教育政策媒體化之研究─以十二年國民基本教育政策為例

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(1)國立臺灣師範大學教育政策與行政研究所碩士論文. 指導教授：黃乃熒博士. 教育政策媒體化之研究 ─以十二年國民基本教育政策為例. 研究生：陳怡穎撰. 中華民國一○三年六月.

(2) 誌謝詞. 在完成論文的此時此刻，回首來時路，感觸良多，特別是要感謝許許多多協助我能夠順利完成論文的人。首先要感謝指導教授黃乃熒教授的耐心指導與各方面的協助，在論文寫作過程中遇到的種種困難，若沒有黃教授的督促、鞭策、包容與解惑，可能就無法完成此篇論文，同時也要感謝口試委員宋秋儀教授與王錦雀教授對我的鼓勵、建議與包容，讓此篇論文能更臻完善。此外，還要感謝研究所同窗同學們的幫忙和鼓勵，減少我在論文口試上的焦慮與不安，協助我順利通過各個關卡的考驗。最後，要感謝家人與親友的一路相挺與相伴，感謝服務學校在我論文寫作的期間對我的包容與支持，特別感謝許多老師在我為論文奔波的期間、焦頭爛額之際，提供精神上與實質上的各種幫助、支持與鼓勵，也是我完成論文的動力與助力；而家人的關懷與支持，更是我在論文寫作過程中重要的支柱，感謝父母、兄弟姊妹、以及親朋好友們對我的關心，以及無條件、無怨無悔的包容與支持，讓我終於順利完成論文！. i.

(3) 教育政策媒體化之研究─以十二年國民基本教育政策為例. 本研究探討在教育政策媒體化的過程中，教育政策受到媒體報導的影響而產生的現象、特徵與結果，並以十二年國民基本教育政策為主要分析對象，透過文件分析與質性內容分析研究法，分析媒體報導十二年國教政策的內容，以及十二年國教相關政策文件，來了解媒體報導的政策議題類型、關注焦點、以及對於十二年國教政策所產生的影響及改變。分析結果發現：一、媒體報導十二年國教政策之議題類型與十二年國教政策面向相似；二、媒體對於十二年國教政策議題報導次數最多的是入學方式，最少的為適性輔導與國民素養；三、十二年國教政策議題之媒體報導焦點在於入學方式與課綱調整等議題面向；四、十二年國教政策推行之重點主要在課程與教學、入學方式及政策宣導等面向；五、十二年國教政策方案之規畫內容較忽略私立中學的規範與對學生的政策宣導等議題面向；六、媒體報導影響十二年國教政策修正與改變的議題面向主要為免學費與免試入學政策；七、媒體報導所形成之民意輿論為十二年國教政策議題發展的重要影響因素。根據研究分析結果，提出對於教育政策主管機關在面對與處理媒體報導中的教育政策議題時之建議，包括：一、加強對媒體與民眾之政策宣導，以凸顯政策施行重點、減少政策認知的落差；二、針對政策方案中較為忽略的議題面向進行研擬與補強；三、定期發布新聞稿或召開記者會，進行政策說明與溝通。對未來研究建議上，可進一步針對特定教育政策議題在不同媒體之間循環報導的情形進行比較分析，或是針對特定教育議題進行調查，以了解大眾對於媒體報導與實際政策內容之間的認知落差情形，甚至進一步加入對官員與記者的訪談，可更了解媒體報導對於教育政策的影響。. 關鍵字：教育政策媒體化、十二年國民基本教育政策 ii.

(4) The mediatization of educational policy --- Taking Twelve-Year Basic Education Policy as an example. The focus of the study is to realize the process of the mediatization of educational policy, and the features as well as the changes occurred during the process. Taking the twelve-year basic education policy as an example, the study tries to find out that how the media coverage influence the educational policy, and what issues and features are presented in the mediatized process. Based on the results of the analyses, we could find out that the issues presented in the media are similar to the issues in the policy programs. Besides, the most popular issue in the media coverage is about how to enter senior high schools. On the other hand, the focus of the news releases as well as the policy documents of MOU is about advanced learning and teaching, and how to help students find out their talents. From the differences, we could realize that media focus and the government focus on the educational policy are quite different. Moreover, media coverage can reflect and lead the public opinions; therefore, sometimes the educational policy is forced to change, especially in the policy of tuition and school entrance issues. The government should not neglect the trend reflected in the media coverage, and tries hard to lead the policy issue in order to have a positive influence.. Key words: the mediatization of educational policy; twelve-year basic education policy iii.

(5) 目次誌謝詞…………………………………………………………………………………..i 中文摘要………………………………………………………………………………..ii 英文摘要………………………………………………………………………………..iii 目次……………………………………………………………………………………..iv 表次……………………………………………………………………………………...v 圖次……………………………………………………………………………………..vi 第一章緒論 ………………………………………………………………………...1 第一節研究背景與動機…………………………………………………………...1 第二節研究目的與問題…………………………………………………………...4 第三節第四節. 相關名詞解釋……………………………………………………………...5 研究範圍與限制…………………………………………………………...7. 第二章文獻探討……………………………………………………………………...9 第一節十二年國民基本教育政策之相關內容…………………………………...9 第二節教育政策媒體化之相關理論…………………………………………….16 第三節相關研究之分析………………………………………………………….37 第三章研究設計與實施…………………………………………………………….59 第一節研究方法………………………………………………………………….59 第二節研究架構與流程………………………………………………………….61 第三節研究對象………………………………………………………………….64 第四節資料蒐集………………………………………………………………….65 第五節. 資料分析與處理………………………………………………………….66. 第四章分析結果與討論…………………………………………………………….71 第一節十二年國民基本教育政策媒體化之議題類型………………………….71 第二節十二年國民基本教育政策媒體化之議題焦點………………………….90 第三節十二年國民基本教育政策媒體化之議題修正………………………...109 第五章結論與建議………………………………………………………………...149 參考文獻……………………………………………………………………………...155. iv.

(6) 表次表 2-1. 十二年國民基本教育政策面向與方案名稱.………………………………..15. 表 2-2. 教育政策議題與媒體報導之相關研究整理……...…………………………38. 表 2-3. 教育政策媒體化之相關研究整理………...…………………………………46. 表 2-4. 媒體報導與政策議題之相關研究整理……………………………………...49. 表 2-5. 媒體與教育之相關研究整理………...………………………………………52. 表 3-1. 十二年國教政策相關文件資料編碼方式說明……………………………...67. 表 3-2. 新聞媒體報導內容之編碼方式說明………………………………………...68. 表 4-1. 媒體報導十二年國教政策主要議題類型次數統計…………………….......81. 表 4-2. 教育部十二年國教政策新聞稿之議題類型次數統計………………….....106. 表 4-3. 媒體報導十二年國教高中職免學費政策之發展歷程…………………….124. 表 4-4. 媒體報導十二年國教高中免學費排富門檻之調整過程………………….130. 表 4-5. 媒體報導免試入學國中會考政策轉變過程……………………………….140. 表 4-6. 媒體報導會考分級變化歷程……………………………………………….145. v.

(7) 圖次圖 3-1. 研究分析架構圖……………………………………………………………..62. 圖 3-2. 研究流程圖…………………………………………………………………..63. vi.

(8) 第一章. 緒論. 本章旨在對於研究主題與內容進行概述，首先在第一節中說明研究背景與動機，第二節提出研究目的與問題，第三節則對研究中的相關名詞進行闡述，最後說明研究範圍與限制。. 第一節研究背景與動機生活在現代社會中，媒體可說是無所不在、無孔不入，在日常生活的各個角落隨處可見電視、廣播、報紙雜誌、甚至是電腦和行動電話等行動裝置及新興媒體，大量的媒體資訊因此隨著科技的發展大舉入侵，影響層面不僅止於個體的行為模式，甚至擴及整體社會文化環境，加上全球化、商業化的推波助瀾，媒體的力量和影響可比擬蝴蝶效應、甚至比蝴蝶效應影響範圍更加擴大、傳播速度更加迅速（Lundby, 2009）。由於科技發展所形成當代媒體的多樣化，增加了媒體資訊生產與傳播的複雜性，而媒體在不斷提供訊息的「資訊轟炸」過程中，直接或間接地影響我們對於外在世界的認識，亦即媒體的敘事和影音的呈現會支配觀眾的思維、主導議題或事件的影像創造，和對外界觀感與認知的建構，因而形成媒體景觀─由媒體所建構的外在世界圖像，也成為現今媒體編排新聞和資訊內容的主要形式手法（王泰俐，2006；林東泰，2002；盧嵐蘭，2006；Kellner, 2003），而「林來瘋」的現象，便是由現代媒體所形塑建構而成的一種媒體奇觀，也是說明媒體景觀的最佳例證：在媒體的大力吹捧、炒作之下，使得全球刮起一陣「林書豪旋風」，此股風潮不僅襲捲體壇，甚至連政治、經濟、社會文化等各領域都受到波及（TVBS，2012a；體育中心，2012）。在政治方面，台美政治人物也感染到林來瘋的熱潮（蘋果日報，2012）；在經濟方面，各方競相爭取「豪小子」的代言權（杜宜臻，2012；曾思儒，2014）、林 1 1.

