2005）、Moon et al.（2005）、Wei（2004）… 等以「全球」為範圍的電子化發展統計模型，假定全世界各國在電子化政府政策的制訂與發展上，隨著時間都會朝著西方世界所建構電子化政府典型模型（exemplary model）趨近，出現 Heichel et al.（2005）所定義的 σ（sigma）趨同以及 δ（delta）趨同3。換言之，不同國家（以及不同地理區域、不同政治型態…）的電子化政府發展策略，都可以在同一個統計分佈上以單一迴歸線解釋。本研究並非認為上述假定是錯誤的，而是在進行下一步研究之前，這個假定是需要被客觀檢驗的，因為這個假定背後所牽涉的，在理論層面是全球性的政策趨同是否存在可能性的問題，更牽涉到政府 e 化政策背後所隱含的新公共管理治理典範，是否是一個全球性觀點的問題，當大多數文獻指稱政府業務電子化已經是全球各國既定的發展趨勢，事實上已經陷入了科技決定論的思維中。從許多反趨同論著的觀點來看，趨同可能不會出現，也可能區域性地出現。如果電子化發展是一個區域性的趨同，. 3. Heichel et al.（2005）認為國家之間的政策，可能出現四種型態的趨同，分別是α、β、γ、與δ趨同，所謂的δ指的是國家與典型模型（exemplary model）之間的距離，換言之，出現δ趨同的意思為，各國認為該政策存在一個理想點（ideal point），而大家都往那個點移動、趨近。詳細討論請見下一章。 3.

(15) 政策趨同?全球「電子化政府」與「電子民主參與」的發展分析. 則自變數對於未發展國家電子化發展的解釋力量，可能有別於對已發展國家電子化發展的解釋力量；對總統制國家電子化發展的解釋因素，也可能有別於議會制型態國家電子化發展的解釋因素，換言之，如果趨異或是集群趨同為真，那麼全球電子化政府發展的量化研究，就不適合以傳統線型迴歸做分析。總之，不論是在學術理論的研究上或是實務的需要上，全球各國的電子化政策之間存在著什麼樣的微妙關係，需要進一步深入的討論。「趨同」概念的操作化（operationalization）與測量方法相當多元，大多集中在相似性上，而相似性可以是所有觀察單位往某一個政策理想點（ideal point）或往某一個政策典型路徑趨近而產生，也可以是所有觀察單位，往其中一個觀察個案的現有位置趨近，而這些發展都將造成觀察單位之間的相似性增高（標準差變小）。本文所關注的「趨同」，將會著重在「與政策理想點的距離」，也就是「政策成效」的趨同之上。. 二、研究目的本文共有兩個相互交疊且互補的目的。第一個是理論上的目的：由於目前包含經濟學、組織社會學、公共行政學等對於國家之間發展的趨同討論，都還存在相當多的爭議，因此本論文的第一個目的是希望透過一個被全球廣泛認同，且高度符合出現趨同現象條件的電子化政策，重啟對政策趨同出現可能性的討論，回應「全球化」將提升國家與國家之間政策趨同可能性的觀點。其次，第二個目的則是深入個案進行分析，結合政策趨同現象的觀察結果，討論政府 e 化政策的發展趨勢以及解釋因素。如前所述，趨同與趨異兩者之間的爭辯，在經濟學、組織社會學與公共行政學當中，都仍存在著相當多的正反意見。以經濟學為例，新古典成長理論（new-classical growth theory）認為各國經濟的發展，會因為資本投資的報酬率遞減的現象，讓資源從已經出現投資報酬遞減的已發展國家，流向投資報酬較高的發展中國家，使得已發展以及發展中國家之間的差距逐漸縮小，產生國家之間的趨同現象；不過另外一種觀點則認為，當同時考慮制度、資源等因素時，將出現發展中國家與已發展國家之間的「趨異」現象，也就是俗稱的強者越強、弱者越弱的結果。在組織社會學中，雖然新制度主義論者認為組織的邏輯是組織運作的核心，組. 4.

(16) 第一章導論. 織是受到文化、社會、以及其他符號元素所建構的制度環境之塑造，但對於結果的解讀卻可區分為兩個學派（Donaldson, 1995），首先是，DiMaggio and Powell（1983）所稱的制度同型化（institutional isomorphism），認為組織之間會進行一種相互模仿、順服於結構設計當中，不論是治理方式的選擇、策略或工作系統，都是依照組織邏輯而來，而處在同一個空間之下的組織，通常會有類似的組織邏輯（Spicer, 2006）。第二種為鬆散聯結（loose coupling）的概念，Meyer and Rowan（1977）認為，制度性的規則（institutionalized rules）常常會出現相互衝突的狀況（亦即異質性的制度環境），因此組織必須保持自己在寬鬆連結的狀態，建立正式結構與實際工作活動之間的空隙（雖然這是很浪費資源的），也就是保留彈性，使自己可以應付每一種不一樣的衝突。另外，Giddens（1990）認為，在全球化的趨勢之下，因為即時性的資訊科技發展（Castells, 1996）、國際競爭壓力增加（Polillo and Guillen, 2005）等因素，組織運作的邏輯是鑲嵌在全球的架構當中，而非單一國家的環境底下，因此會產生一個快速的組織邏輯趨同現象（Spicer, 2006），日籍學者大前研一更以「無國界的世界」來描述未來的發展（黃柏棋譯，1993）。不過也有一些研究全球化的學者認為，經濟的交換是鑲嵌在一個長期建立的，包含著信任、互惠的關係之上（Granovetter, 1985），包含國家的經濟配置、控制系統等都受到這些交換系統的影響，產生每個國家獨特的組織邏輯（Whitley, 1999），唯有這樣才能在全球的競爭趨勢當中取得獨立的優勢。至於在公共行政學當中，相對於組織社會學以「組織結構」為研究焦點，趨同的研究在公共行政學中大多以「政策」為核心（Knill, 2005），屬於比較公共政策（comparative public policy）的一環。比較公共政策在 1960 年代，曾經在公共行政研究領域中佔有無法取代的重要地位，因為其不僅可以透過不同經驗來擴展學界與實務界對政策問題與對策的了解，更可以透過了解不同政策決定背後的本質，來檢測理論與假設的正確性（Heidenheimer et al., 1990: 2）。雖然在 1970 年代之後，比較公共政策曾經一度從公共行政學界裡面消失，但這並不等於學界對於研究個體之間差異的興趣降低，或比較研究本身的重要性不再。在近年全球化所造成的國家相互依賴影響的現象增加（Farazmand, 1996）、資訊科技的進步提昇國家之間訊息流動與交換的情形之下，再度掀起公共行政學界對比較研究之關注（Jreisat, 2005）。其中主要的關注點之一，就是在全球化架構發展，國家所面對的問題趨於一致的情形之下，政策趨同效 5.

