我國公務人員考績制度運作中主管考核行為之研究：以新北市一級機關業務主管為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學社會科學學院行政管理碩士學程第十五屆碩士論文. 我國公務人員考績制度運作中主管考核行為之研究：以新北市一級機關業務主管為例. 政治大. 立 A Study of Performance Appraisal Behavior of. ‧ 國. 學. Supervisory Officials：The Case of First- Level. ‧. Government Agencies in New Taipei City. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 指導教授研究生. i n U. v. 蘇偉業博士曾玟儀撰. 中華民國一○五年七月.

(2) 審定書. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. I. i n U. v.

(3) 謝辭當口試成績宣布通過時，內心喜悅非言語所能形容，但同時也宣告二年半的求學生活劃下了句點，期間傲人的成果當屬本篇論文及宥瑄、奕瑄二個女兒了。回首此段忙碌卻又非常充實的生活，真的是歡樂與淚水掺半，當然，歡樂時間還是相較為多的。感謝我的指導老師蘇偉業教授在我的論文寫作過程中，所給予的一切指導與協助，還好有您不厭其煩的一直與我討論，才讓悟性不高的我能從混沌的思緒中. 政治大本校公行系董祥開老師，從不同角度對本篇論文的提點與建議，讓我的論文內容立. 逐漸理出頭緒，順利完成此篇論文，也謝謝二位口試委員臺北大學胡龍騰老師及. ‧ 國. 學. 更為豐富。. ‧. 最後，對於一路走來始終無怨無悔挺我的老公晉賢、大女兒品瑄給予最大的擁抱與感謝，還好有你們幫我張羅家中大小事，才能讓我無後顧之憂的專心完成. y. Nat. 你們的支持與鼓勵，才讓我能堅持至今。. n. al. Ch. engchi. er. io. sit. 此項人生目標。當然，也謝謝我的好友們，素如、治威、錦盛、泰平和國禎，是. i n U. v. 千言萬語，就讓玟儀再次大聲地對所有協助我的人說出：感謝！感謝！再感謝！玟儀謹誌 105.7.15. II.

(4) 中文摘要目前我國公務人員考績制度中的｢考列甲等比率設限｣措施，乃係考試院為改善公務人員考績長期以來評價浮寬(rating inflation)現象所為，然此舉卻使考核者深感打考績是一項沉重的行政負擔，而改以｢均賞少罰｣心態，對受考核者核予偏離實際工作表現的評價，導致考績綜覈名實、信賞必罰的績效管理功能嚴重失靈。故本研究以新北市政府一級機關業務單位為研究對象，探討渠等在｢考列甲等比率設限｣措施下，是否具有按受考核者客觀工作表現作出排序的能力，及影響渠等依此做出適當績效評價意願的因素。. 政治大本研究採用深度訪談法立，藉由 Park 於 2014 年提出的公部門考核者動機模型，. ‧ 國. 學. 抽取與本文研究興趣有關的因素後，重新歸納建構本研究的分析模型，並以此模型內所用分析元素作為訪談設計、資料蒐集、分析的依據。研究後得出以下結論：. ‧. （一）考核者具有考評能力，且辦理考績的過程乃是一個具有時間序列概念的動. sit. y. Nat. 態性過程；（二）所感受到的課責強度將視來源而異且具有正、負面效果；（三）. n. al. er. io. 誘因設計牽動考核者動機與相應考核策略；（四）業務性質將影響考核動機與考. v. 核策略二者間之關係；（五）現行考績制度對積極管理作用是有限的。. Ch. engchi. i n U. 綜上，本研究提出三項建議：（一）授權各主管機關視整體施政目標及業務特性研訂考績評比及平時考核指標；（二）考績辦理方式多元化，藉由增列「優等」及透過團體績效評核等方式，發揮獎賞及汰劣功能；（三）賦予考核者更多權力，透過允許機關作出更具多元化的裁量或對制度設計擁有較多的自我控制，以增加考核者管理工具並發揮考績積極管考功能。關鍵字：考績、甲等比率設限、考核者動機模型、課責、誘因、業務性質、團體績效評核。. III.

(5) ABSTRACT The imposition of “cap on the proportion of grade A rating" for performance appraisal of civil servants in Taiwan is adopted by the Examination Yuan mainly to address the issue of rating inflation. However, such a measure becomes a heavy burden for supervisors and forces them to take "even rewarding, less punishing" as a rating strategy by which the appraisal rating would deviate from the actual job performance of staff, causing a malfunctioning of the performance appraisal system. Therefore, this study, focusing on first-level government agencies in New Taipei City,. 政治大 based on actual job performance, 立 and what factors influence their motivation to. is aimed to explore whether the supervisors are able to evaluate their subordinates. ‧ 國. 學. conduct an adequate appraisal in accordance with actual job performance.. ‧. This study adopts the semi-structured interview as a method. Through the Rater Motivation Model proposed by Park in 2014, the factors related to the topic of this. y. Nat. io. sit. study are extracted and based on it, an analytical model is constructed. The analytical. n. al. er. elements used in this model serve as the basis of interview design, and data collection. Ch. i n U. v. and analysis. The conclusions of this study are as follows: 1) the evaluators are. engchi. competent for conducting the appraisal and the appraisal embraces a time-series dynamic concept; 2) the strengths of felt accountability will vary in response to different sources, with both positive and negative effects; 3) incentive designing is related to the motivation and the corresponding strategies of evaluators; 4) the job nature will affect the relationship between the motivation and the strategy; 5) the current performance appraisal system has limited impact on positive management.. Based on the above findings, this study suggests: 1) delegate agencies more authority to develop their own criterions of the performance appraisal rating in IV.

(6) accordance with overall policy objectives and job characteristics; 2) diversify the methods of performance appraisal, such as adding an "excellence grade” and adopting a group performance assessment, which will help promote the functions of rewarding and sanctioning; 3) delegate the evaluators more power, for example, allowing diversified rating system or more self-control over system designing, in order to increase management tools for evaluators and thereby exploit a better function of appraisal. Keywords：appraisal, cap on grade A rating, Rater Motivation Model, accountability,. 政治大. incentives, job nature, group performance assessment.. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. V. i n U. v.

(7) 目次口試委員審定書...........................................Ⅰ 謝辭.......................................... ..........Ⅱ 中文摘要........................................... .....Ⅲ 英文摘要........................................... .....Ⅳ 第一章緒論 ............................................. 1. 政治大研究目的............................................ 3 立. 第一節研究動機............................................ 1 第二節. ‧ 國. 學. 第二章文獻探討 ......................................... 5 第一節績效考核理論與相關文獻探討.......................... 5. ‧. 第二節考核者動機與考核謬誤類型........................... 15. sit. y. Nat. 第三節我國考績制度概述與相關文獻......................... 26. er. io. 第四節本研究運用的分析元素與問題......................... 43. n. al 第三章新北市政府辦理考績現況觀察及分析 ................. 47 iv n U engchi 第一節新北市政府辦理考績現況.............................. 47. Ch. 第二節新北市政府辦理考績初步觀察及分析.................... 53. 第四章研究設計 ........................................ 57 第一節研究流程............................................ 57 第二節研究範圍與限制...................................... 59 第三節研究方法............................................ 60. 第五章研究結果分析與討論 ............................... 67 第一節依當年度工作績效表現為考核策略之分析................ 68 VI.

(8) 第二節兼採工作績效表現及其他因素考核策略之分析............ 78 第三節綜合討論............................................ 91. 第六章結論與建議 ..................................... 101 第一節研究結論........................................... 101 第二節研究建議........................................... 108. 參考文獻 .............................................. 113 附錄一 ................................................ 118. 政治大. 附錄二 ................................................ 123. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VII. i n U. v.

(9) 表次表 2-1：考績功能............................................ 7 表 2-2：絕對式考評模式之考評方法一覽表...................... 9 表 2-3：相對式考評模式之考評方法一覽表..................... 10 表 2-4：績效得以衡量之狀態一覽表........................... 13 表 2-5：考績謬誤類型表..................................... 24 表 2-6：考績潛規則類型表................................... 38 表 2-7：潛規則驗證一覽表................................... 40. 政治大表 4-2：本分析元素及代碼、訪談問題大綱..................... 62 立表 4-1：訪談對象表......................................... 61. ‧ 國. 學. 表 4-3：本研究訪談範例內容與編碼說明....................... 64 表 6-1：公務人員對考績評擬傳統認知及相關說明一覽表........ 107. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VIII. i n U. v.

(10) 圖次圖 2-1：正確與扭曲考評動機模型............................. 18 圖 2-2：考核者動機模型(Model of Rater Motivation).......... 19 圖 2-3：公部門考核者動機模型(Rater Motivation Model, RMM).. 22 圖 2-4：我國考績程序流程圖................................. 30 圖 2-5：本研究分析模型..................................... 45 圖 4-1：研究流程圖......................................... 58. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IX. i n U. v.