(9) 、林書豪週邊商品熱賣（林正彥、包晶瀅，2012）書豪概念股興起（TVBS，2012b）等；在文化方面，媒體所創造新詞彙「林來瘋」（Linsanity）被收錄到辭典裡（國際中心，2012）、林書豪的亞裔身分和台灣文化背景被媒體和各界所關注與探討（台灣立報，2012）、「豪小子」的書呆子打氣法透過媒體報導而廣為流傳（林宏翰、徐卉，2012）、台灣演藝界也掀起林書豪熱潮（洪嘉嘉，2012）、甚至將林來瘋搬上大螢幕拍成紀錄片（李孙政，2013）等。這些事件和現象被媒體所建構之後，媒體又不斷地重複報導林書豪相關新聞訊息內容，讓林來瘋的影響範圍層層擴大，此一「林來瘋」（Linsanity）的媒體事件，正是現今社會媒體化現象的最佳例證。在媒體充斥的當代社會中，教育領域亦不能倖免於媒體的影響，從媒體的報導中也可發現媒體對於教育相關議題有越來越關注的趨勢，以下將研究動機分別說明如下。. 壹、探討教育政策與媒體報導之間的關聯性由媒體報導教育相關新聞內容中，可看出現今的教育政策已深受媒體的影響，不論是在教育政策的傳播形式、內容、甚至是制定與執行過程，都有媒體的參與，例如教育部長、參與教育政策制定之相關人員、以及教育工作者等常常需要接受媒體的訪問、透過媒體向社會大眾說明教育政策的內容與實際執行的狀況（林志成、陳信翰，2014；葉立斌，2013）；而在教育政策的行政運作上，也逐漸受到媒體的左右，例如政策媒體公關的運作，在現今教育政策的發展過程中，扮演著越來越重要的角色（Hattam, Prosser, & Brady, 2009; Levin, 2004）。因此研究者期能透過探討媒體與教育政策之關聯性，以了解究竟在教育政策與媒體互動之下的媒體化過程中，凸顯出哪些可供辨識的特徵？又政府和媒體如何透過各種方式、使用哪些策略，進而主動或被動地造成教育政策媒體化的這些特徵及其結果？此為研究動機之一。. 2 2.

(10) 貳、了解教育政策在媒體中所呈現的樣貌發達的媒體讓秀才不出門便能知天下事，特別是在數位化、科技化的發展之下，網路和社群媒體成為新興媒體勢力，傳統媒體受到新媒體的影響，也必須有所調適，以求在新媒體世代中得以永續發展和生存（李秀珠、彭玉賢、蔡佳如， 2002），此從媒體逐漸電子化、數位化的趨勢可見一斑，且網路社群中的群眾意見，亦是媒體不可忽視的力量（黃重興，2009；Lundby, 2009），因此在各類媒體報導中，引用網路社群作為報導的一部分已成為現今常見的報導手法，有些甚至直接以網路社群之資訊作為報導主題或素材，而此新媒體崛起的現象，象徵著人人皆為記者的時代來臨，發達的媒體科技讓人人都能容易取得媒體資源、也能夠輕易上手操作，許多媒體報導的第一手畫面，例如地震、海嘯、龍捲風等，多半是當地民眾利用身邊的媒體工具直接記錄畫面一瞬間，並且能夠透過便捷的網路和社群廣為流傳（江姿潔，2012；林照真，2012；陳燕珩，2012），媒體工具的可近用性使得人人都有掌握媒體的力量，媒體縱有企業集團壟斷的勢力撐腰，也不再擁有絕對性的影響力，現今媒體化的社會現象，成為媒體與群眾互動之下所共同建構而成的產物（Krotz, 2009; Lundby, 2009）。而在教育領域中，對於這些媒體工具─特別是新媒體工具的使用，可說是尚未跟上時代的潮流，究竟該如何善用這些多媒體工具，來呈現教育的現象、議題或教育政策的內容，讓大眾有更多機會和管道來認識教育的現況，也能夠更直接、清楚地了解教育政策的方案面向，此為教育領域在現今多媒體和新媒體時代所要面對的挑戰；此外，在媒體充斥的環境之下，還要考慮到教育議題或教育政策會如何被媒體呈現，因為媒體的報導將會影響到廣大的閱聽大眾，特別是在媒體工具容易取得的今日，各種訊息內容能夠快速地透過各種媒體管道散播出去，並將產生比以前更大、更廣的影響，有鑑於此，研究者對於探討如何使用媒體工具來呈現教育議題和教育政策，以及媒體如何呈現教育議題和教育政策深感興趣，此為研究動機之二。 3 3.

(11) 參、增加教育政策研究之媒體觀點隨著媒體的重要性和影響力與日俱增，教育領域也深受媒體的影響，媒體報導所建構的媒體事件、因媒體事件而形成的社會輿論氛圍，時常左右著政策的內容與走向，在教育領域中也不例外，由此可見媒體對於教育活動、教育事件的報導，成為影響教育政策內容與政策方向的重要力量（Blackmore & Thorpe, 2003; Cohen, 2010; Rawolle, 2010），例如從校園霸凌事件的相關報導中，即可深刻感受到媒體對於教育政策的強烈影響。由於目前在教育領域中對於媒體的探討和研究相對較少，因此研究者期能透過探討媒體與教育政策之間的相互關係和互動過程，來了解媒體報導對於教育政策所產生的作用，及其對教育領域中各項活動的影響，同時藉由傳播媒體理論概念的引進，拓展教育政策與行政研究領域之視野，增加教育政策與行政領域的多元觀點，此為研究動機之三。. 第二節研究目的與問題為使教育政策媒體化的研究更為清楚聚焦，並更深入探討教育政策媒體化的各種現象與特徵，本研究以十二年國民基本教育政策（以下簡稱為十二年國教政策）為個案研究對象，因十二年國教屬於發展較為全面而完備的教育政策，不僅具有完整的政策文件，在相關配套措施方面也有周詳的資訊內容，且十二年國教政策受到國人與媒體的高度關注，是觀察教育政策媒體化的理想個案對象，基於資訊的完整性，以及考量資料取得的便利性，和十二年國教政策對於教育政策媒體化研究的獨特性和代表性，因此選擇以十二年國民基本教育政策作為研究分析的個案例證。以下分別就研究目的與問題說明之。. 4 4.

(12) 壹、研究目的根據研究背景與動機，以及相關文獻探討的整理結果，發展研究目的如下：. 一、了解教育政策媒體化之議題類型與內容。二、分析教育政策媒體化之議題焦點與爭議。三、探討教育政策媒體化所造成之議題修正與轉變。四、根據研究分析結果，提出教育政策應對媒體之建議。. 貳、研究問題根據上述研究目的，並以十二年國民基本教育政策為主要研究分析對象，所發展之研究問題敘述如下：. 一、在教育政策媒體化的過程中，媒體報導哪些政策議題？與教育政策規畫中的政策面向有哪些不同？. 二、在教育政策媒體化的過程中，媒體報導的政策議題焦點為何？產生哪些爭議？與教育政策主管機關在政策推行上的重點有什麼不同？. 三、在教育政策媒體化的過程中，媒體報導會對教育政策發展產生何種影響？教育政策相關議題及內容又會產生什麼樣的改變？. 第三節相關名詞解釋在本研究中，主要理論概念為教育政策媒體化，而為了解教育政策媒體化之情形，以十二年國民基本教育政策作為主要研究分析對象，以下就教育政策媒體化的概念，與十二年國民基本教育政策內容進行說明。 5 5.