(17) 政策趨同?全球「電子化政府」與「電子民主參與」的發展分析. 果現象是否產生的問題。具體的研究方法則是透過比較各國政策之間的相似性（similarity）程度，討論影響政府之間政策學習（policy learning）、擴散（policy diffusion）、強制（imposition）、或經驗汲取（lesson-drawing）等力量，趨同論者認為這些力量運作後的最終結果，就是全球性的政策趨同。更具體的說，大部分的公共政策分析家假定全球化將帶來國家在環境管制政策、在消費者健康與安全、以及在勞工管制與稅制上的趨同（Drezner, 2001），國家之間的政策越來越像，而政府的數位化發展（Al-Hakim, 2007; Jaeger, 2003; Rose, 2005; Grant and Chau, 2005; Heeks, 2005）、新公共管理（New Public Management）等概念下的管理措施（Hood, 1991; 1994），也成為各國一致遵行的管理架構。產生這個效果的原因，理論上認為因為經濟交換的障礙降低，導致主權國家長期對於國內產業保護的需要降低，以及國家之間在績效上的競爭壓力增強，政策在國家之間的界線逐漸模糊。Holzinger and Knill（2005）整理了有關政策趨同的文獻後歸納認為，包含國際競爭的壓力、解決問題的壓力、追求一致性的慾望、以及在環境當中取得合法正當性的壓力等，都可能會促成國家之間政策趨同的現象。可惜的是，這些假設在許多不同的研究中，因為多站在不同的基礎上進行，得到的驗證結果並不一致，有些政策研究得到國家之間趨同的結論，有些得到部分趨同的結論，但是也有許多文獻發現國際間的政策並沒有趨同的現象（Heichel et al., 2005; Holzinger and Knill, 2005），換言之，到目前為止，學界對於「…政策趨同現象的了解仍然相當有限…」（Knill, 2005: 2），趨同或趨異的爭辯，亟需更多質化與量化經驗研究結果來釐清。. 第二節研究個案. 本研究將以政府電子化相關政策為例，探討這個普遍被認為是提昇政府效率效能的重要工具，各國政府一致發展的政策方向，是否將如理論預期出現全球性的趨同現象，這邊所指的全球性趨同，是指各國的電子化發展成效都往政策理想點趨近，另外，本文也將進一步建構與檢測政府電子化政策發展的理論架構，探討影響各國電子化發展的主要因素。. 6.

(18) 第一章導論. 以往學界對於政策趨同的討論並不重視，尤其是在國內相關文章更是付之闕如，本研究認為，討論這個議題的重要性，如同本章第一段落所討論的，在全球化的概念之下，國家與國家之間的互動急速增加，對於傳統公共政策擴散或學習等理論的解釋力可能產生影響，學界急需要重新檢視政策趨同現象。所謂的政府電子化政策，亦即政府應用資訊通訊科技（尤其是網路）來提供服務的相關作為，共可區分兩個不同的應用方式，第一個就是利用資訊通訊科技來改善政府與民眾之間的互動，稱為電子民主參與（e-participation），第二個則是政府運作的簡單化，稱為電子化政府（e-government, Backus, 2001）。選擇政府 e 化政策作為討論政策趨同切入點，主要的原因有三點。首先，由於主張政策趨同的論點，認為觀念上的驅使（ideational pressure）是導致趨同現象的一個重要因素，認為趨同是導因於一個散佈的模型或觀念，當一個主導性的觀念產生，其他的模型與政策就會失去其正當性，使得一個很強的制度同型化（institutional isomorphism）產生（Drezner, 2001）。而大多電子化政府的文獻都認為，電子化政府的發展，主要是依循著新公共管理主義的概念（Brown, 2005; Eyob, 2004; van Duivenboden and Lips, 2005; Homburg and Bekkers, 2005），而快速地在全球各個國家之間發展擴散（Rose, 2005），亦即不論是在那些地區，電子化政府的發展都會依循著規範模型發展，得到每一個追求行政革新政府的重視。其次，政策趨同論者認為，「學習」是趨同現象產生的主要途徑之一（Bennett, 1991; Knill, 2005; Bennett and Howlett, 1992），因此當政策方案因為資訊科技的發達，學習仿效的互動機會增加，將加速趨同現象的出現（Wolman and Page, 2002）。而電子化政府相關政策，由於相當大部分的政策產出為網站的建置成效，在網際網路無遠弗屆的傳遞之下，政府網站的建置（例如網站設計方式）相較其他政策是一個易於模仿與學習的標的。第三，資訊通訊科技的特性讓許多論者相信，新科技將影響政府治理結構，造成政策網絡的改變（Fountain, 2001）。因此，當政府電子化普遍被視為行政革新的重要途徑，影響著政府內外部效率與效能，且過去的文獻大多僅集中在少數成功個案（國家）討論的情形下（Heeks and Bailur, 2007），學界亟需發展大規模（large-size）的經驗研究，透過比較的方式，了解電子化發展的樣態與理論（La Porte et al., 2002: 413）。. 7.