(11) 第一章第一節. 緒論研究動機. ……類此考評工作，富高度屬人性，除辦理考績業務，對事實認定有違誤、未遵守一般公認價值判斷之標準、有與事件無關之考慮牽涉在內及有違反平等原則等情事外，機關長官對部屬考評之判斷，應予尊重。…… －公務人員保障暨培訓委員會考績再申訴保障事件決定書1. 政治大依據我國公務人員考績制度，考績結果是公務人員陞遷、俸給、培訓及獎懲立. ‧ 國. 學. 等人事管理之重要依據，然由於公務人員考績實務上長期以來流於形式、｢雨露均霑｣的考核文化，導致考績綜覈名實、信賞必罰的績效管理功能已然失靈。因. ‧. 此，考試院於 98 年 6 月通過文官制度興革規劃方案之｢落實績效管理、提昇文官. sit. y. Nat. 效能｣，將職掌公務人員績效管理之公務人員考績法修正，列為文官制度改革至. io. er. 為關鍵的一環。透過推動一連串的考績制度變革，包含考核者與受考核者面談、. al. 考訓二階段之淘汰機制、丙等比率設限、團體績效評比及課予主管人員辦理考績. n. v i n Ch 未覈實或不公，致經受考人依法提起救濟而遭撤銷時所受議處之責任等，期重拾 engchi U 考績激勵與績效管考積極等功能，以提升政府組成主體份子公務人員的績效，進而增進國家競爭力及政府行政效能。然而每次伴隨改革議題的卻是廣大公務人員們的激烈討論與反對聲浪，此一｢唱衰｣現象著實反映出，公務人員認為現行考績制度變革措施，並無法有效解決. 考績評核過程容易受人為操作之根本性問題。此與前揭公務人員保障暨培訓委員 1. 資料來源：公務人員保障暨培訓委員會網站， http://web13.csptc.gov.tw/SearchContent.aspx?IN_ID=29743&KWD1=&KWD2=&KWD3=&Type =，查詢日期：2015.9.2。 1.

(12) 會考績再申訴事件決定書內容，所持｢類此考評工作，富高度屬人性，……機關長官對部屬考評之判斷，應予尊重｣態度相互呼應。由於此態度已足讓得審議之實體內容具有相當之侷限性（陳敦源，2010：142），爰考核者如何突破陳敦源等人（2005：102-103）所謂作為一個無法客觀地接收與處理，全部有關受考核者工作績效資訊的｢有限理性｣社會人的限制，降低個人主觀因素，客觀地作出貼近受考核者實際工作表現之｢最適｣評價，讓考核者與受考核者對｢考評｣一事具有認同感與共識（張瓊玲，2014：46），應是建立一套具有信度和效度考績制度之金鑰。. 政治大. 根據過去的研究指出，政府與企業組織中均會發生評價浮寬(rating inflation). 立. 的現象(Murphy and Cleveland, 1995: 241)，而在東方重視關係取向與人情文化傳. ‧ 國. 學. 統下，若績效管理結果與個人利益息息相關，此現象將更為明顯。觀諸目前我國現行｢基本俸給｣制度下的考績結果，是採用金錢為激勵誘因的績效俸給制度便亦. ‧. 無法自外（陳敦源、林靜美，2005：109-110），因此考試院與行政院於 90 年起，. Nat. sit. y. 乃推行｢年終考績考列甲等人數比率以 50％為原則，最高不超過 75％｣此項準強. n. al. er. io. 制分配措施，企圖降低考績甲等比率過高現象。惟根據筆者服務政府部門期間，. i n U. v. 以考核者與受考核者角色參與多次績效考核過程發現，考核者咸認於眾多受考核. Ch. engchi. 者間，劃出考列甲等比率為 75％此條界限，是一件惱人與痛苦的差事，雖有能力體認個別受考人之年度工作表現確有優劣良寙之分，然可能囿於本身能力與自利因素、來自法令規定與受考核者對考績結果可解釋性的要求、人情及形式主義的行政文化、影響政策執行績效、業務成效衡量不易等，而不願將｢考列甲等比率設限｣措施作為汰劣之管理工具，反以｢均賞少罰｣的心態，核與受考核者偏離實際工作表現的評價，導致績效表現好的與不好的，均能獲得相同考績結果，最終陷入｢劣幣驅逐良幣｣的惡性循環中。承上，瞭解考核者在｢考列甲等比率設限｣措施下，無法或不願依受考核者工作表現歸入適當考績等第原因，便成為本研究的興趣與動機。 2.

(13) 第二節. 研究目的. 現行實施考列甲等比率設限的準強制分配措施，堪稱是考試院在公務人員考列甲等比率愈趨浮濫，民眾滿意度遠低於政府自認擁有優越的施政績效下，代位對考核者提供一項好用的管理工具。推測其設計用意，乃是期望考核者不要一昧地以｢仁慈｣態度辦理考績，而應以認真、客觀且覈實的態度，依受考核者之工作表現進行排序後歸入適當等第。然據觀察，由於績效考核是一個考核者與受考核者間行為交互影響的動態過程，使得考績結果可能因為下列因素遭致扭曲：. 政治大良好人際關係或領導統御形象之自我利得、運用策略爭取較高甲等比率之政立. 一、考核者：怯於人情關說與黑函誣告的壓力、對受考核者的刻板印象、希維持. 治考量等。. ‧ 國. 學. 二、受考核者：愈接近考核期程工作表現愈趨積極、與長官間的關係、個人特質. y. Nat. 職等級較高、即將離職、連續二年考列乙等等。. ‧. （如好好先生或性強剛烈）、差假日數過多（含進修受訓等）、年資較深、官. er. io. 力。. sit. 三、考核者不願或無法承擔因正確（較低）考績結果，遭致來自於管理者端的壓. al. n. v i n 四、法令制度：指為完成法規所訂過細考評項目，因而佔據考核者原本便相當有 Ch engchi U 限的時間、對提出救濟之受考核者規範過密的保護措施等。. 考核者面對上述因素所帶來的沉重負擔，為仍能於期限內按所配比率完成年度考績評核工作，選擇以｢上有政策，下有對策｣之心態，與受考核者在法令規定、業務特性與組織文化下，創造出如輪流、抽籤、交換等｢第三種策略｣與清晰易辨之｢潛規則｣，以作出自身與受考核者皆大歡喜之考核結果，卻忽略此｢聖誕老人｣式的行為，已使考列甲等者喪失應該享有的自我肯定與光榮感，並讓考績汰劣功能無法發揮，嚴重對政府整體績效產生負面影響。. 3.

(14) 誠如前述，既然考績制度之執行無法忽視考核者的人性動態面，那麼如何降低考核者個人情緒對考核結果的影響，避免其因受限環境因素或為避免衝突或為生存，而可能以自利觀點選擇自己所想要的結果來考核受考核者（余致力，2003： 65-66），亦即讓考核者具有願意將與工作表現有關的因素，作為評定受考核者績效標準的動機和行為，便成為考績制度成功運作的不二法門。另考量政府機關間業務性質殊異，及部分機關或將得依規定發放執行特定業務人員的獎金，變相作為安撫考列乙等人員策略性手段等情形，所可能對考核者動機產生的影響，繼而牽動所採取考核行為間關係的探討，卻少見於目前學術研究中。因此，本研究參. 政治大｢所感受到的課責｣(felt accountability)與｢誘因結構｣(incentive structure)二項影響立. 採 Park(2014: 391)｢公部門考核者動機模型｣(Rater Motivation Model, RMM)所列. 動機因素，並納入「業務性質」，俾對筆者所服務之新北市一級機關業務單位主. ‧ 國. 學. 管，於考績制度運作中的考核行為進行探討，期達成下列研究目的：. ‧. 一、瞭解並歸納新北市一級機關業務主管於現行考績制度下，為依限作出符合甲. y. Nat. 等比率規定所產生的考核策略型態。. er. io. sit. 二、探討所感受到的課責、誘因結構及業務性質，對新北市一級機關業務主管考核動機及其所採考核策略的影響。. n. al. Ch. 三、針對上開研究發現提供相關建議。. engchi. 4. i n U. v.