(13) 壹、教育政策媒體化教育政策媒體化為教育政策與媒體的互動歷程，在此過程中，教育政策的形成與決策機制會受到媒體的干預和影響，而教育政策內容與文本的產出也受到媒體價值觀的支配，甚至是在教育政策的執行過程中，都有媒體報導的追蹤和監督，進而促使教育政策在表達形式、政策內容和性質上產生改變，其中教育政策議題在媒體報導中的呈現型態，可視為教育政策媒體化之具體展現，透過分析媒體報導中的教育政策議題，以了解媒體關注教育政策的焦點所在，以及媒體報導對於教育政策發展的影響。. 貳、十二年國民基本教育政策十二年國民基本教育，簡稱為十二年國教，指的是由九年國民教育加上三年高級中等教育兩階段組成之教育政策制度，前九年國民教育為全面普及、免詴、免學費之義務教育，六至十五歲學齡國民皆須強迫入學，以政府辦理為主；而後三年高級中等教育則為非強迫、自願入學、免學費和免詴為主之普及教育，以十五歲以上之國民為招生對象，在高級中等教育階段採取公私立學校並行、普通與職業教育兼顧之多元教育辦學原則，自民國 103 年 8 月起全面實施，主要內容包含三大願景、五大理念、六大目標和七個面向共二十九個政策方案：. 一、三大願景：提升中小學教育品質、成就每一個孩子、厚植國家競爭力二、五大理念：有教無類、因材施教、適性揚才、多元進路、優質銜接三、六大目標：培養現代公民素養、引導多元適性發展、確保學生學力品質、舒緩過度生學壓力、均衡城鄉教育發展、追求社會公平正義四、七大面向：全面免學費、優質化均質化、課程與教學、適性輔導國民素養、法制、宣導、入學方式. 6 6.

(14) 第四節研究範圍與限制壹、研究範圍研究資料蒐集的時間範圍從 2011 年 1 月 1 日至 2014 年 6 月 15 日止，因自從總統宣布啟動十二年國教政策開始，教育部先後成立十二年國教專屬網站與專責辦公室之任務編組，提供較多、較明確的政策資訊，而新聞媒體對於十二年國教政策也有較多的報導，在研究上對於報導內容的分析較能聚焦，又 2014 年即將有首批適用十二年國教政策方案之學生，使得十二年國教逐漸成為國人所關注的教育政策議題之一，因此本研究將蒐集 2011 年至 2014 年 6 月這段期間的相關新聞報導內容與政策相關資訊，透過立意取樣篩選出十二年國教媒體相關報導內容，作為研究分析與探討之素材。在新聞報導的文字內容資料蒐集上，以媒體報導之電子資料庫為主，除了資料蒐集的便利性之外，電子資料庫能保存大量而完整的資訊，並易於進行資料檢索與比較分析，因此本研究選擇以電子資料庫作為資料蒐集之工具。而在政策資訊的蒐集方面，由於宣布正式啟動實施十二年國教政策後，教育部成立了十二年國教政策的專屬網站，提供所有政策文件與相關資訊，因此在十二年國教政策的官方資訊蒐集上，便以十二年國民基本教育網站為主要資料來源與搜尋範圍。. 貳、研究限制由於時間與資料蒐集上之限制，因此在本研究中，以文字資料為主，包括政策文件與媒體報導之文字資訊的呈現；此外，媒體化實為一長期演變的過程，然而由於時間之限制，加以十二年國教政策本身為一個尚未經歷完整實施過程的發展中、執行中之教育政策，因此在本研究中僅能著重於教育政策媒體化的現象、特徵與短期可觀察到的直接影響層面，長期性的間接影響層面則非此研究之關注焦點。. 7 7.

(15) 1. 8.

(16) 第二章. 文獻探討. 本章內容主要為探討教育政策媒體化之理論概念，以及了解作為個案分析探討對象之十二年國民基本教育政策內涵，並對相關研究進行蒐集與整理。因此，本章於第一部分首先探討十二年國民基本教育政策相關內容；第二部分針對教育政策媒體化之相關理論進行整理與分析；第三部分則為相關研究之搜尋、整理與分析討論。. 第一節十二年國民基本教育政策之相關內容十二年國民基本教育，簡稱為十二年國教，指的是由九年國民教育加上三年高級中等教育兩階段組成之教育政策制度，前九年國民教育為全面普及、免試、免學費之義務教育，六至十五歲學齡國民皆頇強迫入學，以政府辦理為主；而後三年高級中等教育則為非強迫、自願入學、免學費和免試為主之普及教育，以十五歲以上之國民為招生對象，在高級中等教育階段採取公私立學校並行、普通與職業教育兼顧之多元教育辦學原則，自民國 103 年 8 月起全面實施（吳清山、林天祐，2014；教育部，2011、2013）。十二年國民基本教育政策揭示了三大願景（提升中小學教育品質、成就每一個孩子、厚植國家競爭力）、五大理念（有教無類、因材施教、適性揚才、多元進路、優質銜接）、及六大目標（培養現代公民素養、引導多元適性發展、確保學生學力品質、舒緩過度生學壓力、均衡城鄉教育發展、追求社會公帄正義），並在政策願景、理念與目標之基礎上，建構七大政策面向（全面免學費、優質化均質化、課程與教學、適性輔導國民素養、法制、宣導、入學方式），共計二十九個政策方案，期能透過延長國民受教育年限，以達到提高整體國家人力素質與競爭力，促進教育機會均等，均衡城鄉教育落差，緩解升學壓力，推動適性學習與發展（吳清山、林天祐，2014；教育部，2007、2011、2012、2013；陳清溪，2013）。以下 2. 9.

(17) 分就十二年國教政策背景、願景理念與目標、及方案內容探討之。. 壹、政策背景綜合相關文獻研究與政策內容，可將十二年國教政策發展之背景因素歸納為「提升國民人力素質，增進國家競爭力」、「符應世界教育發展之趨勢，回應社會對教育革新之期待」、和「改善當前教育環境，提高未來教育品質」等三大項（吳清山、高家斌，2005；林新發、鄧珮秀，2013；洪仁進，2010；教育部，2007、 2013；陳益興、王念先，2007；陳清溪，2013），以下就這三項政策背景因素分別說明敘述之。. 一、提升國民人力素質，增進國家競爭力國家發展與經濟建設的主力並不在雄厚的財富與宏偉的經濟政策，而是植基於人才的培育（吳清山、高家斌，2005；陳益興、王先念，2007），再從人力資本的角度觀之，基本教育的普及化與優質化，才是豐富國家人力資源質與量的教育投資，如此一來方能有助於提高整體國家競爭力，促進國家社會的永續發展與經營（林新發、鄧珮秀，2013；教育部，2013），又在現今全球化的發展下，流通世界各地的不只是商品貿易，還有資訊和教育的流通，以及人才的流動，因此有必要在教育方面進行改變與轉化，以因應全球化對於國家社會與教育的衝擊和影響（教育部，2013；陳清溪，2013）。. 二、符應世界教育發展之趨勢，回應社會對教育革新之期待由於世界各國逐漸意識到教育對於國家競爭力的提升與經濟發展的重要性，因此不論是已開發或開發中國家，皆有延長國民教育年限的趨勢，而國際組織與國際社會上的宣言或行動也顯現出對教育的重視（吳清山、高家斌，2005；教育部，2013），且教育權的理念逐漸興起，以及家長教育選擇權概念的出現，國民教 3. 10.