(19) 政策趨同?全球「電子化政府」與「電子民主參與」的發展分析. 滿足上述研究的需要，一方面可以觀察政策趨同現象是否出現，另一方面可以釐清影響政府組織對資訊通訊科技應用差異的因素，也就是從比較公共政策的角度，分析電子化政府相關政策在國家間的發展應用模型，這是比較公共政策學者 Heidenheimer et al（1990: 15-17）所說的「選擇」的問題，換句話說，「…由西方或美國所發展出來的公共行政模式，是否能夠適用於全球的觀點..？」（Jreisat, 2005: 231）。然而，因為過去的研究，大多隱含著 e 化政策成效全球趨同的假定，大規模量化研究的結論存在許多分歧，因此，本研究將從基本假定開始討論電子化政府發展研究。總之，本論文選擇了一個在理論預期上，一方面因為被普遍視為是「全球性趨勢」（Hood, 1994），另一方面因為政策產出易於觀察模仿，以致相對上易出現政策趨同效果的政策類型，透過年度政策成效的變化趨勢來觀察政策趨同現象，為全球化發展導致政策趨同或趨異的不同假設，提供一個具經驗基礎的檢定。在電子化政府的發展近二十年之後，資訊科技與公共行政之間的理論連結仍然相當薄弱，學界亟需一個了解政府 e 化政策發展的國家層次模型，來作為公共行政與 e 化政策之間連結的橋樑。雖然目前有部分文獻討論電子化政府對制度變遷（institutional change），或應用社會科技主義與科技決定論之間的爭辯來論述科技所造成的影響，以及透過制度理論提出一些框架來說明政府的科技運用與發展（例如 Jane Fountain 的技術執行框架），但是這些論述大多仍停留在規範論述的階段，甚少有實證的輔助。本研究透過政策趨同理論的引入，嘗試在資訊科技運用的趨勢中，納入理論的預期，將可以作為結合資訊科技運用與公共行政理論之間連結點。. 第三節研究問題. 自從資訊通訊科技在 1990 年代開始快速進入公共部門之後，公共行政與資訊科技之間結合後所產生的理論爭辯，一直因為公共行政學領域當中缺乏與資訊科技的理論連結與清楚定位，可用來一方面支援學界的研究需要，另一方面又可協助實務界推動改革，產生許多理論與實務之間的落差問題（Flak et al., 2007; Zouridis and Thaens, 2003; Andersen and Henriksen, 2005），以致於從前面一點來看，學界內普遍有「小看」. 8.

(20) 第一章導論. 這個新興領域問題的趨勢，從後面一點來看，實務界更是對與公共行政學界之間的「代溝」感到厭煩（李仲彬等，2006）。在 Jane E. Fountain（2001）的著名書籍建構虛擬政府：資訊科技與制度變遷中，貫穿全書的核心問題為：資訊科技的運用方式與成效，是如何受到制度安排（institutional arrangement）的影響？透過以新制度理論為基礎的分析，Fountain（2001: x）認為「…社會、制度、組織、與政治等因素，影響了政府對於資訊科技的認知、設計與使用方式…」，在一個地方獲得成功的資訊系統，在另一個不同的制度環境，不一定會受到重用。然而，從科技決定論（technological determinism）的角度來看，資訊科技本身具有無法改變的基因，組織管理者無法改變資訊科技所帶來的力量，若嘗試想改變科技所帶來的影響，就好像「在沙灘堆沙堡來抵抗海浪一般」，各國都無法抵抗其在政府內部所產生的作用（Garson, 2006: 5）。雖然學界對於 Fountain 所提出的架構仍有許多質疑，但其所引發討論已經足以顯現其貢獻（Yang, 2003: 432）。首先，從理論上來看，Fountain 嘗試面對與解決的，一方面是科技決定主義與社會建構主義之間長期以來的爭辯，另一方面更是近年來電子化政府相關研究一直無法在公共行政理論內找到定位與定向的關鍵之一，由於難以確定資訊科技發展與公共組織結構及制度環境之間的因果關係，電子化政府常被視為僅是政府業務的電腦化罷了（Lenk and Traunmuller, 2002），與過去電視、傳真機、電話等的出現相比，沒什麼特別之處。其次，如果表現在實務現象上，上述問題所引發的觀察更可轉化為：資訊科技的應用與選擇是受到什麼因素的影響？什麼樣的力量在驅動著（各國）電子化政府的發展？（Dunleavy et al., 2003）是否出現全球趨同的壓力？以及那些地區（國家）會有比較完整的電子化政府發展？而那些地區又遲遲不願意發展電子化政府？主要的原因為何？上述問題的討論，是目前實務研究上相當缺乏的一塊。依照 Fountain 的說法（或更廣泛的用新制度論主義者及社會建構論者的觀點），不同國家的電子化政府運用方式，不會單純僅從科技效率的角度來出發，因為國家內部（文化、政治或社會）制度配置環境的差異，國家體系在思考政府業務數位化時，將產生不同的思維，產生政策趨異的現象；但若從韋伯社會學、科技決定論等觀點來看，政府之間資訊政策的標準化（standardization）似乎又是無法避免的一條路（Dunleavy et al., 2003），電子. 9.