(15) 第二章. 文獻探討. 第一節績效考核理論與相關文獻探討績效考核是現代組織不可或缺的管理工具。它是一種周期性檢討與評估員工工作表現的管理系統，此一概念最早始於 1950 年代，彼得杜拉克(Peter F.Drucker) 提出的「目標管理」(management by objectives)。這套管理方式，是藉由主管與員工的協商，討論出符合組織發展、且雙方同意的工作目標；並使員工能在被充. 政治大認為，績效管理「是一個策略性及整合性的措施，經由此一措施可發展個別員工立. 分授權的情況下，完成工作。人力資源學者麥可阿姆斯壯(Michael Armstrong)則. ‧ 國. 學. 及團隊的能力，改善員工工作績效，以促進組織的成功。」是故，績效管理的重點在於幫助員工成功，因為如果每位員工都成功，團隊就會成功，團隊成功，主. ‧. 管也會跟著成功（巨思，2014：1）。但由於績效考核制度能否成功運作於組織，. sit. y. Nat. 涉及考核者對其意義的認知及其所欲發揮的功能、使用的考評方法等，爰以下將. n. al. er. io. 從績效考核的意義、功能及類型進行介紹。. 壹、績效考核的意義 C h. engchi. i n U. v. Daley(2010: 555)認為績效考核(performance appraisal)係管理者藉由對組織目標的關注，與工作的相關標準所為績效評定的過程，嗣依此過程所得結果合理地分配組織及個人的效用與福利。趙其文(2000：315)則謂，公私組織內的工作人員，在其任職期間之工作績效如何，必須藉由｢考核｣過程此一手段加以瞭解，至考核之方法、程序及效果則具體規範之，此稱｢考績｣制度。蔡良文(2010： 267-268)指稱考績係長官對所屬人員的考核。張潤書(2001：607)則謂，考績乃是就公務員的工作成績與服務情形，在一定期間內，由監督人員作一總評算之謂，也稱為｢效率評算｣(efficiency rating)或｢服務評算｣(service rating)，亦即為對工作 5.

(16) 員的服務作定期的考核與評價，以作為昇遷、調轉，及獎懲的依據。綜上，｢績效考核｣係指受考核者於工作一定期間後，由考核者對其工作期間所表現的成果進行考評，以決定其績效表現，組織從而依據受考核者的績效優劣辦理獎懲、調職、妥適分配資源及進行人力資源規劃等事項。. 貳、績效考核的功能張潤書(2001：607-608)謂，考績可以健全人事制度、增進工作效率、知人善任與發現人才、及強化長官的領導與增進長官與部屬的關係。趙其文(2000： 316-317)則認為考績的功能在肯定工作人員的成就、依考評結果實施獎懲、從考. 治政核中發掘人事問題並隨時改進，與從考核中拔擢人才。蔡良文(2010：269)認為大立考績的功能在確定管理目標的執行績效、建立人事考核資料、激勵工作才能及強 ‧ 國. 學. 化獎懲措施。張瓊玲(2005：125-126)認為考績肩負發揮人力、激勵與肯定、獎酬. ‧. 與福利、晉級與升遷，及淘汰與懲處等五項功能。綜觀上述對於考績功能的描述，普遍認為績效考核必具獎賞、懲處與調適等功能，並可將之整合歸類於現行人力. y. Nat. io. sit. 資源專家，對於將考績結果相關資訊運用於組織內，所謂｢評估性｣與｢發展性｣. n. al. er. 二大類用途之中。其中｢評估性｣功能係指評定員工一定期間工作成績的優劣，並. Ch. i n U. v. 評核組織正在追求的目標，嗣經員工的努力而獲致進展的幅度，此類功能多伴隨. engchi. 於權威式或命令－控制式等管理模型，其與外在的獎懲制度有明顯的聯結﹔至｢發展性｣功能則聚焦於受考核者的潛力，而非其現有的技巧或能力，藉由指出員工在其所擔任工作之表現優劣，冀以改善員工將來的工作績效，如此組織將可享受來自於強化受考核者技能與能力後，所反饋於組織的利益（林水波，1989a： 7-9﹔Daley, 2010: 556）。考績功能除上述二分類外，尚具有增進管理者與部屬之間的溝通、瞭解，及區辨管理者及部屬在追求組織目標過程中，各自所應該擔負之義務與責任的｢綜合性功能｣（林水波，1989a：9-10﹔張瓊玲，2005：125-126）。茲將考績之評估 6.

(17) 性、發展性與綜合性三項功能之內涵，整理如下表：表 2-1：考績功能功能屬性. 內涵 1.. 評估性功能. 2.. 發展性功能. 3.. 管理者扮演法官的角色。. 1.. 考核結果的回饋使員工瞭解其特質及優、缺點。提供適當的訓練以激發其潛能與工作能力，進而協助員工進行職. 政 2.治大 3. 1.. 涯規劃。管理者扮演教練的角色。. 學. 協助管理者與部屬之間進行有效的溝通，以矯治、維持與發展員. Nat. io. sit. 2.. y. ‧. 工的工作能力，與管理者的輔導與領導功能。區辨管理者與員工在追求組織目標過程中，各自所應該擔負之義務與責任。. er. 綜合性功能. ‧ 國. 立. 考核結果作為員工調薪及發給獎金、福利措施等依據。考核結果作為員工陞遷、調職、資遣之依據。. al. n. v i n Ch 瓊玲，2005：125-126﹔林水波，1989a：9-10﹔Daley, e n g c h i U 2010: 556）。. 資料來源：整理自（張潤書，2001：607-608﹔趙其文，2000：316-319﹔蔡良文，2010：269﹔張. 綜上，績效考核的意義與功能，除為評價員工過去某段期間內的工作表現外，亦寓有改變行為、發展未來之意。觀諸我國現行公務人員考績制度，將考核結果作為公務人員陞遷評比、基本俸給調升、年終工作獎金有無等人事行政措施之依據（趙其文，2000：315），顯見我國考績制度係以評估性功能為主，至訓練進修則非為考績結果運用主要目的之一，僅係因應實務上選送人員參訓需要而來。惟個人的陞遷發展與奉派參訓，可謂考核者對於受考核者能力的高度評價與肯定，. 7.

(18) 2. 能於某種程度上滿足受考核者個人｢尊榮感｣，故趙其文(2000：319)稱針對受考核者的培育與進一步的個人職涯發展規劃或汰劣，亦可謂分屬獎賞與懲處二項功能的精神層面所有。然而以評估性功能為主軸之考績制度，由於其考核結果將深刻影響受考核者之工作權及財產權，故若缺乏一套立基於考核者與受考核者雙方共識之上，且深得信任之明確、客觀的績效評量指標，將可能導致獨占績效考評權力，且居於｢法官｣角色的考核者，因個人利益或背負｢會照顧人的主管才是好主管｣此一傳統形象壓力，而作出濫權或｢通通有獎｣的評核行為。如此現象不僅讓政府機關依此. 政治大. 所為之陞遷及功績報酬具有使用上的高度限制(Daley, 2010: 556)，並將使多數意. 立. 欲維持｢好主管｣形象的考核者，將績效評核視為一件｢行政作業｣，只願按時交差，. ‧ 國. 學. 而不願透過｢信賞必罰｣以建立具有激勵性、公平性與正義性的考績制度，終致引起受考核者對考核者及組織的不信任感與敵意。. ‧ sit. y. Nat. 參、績效考核的類型. n. al. er. io. 績效考核是組織衡量員工工作績效的方法，因此如何對員工的工作績效優劣. v. 作出正確的衡量，使考核結果能夠確實反映員工的工作表現，讓該制度呈現信度. Ch. engchi. i n U. 與效度，便成為績效考核最重要的訴求。有關績效考核的方式，一般來說可分為絕對式考評模式(absolute performance rating formats)與相對式考評模式(relative performance rating Formats)(Roch,Sternburgh and Caputo, 2007: 303-304)。. 一、絕對式考評模式(absolute performance rating formats) 所謂絕對式考評模式(absolute performance rating formats)係指考核者依據相同的標準對每一位受考核者進行考評，其考評方法依受考核者之行為與特徵設計 2. 馬斯洛需求層級理論(Maslow Needs Hierarchy Theory)：心理學家馬斯洛(Abraham Maslow). 提出，主張人類需求可分為五個需求層次，依序為生理需要、安全感、愛的需要、尊榮感及成就慾等，有如金字塔般由下往上滿足（張潤書，2001：78-80）。 8.

(19) 有行為定錨評等尺度法(behaviorally anchored ratings scales, BARS)、圖尺測量法 (graphic ratings scales, GRS)、行為觀察量表(behavior observation scale, BOS)及加權清單(weighted checklist, WC)等四種，其內涵整理如下表：表 2-2：絕對式考評模式之考評方法一覽表考評方法. 考評內涵. 行為定錨評等尺度法指透過歸納影響工作績效的因素，為每一因素找出具代表性之關鍵行為，而後歸納整理相關工作行為 (BARS) 以為評比標準，並將各類具代表性的行為訂出尺度距離。檢視受考核者是否有達到標準，嗣依據達成情形置入所屬尺度（任可怡，2002：26﹔陳敦源， 2010：14）。. 治政大此法首為 The Scott Co.所使用。主要評量受考核者立的人格特質及其能力，由三部分構成：1.考核之特. 圖式評等尺度法 (GRS). ‧ 國. 學. 性或因素，經由專家依實際工作之需要而設計﹔2. 對每一特性或因素分為若干程度，並作簡明之描. ‧. io. sit. y. 指考核者對受考核者特意作出與考核面向相關之特殊績效行為之頻率，作主觀的觀察與判斷，然後給. al. n. 加權清單 (WC). 予成績優劣之評比（Roch et al., 2007: 303-304﹔蔡良文，2010：273）。. er. (BOS). 量尺，作為考核之工具（趙其文，2000：325-326﹔ 任可怡，2002：26）。. Nat. 行為觀察量表. 述﹔3.將每一特性或因素依其程度製成計分尺或測. v i n Ch 考核者須列出行為清單，並且確認該所有行為係由 engchi U 考核者所表現(Roch et al., 2007: 304)。. 資料來源：本研究整理。. 二、相對式考評模式(relative performance rating formats) 所謂相對式考評模式(relative performance rating formats)則是考核者將受考核者之工作績效與他人進行比較，並作出等級的排序。其考評方法則有排列法 (raking method)、相互比較法(paired comparison method)、強制分配法(forced distribution method)、與相對百分位數法(relative percentile method, RPM)等四種， 9.