(18) 育已不完全是義務和強迫的性質，而是兼具權利和義務雙重特性，以往民族主義之下所發展的國民義務教育之觀念與內涵已不適用，因此除了原來的政治視野之外，國家對於國民教育的辦理尚頇納入經濟、社會、文化等多元層面的考量，而基本教育的普及化、全民化與優質化也就成為當今世界各國教育發展的趨勢和重點工作（教育部，2013；陳益興、王先念，2007）。此外，十二年國教政策不僅是一項國家政策、施政重點工作，同時還帶有改革的意涵於其中，從十二年國教政策的願景、理念與目標中，可看出期能透過十二年國教政策的實施，提升教育品質、緩解升學壓力以促進多元學習和適性發展，同時藉由十二年國教政策促使教育資源的重整與再分配，以達成均衡城鄉教育落差、推動教育機會均等的理想（教育部，2013；陳清溪，2013），因此十二年國教政策不只是個有延續性和發展性的政策，也具有回應教育問題的革新性質。. 三、改善當前教育環境，提高未來教育品質在延長基礎教育年限的同時，也要同步提升教育品質，以期透過十二年國教政策之推動，帶來新變革、新氣象，透過促使教育資源重新分配，有助於促進教育機會均等、發展多元適性學習環境與學校辦學特色（吳清山、高家斌，2005；教育部，2013；陳清溪，2013）；因此，藉由資源重置的方式，促進教育機會均等，減少教育落差的現象，並因應十二年國教政策推行以免試為主的升學方向，免除考試導向的升學壓力與束縛，回歸教與學的本質，順勢推動適性學習與均衡發展，讓學生能夠有適性學習與發展的空間和機會（教育部，2013；陳益興、王先念， 2007）；此外，在推行適性學習與均衡發展之時，亦能因應少子化的衝擊、順應適性學習的變革趨勢，鼓勵學校發展特色，一方面能夠減少招不到學生的擔憂，另一方面也為不同性向的學生營造合適的發展環境（教育部，2013；陳清溪，2013）。. 4. 11.

(19) 貳、政策願景、理念與目標由於教育政策具有引領教育發展方向的功能與責任，因此教育政策的規劃與制定必頇包含政策願景與目標的擬定，再透過教育政策的實施來達成教育目標，落實教育理想（吳清基，1997；張芳全，2001；黃昆輝，1988）。以下就十二年國教政策架構所構建之三大願景、五大理念與六大目標分別探討之。. 一、政策願景依據教育部十二年國教政策之相關文件內容，作為引領十二年國教政策發展與實施的三大願景為「提升中小學教育品質」、「成就每一個孩子」、及「厚植國家競爭力」（教育部，2013；陳清溪，2013），以下就此三項政策願景內容說明之。. （一）提升中小學教育品質在延長基礎教育年限的同時，也應注意教育品質的提升，方能有效增進人力素質與促進國家競爭力，因此在中小學基礎教育的扎根工作即顯得相當地重要，應著重培養學生應具備之基本知識與技能，以因應未來環境變化；在具體作為上，提升中小學教育品質除了教學設備的充實外，國中、高中職教師教學態度、方法的改變，以及高中職優質化方案的落實推動，才是十二年國教能否成功的兩大關鍵重點工作項目（教育部，2013；陳清溪，2013）。. （二）成就每一個孩子在少子女化的趨勢下，如何確保國家生產力，以支持整體國家社會的發展，成為當前重要且緊急的工作課題，因此必頇要成就每一個孩子、讓每個人都有成功的機會與經驗，對於學習落後的孩子進行補救教學，設定基本學習內容，並加以施測，以了解孩子是否有效學習，再透過學校適性教育與輔導，找到學生的性向、興趣、能力，然後經由教育體系長期、有系統的培育，家長及社會的資源投 5. 12.

(20) 入與關心，方能達到適性揚才、成就每一個孩子的人才培育理想（教育部，2013；陳清溪，2013）。. （三）厚植國家競爭力國家競爭力的根源即為人才的質與量，而人才培育則仰賴教育，由於十二年國民基本教育為基礎教育，基礎教育辦好，自然就能優質銜接高等教育，成就每一個孩子，讓每一個國民擁有專業的的知識與技能，並具備人文科學素養、多元的軟實力，而當每一個學生都能適性揚才，充分發展潛能，自然就有競爭力，當人才具有競爭力時，生產力提升，創造更多的價值，國家的競爭力自然隨之提升，由此可見十二年國教實為厚植國家競爭力的基礎工作（教育部，2013；陳清溪， 2013）。. 二、政策理念基於政策之三大願景，還有多年來實施九年國民教育的精神與基礎，以「有教無類」、「因材施教」、「適性揚才」、「多元進路」、「優質銜接」五大理念，來進行十二年國教政策規劃、推動與實施之相關工作（教育部，2013；陳清溪，2013）。以下分別就這五大政策理念之內容敘述之。. （一）有教無類，因材施教「有教無類」此項教育理念可謂來自於憲法與教育基本法中所揭櫫的帄等原則與精神，除了九年國民義務教育階段一律強迫入學受教之外，在後三年的高級中等教育階段，「不分種族、性別、階級、社經條件、地區等，教育機會一律均等」（教育部，2013）。此外，有教無類的理念還有不放棄任何一位孩子、成就每位孩子的意涵（教育部，2012）。「因材施教」的教育理念則為在有教無類的基礎上，進一步考量並照顧到學 6. 13.

(21) 生的個別差異，亦即「面對不同智能、性向及興趣的學生，設置不同性質與類型的學校，透過不同的課程與分組教學方式施教」（教育部，2013），藉由多元課程與教學，協助學生發現並開展自我潛能。. （二）適性揚才，多元進路透過十二年基本教育之實施，期能增進學生對自我性向與興趣之探索、發展和了解，達到適性發展與多元學習之效果，從而找到合適的發展方向與途徑，以適才適所地發揮所長，此即為「適性揚才」、「多元進路」理念之主要意涵；具體而言，適性揚才意指「透過適性輔導，引導學生瞭解自我的性向與興趣，以及社會職場和就業結構的基本型態」（教育部，2013），而多元進路為「發展學生的多元智能、性向及興趣，進而找到適合自己的進路，以便繼續升學或順利就業」（教育部，2013），由以上定義描述可看出「適性揚才」、「多元進路」的理念是適性發展的延伸概念與具體措施。. （三）優質銜接依據教育部針對十二年國教政策之計畫內容文件，優質銜接的理念指的是「高級中等教育一方面要與國民中學教育銜接，使其正常教學及五育均衡發展；另一方面也藉由高中職學校的均優質化，均衡城鄉教育資源，使全國都有優質的教育環境，使學生有能力繼續升學或進入職場就業，並能終身學習」（教育部，2013），由此可知教育品質及各教育階段之連結為「優質銜接」此一政策理念所關注之焦點。. 三、政策目標在教育部十二年國民基本教育政策架構圖，及十二年國教政策實施計畫中，所揭示之六大政策總體目標為：（一）培養現代公民素養（二）引導多元適性發展 7. 14.

(22) （三）舒緩升學壓力（四）確保學力品質（五）均衡城鄉教育（六）追求社會公帄正義」等六項（教育部，2013；陳清溪，2013），以引導政策方案規劃與政策的推行。. 參、政策方案內容根據教育部所規劃與建構之十二年國民基本教育政策願景藍圖系統架構圖示，以及十二年國民基本教育實施計畫，可看到十二年國教政策執行主要分為七大面向，每一面向之下分別有不同實施方案，共計二十九個政策方案（教育部，2013；陳清溪，2013），以下將政策面向與方案名稱整理如下表 2-1。. 表 2-1. 十二年國民基本教育政策面向與方案名稱政策面向. 面向一學費政策（共計三項方案）. 方案名稱 1. 五歲帅兒免學費 2. 高中有條件免學費，高職、五專前三年免學費 3. 財務規劃 4. 高中優質化 5. 高職優質化. 面向二優質化、均質化（共計八項方案）. 6. 高中職教育資源均質化 7. 高中職學校資源分布調整 8. 大學繁星、技職繁星推薦 9. 高中評鑑 10. 高職評鑑 11. 高中職發展轉型及退場輔導 12. 建置十二年一貫課程體系. 面向三課程與教學（共計五項方案）. 13. 國中教學正常化、適性輔導及品質提升 14. 國中小補救教學 15. 高中高職教師教學品質提升 16. 國中小學生輟學預防與復學輔導. 面向四適性輔導與國民素養（共計六項方案）. 17. 國中與高中職學生生涯輔導 18. 高中職學生學習扶助 19. 產學攜手合作 8. 15.