(21) 政策趨同?全球「電子化政府」與「電子民主參與」的發展分析. 化發展將產生政策趨同。在上述的理論爭議與實務資料缺乏驗證之下，本研究將以政策趨同為主要的理論基礎，觀察全球政府電子化發展的趨同現象，本文所指的電子化趨同，指的是「全球各國的電子化發展成效，隨著時間往政策理想點移動」，出現各國間相似性增高，且與政策理想點間距離縮短的現象，亦即出現政策學者所謂的 sigma 與 delta 趨同。另外，在上述趨同現象研究的基礎上，本文將進一步建構 e 化政府的發展模型，找出影響全球電子化發展的因素，藉此作為未來探討資訊科技與公共行政理論之間連結，以及資訊科技發展與制度環境之間關係討論的實證基礎。本文企圖回答的研究問題有二：. 研究問題 I：政府業務電子化的全球發展，是否產生同型化主義、科技決定論所預測的政策趨同現象？. 以目前的研究來看，至少有兩個論點認為電子化政府的發展，在全球之間會產生政策的趨同現象的。首先是著名的政策學習理論學者 Richard Rose（1993, 2005）認為，在全球化的趨勢之下，因為資訊通訊科技的快速發展，政府之間的訊息流動加劇，同類型政策在國家之間擴散（diffusion）以及趨同的可能性增加；La Porte et al. （2002）的研究發現，全球政府網站設置的內容與發展趨勢，僅受到國家的財富的影響，與國內的組織結構、環境、文化..等社會科技論所論述的相關變數無關，他們認為，全球國家的網站發展並無受到經濟之外的因素影響，一個比較可能的解釋是結構論者所強調的同型化（isomorphism），換言之，因為同型化的力量，產生彼此政策的學習、趨同與轉移，取得組織在環境中的正當性（legitimacy）（Radaelli, 2000）。其次，在新公共管理典範的架構之下，政府服務的電腦化與網路化，是達成「以顧客為上」的重要工具，因此當新公共管理主義成為全球公共行政的共通準則時（B. Guy Peters, 1996; Hood, 1991; 994），電子化政府的推動，在不同地區也應該具有相同的推動模式。這就如著名的 Lanye and Lee（2001）認為電子化政府的推動，都將依循著四個階段發展。不過，針對上面的理論預期，也有許多文獻有不同的看法。Holzinger and Knill 10.

(22) 第一章導論. （2005）的研究發現，全球化不一定會帶來政策趨同的效果。事實上，不同國家為了滿足所處社會的正當性要求，國家在政策採用之後，不一定會有趨同的效果出現，每個國家採用了政策概念之後，執行的方式、程度、使用的工具都會不盡相同（Radaelli, 2005），換言之，不一定所有國家都會往所謂的電子化發展「理想點」移動。Fountain （2001）從新制度論以及社會科技主義的論點出發，認為科技的發展應用，並非在一個科技決定主義之下運作的，而是受到許多組織、環境、制度等因素的影響。Fountain 的論點與科技決定主義不同，科技決定論認為，科技的發展與應用方式，來自於科技技術的驅動，換言之，科技技術愈發展，電子化的應用成效就會越高。如果 Fountain 的論點是對的，也就是社會科技主義所強調的，除了技術之外，其他因素更是扮演重要的角色，電子化的應用將受到組織、制度…等因素的影響，全球政府的電子化發展，將不會出現趨同的現象。針對研究問題 I，本文將政府 e 化政策操作化為「電子化政府」，以及「電子民主參與」4，設定下列細目研究問題：. I-1. 全球各國的聯合國電子化指數，以及布朗大學的電子化政府指數，是否隨著時間，呈現平均數逐漸增加，標準差逐漸變小的「發展成效」理想點趨同現象？. 所謂的政策趨同，指的是不同觀察單位之間的差異隨著時間逐漸變小，相似性增加，其中一個重要的觀察角度（即操作化測量），為觀察單位彼此之間發展程度的趨近現象。以電子化發展個案來說，如果全球各個國家都認同電子化的發展是一個不可逃避的趨勢，則全球各國的電子化發展，隨著時間將如同圖一-1 所示，往政策的理想點趨近（平均數增加、標準差減少），而這個趨近現象的重要性，從理論上來說，將引申推論至政策趨同是否出現的問題，從統計分析上來說，則是全球電子化發展的影響因素，是否可以用同一條迴歸線來代表、或是否可用同一個迴歸式結果來解釋所有國家電子化發展的問題。. 4. 將政府電子化發展的內容區分為「電子化政府」與「電子民主參與」的主要原因，將在第二章文獻探討做說明。 11.

(23) 政策趨同?全球「電子化政府」與「電子民主參與」的發展分析. 國家次(數. Time 5 Time 4 Time 1. ). Time 2 Time 3. 圖一-1 電子化發展程度趨同的理論預期. 電子化發展程度. 資料來源：本研究. I-2. 全球各國的電子化發展，是否都依照著「資訊目錄提供」、「線上申辦交易」、「民主參與」的發展順序進行？. 除了上述在「程度上」的趨同之外，由於電子化的發展至少可以分成電子化政府與電子化民主參與兩個不同的焦點，而電子化政府又大致可以區分成資訊提供（cataloguing），例如提供政府政策資訊、預決算資訊、聯絡方式…等，以及交易（transactions）兩個部分，例如線上申辦、線上繳款…等（Reddick, 2004）。許多論者認為（例如 Backus, 2001 ; Lenihan, 2005; Chadwick, 2003），唯有完整包含這三個部分的電子化發展，才是完整的電子化治理（e-governance），甚至許多文獻認為，各國的電子化發展，將依循著資訊目錄提供、線上申辦交易、電子民主參與的發展路徑來進行（例如 West, 2004）。因此本論文除了上述針對發展「程度上」趨同的驗證之外，也將檢測是否觀察國家在發展「類型上」，是否逐漸地同時強調資訊提供、線上申辦交易、以及民主參與？或是某些類型的國家特別著重在線上交易或是民主參與？. 12.