(20) 其內涵整理如下表：表 2-3：相對式考評模式之考評方法一覽表考評方法. 考評內涵. 排列法. 將同一考核者監督之所有受考核者之績效相互比較，依其工作成績自最優排至最劣。此法較為簡易，但較適用於小. (raking method). 規模之組織（趙其文，2000：325）。相互比較法. 實施此法時須先選定考評因素，然後將每一因素與每位受考核者逐一相互比較，以決定每一考評因素之優劣，最後彙總為一個受考核者整體工作績效之優劣。此法應屬相當可靠，但程序過於. (paired comparison method). 繁瑣（趙其文，2000：329）。此法有按常態分布原理，將人員的考績成績硬性區分為若干等第，並規定各等次的人數分配。考核者考績時，需將成. ‧ 國. 學. 強制分配法. 立. 政治大. (forced distribution method). ‧. 績區分為若干等次，每等次的人數並需符合規定。或根據各單位業務績效的高低，作為分配其單位人員考列各等人數. sit. n. al. 本法為較新近之考評方法。運作程序為. er. io. (RPM). y. Nat 相對百分位數法. 之依據（蔡良文，2010：273）. Ch. i n U. v. 先訂出 101 個評量尺度並找出第 50 個平均值，然後將每個績效面向與每位受考核者進行比較，最後依每個績效面向所獲得之考評等級置入評量尺度內. engchi. (Roch et al., 2007: 303)。資料來源：本研究整理。. 依據 Roch 等(2007: 304-308)將前述二類考評模式共計八種考評方法，針對考核公平性與組織正義影響程度的研究結論發現，在公平性部分，相對式考評模式由於是對受考核者彼此間之工作績效進行比較，因此在假設受考核者績效不變的情形下，其所得績效結果將可能因所處工作團隊的改變，導致比較對象之不同而有所差異，而絕對式考評模式由於係根據明確且相同的績效衡量標準進行評核， 10.

(21) 是故較相對式考評模式具有較佳的公平性，由此可見考評模式的不同將影響組織對考核公平性的認知。至影響組織正義程度部分，考評方法的類別亦會影響組織成員對考核程序正義的認知。以絕對式考評模式較相對式考評模式而論，絕對式考評模式具有較高的程序正義3。另考評模式下的各種考評方法於分配正義4程度較低之環境下，對程序正義所產生的影響相對為高，其中該研究中的受訪者認為，強制分配法是各種考評方法中最不公平的方法之一。此乃由於｢強制分配法｣係要求考核者考績時，須硬性將受考核者的考績成績區分為若干等第，並作出符合各等第人數分配的結果，故若其考績結果連結嚴重的行政後果（如解僱），且對受. 政治大獲得不具正確性之考核結果。如此一來，考核者於執行時便將感到極其為難立. 考核者的績效差異區辨欠缺明確的評比標準，將致使受考核者受到不公平對待與. (Schleicher, Bull and Green, 2009: 922)。是故組織雖可於一開始透過｢強制分配｣. ‧ 國. 學. 考評方法淘汰一定比率的冗員，並新僱有能力的員工以提升組織績效，但隨著時. ‧. 間增長，績效將漸趨低落，最終失去｢強制分配｣制度意欲促進各受考核者彼此間. sit. y. Nat. 的競爭，以追求差異化及卓越進步的效用(Scullen, Bergey and Smith, 2005: 30)。. n. al. er. io. 肆、績效考核與績效管理. Ch. i n U. v. 績效考核(performance appraisal)與績效管理(performance management)常為人. engchi. 們所混淆使用，依前開各學者對績效考核所稱，乃係組織對員工在特定期間工作成果之評價，故績效考核制度主要聚焦於考核員工績效優劣、不考慮策略面問題、考核結果通常並不對員工做出詳盡而持續的績效回饋，及常由人力資源管理部門一年辦理一次；反觀績效管理則通常需要同時考量員工面、團隊面及組織面等三個層面的績效，若以政府績效管理體系而言，一個完整的績效管理體系必須包含 3. 程序正義，指組織的員工對組織決定考績所適用的程序認為公平合理的程度（林水波， 1989b：4）。. 4. 分配正義，指員工體認到工作績效的優劣、考績等第的高低，與隨後根據考績等第而作成的種種人事決定，三者之間彼此呼應配合的程度（林水波，1989b：4）。 11.

(22) 員工績效、單位績效及機關績效三個績效層次，如此績效管理的目的既針對組織策略、組織整體目標的實現和績效的提升，於是組織績效評量的策略功能得以落實﹔其次又針對員工個人績效予以考核，可藉此實現對個人的合理獎懲的評估功能，進而發揮對個人施以教育訓練的發展功能（林文燦，2014：27）。但由於績效表現不凡的團體，其所屬每位成員的工作績效不一定亦為優秀，是為縮短團體績效與個人績效二者間之落差，宜運用績效目標金字塔概念，將整體策略組織（機關）目標轉換為內部單位（團體）的具體目標，再轉化為個人目標，讓各層級目標相銜接（林文燦，2014：30）。至欲有效聯結個人工作績效與. 政治大. 所屬團隊績效，余致力認為(2003：213)可於其間納入｢動態均衡｣的概念，即團. 立. 隊績效高者，該團體成員可獲得較多之獎勵，反之，則較少。透過上下階級間考. ‧ 國. 學. 績的動態連結性，將主管的績效設定來自於部屬的團隊合作成果，藉此增加主管的管理工具並課予管理責任（余致力，2003：213）。此權責相稱的論點與蘇偉業. ‧. (2014：18)建議透過給與主管用人權與管理責任相當的方式，以解決我國主管於. Nat. sit. y. 考績制度中，因得使用制裁不稱職部屬的手段十分有限，使得在成本考量下寧願. er. io. 選擇｢晾著｣他們，導致主管對部門表現之責任因而十分糢糊現象相仿。. al. n. v i n Ch 依上所述，若能透過確具客觀、可及性與可操作性的績效指標，有效連結團 engchi U. 隊與個人之間的績效，則個人績效優劣或許能於團隊績效上呈現，惟實際情況卻. 是團隊或其內部成員的績效衡量難易，與所辦業務性質相關。依 de Bruijn(2001: 12-15)研究結論，組織在穩定的環境中，自主生產具有簡單、獨立性、制式化的產品，且其品質可在績效指標上清楚定義出來時，較易於衡量其績效，反之，身處於變化環境中的組織，其業務特性若又屬履行責任、富高度價值判斷性，且須與其他部門合產及與外部事物交織在一起的多樣性產品，則績效將較難以衡量（如表 2-4）。. 12.

(23) 表 2-4：績效得以衡量之狀態一覽表較可能被衡量的狀態. 不易被衡量的狀態. 組織有產品. 組織是履行責任，以及高度價值判斷性的. 簡單的產品. 產品多樣性. 組織是產品導向性. 組織是過程導向性. 自主生產. 合產 (Co-production): 必須與其他部門共同生產. 治政產品與外部事物交織在一起的大因果關係不明確. 產品是獨立性. 立. 因果關係明確. 制式化產品. 多樣性產品變化的環境. ‧. 穩定的環境. ‧ 國. 品質無法在績效指標上定義出來. 學. 品質可在績效指標上定義出來. sit. y. Nat. 資料來源：de Bruijn(2001: 13)。. n. al. er. io. 基上，由於團隊內每位成員所辦業務屬性不同的限制，又此限制有時根源於. i n U. v. 業務本身，指如從事涉及創新或為過程導向或須與其他團隊協調等，導致團隊績. Ch. engchi. 效評比結果，未必能確實足一反映其中每位成員的績效，如此將使考核者縱使具有給予正確考核結果的正面動機，或良好的考評能力，亦將因無法做出適當衡量而有須借助其他與工作表現無關的因素，作為完成屬員績效評價標準之舉措。若觀察政府部門執行公共事務與績效表現之間關係，更容易顯見上述現象。由於公共政策首重依法行政，即合法性，是故時有難以兼顧效率與效能的問題出現，以人事部門研擬相關人事政策或法規為例，其績效究以完成規劃與否為評判標準？或係以該政策或法規完成相關行政或立法程序為基準？類此偏過程導向且須與其他機關協調，但於追求效率、效能卻與合法性之間有所衝突的業務，便使得承 13.