(23) 表 2-1. 十二年國民基本教育政策面向與方案名稱（續）政策面向. 方案名稱. 面向四適性輔導與國民素養（共計六項方案）面向五法制作業. 20. 技職教育宣導 21. 國中畢業生未升學未就業青少年職能培訓輔導 22. 提升國民素養 23. 制定高級中等教育法並微調專科學校法. （共一項方案）面向六宣導工作（共計兩項方案）面向七入學方式（共計四項方案）. 24. 家長參與推動十二年國民基本教育 25. 十二年國民基本教育政策宣導 26. 規劃免試就學區 27. 免試入學 28. 特色招生 29. 身心障礙學生就學輔導. 資料來源：整理自教育部（2013）、陳清溪（2013）. 第二節教育政策媒體化之相關理論在本節中所探討之教育政策媒體化相關理論，包括媒體報導與教育議題之相關內容、媒體化的概念意涵、政治媒體化與政策媒體化的相關理論概念，最後討論教育政策媒體化的意涵、特徵與影響。. 壹、媒體報導與教育議題媒體報導中的事件和議題內容，可視為媒體化作用下的具體表現，因此在探討教育政策與媒體化等相關內容之前，首先應了解媒體對於議題的報導型態，以及教育議題在媒體報導中所呈現的樣貌。以下就媒體的議題設定與媒體報導中的教育議題進行探討。. 9. 16.

(24) 一、媒體的議題設定功能媒體的議題設定功能指的是新聞媒體透過新聞專業與價值判斷，選擇性地報導和呈現特定的事件與議題，進而影響大眾對於議題重要性的認知，亦即經由媒體的篩選與排序，將會凸顯特定議題的重要性，並直接或間接地影響大眾對於議題的了解與認識（王國讚、黃昶立譯，2000；林東泰，2002；賴國洲，1989）。媒體議題設定功能所展現的效果在於一般大眾大多傾向於從媒體報導中獲得對外在世界的資訊，因此人們對於外在環境的認知實際上是依據媒體所提供的訊息建構而成，並非完全客觀的真實，且媒體會藉由報導呈現的方式來影響大眾對於資訊的理解與判斷，從而形塑大眾認知中的外在環境之樣貌（王國讚、黃昶立譯，2000；林東泰，2002；賴國洲，1989）。在傳播媒體的研究領域中，媒體議題設定之相關研究以選舉期間的政治議題為主，因為選舉有固定而明確的時間範圍，且選舉中的政治議題本身即為經過設計與設定的特定議題，適合作為媒體議題設定之研究對象（王國讚、黃昶立譯， 2000；杜力帄譯，1993）。而在媒體議題設定的相關研究結果顯示，媒體報導的議題內容，與一般大眾所認知的議題內容之間，存在著強烈的關聯性，甚至被假定為兩者間有著正向的因果關係，也就是肯定媒體對於大眾議題認知的影響力，然而此論點尚無法直接證實媒體擁有絕對的議題主導權，由於議題的設定過程是媒體與閱聽大眾的互動過程，因此在相關研究結果僅能說明媒體的議題設定功能確實會對大眾在議題認知與價值判斷上產生影響，但是無法明確區分究竟是媒體對於大眾的影響較大、還是大眾對於媒體的影響較大（王國讚、黃昶立譯，2000；杜力帄譯，1993；林東泰，2002；賴國洲，1989）。另在媒體類型對於議題設定的影響力相關研究中，發現報紙比電視更具有議題設定的效果，一般研究均指出報紙是最具有議題設定影響力的媒介，而新聞雜誌或廣播則較不具影響性，其中具體事件的報導又比抽象議題的報導更有議題設定的影響效果（王國讚、黃昶立譯， 2000；林東泰，2002）。 10. 17.

(25) 從媒體議題設定之相關理論與研究，可看出媒體會透過其新聞專業與價值來選擇報導議題，而報導呈現的方式，也會影響大眾對於議題的認知與看法，由此可見媒體對議題的報導與大眾對議題的認知之間，有著密切的關聯性，媒體的議題設定可被視為是一個媒體與大眾之間互動交流的過程，在此過程中，媒體與大眾將會相互影響彼此對於議題重要性的認知，因為媒體的報導也必頇迎合觀眾的喜好，而觀眾又會受到媒體的影響，成為一交互循環的歷程。. 二、媒體報導中的教育議題透過檢視由媒體報導內容所呈現的教育相關議題，不僅有助於探討新聞媒體與教育領域之間的互動關係，還能從中了解媒體影響教育的形式和途徑，以及媒體報導對於教育所造成的影響為何（Rawolle, 2010; Warmington & Murphy, 2004）。在媒體報導中，媒體能夠透過報導來形塑對於學校、校長及老師的形象，進而影響大眾對於教育的觀感，而新聞內容論述的語法形式和語言文字也會影響教育人員形象的建構（Blackmore & Thomson, 2004; Cohen, 2010），而媒體對於教育相關議題的報導偏重傳遞和形塑混亂與危機的情形，尤其在教師相關議題上，著重於缺少合格教師、批評教育實習的缺失和強調教師績效責任等方面，而教育政策參與者和利害關係團體則藉由媒體論述來表達意見與立場，以獲得支持和認同，使媒體成為教育政策公共論述的重要帄台，然而身為主角的教師本身卻常常在此論述中缺席、保持沉默，因此教師應更積極主動了解並參與媒體報導的論述，才能有助於建立教師正向、專業的形象（Cohen, 2010）。此外，媒體報導也會建構特定教育議題的公共論述，因此媒體的報導內容具有引導輿論與議題發展方向的作用，且透過媒體報導的編排與敘述，能夠形塑出特定的權威意見與代表性的「專家」，從而削弱教師本身的專業形象和發言權，由此可看出媒體參與教育政策和教育議題發展過程中所扮演的角色，以及媒體與教育領域之間的權力關係（Thomas, 2003）。 11. 18.

(26) 而媒體報導的依據是選擇新奇有趣、令人震驚的、充滿問題和複雜性的題材，在教育議題方面也不例外，越是爭議性和負面性的議題就越有報導的價值與吸引力，因此與全國性測驗有關的成績結果、擴大報導有關通過率、測驗標準、學生考試與學習情形、學科與測驗改革和入學率標準等議題，皆為媒體報導教育相關議題所關注的焦點，且在媒體報導中偏好直接或間接引用對各方的採訪內容，訪問對象包括學生、教師、家長、政府官員、教育專家和教育相關團體成員等（Warmington & Murphy, 2004）。由媒體對於教育議題報導之相關文獻內容，顯示出媒體對於教育議題的報導是有意地選擇性呈現關於學校、教師和學生表現的負面訊息，以引起閱聽大眾的關注，並藉由新聞的編排與描述方式建構所謂的教育現場「實況」與教育的公共論述，在這些媒體報導內容的分析可看出媒體在教育領域中的主動性，而教育相關單位、教師和教育專家學者等多半在與媒體的互動中處於被動回應的地位、甚至是保持沉默的狀態。. 貳、媒體化之意涵「媒體化」（mediatization）為媒體傳播研究領域中的新興概念（Hepp, Hjarvard, & Lundby, 2010），在媒體科技快速發展之下，以往媒體相關理論概念已不足以有效地描述媒體對於現代社會文化所造成的衝擊、影響與改變（ Krotz, 2009; Livingstone, 2009）；有鑑於此，在既有之媒體相關研究理論基礎上，結合社會和文化研究領域的相關理論概念，從而形成「媒體化」（mediatization）此一新名詞、新概念（Hjarvard, 2008; Lundby, 2009）。媒體化理論概念的形成與發展，象徵著在現代化與科技化高速發展之下，無孔不入的媒體不只本身因科技的進步而產生質變，更牽動了社會網絡中相互關係的改變，在此複雜的環境背景之下，對於媒體單方面的研究，已不足以有效了解由現代媒體所引爆的革命性社會文化變革情形，而媒體化理論的建構，提供一個 12. 19.