(24) 第一章導論. 研究問題 II：什麼因素影響電子化政府與電子民主參與的發展與選擇？. 本研究的第二個主要問題，為依循前面研究問題 I 的發現，探討影響電子化政府與電子民主參與的發展因素為何。如前所述，趨同指的是各國的政策發展，在方向上或類型上往同一個政策位置移動的趨勢，而政策趨異則是指各國的政策發展逐漸從原本的政策位置發散。過去針對全球電子化政府發展的相關研究，大多隱含著趨同的假定，而這樣的假定可能是造成相關研究結果之間結論不一致的原因。因此，本研究想回答的第二個問題，是在釐清上述第一個研究問題之後，建構一個適當的分析方式，釐清什麼因素影響各國電子化的發展？如果趨同為真，那麼依照科技決定論的概念，影響各國發電子化的因素應該只有經濟與技術層面的力量，不會有其他結構因素的干擾。此研究問題的細目研究問題為：. II-1.影響不同類型國家電子化政府與電子民主參與發展的因素為何？. 以往電子化政府與電子民主參與的模型發展，有許多待加強的地方。其中包括過去的研究幾乎都僅以橫斷面資料進行分析，無法將時間的變化考量到模型裡，另外，過去的研究幾乎都假定全球性趨同的存在，假定所有國家都可以用同一條迴歸線來做解釋。因此，本文除了將透過連續幾年的電子化發展資料進行更精確的模型分析之外，也將依據研究問題一的研究發現，以定群資料分析（panel/longitudinal analysis）及分量迴歸（quantile regression）分析方法，找出影響各國電子化政府與電子民主參與發展的因素。過去大多數相關研究從科技決定論的觀點出發，認為經濟水準或科技能力為解釋科技採用（technology adoption）的主要因素（Rose, 2005），但實務上卻有許多這些變數無法解釋的異例。一個合理的假設是，即使政府業務的 e 化已被認為是提昇政府效率效能的重要方式，但真正影響採用（adoption）與發展的力量，如 Milner（2003）研究網際網路的擴散發展時所發現的，並非是一種隨機或隨經濟成長而出現的自然現 13.

(25) 政策趨同?全球「電子化政府」與「電子民主參與」的發展分析. 象，背後隱藏著不同的驅動力量（Dunleavy et al., 2003）。可惜的是，過去對於政府數位化工作的研究，大多因為缺乏理論基礎、缺乏擴大解釋力、並且集中在單一個案討論而缺乏比較的觀點，導致知識難以累積（Heeks and Bailur, 2007），因此本研究希望透過合理的假定，以及公共行政趨同理論為基礎的實證探索，建構一個更符合現況的電子化發展模型。總之，全球電子化政府發展的相關研究，不論是在時間的橫跨性上，基本假定上、資料的測量上、或是理論的完整性上都有相當多問題（例如 Berry et al., 2008; Rose, 2005; Moon et al, 2005; West, 2005; La Porte, 2002），因此，本文將嘗試透過理論的整合與跨年度資料的分析研究，回答研究問題。自變數的部分，本研究將以政策發展相關理論為基礎。依變數部分，相較於過去的文獻以電子化政府指數為依變數，本文將以電子化政府與電子民主參與的利用率為依變數，主要的目的是更能準確的區分出各國在不同年度的電子化發展差異。. II-2.什麼因素影響「電子化政府」或「電子化民主參與」間的選擇，換言之，哪些國家會先以「電子化政府發展」為優先？哪些國家會以「電子民主參與」為優先？. 公共政策的發展，趨同或趨異的論點各自有理論與實證的支持，從實務上幾個個案來看，即使政府業務的數位化工作自 1990 年代伴隨新公共管理運動（或稱政府再造）興起，「電子化政府」一詞首次出現在 1993 年美國績效評估報告，成為各國推動行政現代化的重要工具，甚至被視為是國家發展程度的指標，從一些跡象顯示，不同國家對於政府業務的數位化推動，不僅在推動速率上有所不同，推動過程所強調的重點亦有不同的選擇。舉例來說，新興國家愛沙尼亞（Estonia）雖然在 2000 年只有 35.9%人口擁有電話線，但為什麼在 2003 年聯合國電子化政府報告當中，卻已成為全世界電子政府準備度第 16 位，電子參與指數（e-participation index）全球第 4 位的國家，並擁有多次應用網路民主投票的經驗？另外，為什麼加勒比海島國巴貝多（Barbados），即使在 2005 年時全國已經有近六成的人口上網（全世界第 31 位），但在 2008 年的電子參與指數卻停留在全球第 80 位？為什麼泰國在 2007 年的 GDP 值，已是全球第 19 位，（GDP per capita 為全球第 78 位），但在布朗大學的電子化政府評 14.

(26) 第一章導論. 估中，其電子化政府的表現卻是在 198 個國家當中排第 178 位（West, 2007）? 總之，本文的研究問題分為兩個階段，研究問題 I 先回答全球性的政策趨同是否出現的問題，這是一個理論與實務的基礎討論，研究問題 II 則是在前一個問題的基礎之上，探討影響國家發展 e 化政策的因素。現今學界對於政策趨同現象仍然存有相當大的爭辯，尤其是在全球化與資訊化的影響之下，過去相關理論所做的預測是否因此而有所變化，亟需更多的實證資料進行解答。此外，過去國內對於政策趨同、擴散、學習等相關文獻相當缺乏，僅有少數文獻探討政策學習與知識分享，因此，當本研究將電子化視為是新公共管理概念下的一種方法，而這種方法因為全球化與資訊化的影響，相對於其他的新公共管理工具，更具有全球趨同的可能性時，本研究在理論上，一方面可以增進國內相關文獻探討的累積，另一方面也可以提供現階段政策趨同爭議的實證解答，尤其是將全球化與資訊化的概念帶入政策趨同理論當中。本研究接下來在第二章的部分，將先以文獻回顧的方式，整理過去有關趨同的研究，主要目的是釐清趨同概念的爭議內容，以及建構後續電子化發展模型的基礎，另外，也將透過文獻的檢閱，了解台灣電子化發展的歷程；第三章是本研究的研究方法；第四章則是對趨同現象的分析與討論；第五章是模型分析結果，最後兩章則是討論與結論。. 15.