(24) 辦該業務屬員的績效難以被確實衡量。再者，若團隊內尚有其他成員經辦業務係屬量化、制式化且可獨立完成的，則二者之間績效如何比較為宜，便值討論。另除上開團隊績效指標的設立，須考量業務屬性影響績效是否易於被定義外，尚受政治性影響，即受長官重視的專案執行進度被列為績效指標之一的必要性。基此，若績效指標的設立不具有鑑別度或不切實際，考核者將可能不願以此作為評斷受考核者個人績效的工具，以避免產生績效未佳之受考核者，享受團隊績效優異所帶來好處的「搭便車」情形，或團隊內成員所處理的業務特別受長官重視，致其個人績效深獲特別青睞等可能導致績效考核公平性之疑慮（余致力，2003： 215）。. 立. ‧ 國. 學. 伍、小結. 政治大. 綜上，績效考核制度意欲發揮的功能及考評方法的操作等設計，對執行該項. ‧. 制度的考核者而言，影響甚深。誠如前述，績效考核制度的功能，若與受考核者. sit. y. Nat. 工作權與財產權相互聯結，但卻未提供考核者一套簡易操作且客觀、明確的考核. n. al. er. io. 方法以為執行，將使考核者產生心理壓力，致影響其考核行為與結果。觀諸現行. v. 我國考績制度下的考績結果，乃為所有人事行政作為之基礎，但卻以一套｢放諸. Ch. engchi. i n U. 四海而皆準｣且充滿抽象語意之評比標準，對所有公務人員進行考核，肇致考核者為不影響受考核者生計、為閃躲受考核者對考績結果懷疑，所衍生的消極行為與情緒，或為規避以同套考評標準不易對業務性質不同的受考核者，辦理績效評量的困難等原因，乃改以運用其他策略行為以｢有效｣完成一年一度的打考績工作。團體績效評比方式的提出，意欲透過緊密結合團隊績效與受考核者個人績效，使考核者對受考核者工作評價，回復以工作表現為唯一判斷標準，然此牽涉績效評估指標設立是否能完整定義績效的問題。爰本研究乃試圖以深入探討個案方式，瞭解執行考核的主管於目前公務人員考績制度運作，或機關實施內部單位績效評比下，所產生的內心壓力與個人情緒對形塑考核動機與改變考核行為的影響，及 14.

(25) 其間可能產生之各式考核謬誤類型。. 第二節考核者動機與考核謬誤類型考核者是績效考核制度能否運作成功的靈魂人物，但所為之考評結果卻不一定能為多數受考核者心悅誠服的接受。究其因，除受考核者擁有自我肯定的心理外，尚有因考核者在績效評比動態過程中，可能面臨自身特質與價值觀、受考核者策略回應、組織考核文化與制度規範等壓力，導致影響透過個人心理認知過程所形塑之考核動機，對受考核者的工作績效訊息進行選擇性接收與處理，因而產. 政治大. 生判斷謬誤的可能，並進一步影響考評結果真實性所致。如此將因無法給與受考. 立. 核者有助益性的考核回饋，使得鼓舞員工士氣及處理績效不佳員工 5的目的無法. ‧ 國. 學. 達成。承上，由於考核者動機能左右考核者所採取之考核行為，因此實有必要對考核者動機有所瞭解，又考核者辦理績效評核過程當中，或因個人考評能力或偏. ‧. 見或採用評量基準有誤，導致產生考核錯誤，爰本節將就影響考核者動機因素，. Nat. sit. n. al. er. io. 壹、考核者動機. y. 及考核過程中常見的謬誤類型進行檢視與說明。. Ch. engchi. i n U. v. 由於考績評定是一種考核者加之以主觀因素的判斷過程，透過許多心理學家的實驗結果顯示，影響考核者｢動機｣的因素很複雜，與受考核者的關係、對受考核者的印象、考績結果的運用、考核者對於組織或其他考核者是否會公平正確地從事受考核者考績之信任程度、考核者對於考績工作重要性的認知、政治考量及歸因過程等等，均會對考核者辦理考績工作的主要動機發生影響（施能傑，1991：. 5. 績效不佳員工，狹義個人層次面係指員工個人的工作績效無法達到組織所設定的目標與水準﹔廣義組織層次面則指任何凡是不利或有害組織目標達成的個人，均可被視為是績效不佳的員工。在討論績效不佳員工的相關議題時，應採廣義組織層次較為適當（蔡秀涓，2005： 16）。 15.

(26) 。考量本研究所欲探討標的為瞭解考核者所持動機，與所採考核 100，1992：10）行為之間的關係，因此以下將介紹較常為研究者引用的考核者動機模型，俾對影響考核者動機的因素有所瞭解。. 一、Murphy 與 Cleveland 的正確與扭曲考評動機模型 (model of motivation to provide accurate versus distorted ratings,如下圖 2-1)。在此模型中，Murphy 與 Cleveland(1995: 243-254)認為考核行為受｢考核正確. 政治大. 性動機｣及｢扭曲考核等級的動機｣影響。其中｢考核正確性動機｣與｢有價的獎賞｣、. 立. ｢獎賞隨正確性考核出現｣及｢確定與不確定的結果｣三面向有關，其分別指：. ‧ 國. 學. (一) ｢有價的獎賞｣：由於大部分管理者並不重視績效考核，因此對於組織內做出正確（扭曲）考核行為的考核者，組織很少給與有價的獎賞（罰則）。. ‧. (二) ｢獎賞隨正確性考核出現｣：考核結果係由單一考核者給予，故在考核者. Nat. sit. y. 考核品質不一情形下，難對考核結果是否正確給與認定的標準，由是造. n. al. er. io. 成考核者不信任做出組織所期望的考核行為會為其帶來獎賞，而受考核. i n U. v. 者亦未信任獲得正確考核將能為其帶來的利益，亦即形成考核者與受考. Ch. engchi. 核者均不信任績效考核制度的景況。. (三) ｢確定與不確定的結果｣：鑑於正確的考核結果將導致考核者獲得獎賞，同時擔負面對受考核者各項消極回應行動的成本，因此考核者於作出正確考核結果之際，勢將權衡正確考核是否能為其帶來獎賞，但卻會一定要付出成本此種必然不對稱的關係。故若欲使考核者有意願做出正確考核的行為，組織應使考核者相信，其因正確考核行為所獲得獎賞之價值，將遠大於所須付出的成本。另考核者為免於面對因正確考評後，來自於自身、受考核者、躲避消極回應 16.

(27) 與維持組織形象等面向的負面後果，因此將產生｢扭曲考核等級的動機｣及其行為。上述四項負面後果意指： (一) 考核者的後果：考核者為給予他人具有良好管理能力印象，及為透過優越團隊工作績效以獲得個人獎賞的自利考量，通常會扭曲其對受考核者的考核行為，給予浮寬的工作評價﹔另對於具有與自身特質相似的受考核者，亦可能產生歸屬利己的偏見，而給與較實際表現為高的考核結果。另一種考核者可能面臨的後果，則指發生於組織瀰漫寬大考核評價氛圍下，考核者將因意欲作出正確（較低）考核行為，而遭受來自於其他考. 政治大 (二) 受考核者的後果：指考核結果為受考核者帶來的影響。一般而言，考核立核者的非難。. 結果若與有價的獎賞具有緊密的聯結關係，考核者為有效維持或促進受. ‧ 國. 學. 考核者努力工作的動機，及欲維持主管與部屬之間的良好人際關係，多. ‧. 半採取給與過高評價的考核結果﹔另一方面，為顧及受考核者工作動機. y. Nat. 或面子，考核者將藉由口頭告知使受考核者知曉其工作績效待改進之處，. er. io. 警惕的效果。. sit. 但於正式書面考評呈現扭曲後的考核結果，以期對受考核者發揮誘因或. al. n. v i n (三) 躲避消極回應：由於受考核者面對較低的考核結果，將對考核者產生一 Ch engchi U. 連串消極回應與防禦性心理，因而使得考核者心生壓力，並面臨領導威信受到挑戰與被受考核者孤立的風險，從而為閃避此消極回應，而不願作出正確的考核行為。. (四) 維持組織形象：研究發現，組織中較高階級的部門通常較相對低階的部門，平均獲得較高的考核等級，但業務質性相近則未必有此現象﹔另外聲譽較好的個人將相對於較差的個人，獲得較優的考核等級。. 17.