(27) 新觀點、新視野和新管道，來了解現代媒體在當代社會文化中的重要性與影響性，同時亦能重新定位媒體不同於以往的新角色和新功能，使媒體與社會文化在互動過程中所共構出來的各種社會樣貌能夠有更具象化的呈現（Hepp, Hjarvard, & Lundby, 2010; Livingstone, 2009; Lundby, 2009）。「媒體化」（mediatization）一詞意指為何？根據媒體研究字典（Dictionary of Media Studies）的定義，媒體化是一個過程，在此一過程中，媒體報導所呈現的焦點越來越著重在政治活動與引起觀眾注意的部分，例如在電視或廣播新聞時，使用簡短的影音剪輯播報片段，製造現身說法、原音重現的視聽效果（Dictionary of Media Studies, 2006）。概括而言，媒體化指的是一種伴隨現代大眾媒體蓬勃發展之下所產生的現象，以及其所帶來的效果和影響（Mazzoleni & Schulz, 1999）。媒體化的現象與媒體本身在訊息傳播功能與方式上的發展和改變有密切相關，而媒體化所帶來的階段性變化不僅影響了媒體傳播的形式和效果，還帶動了其他社會領域在本質上和運作過程的轉變（Schulz, 2004）。從字源與字義的角度探討「媒體化」（mediatization）一詞，其原型為德語系之“Mediatisierung”，在德語的歷史傳統中，十九世紀早期拿破崙與神聖羅馬帝國的邦國因領土和主權之間的從屬及附庸關係，即是用“mediatize”一詞來描述，並且在律法上明文訂定彼此間的關係和權利義務（Livingstone, 2009）。在此層「帝國從屬和附庸關係」意涵的延伸之下，“mediatization”此一詞意演變至今日，恰可用來說明媒體對當代社會的鉅大影響，可應用於描述和形容現今媒體企業與各個社會機構、系統的微妙互動關係，這些全球化、資本化的媒體集團，挾帶其優勢影響力，參透政治、經濟、文化等社會的各個層面，對既有的社會系統運作造成衝擊，使得政府、教育文化等深受媒體影響的社會系統和機構，甚至讓其他社會領域逐漸「臣服」於媒體勢力之下，淪為「媒體帝國」的「從屬」、「附庸」，形成了由“mediatization”所勾勒之媒體化現象（Livingstone, 2009; Lundby, 2009）。然而，媒體化的概念意涵擁有多元而複雜之特性，並非以「媒體與社會機構 13. 20.

(28) 之從屬、附庸關係」一言可涵蓋之─「媒體化」（mediatization）用來描繪媒體（特別是現代化媒體）對於各領域現象的影響特徵，是一個持續變化與發展的動態歷程（Krotz, 2009; Schrott, 2009），不僅關注個別領域與媒體交互作用之下的變革，更著重將整體社會歷史文化脈絡納入考量（Hjarvard, 2008; Livingstone, 2009），並融合政治、經濟、社會、文化等不同領域之理論，以及批判的觀點等多樣化的元素（Rawolle, 2010），以對現代社會環境中，媒體與各機構系統互動之下所造成的各種社會文化變遷現象，有全面性、整體性的理解（Hepp, Hjarvard, & Lundby, 2010）。因此在德語系及受德語影響的語言中，“mediatization”應用於媒體研究中所指的是一種後設過程，在此一過程的發展中，媒體的科技發展與各種型態的媒體活動皆深深影響了人們的日常生活、行為模式與人際互動，此一媒體化的概念促使現代媒體傳播研究者重新思考媒體的角色、功能與影響力，因此在研究中不只要考量到媒體本身的運作與發展，還要將環境脈絡與歷史發展等因素納入考量（Krotz, 2009; Livingstone, 2009; Lundby, 2009）。從過程的角度論之，媒體化可描述因媒體所引起或造成的社會文化轉變過程，首先由複製與再現的媒體形式開端，充斥現代生活的各個角落與層面，而後媒體的影響漸漸擴及其他更廣的層面─在政治、經濟等其他社會領域的活動中，不只是採用媒體編排新聞的種類和形式而已，更及於對媒體曝光與媒體報導的依賴性（Schulz, 2004），此種轉變影響了特定領域的運作型態，決定了誰能夠行動、如何行動以及擁有何種權力和資源等因素（Couldry, 2008）。因此，媒體化此一新概念讓我們得以觀察到媒體所帶來的跨領域交互作用與影響，最明顯而淺近的例證即為透過各種媒體管道（電視、網路等）所呈現的國家或宗教活動慶典報導內容與畫面，如皇室婚禮或節慶活動，經由媒體的再現，將這些事件呈現在閱聽人面前，此種將實際事件轉化為媒體報導事件的過程即為媒體化的型態之一（Couldry, 2008; Schulz, 2004）。由以上討論可發現，媒體化一詞可以廣泛地指稱在現代化社會中，媒體無所 14. 21.

(29) 不在、持續增長的影響力，及其所產生的結果，亦能使用於描述媒體在政治、科學、消費文化等特定領域中所帶來的影響。媒體化可視為是一個媒體與社會、文化等各方面交互作用之下的過程與結果，在此過程中，社會各領域會有越來越屈從和依賴媒體的現象，而媒體本身不僅能夠融入其他社會機構和制度的運作之中，同時還能保有自己的價值規準，此即為媒體化過程中相互依賴性與自主性的雙重特徵，因此，社會互動需要經由媒體而產生（Hjarvard, 2008; Livingstone, 2009）。媒體化點出當代高度現代化的社會中，媒體角色與訊息傳播型態的轉變，及其所帶來的社會文化質變，並提供一個概念架構與理論背景來理解某些議程設定的特定過程，以及了解媒體是如何影響訊息的形塑與傳播，此媒體化的過程與影響可說是遍及現代社會與文化生活的各個層面（Krotz, 2009; Lundby, 2009）。. 參、政治媒體化之意涵由於大眾媒體日漸增長的影響力，媒體化的理論概念也被應用在探討當今政府與政治性決策過程之中，而要應用媒體化之理論觀點於教育政策研究領域、形成教育政策媒體化之理論概念，必頇借用和移植政治媒體化和政策媒體化之中相關的理論概念（Cohen, 2010; Hattam, Prosser, & Brady, 2009; Lingard & Rawolle, 2004; Rawolle, 2010）。以下分別對於政治媒體化的概念與特徵進行探討，並延伸政治媒體化的概念於政策媒體化的討論之中。. 一、政治媒體化的概念媒體化的理論概念最先被應用在政治領域之相關研究中，探討媒體對於政治過程、溝通協商、權力決策等各方面的影響，形成「政治媒體化」（mediatization of politics）或「媒體化的政治」（mediatized politics）之現象，這是研究媒體化跨領域影響的重要里程，開啟往後媒體化對於其他社會文化領域影響的各種相關研究（Couldry, 2008; Kepplinger, 2002; Mazzoleni & Schulz, 1999），而政策媒體化亦建 15. 22.

(30) 構在政治媒體化的基礎上，甚至可被視為是政治媒體化的一環，由此可見政治媒體化研究之重要性，與探討政治媒體化之必要性（Michailidou & Trenz, 2010; Strömbäck & Esser, 2009）。政治媒體化（mediatization of politics），或可稱為媒體化的政治（mediatized politics），可被視為是個複雜的媒體化例證，指的是政治領域對於大眾媒體需求與依賴的適應過程，此概念所包含的不僅是政治表現形式或訊息傳播上的改變，還吸納了媒體運作的邏輯與規範於政治的運作與活動之中，像是政治合法化的發展在媒體運作的中介過程中，透過應用媒體的邏輯規則來影響政治訊息的分類與呈現，經由媒體邏輯與政治邏輯兩者相互影響，政治的本質受到了媒體的影響而改變，進而影響政府的運作，最後產生了一些可預期和不可預期的結果，因此媒體化不只是媒體單方面對政治造成影響，而是一個互動改變的歷程（Couldry, 2008; Kepplinger, 2002; Michailidou & Trenz, 2010）。簡言之，政治媒體化的現象指的是政治活動本身失去了自主性，在其核心功能的運作上越來越依賴大眾傳播媒體，且經由與媒體的交流互動而持續地被形塑；亦即，政治領域本身逐漸喪失其自主性，不僅在與媒體的互動交流中不斷地被影響著，而且在政治的核心功能運作上越來越依賴大眾傳播媒體（Mazzoleni & Schulz, 1999; Strömbäck & Esser, 2009）。政治媒體化理論概念的出現可說是對傳統政治研究理論的不同思考，此一理論觀點指出政治和政策運作的過程並非理性化、科學化，而是在多方利益角力之下所形成的結果，因此經由媒體報導所呈現的政治景觀是一種媒體與政治雙方面對於現實世界的政治性建構，透過媒體的報導來引起大眾的注意、獲得公眾輿論的支持，影響民意和政策發展方向，以延續特定意識形態和維持現狀，進而反映在政策文本的表現上與政治活動之中，由此可知媒體對於政策及相關議題的報導內容是左右民意和政治動向、製造政治景觀的關鍵推手（Anderson, 2007; Brown & Wright, 2011; Wintona, 2010）。政治媒體化之觀點主要是基於對大眾傳播媒體在政治領域活動表現的觀察， 16. 23.