(27) 政策趨同?全球「電子化政府」與「電子民主參與」的發展分析. 第二章. 文獻回顧. 在文獻回顧這個章節，本研究希望達到四個目的。首先，是回顧不同領域對於趨同的論點，此部分的目的在於說明一個事實，那就是趨同現象到目前為止，在不同學科當中，都仍是一個爭議中的話題；其次，第二個目的，本研究希望能夠在文獻回顧當中，以政策趨同為主軸，整理出政策趨同的概念定義、測量方式，以及有哪些因素造成趨同的發生，藉此為後續實證分析的理論架構做鋪陳。第三個目的，本章希望藉由幾個政策環境變化趨勢的論述（包含全球化、資訊化、與新公共管理典範的擴散），說明現代政府所推動的電子化政府與電子民主參與，相對於其他類型政策有更高全球趨同的可能性，這些趨勢也是本研究為何選取政府電子化業務作為趨同分析的主要原因。最後，在第四節的部分，將深入分析台灣個案，了解我國電子化發展的歷程及影響因素，此部份的主要目的一方面在提供全球發展模型與在地個案對話的基礎，另一方面也可以做為全球模型建構的參考。. 第一節趨同：經濟學與組織社會學的觀點. 社會科學當中對於趨同（convergence）或趨異（divergence）的討論，討論各個工業化社會之間，是否會隨著時間而越來越趨同的理論問題，已經有很長的一段歷史了（Weinberg, 1969）。可惜的是到目前為止，這個問題的答案還是相當的不確定（Pollitt, 2001; Knill, 2005; Heichel et al., 2005）。所謂的趨同，指的是社會之間越來越類似，在彼此結構、過程或績效上發展相似性（similarity）的趨勢；反之，趨異則是社會間結構、過程與績效差異增大的趨勢（Kerr, 1983: 3）。Wilensky（1975）認為，趨同是「... 不論屬於哪種政治經濟結構、哪種特定的文化與歷史，這些社會在結構與意識型態上變得彼此相類似...」的一個概念。基本上，社會科學中對於趨同的討論，因為次學科的不同，對於趨同的分析單 16.

(28) 第二章. 文獻回顧. 位（焦點）就會不同，經濟學大多以經濟成就為趨同的研究焦點，政治經濟學以社會結構、制度安排為比較的對象，公共行政學強調政策的趨同，組織社會學則是強調結構的趨同（Knill, 2005; Kerr, 1983: 72-73）。這樣的研究焦點差異，依照 Boyer（1994）的說法，亦即三個不同概念的趨同：經濟趨同、結合民主與市場的系統、制度形式或管制模式的趨同；亦即 Unger and Waarden（1995: 3-12）之三個不同類型的「趨同」：經濟趨同（economic convergence）、系統趨同（system convergence）、以及政策趨同（policy convergence）三種。本節以下的討論，將先集中在經濟趨同與系統趨同的部份，第二節則是回到本論文重點「政策趨同」的部分。. 一、經濟趨同--新古典成長理論經濟趨同的研究焦點在於經濟政策的產出：利率、GDP、失業率…等，共有科技、競爭、以及政治強迫（political enforcement）三個力量在驅使著經濟趨同的產生（Unger and Waarden, 1995: 6）。這些趨同的支持基礎，主要來自新古典成長理論（newclassical growth theory）認為，由於資本收益遞減的因素，所有的經濟體在長期的發展之下，將出現一個穩定狀況，也就是說在經濟表現較落後地區的發展速率，將高於經濟表現較好的地區，長期下來彼此間的差距將聚合，所有國家的經濟成就都將相當類似（Checherita, 2008; Islam, 2003）。雖然包含新古典成長理論在內，有許多經濟理論預測國家之間的經濟成效將會隨著時間出現趨同的現象，但實際上在經驗資料的驗證上，卻一直存在著正反不同的爭議（Barro and Sala-i-Martin, 1990; Islam, 2003; Rodríguez-Pose, 1999）。Islam（2003）認為，其中一個原因在於，不同的研究都會在新古典成長理論之外，習慣性地幫經濟趨同現象加上自己所認定的假定（assumption），導致經濟趨同的研究相當分散，不僅在研究方法上相當多元（包含非制式的橫斷面研究、制式的橫斷面研究、定群追蹤、時間序列分析、散佈分析），更有相當多不同的研究途徑。目前至少有以下幾個討論經濟趨同現象的途徑（Islam, 2003）： 1.經濟體「內部的」趨同 vs. 經濟體「之間的」趨同， 2.經濟成長率的趨同 vs 收入水準的趨同 3.β 趨同 vs. σ 趨同 17.