(28) 正確考核的獎賞考核正確性動機獲得獎賞之可能性. 考核行為正確（較低）考評的負面後果扭曲考核等級的動機. 導致負面後果的可. 立. 學. ‧ 國. 能性. 政治大. 圖 2-1：正確與扭曲考評動機模型. (Model of Motivation to Provide Accurate Versus Distorted Ratings). Nat. y. ‧. 資料來源：Murphy and Cleveland(1995: 243). io. sit. 二、Harris 的考核者動機模型(model of rater motivation,如圖 2-2)。. n. al. er. Harris(1994: 739-741)綜整各項有關考核者動機的先前研究，並加入個人觀點. Ch. i n U. v. 提出此模型。依此模型，影響考核者動機因素的變數有｢課責｣、｢組織人力資源. engchi. 管理策略｣、｢任務／成果依存度｣、｢信任感｣、｢表格格式｣等環境變數，及｢資訊量｣、｢自我效能｣、｢情緒｣等個體變數。嗣經整合歸納，將｢獎酬制度｣、｢負面後果｣及｢印象管理｣作為決定考核者動機的三大因素。其意涵分別為： (一) 獎酬制度：指考核者對所蒐集到有關受考核者工作績效信息進行有效處理，與提供受考核者具助益性的回饋，將能獲致來自於管理者及組織的獎賞。 (二) 負面後果：指考核者在績效考核過程中，規避如影響長官與部屬之間關係、招致部屬與長官的批評、員工士氣低落、因未有充分時間投入資源 18.

(29) 致考核失真等負面後果。 (三) 印象管理：指考核者在考核過程中，希透由對受考核者辦理績效考評結果的呈現，維持其賞罰分明或會照護部屬的好主管形象，及使管理者對其具有領導統御能力的看法。. 環境變數：. 個體變數：. 影響動機. •. 課責. 因素的變. •. 組織人力資源管理. 數. • 資訊量 • 自我效能. 策略 • • •. ‧ 國. 素. 獎酬制度. 負面後果. 印象管理. ‧. 者動機因. 政治大表格格式立信任感. 學. 決定考核. • 情緒. 任務／成果依存度. sit. a l儲存 Ch. n. 觀察. 取出. engchi. er. io. 行為. y. Nat 績效考核. i n U. 整合. v. 考核. 回饋. 圖 2-2：考核者動機模型(Model of Rater Motivation) 資料來源：Harris(1994: 739). 三、林水波的考核者動機影響考績行為正確性之數理方程式。林水波(1989b：9-10)綜合各家研究結果，將考核者動機如何影響其考績行為之正確性以數理方程式呈現之。依照下列方程式所示，考績正確性若要提升，考核者所須獲致的實益及機率要高、負擔的考核成本則要低，且要對其實施有關考評知能的訓練，使其知曉考績制度對組織之重要性。另外組織文化及受考核者亦. 19.

(30) 應藉由對考核者是否以認真的態度辦理考核進行追究，以提升考核者的責任感。. A：正確性＝（B：考核者正確評定考績所能得到實益ⅹP：因考核者正確評定考績而影響 B 變動的機率）＋R：考核者正確評定考績的責任感＋I：考核者正確評定考績的能力－C：考核者正確評定考績所須負擔的成本. 四、Park 的公部門考核者動機模型(Rater Motivation Model, RMM, 如圖 2-3)。. 政治大. Park(2014: 389-395)經綜整各學者對私部門所提，影響考核者作出正確（扭. 立. 曲）考核行為之動機因素後，將負面效果及印象管理對考核者所產生之損益，改. ‧ 國. 學. 以｢誘因結構｣(incentive structure)此較大概念進行涵攝，並加入對公部門考核者動機可能產生影響的因素：｢所感受到的課責｣(felt accountability)及｢公共服務動機. ‧. ｣(public service motivation，PSM)同列為影響公部門考核者動機的因素。嗣以此. y. Nat. sit. 三個因素影響考核者對考核正確性認知之程度，建構｢公部門考核者動機模型｣。. n. al. er. io. 上列影響動機因素的內涵分別為：. i n U. v. (一) 所感受到的課責(felt accountability)：係指考核者能理解上層管理者與受. Ch. engchi. 考核者對考核內容或結果的期待，並對該期待順服的程度，及對來自於上層管理者與受考核者所提供資訊的回應程度。簡言之，即考核者面對來自於管理者與受考核者二方對考核結果期待的壓力，所表現出來的行為。 (二) 誘因結構(incentive structure)：係指影響考核者做出正確或扭曲考核評價的因素，並非僅有獎賞或罰則，尚含括其他如組織文化、考核者意欲維持的形象、受考核者正面或負面的回應行動等。 (三) 公共服務動機(public service motivation, PSM)：本項為公部門人員與私 20.

(31) 部門人員最大的不同。指公務人員行為深受公共服務動機之有無或強弱影響。依據 Perry 等對｢公共服務動機｣的定義，係指稱一個人願意為公眾服務，以期能有益於他人或整體社會之傾向（轉引自張其祿，2015： 2）。Park 並參採 PSM 測量中｢對公共服務之吸引力(APS)｣、｢對公共價值之承諾(CPV)｣、｢同理心(COM)｣及｢自我犧牲(SS)｣四個構面，對考核結果正確性認知的影響進行評估。依據 Park(2014: 403-405)假設，不正確性的考績結果是考核者基於某些原因｢故意｣作出，而非考核者未具有考核能力，經驗證發現「所感受到的課責」、「誘. 政治大. 因結構」與「公共服務動機」等三項因素，均對考核正確性認知呈現正相關﹔且. 立. 考核者於施行強制分配制度組織中，若能確實地將受考核者績效進行區辨後，歸. ‧ 國. 學. 入組織所分配的各等次比率時，考績結果正確性方未有受損之虞。綜上，考核者是否具有提供受考核者正確考核等級的意願，將受來自於上層管理者對考核內容. ‧. 的認同，與受考核者獲致滿意的考核結果後，所回饋考核者不論是直接或間接、. Nat. sit. y. 有形或無形利益的影響，而對於原本便擁有較高公共服務動機的考核者言，做出. n. al. er. io. 正確性的考績結果，將對其公共服務動機更具正向影響力。. Ch. engchi. 21. i n U. v.

(32) 影響動機因素所感受到的課責. •. 上層管理者與受考核者端：考核者對上層管理者與受考核者期待的順服程度。上層管理者與受考核者訊息端：考核者對來自上層管理者與受考核者資訊的回應程度。. 立. 政治大結果. 學. ‧ 國. •. 誘因結構. n. al. er. io. sit. y. Nat. •. 正面因素：作出正確考核的因素。負面因素：作出扭曲考核的因素。. ‧. •. 考核結果正確性認知. 公共服務動機. Ch. engchi. i n U. v. • 公共服務的吸引力 APS）。 • 公共價值的承諾（CPV）。 • 同理心（COM）。 • 自我犧牲（SS）。圖 2-3：公部門考核者動機模型(Rater Motivation Model, RMM) 資料來源：Park(2014: 391). 22.

(33) 經綜整前揭考核者動機模型所提有關影響考核者動機因素發現，可由考核者個人及組織或制度二層面進行概括。個人層面包含考核者基於有意識的自我利得思想，而欲透過給予受考核者浮寬評價，使其獲得來自受考核者與上階管理者好主管及優越管理能力的形象，從而容易驅使團隊成員追求高績效後，連帶取得自身高價獎賞之結果﹔至無意識的歸屬利己偏見，則肇因於每個人其實或多或少均會對與自身特質相近之人具有好感，而不自覺給予過高的考核評價，再者由於人均有｢趨吉避兇｣的本能，因此考核者面對給予正確（較低）考核評價，所確定衍生的一連串不利生理及心理影響的｢負面後果｣，均使其視為係對自身之變相懲罰，. 政治大. 從而選擇扭曲考核動機及行為以躲避此負面情境。. 立. 組織或制度層面則意謂考核者所服務的組織，若傾向給予受考核者浮寬評價，. ‧ 國. 學. 或將制度設計為考核結果與受考核者權益緊密相關、或對考核者從事正確或扭曲考績結果的行為進行獎賞或究責等，均將對考核者動機產生影響。因此組織若欲. ‧. 有效處理動機問題，管理者有必要以改變｢誘因結構｣(incentive structure)方式引導. Nat. sit. y. 個人行為改變（陳敦源，2009：390），讓考核者能確實依照受考核者工作績效，. al. n. 之間利益趨向一致。. er. io. 收集和處理與之相關的工作績效資訊，方能透過考績結果的回饋，使個人與組織. Ch. engchi. i n U. v. 值得注意的是，上開各模型一致地以｢正確性｣此項不確定性概念用語，表述考核者是否具有作出，符合受考核者工作表現評價的動機及行為，但卻都未對｢正確性｣指稱意涵進行說明與界定，未讅是否因為考核者的考核品質未有一致性，及考核結果將隨考核目的或功能而相異等因素，導致難以對考核結果｢正確性｣為一較為清晰的定義。. 23.