(31) 包括如何製造和產出政治報導內容，以及如何介入、干預政治運作過程（Kepplinger, 2002; Mazzoleni & Schulz, 1999; Michailidou & Trenz, 2010; Strömbäck & Esser, 2009）。在此一過程中，不只是衡量造成改變的投入元素（例如政治系統如何適應與接納媒體運作上的邏輯規則），與影響產出的因素（例如媒體報導如何影響大眾輿論），更要探討符號亯息在媒體領域內如何被製造和傳送，進而影響雙方產生交互作用（Couldry, 2008; Kepplinger, 2002; Mazzoleni & Schulz, 1999; Michailidou & Trenz, 2010; Strömbäck & Esser, 2009）。. 二、政治媒體化的特徵政治媒體化是一個緩慢而長期的歷程，從收音機出現的時代就已經揭開序幕，然而在近二、三十年間，由於下列三個因素而使得此一過程有加速進行的現象（Kepplinger, 2002）：. （一）媒體的重要性日益增加，特別是電視成為了大眾主要接觸媒體訊息的重要來源，而現在則是網路和社群媒體成為最具影響力的資訊傳播媒介。（二）有越來越多的從政者有更多與媒體互動交流的經驗，因此越來越多的從政者體會到媒體的重要性，進而多方面涉足媒體領域、甚至有越來越依賴媒體之傾向。（三）在政治領域中，專業媒體顧問扮演越來越重要的角色，媒體公關人員成為政府和政治相關機構中不可或缺的關鍵人力資源。. 三、政策媒體化：政治媒體化之延伸概念在政治過程中包括了政治決策與形成政策的環節，因此在政治媒體化的歷程中，政策亦不可避免地受到媒體的影響，而媒體化對於政策的最大影響就在於，為了迎合媒體報導簡潔有力的要求，便省略了政策決定中深思熟慮的論證過程， 17. 24.

(32) 將政策簡化為簡略的大綱或標語（ Couldry, 2008; Mazzoleni & Schulz, 1999; Michailidou & Trenz, 2010; Strömbäck & Esser, 2009）。在傳統政策研究中，主要的研究對象和研究焦點為政策內容與政策過程的本質，以及特定政策問題的背景脈絡和社會議題，或是著重在解釋與了解政策的效果，然而現今的公共政策文本的產生受到媒體的影響甚大，媒體對於政策議題的關注大大影響了政策形成、制定過程與政策文本的產出，形成政策媒體化之現象，但在許多政策相關研究文獻中，不論是教育政策還是社會政策等其他面向的公共政策，此種政策與媒體之間的交互作用關係通常會被負面地看待（Fairclough, 2000; Lingard & Rawolle, 2004; Rawolle, 2010）。政策媒體化的概念和現象在 Bourdieu 對於新聞媒體的觀察與評論中有具體的描述，指出了現今媒體在政治與政策議題的實際建構上扮演著越來越重要的角色，而有政策文本產出的媒體化現象，由於媒體經常透過議題的炒作來吸引與操弄大眾的注意力，以至於在現代世界中新聞記者及其邏輯不只對新聞界的運作有影響效果，甚至影響了政治參與者和政策制定者的思維與行為模式，由此可見媒體的報導對於政策產生的過程有著重要影響，因而這些新聞記者影響了政策產出的行政與政治脈絡，造成政策的形成過程與政策文本的產出主要由政治參與者來直接操作，其納入考量的意見則來自於專屬的政治與媒體顧問，至於科層官僚、政策擬定者與教育專家的影響力便相對地被削弱（Lingard & Rawolle, 2004）。簡言之，政策媒體化（mediatization of policy）指的是政府與政策參與者如何應用媒體來設定政策議程，並透過媒體報導來影響、形塑和操控公眾對於政策方面的輿論，以促使公眾將注意力放在特定的政策議題上，並藉此引導民意的發展方向（Blackmore & Thorpe, 2003; Franklin, 2004; Lingard & Rawolle, 2004），此一概念不僅指的是政府在媒體公關等相關部門的擴增與重要性和影響力的增加，更凸顯出媒體如何在政策的形成與制定過程中發揮影響力、扮演越來越重要的角色，使得政策在產出、宣傳和執行等各階段歷程中，皆有媒體的參與（Hattam, Prosser, 18. 25.

(33) & Brady, 2009; Rawolle, 2010），媒體對於政策過程的影響有如一隻「看不見的手」（an unseen hand），能夠透過編造新聞報導內容，來操弄政策議題（Gewirtz, Dickson, & Power, 2004; Wallace, 1995）。. 肆、教育政策媒體化之意涵近年來，媒體逐漸成為教育領域的研究焦點，有越來越多研究報告探討大眾媒體報導對於教育的影響（Rawolle, 2010），而此種教育研究領域對於媒體的關注現象，顯示出媒體對於教育深切的影響，尤其是在媒體科技日新月異的現代社會中，無所不在的媒體充斥於日常生活中，不論是教育現場的學生、老師、校長，或是教育學術研究者，甚至是教育行政人員以及政策制定者等等，皆已無可避免地受到媒體所帶來的衝擊和改變，由此可見媒體對於教育領域的作用及其影響已不容忽視，特別是在教育政策領域的議題報導與探討方面（Blackmore & Thorpe, ，此時，媒體化 2003; Cohen, 2010; Franklin, 2004; Gewirtz, Dickson, & Power, 2004）之相關理論概念提供了理解媒體與教育領域之間交互作用的架構，透過媒體化此一新的理論視角，來研究現代教育政策領域的發展與改變（Blackmore & Thorpe, 2003; Hattam, Prosser, & Brady, 2009; Levin, 2004; Lingard & Rawolle, 2004; Rawolle, 2010）。教育政策媒體化提供了一個了解與觀察教育政策和新聞媒體兩者之間交互作用的理論觀點，此兩個領域的互動關係應被視為是一個持續不斷的改變歷程，而非一些片段資訊或媒體事件的組合（Rawolle, 2010）。由於教育政策媒體化為教育政策與媒體化兩項理論概念結合而成之新興理論觀點，因此欲探討教育政策媒體化之內涵，首先應先檢視教育政策相關理論內容，再進一步結合媒體化相關理論，以形成教育政策媒體化之概念。. 19. 26.

(34) 一、教育政策的意義及特質教育政策向來被視為是公共政策的一部分，甚至是直接將教育政策融入在政策的理論內涵之中，由此可看出教育政策與公共政策之間有著密切的關聯性，因此在進行教育政策的探討之前，應先了解公共政策之相關概念。. （一）政策的概念意涵政策可以指的是一項計畫或方案，也可以是一種行動、選擇，甚至是工具或手段（吳定，2005；Delaney, 2002；Dye, 1972），而政策的形成與制定通常是在特定情境脈絡下所產生（林水波、張世賢，2006；Taylor, Rizvi, Lingard & Henry, 1997），政策制定的主體則是由具有權力的特定人士或組織所參與，並主導政策過程中的資源分派與價值分配，以達成預期的目標和效果（伍啟元，1991；Easton, 1953），因此政策本身有權威的象徵，並由權力的權威性衍生出政策的強制力和約束力（朱志宏，1995；魏鏞，1991；Kogan, 1975），由此可見政策並非價值中立的客觀存在，而是經由權威性的價值分配與價值判斷後的產物，其中政策的目標具有規範行為和指引方向的作用，也是評鑑政策影響效果的指標（伍啟元，1991；Delaney, 2002）。綜合而言，政策不僅是一種以文字呈現在靜態文件裡的計畫、方案，同時也是一個持續變動中的動態歷程（Taylor, Rizvi, Lingard & Henry, 1997），除了政策的規劃、執行、評估等例行性、正式化的標準作業流程之外，還頇經過合法化、政策對話與協商等政治歷程，以及考量在政策實行過程中的各種不確定因素之影響（朱志宏，1991；林水波、張世賢，2006），最終目標在於解決社會問題、滿足大眾需求，並達到預期目標（朱志宏，1991；魏鏞，1991）。. （二）教育政策的概念意涵教育政策可視為是政府對教育方面的相關問題或議題有所為、有所不為的各種表現（吳政達，2008；張芳全，2006），其中教育政策制定的權責單位，廣義而 20. 27.