(29) 政策趨同?全球「電子化政府」與「電子民主參與」的發展分析. 4.絕對趨同 vs. 條件趨同 5.全球性趨同 vs. 地方或集群趨同 6.收入趨同 vs. 總體生產力趨同 7.確定性趨同 vs. 推測性趨同. 在上述幾個不同的研究主題中，文獻中討論較多的，是以新古典成長理論為基礎，Barro and Sala-i-Martin（1990, 1992）所率先提出之 β 及 σ 兩種造成經濟趨同的現象，透過實證資料的驗證，Barro and Sala-i-Martin 開啟了一連串經濟趨同的爭論。（有條件的）β 趨同指「...在其他條件相同的情況之下，貧窮國家的發展速率高於富有國家，因此貧窮國家將追上富有國家...」，σ 趨同則是「...國家之間，平均生產毛額之對數的標準差散佈程度縮小...」，兩者之間有相當強烈的相互關係，（有條件的）β 趨同的出現將導致 σ 趨同。根據 Barro and Sala-i-Martin （1990）以及 Sala-i-Martin （1996）的經驗研究發現，經濟體之間的 β 趨同速度是以每年 2％的速度在進行。更近一步來看，β 趨同可以再細分為：絕對趨同（absolute convergence）、條件趨同（conditional convergence）、以及集群趨同（club convergence）三種（Galor, 1996; Checherita, 2008）。絕對趨同是指不論其他條件為何，國家的平均收入將隨著時間的變化，貧窮國家趨近到富有國家，基本上這個論點已經遭受到絕大多數經濟學家的排除，認為這個情形根本不存在（Galor, 1996）。條件趨同則為，在相同結構特徵之下（人口、偏好、政策、科技），即使其他條件不同，貧窮國家將趨近到富有國家。最後，集群趨同則是指，經濟趨同的現象僅會發生在所有其他條件類似的情況之下。對於經濟趨同現象的驗證，到目前為止還是處於正反意見並陳的狀態。Baumol （1986）分析了自工業化國家之間自 1870 年開始的 GDP 資料後發現，工業國家彼此之間的發展越來越相近，出現了趨同的現象。不過兩年後的 De Long（1988）以樣本選擇偏誤為由，發表了一篇批判 Baumol（1986）的文章，認為資料所出現的趨同現象，乃是因為所分析的樣本，原本就是那些後來發展迅速的工業化國家。De Long （1988）修正樣本偏誤重新施作之後發現，經濟趨同現象根本不存在。對於 De Long 的批判，Baumol and Wolff（1988）在同一期刊當中所做的立即回應表示，承認 De Long 所說的資料問題，但在他們重新檢視資料之後，發現趨同仍是存在的，只是變成以集群的方式呈現，並非如他們自己之前所論述的，所有工業化國家都有趨同現象。. 18.

(30) 第二章. 文獻回顧. 除了上述幾篇文章的爭論，其他支持趨同現象存在的文獻，大多以地方政府為研究分析單位（Checherita, 2008），例如 Young et al.（2008）以美國地方政府的資料為分析，發現 β 趨同的現象是存在的，趨同率介於 6.3%與 9.8%之間，但 α 卻呈現趨異的現象，Young et al. （2008）認為，從這個現象來推論，β 趨同僅是 σ 趨同的必要條件，而非充分條件。Evans and Karras（1996）的研究也顯示，有條件的 β 趨同現象明顯存在美國的州政府當中。對趨同假設持反對看法的學者，大多以新增長理論（new growth theory）的內生成長假定，來駁斥新古典成長理論的外生成長假定（Islam, 2003），代表的學者有 Romer （1986）與 Lucas（1988）等。新增長理論認為，經濟的成長並非如新古典成長理論所說的，倚靠著外部的力量，而是經濟體內部的因素（如內部科技發展、人力資源），因此對於開發中與已開發國家之間的差異，新成長理論認為，由於已開發國家有更多的資本與條件可以投入知識的創造與科技的創新，最終的結果將是富者越富、貧者越貧。例如 Pritchett（1995）以經濟收入為例，發現從 1870 年開始到現在，貧窮國家與富有國家之間的差距，至少增加了六倍之多，「...現代歷史中一個相當基本的事實是...無庸置疑地趨異...」。. 二、系統趨同—現代化與工業化的影響一般對於趨同的討論，大多指的就是系統趨同（system convergence），是伴隨著現代化（或工業化）理論或社會發展理論而來的概念（Herkenrath et al., 2005），也就是指現代化過程中，發展中國家與已發展國家、已工業化社會與工業化中社會、民主國家與共產國家之間的、資本主義與社會主義之間的共同發展（Unger and Waarden, 1995）。系統趨同的概念，雖然在 1970-1980 年代曾經在學界失去關注，但在 1990 年代以後，因為全球化的趨勢、冷戰的結束、許多國際組織的興起而再度成為討論的焦點，尤其是歐盟的產生，更是許多討論系統趨同概念學者主要的研究場域（Unger and Waarden, 1995: 6; Guillén, 2001）。 Alexander（1995）認為，最早討論現代化理論的，是 1949 年 Marion Levy 的著作「現代中國的家庭革新」以及 1966 年的「現代化與社會結構」。Levy 是社會學家當中支持現代化會帶來趨同的主要學者（Weinberg, 1969）。Levy（1966）認為，所謂 19.