(34) 貳、考績謬誤考核者透過自身具有的考核能力與價值觀，對有關受考核者的工作績效資訊進行蒐集與評斷，惟依｢彼得原理｣6及價值判斷牽涉個人心理認知過程，故考核者將的確因有限的批打考績能力，對受考核者產生判斷謬誤的可能。有關考績謬誤的類型，Daley(2010: 582-583)認為考核者於考核過程中，易犯有非以受考核者執行現有工作是否正確性為評核標準，反以受考核者有否固守該項業務對組織的重要性為評核基準，所生之工作職責錯誤﹔或因對受考核者間之不同面向進行比較的對比錯誤﹔或僅以對受考核者單一印象進行評核的錯誤﹔或對受考核者存. 政治大過高或過低的寬大(leniency)或嚴苛(severity)現象、考核分數（或等第）均僅侷限立. 有意識的偏見而產生錯誤等四類﹔施能傑(1992：5-8)則舉出考核分數（或等第）. ‧ 國. 學. 在一個固定範圍內變動的分數侷限(restriction of range)現象、考核者僅依據員工的某項特別行為，或在某一工作面向的表現，即形成其對該員工整體績效印象的. ‧. 月暈效應(halo effect)、及在機關內服務較久或是擔任職務較高者，其較容易得到. sit. y. Nat. 較高考績分數的年資與職位取向等﹔高宥洋(2011：23-24)則進一步將之歸納整理. al. n. 下表。. er. io. 為個人特質的謬誤、以偏概全的謬誤、統計學的謬誤、及比較的謬誤四大類，如. Ch. engchi. i n U. v. 表 2-5：考績謬誤類型表謬誤類型. 內涵. 個人特質. 指年資、職位、年齡、性別、教育程度，種族等。. 以偏概全. 如月暈效應、汙點效應、第一印象、近期事件印象等。. 6. 所謂彼得原理，由管理學家 Laurence J.Peter 提出，指在組織或企業中，人會因其某種特質. 或特殊技能，使他在被升級到不能勝任的地步，相反變成組織的障礙物及負資產。 24.

(35) 謬誤類型. 內涵 1.. 統計學. 2.. 比較. 立. 考績結果的統計分佈有偏態或過分集中的現象，如寬大或嚴苛和分數侷限（過分集中）的謬誤情形。為符合常態分配或某特定分配的統計分佈型態，不管實際工作績效情況，以各種方法干預考績分配情形。指因錯誤地假定考績分數的分配比率，且未以實際績效作為依據，又或者未作工作分析，釐清系絡差異，逕而透過員工間的比較分配考績。. 政治大. 資料來源：高宥洋(2011：23-24)。. ‧ 國. 學. 綜整各學者所舉有關考核謬誤的類型，除個人特質及以偏概全係源自考核者. ‧. 自有價值觀，或對受考核者個人條件、資歷、及 Murphy 等人研究結果所示，聲. sit. y. Nat. 譽好壞此類給予他人的印象，所生之偏見錯誤外，與考核者能力相關的謬誤類型. io. er. 亦所在多有，即考核者可能因無法辨識或囿於時間及資源的限制，致未能於平時. al. v i n Ch 充分知能，或能依受考核者工作性質、難易、職責輕重，暨與其他受考核者經辦 engchi U n. 有效收集、處理與受考核者相關之各項工作績效資訊，及是否具有運用考核工具. 工作間的關係進行瞭解與分析後，選擇適當考核工具或運用不同考核工具，以作為評核各屬員工作表現之績效衡量尺度所產生之考核謬誤。另尚有考核者對受考核者進行績效評判的基準，非以執行工作是否具有正確性，而係以受考核者是否致力於保有對組織重要性的工作責任，此類對工作重要性認知的錯誤等。. 參、小結由於人的動機很難以具體意象進行界定與表明，且涉及一個人的心理認知，因此現今學者多借用心理學界的知識與研究方法，對可能於考核過程中影響考核 25.

(36) 者動機的因素進行探討，並以驅使行為達成基本目標或目的作為對考核者動機的描述(Harris, 1994: 738)。基上，吾人可謂引發考核者想要對受考核者作出精確（扭曲）考核結果的念想為考核者動機，至從事考核行為過程中，對受考核者所生之心理臆測疏失，或使用不適合的評核工具謂為考核謬誤，二者之間或有關聯但卻不必然具有關係，蓋考核者可能存有辦理正確考核行為的動機，但卻囿於自身價值判斷或能力或對工作重要性認知差異等因素，致生非故意性的考核謬誤。其中能力及對工作重要性認知差異所生之考核謬誤，尚可藉由對考核者施行一連串的訓練，或對工作內容進行分析而予減低，惟有對於來自長期深受原生家庭與成長. 政治大是故考核者是否持有作出考核精確的動機實較是否具有考評能力重要。立. 階段所受之教育及經驗，形塑而成的價值觀所生之偏見，不易對之撼動或消除。. ‧ 國. 學. 另根據前揭各學者所提模型所示，咸認決定公、私部門考核者動機的因素包含獎酬制度、負面後果、印象管理及課責等，因此會否產生當考核者積極追求自. ‧. 身利益或閃避任何不利情形時，讓原本抱持之固有偏見變得更為堅持之情況？再. Nat. sit. y. 就我國辦理考績現況瞭解，大部分考核者於評價過程中，或多或少夾雜著考核謬. n. al. er. io. 誤，其謬誤產生的原因，係因其個人特質或對受考核者具有以偏概全的印象？還. i n U. v. 是因為運用評核工具能力有限，及業務性質造成績效難以衡量所致？便成為本研究所欲關心及探究之標的。. Ch. engchi. 第三節我國考績制度概述與相關文獻所謂｢制度｣，依照教育部電子辭典解釋，係指制定的法度7。宋圭武（2007）將制度定義為一種行為規則，其被用於支配特定的行為模式與相互關係。North. 7. 資料來源：教育部電子辭典， http://dict.concised.moe.edu.tw/cgi-bin/jbdic/gsweb.cgi?ccd=CNAHpt&o=e0&sec=sec1&op=v &view=0-1，查詢日期：2015.9.10。 26.

(37) 則謂制度為一種遊戲規則，是決定人們相互關係的系列約束（轉引自洪婉茹，2008： 53）。因此，組織成員透過遵循由非正式約束（道德的約束、禁忌、習慣、傳統和行為準則）及正式法規（憲法、法令、產權）組合而成的｢制度｣，讓生活的過程具重複性、穩定性與可預測的秩序（宋圭武，2007）。周世亮則謂經立法成文，具強制性且若違反將引致一定懲戒後果的正式法規為「正規則」，而存在於社會不同層面及不同時代、地域、類型、行業、職業的群體、組織之中，以習俗、風氣、慣例、規矩的形式出現，並成為團體中某些人默許的價值取向，和一套行為方式的非正式約束為「潛規則」（轉引自洪婉茹，2008：18）。. 政治大. 我國政府部門為有效衡量公務人員的工作績效訂有考績制度，然由於政府部. 立. 門所提供的公共服務並不具有清楚的價格系統，導致無法如企業組織般從成本效. ‧ 國. 學. 益角度對公務人員績效進行評比，再者政府部門的政策環境尚存在著資訊不對等與受測者的策略回應，亦使考核者無法有效收集足夠且正確的資訊，以針對受考. ‧. 人進行績效考評（陳敦源，2009：380）。惟國家整體績效表現是國家進步發展的. Nat. sit. y. 指標之一，故對政府的公共政策及所提供的服務品質，仍須花費成本對之進行監. n. al. er. io. 測，但於監測公務人員績效產出的同時，考核者為避免或減低考核結果產生的不. i n U. v. 良效應，乃以最小成本做出符合法令規定及因應機關業務特性的要求，使考核者. Ch. engchi. 與受考核者的利益分配，在具有重複賽局性質的考績運作中，達到一種最優化的均衡。基此，以排除、輪流、抽籤、交換或非關工作表現的等次考量因素，所形成之｢潛規則｣便應運而生，而考核者的考核行為便在｢正規則｣與｢潛規則｣二種制度下被不斷的相互影響。. 壹、考績制度運作正規則依憲法增修條文第六條第一項規定：｢考試院為國家最高考試機關，掌理左列事項，不適用憲法第八十三條之規定：一、考試。二、公務人員之銓敍、保障、撫卹、退休。三、公務人員之任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項。｣是 27.

(38) 故考試院訂頒｢公務人員考績法｣，以為我國政府機關辦理公務人員工作績效評核之根本大法，復以考績法第二條：｢公務人員之考績，應本綜覈名實、信賞必罰之旨，作準確客觀之考核。｣將辦理公務人員績效評核應有之基本精神與態度予以明確規範，至考績結果則與公務人員個人官等任用資格、陞任先後排序、俸級晉級結果、選送訓練排序、與退休核敍等獎優事件具有密切關係﹔汰劣部分，因涉公務人員身分變更，故須確實符合考績法有關考列丁等條件方行辦理之。. 一、考績制度法制面我國公務人員考績制度由上開考績法及其施行細則與｢考績委員會組織規程. 治政｣、｢各機關辦理公務人員考績（成）作業要點｣、｢行政院及所屬各機關公務人員大立平時考核要點｣、相關行政令函等所謂｢正規則｣共同建構而成。有關考績評核運 ‧ 國. 學. 作程序概述如次，並彙整如圖 2-4。. ‧. (一) 人事單位查明機關內年終考績受考人數：每年約自十一月起，由各機關人事單位查明機關內考績受考人數，並分別填具考績表相關項目，送受. y. Nat. io. sit. 考人核對確認無誤後，檢同平時考核紀錄等相關表件交單位主管初評。. n. al. er. (二) 主管人員針對年終考績進行初評：單位主管依據考績表內工作、操行、. Ch. i n U. v. 學識及才能四個考評項目，參酌受考人平時考核紀錄為一綜合性評分，. engchi. 其中各項考評項目配分並於 104 年底修正為，工作項目占考績總分數 60％﹔操行項目占考績總分數 15％﹔學識及才能二項目各占考績總分數 10％。同時依考績法第九條規定8，對同官等受考人之實際表現進行比較，俾核予適當考績等次。另我國考績等級表述方式採分數及等第併行，甲等為 80 分以上﹔乙等為 70－79 分﹔丙等為 60－69 分﹔丁等為未滿 60 分。. 8. 公務人員考績法第九條：｢除機關首長由上級機關長官考績外，其餘人員應以同官等為考. 績之比較範圍。｣ 28.