(35) 言可由政府各機關部門就教育相關事項擬定內容後交付相關單位實施，狹義來說則交由教育行政機關專責教育政策的計畫與執行（吳清基，1997；張芳全，2006），而教育政策的內容則涵括與教育相關的事務、活動、措施、甚至是原則和規範等多元面向（吳政達，2008；梁福鎮，2008；黃昆輝，1988；Trowler，2003）。由於教育政策具有跨領域的影響性，因此在教育政策的形成過程中需要考量到多方面影響因素，並對外在整體環境與教育情境因素進行評估，透過正式化與合法化的程序，產出書面的政策文件內容，作為教育相關活動的指引與規準（吳清基，1997；張芳全，2001；黃昆輝，1988；Trowler，2003）；而在教育政策的動態歷程中，尚包括了政府內部跨部門、跨單位的對話與互動，此牽涉到政治性的權力價值分配，另外後續教育政策執行過程中非預期因素的影響，亦使得教育政策的過程與結果有更多變化的可能性（吳政達，2008；張芳全，2006；梁福鎮， 2008；Trowler，2003）。教育政策具有積極性引領教育發展方向的功能與責任（吳清基，1997；張芳全，2001；黃昆輝，1988），亦有消極性地規範與限制的作用（吳政達，2008；Trowler， 2003），因此教育政策可以是勾勒未來教育願景的藍圖，也是實施各種教育活動的指導策略，最終希冀透過教育政策來達成教育目標，包括實際上解決教育問題、完成教育任務、和滿足教育的需求等務實面的目標，以及彰顯教育價值、實現教育理想等期望目標。. 二、教育政策媒體化的概念由於媒體化本身即為因媒體所引起之發展與改變的過程，而教育政策亦為一個制定、執行、評鑑的動態歷程，因此綜合教育政策及政治媒體化、政策媒體化等相關理論內容，教育政策媒體化可被理解為一個教育政策與媒體的互動過程，而在此一過程中，不僅教育政策的形成與決策機制逐漸受到媒體的干預和影響，教育政策內容的制定與文本的產出也受到媒體價值觀的支配，甚至是在教育政策 21. 28.

(36) 的執行過程中，都有媒體報導的追蹤和監督，進而促使教育政策在形式、內容和性質上產生改變。對於教育政策媒體化的研究與分析，不只需要評估媒體報導的形式與內容對教育政策的衝擊，還要考量到媒體在教育政策過程中所扮演的角色及功能，以及教育領域如何因應媒體化所帶來的影響與挑戰，因此 Rawolle（2010）提出教育政策媒體化的兩大研究議題，包括：. （一）在教育政策媒體化的過程中，產生了哪些改變？（二）如何造成這些改變（特別是教育政策與媒體之間權力關係的改變）？. 從以上的問題導向中可看出，在教育政策媒體化的概念中，著重於過程中的改變，尤其是權力關係的變化，而觀察教育政策媒體化過程中權力關係的方式之一，即為媒體對於政策議題發展的主導性（Lingard & Rawolle, 2004; Rawolle, 2010）。 Rawolle（2010）指出政策媒體化的目標包含了操控和引領政策的制定、決策、與發展方向，以及對於媒體報導焦點與方向的掌控，因此分析在一段期間內，政策文件及媒體報導內容中，所凸顯出來的政策議題與新興議題，可以觀察到政策和媒體之間對於議題主導的消長情形；也就是說，若某一個媒體報導中的新興議題被政府採納成為政策議題時，即凸顯出媒體左右政策發展的影響作用；相反地，如果政策議題被不斷地重複出現在各媒體報導的內容中，即顯現出政府方面在政策發展上，引導媒體報導內容與方向的主動性，而此種媒體報導議題與政策議題之間的轉換與連結性，可視為政策媒體化的跨領域影響之例證（Rawolle, 2010）。. 三、教育政策媒體化之特徵綜合相關文獻，可發現教育政策媒體化的特徵包括媒體報導的循環傳播、炒短線、偏好使用簡短的標語和口號、以及政策發表通常伴隨著新聞稿的發布或記 22. 29.

(37) 者會的舉行等。. （一）循環傳播在媒體化過程中的循環傳播特徵，可以指的是相似的媒體報導內容不斷地在各家媒體上重複出現和播送的情形（Lingard & Rawolle, 2004），也可以用來描述特定議題報導的內容流通於報紙、電視、廣播、網路等不同媒介帄台的情形（Lundby, 2009），或是官方與媒體雙方訊息內容互通有無的交流狀況（Strömbäck, 2008）。由 Bourdieu 所發展出來的「循環性傳播」（circular circularion）概念為新聞界中重要的實踐邏輯，與新聞媒體之間的競爭現象有關，意指媒體報導的內容實際上只有一種原始版本，接著其他新聞媒體便根據最先發布出來的報導內容，在不同的帄台介面上呈現相似的報導，亦即將相同的新聞內容經過不同程度的修改後，以不同的形式再現於多種新聞媒介版面上，這樣的循環流通報導現象使得新聞記者和編輯總是有不斷製造報導的壓力，而此種不同媒體之間有著相似的報導內容之現象，便是 Bourdieu 所謂的循環性傳播，原先不同媒體公司之間是為了搶先報導獨家新聞的競爭結果，反而造成媒體報導的循環特性，還增加了彼此間的一致性而非相異性（Hattam, Prosser, & Brady, 2009; Lingard & Rawolle, 2004）。在媒體化過程中，媒體訊息內容的再現與流通即為「再媒介化」（remediation）的現象，指的是相同的訊息內容在不同媒體上同時呈現，或是再次出現於不同媒介帄台的情形，例如相同的新聞內容同時發布於報紙、電視、廣播和網路等不同媒體，或是電視新聞報導的主題和內容被轉載於不同網路帄台（Lundby, 2009）。再媒介化可說是當代新興數位媒體時代的特色之一，其概念與過程為建構媒體化理論內涵的重要元素（Couldry, 2008; Krotz, 2009; Lundby, 2009），而此種訊息透過多媒體的再現與流通為媒體化呈現的形式特徵之一。由於現今媒體科技的發達，因此難以判別相同訊息內容出現於不同媒體中的時間先後順序，故對於此現象便以多媒體訊息的再現流通統稱之，而應用於教育 23. 30.

(38) 政策媒體化之觀察分析上，可發現除了媒體對教育政策議題的報導再現流通於報紙、電視、網路等不同媒體的情形之外，由官方所發布的新聞稿或政策訊息內容也可能再現流通於媒體報導的內容裡（Strömbäck, 2008），此為教育政策媒體化所呈現的形式特徵。. （二）簡化內容、使用標語和口號媒體的報導常常缺乏對事件或議題背景的鋪陳與了解，這與媒體報導篇幅版面有限，以及觀眾有限的時間和注意力密切相關，且在報導中不喜過多論述、也不常引用足夠的證據作說明或佐證，最好能將內容完全簡化為一句標語或是淺顯易懂的口號，因為簡潔有力又夠驚悚的標語、口號，甚至是採訪影音片段的剪輯插播報導，比起論述或證據更有吸引力和說服力，才符合媒體報導的需求，然而這些經過簡化的報導內容，背後卻潛藏著許多複雜難解的議題，但對於接收訊息的閱聽大眾而言，他們只看到媒體所報導的表面現象和問題，同時也相亯這些教育相關問題就如媒體所描述一般，是可以輕易地找到解決辦法的，只是礙於政府效能不彰，從而製造政府與人民間的對立衝突，不過對政府機構來說，在媒體上披露政策實際上複雜的困境，並無助於增進大眾對政策的理解與認知，反而會使情勢變得更加紛亂、甚至出現反效果，尤其是在關於教育經費分配與補助的議題上，更能凸顯出政府對於帄衡媒體報導與實際政策情況的兩難困境（Blackmore & Thorpe, 2003; Levin, 2004; Lingard & Rawolle, 2004）。新聞媒體經常使用的簡化呈現手法，就是透過簡潔有力的標語或口號來傳達複雜的概念內容、吸引閱聽大眾的注意，因此政策的命名也有標語化的趨勢，讓政策名稱聽起來、看起來就像一句有吸引力的廣告標語，同時也要為政策設計朗朗上口的響亮口號，使政策能迅速引起注意，並能透過標語和口號讓大家快速了解政策內容，此現象凸顯出媒體運作邏輯對教育政策的影響（Hattam, Prosser, & Brady, 2009; Levin, 2004; Lingard & Rawolle, 2004）。 24. 31.