(31) 政策趨同?全球「電子化政府」與「電子民主參與」的發展分析. 的現代化指的是社會當中成員，使用無生命（inanimate）工具或能源的程度。當社會的現代化程度越高時，社會單元（units of society）將變成更專業化於單一功能，以及更無法自給自足，以致於相互依賴的程度將會增加。相互依賴程度增加所帶來的現象，就是彼此的結構不能有太多的變異，也就是結構同型化（structural isomorphism）的效果，因為只有如此才能夠減低彼此在溝通或傳遞訊息上的成本，總之，不論社會當中的基本元素有多大的差異，現代化的程度越高，社會結構相似的程度就會越高，這就如 Marsh 所說的（2007: 254-255）「…相較於非現代化的社會，已現代化的社會因為彼此溝通互動的頻率較高，彼此之間相似的程度也就會較高。而這些互動當中的溝通，指的就是用語、操作程序、組織型態的標準化…」。在 Levy（1949）之後，現在大多數討論工業化與現代化所帶來社會影響的文獻，大致上以 Clark Kerr, Alex Inkeles 等人為主要代表。雖然前面的文獻將 Levy 視為討論現代化社會趨同的最早人物，Kerr（1983）認為，事實上趨同理論的發展來源相當多元（圖二-1），不僅來自社會學也來自經濟學論點，各有不同的趨同焦點，因此討論趨同時應該兼顧這些多元管道來源，而反對論者也不能用單一觀點的反證來推翻趨同理論。圖二-1 趨同理論來源的動態圖. 倡導者（理論來源）. 東方. 1.. Marx. 共產主義. 2.. Hayek. 3.. Saint-Simon. 4.. 意識型態的終結（end of ideology）. 5.. 工業主義與工業人相關論點. 西方. 資本主義基督教的工業化主義（經濟效率與分配正義）實用的解決方式（資本主義與民主社會主義）經濟領域中多元工業主義的解決方式（多元社會化、多元資本主義、工會組織主義）. 圖表來源：修改自 Kerr(1983: 31). 在實證的研究結果方面，在 Kerr（1983）發現工業化後的社會，在包含知識的. 20.

(32) 第二章. 文獻回顧. 內涵、生產資源的趨動力、生產組織、工作模式、生活模式、經濟報酬的分配模式等六個部分將產生趨同，但是在經濟結構、政治結構、以及宗教信念與國家認同上，則仍然會保持相異性（圖二-2）。. 知識的內涵生產資源的趨動力生產組織工作模式部分趨同生活模式（partial convergence）經濟報酬的分配模式經濟結構政治結構宗教信念、國家認同、社會目標. 持續多樣性（continuing diversity）. 圖二-2 工業化社會的部份趨同資料來源：修改自 Kerr（1983: 73）. Inkeles（1998）同樣以工業化為主要問題，探討工業化之後，社會組織之間的趨同或趨離現象，Inkeles（1998）認為因為現代化的影響，社會對於現代化生產工具的利用不斷增加，而為了有效管理這個現代化社會，不同的社會將會逐漸產生一個標準化的制度配置，亦即產生趨同的現象，另外，趨同現象可以為世界帶來更多與更好的食物、帶來更好的醫療資源、帶來全球性的教育、帶來立即的通訊效果、以及增加更多娛樂與安全性…等特色，而在社會與政治上的價值，則會產生遷徙、信念、結社、政治選擇、以及經濟等自由。 Francis Fukuyama（1992）對於資本主義發展趨勢的論點--「歷史的終結」，也被視為是一種趨同的概念。Fukuyama（1992）認為「…資本主義已經被證明是最適合人類的政治型態，資本主義戰勝了共產主義、封建制度，並且替人類政治的發展歷史畫下了句點…」。另外，比較政治學者 Peter Hall（1989）所編撰的「經濟觀念的政治影響力」一書，主要是以凱恩斯主義為主題，探討它對政治結構、公共政策…等的影響力，也就是「…特定的觀念如何影響到公共政策的討論…」，該書中談到「…在民主社會當中，當國家嘗試去解決社會所面對的集體問題時…觀念…定義了國家的理想（ideals）…觀念…是政治的核心…」（p. 389），換言之，當國家具有同樣的觀念時，. 21.

(33) 政策趨同?全球「電子化政府」與「電子民主參與」的發展分析. 其政策產出也會相同。Marsh（2007）以 148 個非現代化國家以及 52 個現代化國家的資料做分析，檢測 Levy 的現代化理論，發現在 51 個指標當中有 49 個，現代化社會確實比非現代化社會有較高的趨同程度。上述的文獻大多是站在比較樂觀的角度在看工業化與現代化所造成的趨同效果，但也有許多文獻認為全球的現代化發展，所帶來的效果是一種趨異現象（Guillén, 2001）。例如 Doremus et al (1998)的研究顯示，即使全球化的力量影響，不同國家的創新、貿易與投資系統，都仍然有很大的差異。另外，長期被視為反對趨同理論的重要學者 Goldthorpe（1984）認為，趨同的現象，尤其是對社會主義的合併，並不會出現在工業化社會的發展當中，工業化社會的發展將朝向兩個不同的方向，一則朝向社團主義（corporatism），一則朝向二元論（dualism）。Boyer（1994）的研究也發現，「… 趨同並不是一個永久或全球性的現象…我們仍然是在一個以個別國家為中心的時代…」。總之，學界對於工業化與現代化所帶來的趨同或趨異效果，如同經濟學領域的討論，仍然沒有得到共識。值得注意的是，這些正反意見的爭辯，在 1990 年代全球化與資訊化興起之後，更是理論與實務界爭辯的五大議題之一（Guillén, 2001）。不過， Unger and Waarden（1995）認為，全球化現象讓趨同理論再度取得上風。. 第二節政策趨同. 上一節所討論的系統趨同，是以「社會」為主要的分析對象，Bennett（1991）認為，社會趨同（societal convergence）研究是比較集體層次（macro）的分析，比較難看到趨同內涵的細節，比較好的策略是以較低層次的分析單位取代，而政策趨同（policy convergence）則是系統趨同中的一個子領域。所謂的政策趨同指「...隨著時間，政策的相似像增加...」（Holzinger and Knill, 2005: 776）；「...在一段時間之後，某項政策中的一項或一項以上的特色，在不同地區的相似性增加...」（Knill, 2005: 5）；政策「...從不同的位置出發，往相同的目標發展...」（Bennett, 1991: 219）；以及「… 政策的結構、過程與績效的相似性逐漸增加的趨勢…」（Drezner, 2001: 53）。總之，. 22.