(39) (三) 考績委員會初核與復議：考績委員會職掌之一為負責機關職員年終考績之初核及核議事項。因此人事單位彙整單位主管年終考績初評資料後，應彙送各單位考績清冊、考績表及相關資料交委員會各出席委員交互審閱及核議，並提付表決。初核完畢後，填入考績表，由主席簽名核章後，報請機關首長覆核。若機關首長有意見，則退回考績委員會復議。 (四) 機關首長覆核：機關首長覆核所屬公務人員之考績案，如對初核結果有意見時，應交考績委員會復議，仍不同意時得加註理由後變更之。 (五) 年終考績送銓敍審定及查核：考績案由主管機關或授權之所屬機關核定. 政治大 (六) 年終考績核定通知：以書面方式秘密進行並送達受考人簽收。立後，送銓敍部銓敍審定。. (七) 執行年終考績結果：自次年一月一日起執行年終辦理之考績結果。該結. ‧ 國. 學. 果為機關辦理公務人員考績獎金發放額度、俸級與職等調升及淘汰等項. ‧. 之依據。. y. Nat. (八) 年終考績結果之救濟：受考人於收受考績通知書後，若對考核結果不服，. er. io. sit. 得依考績法施行細則及公務人員保障法等規定，於一定期限內向有關權責機關提起申訴、再申訴。. al. n. v i n (九) 考績不公之懲處：各機關辦理考績人員如有不公或徇私舞弊之情事時， Ch engchi U 主管機關應查明責任並予以懲處。. 29.

(40) 不同意年終考績送銓敍審定及查核. 年終考績核定通知. 年終考績結果之救濟. 立. 辦理考績人員不公或徇私舞弊. 學. y. 資料來源：本研究繪製。. io. sit. Nat. 圖 2-4：我國考績程序流程圖. ‧. ‧ 國. 機關首長覆核. 政治大懲處. 主管機關. 同意. er. 執行年終考績結果. 考績委員會初核（復議）. 主管人員針對年終考績進行初評. 人事單位查明機關內年終考績受考人數. al. 至｢行政院及所屬各機關公務人員平時考核要點｣則由負責公務人員考績執. n. v i n Ch 行事項之行政院訂頒，依其要點規定，平時考核項目為工作、操行、學識及才能， engchi U. 與考績評核項目相同，辦理時間為每年四月、八月，最後一次則併同年終考績辦理。由於考績法及公務人員平時考核要點均明定平時成績考核紀錄及獎懲，應為考績評定分數之重要依據，爰於要點內明確課予機關首長及各級主管，應對受考核者切實執行平時考核之重要職責，同時對認真執行考核之首長及各級主管給予獎勵，對疏於督導或考核不實者，視其情節輕重給予議處。另並規範主管人員應就考評結果，提出對受考人培訓或職務調整等具體建議，將考核結果有待改進者，提醒受考人瞭解。其中當次平時考核中，若有任一考評項目受評為 D（表現未盡符合基本要求）或 E（表現多未達基本要求，經勸導仍未改進者）等級者，主管 30.

(41) 長官應與當事人面談，並將之紀錄於｢公務人員平時成績考核紀錄表｣內。綜整目前對我國考績制度進行為數相當豐碩的研究發現（余致力、蔡宗珍、陳志瑋，2002：14-21﹔余致力，2003：27-42﹔呂育誠，2003：31-49﹔黃弘君， 2004：12-36﹔張瓊玲，2005：128-133﹔楊安城，2005：170﹔蔡良文，2010： 288-290），較為人探討且與本研究相關的問題有考績制度分權化、考核方法與項目之訂定、及平時考核與考績評核之間的連結性三項。現行考績的法制事項及實務運作，依憲法增修條文第六條第一項規定分屬考試院及行政院權責。法制事項部分，考試院基於全國公務人員均為公務人員考績法的適用對象，為使服務於不. 政治大. 同機關間的公務人員，不因所辦業務差異致於不同條件與標準下辦理考績，爰於. 立. 公務人員考績表內明訂各考核項目及其細目內容，如此訂定密度過高的方式，限. ‧ 國. 學. 縮了各機關的考核權限和彈性。復以整套考績制度係以防弊性功能為主，非為增加主管領導權限，且實務上考核權限又分屬機關首長及主管，均使主管在此套制. ‧. 度運作下，未有利用考績作為領導統御工具的誘因，以致考績與領導似乎成為脫. Nat. sit er. io. 化之問題。. y. 勾之局，而影響組織的績效與發展（余致力，2003：35-36），此謂考績制度分權. al. n. v i n Ch 至考核方法與項目之訂定部分，依考績法規定，公務人員考績評核項目為工 engchi U. 作、操行、學識、才能四項，各項下並分別訂有多項細目及簡明描述，此乃係以個人人格特質為主，屬於學理上｢個人導向的評量制度｣，惟此舉將公務人員視為具有同質性的整體而一體適用的結果，卻無法符合機關的現實與需要，且與同法第九條所訂，應對同官等內之受考人為考績之比較，此項具競爭性質的｢績效導向的評量制度｣規定產生矛盾（余致力等人，2002：16-18）﹔再者由於各細目內容之描述多為原則性、概括性字眼，造成考核者須依其個人主觀意識及價值判斷，進行自由心證式給分的考核困難，甚至因被賦予過大的裁量空間，而影響考核結果正確性與工作績效間的關聯性（呂育誠，2003：41）。其中考核者握有的裁量 31.

(42) 空間被認為相當於擁有了考績權威的獨占，為免考核者因此權利產生結黨營私等問題，陳敦源等人(2005：107-108)認為宜體認並慮及考核者的理性限制，與會否濫權的現實面疑慮，從而承認打考績的考核者實有被管理與監控的需要。最後有關平時考核與考績評核之間的連結性問題，由於平時考核項目考核內容用語亦屬不確定性字眼，且須由考核者逐一就考核項目進行考評，如此耗時、繁瑣的行政程序，無異增加原即業務繁重考核者的工作量，加以未對平時考核紀錄如何轉換為年終考績訂有明確規定，乃致考核者以虛應故事的心態，將完成平時考核視為年度例行作業，甚或私下授權其他人員辦理，最終喪失平時考核即時. 政治大. 回饋受考核者之功能（呂育誠，2003：41）。又目前平時考核僅要求，考核者應. 立. 對核列最差二個等級的受考核者進行面談，造成受考核者產生與考核者面談，即. ‧ 國. 學. 代表工作表現不佳之錯誤認定。另一方面，考核者對於如何向受考核者妥適說明其待改進之處，及適當回應來自受考核者的不滿情緒，與可能帶來的傷害或威脅，. ‧. 則亦對考核者產生沉重的壓力。. sit. y. Nat. io. n. al. er. 二、｢考列甲等比率設限｣措施及其影響. v. 查公務人員之考績，早年即有法定參加人數三分之一考列一等（甲等）之限. Ch. engchi. i n U. 制，至 58 年修正考績法時，始取消該項限制。嗣為導正各機關考績輪流考列甲等之現象，76 年新人事制度實施，於考績法施行細則明訂考列甲等之一般條件及特殊條件作為考列甲等之標準。惟施行多年來，因側重評估性功能考績制度下的考核結果，主要係作為與受考核者切身利益息息相關之獎金或職務調整之依據，導致絕大多數機關公務人員年終考績考列甲等人數比率，逐年顯著攀高，甚或趨於過度寬鬆，與外界長期以來對公務人員服務績效之評價，核有落差。考試院銓敍部為導正此一情況，乃參考國外先進國家及訪視國內大型企業如 IBM、台塑、台積電、富邦金融等有關依｢常態分布原理｣，施行考核結果排列採 32.

我國公務人員考績制度運作中主管考核行為之研究： 以新北市一級機關業務主管為例 - 政大學術集成

我國公務人員考績制度運作中主管考核行為之研究：以新北市一級機關業務主管為例 - 政大學術集成