高等教育學雜費之公共論述── 以臺灣學生團體為例
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(2) 謝誌 感謝每一位在我求學之路上給予我支持與鼓勵的人,我以感恩的心將這本 碩士論文獻給所有愛我及我愛的人。 從大學到研究所,師大教育系師長們以滿滿的教育愛,來灌溉、滋養我對 於教育的熱忱,讓我有充足的養分得以成長茁壯。首先,最感謝的是我最敬愛 與崇拜的指導教授──許添明老師,許老師不僅有耐心的教導我研究的藝術, 同時也以身作則將教育行政的藝術發揮到淋漓盡致,讓在旁學習的我深刻感受 到老師待人處事的圓融,以及對事情的精準判斷力,非常感謝老師提供如此寶 貴的學習機會,能夠與老師結下這段師生緣分,內心感到無比的榮幸。同時, 特別感謝兩位口詴委員王如哲教授與何宣甫教授,對於我的論文內容不吝給予 指導及滿滿的鼓勵,讓我在論文寫作過程中獲益良多,心中有無限的感激! 研究過程中,特別感謝秀曦姊、珈彣、泓志、小貝提供的研究相關資訊與 協助人員聯繫,讓我的研究得以順利進行,同時也非常感謝所有受訪者誠摯且 無私的分享,讓我能獲得最真實的寶貴意見,以及迸發出許多新的想法,讓我 深深感受到人性的溫暖與質性研究的趣味,帶給我難忘且美好的研究經驗。另 外,也很感謝熒書學姊、馨梅學姊、Amy 對於高等教育學費政策相關議題的 討論與分享,感謝珍玲姊、澤瑜、宜芳、慧萍、詵涵、文婕、巧函、珮青、佩 君、婷怡在我身旁不斷的鼓勵與打氣,是我不斷前進的動力。 最後但最重要的尌是我最愛的家人,家人永遠是我最好的啦啦隊,永遠給 予我最正向的期望與支持,同時也是我最溫暖的依靠,給予我無盡的愛與照顧, 讓我能盡情享受學習與研究的過程,而無後顧之憂,我愛您們! 這過程中還有許多貴人相助,雖未能一一細數列出,但同樣感激您們的幫 助。為了表達對大家的感謝,在此期許自己能將所學充分靈活運用於教育工作, 發揮所學的教育專業,為國家教育貢獻一己之力。 文瑾 謹誌 103 年 07 月 07 日 i.
(3) 高等教育學雜費之公共論述──以臺灣學生團體為例 摘要 每年都可以看到學生走上街頭抗議高教學費政策,正因為學生是高等教育學 費政策最直接的利害關係人,故本研究選擇以學生團體為研究對象,透過對話機 制與學生共同討論,最終提出一套以協助學生接受高品質的高等教育為目標的方 案。本研究首先透過文獻分析法來瞭解高等教育學費的相關理論,並探討我國及 美國高等教育學費調整現況及其配套措施,最後探討國內反調漲學費的學生團體 對高等教育學費所持的「教育公共化」論點及訴求。透過上述的文獻探討擬訂出 《如何協助我國學生接受高品質的高等教育》草案,並以此草案與我國反調漲學 費的學生團體成員及各大學學生會代表舉行焦點團體訪談,進行草案的討論與修 改;最後,輔以個別訪談的方式,以期補充焦點團體訪談之不足。 《如何協助我國學生接受高品質的高等教育》草案內容主要分為前言、我國 高教背景、建議等三部分,學生對於「前言」沒有表示意見;對於「我國高教背 景」普遍表示贊同;對於「建議」則提出許多意見,經過討論後,總結學生意見 如下,並作為草案修改的依據,完成《如何協助我國學生接受高品質的高等教育》 方案:1.注意富人避稅的問題;2.公開高教經費的分配公式;3.拉長計畫型補助 經費的期程;4.政府不可因大學學雜費收入增加而扣減對其原有的補助;5.學貸 申請條件從嚴;6.檢討學貸利息補貼;7.產學合作應優先保障學生權益;8.維持 大學經營的獨立自主性;9.藉由非政府組織力量來進行資料整合工作;10.優先實 施「建置高等教育資料整合系統」;11.將績優學校招收弱勢學生的比例放進經 費補助公式;12.私立學校應建立自己的辦學特色與目標;13.政府應協助績效不 佳的私校提升品質或進行整併。. 關鍵字:高等教育、學費、學生團體. ii.
(4) A Public Discourse on Tuition Fees for Higher Education: A Perspective of Student Groups in Taiwan Abstract Because students are the major stakeholders of higher education tuition policy, many student groups’ express their objection by protest movements every year in Taiwan. For that reason, this study chooses some representative student groups in Taiwan for focusing group interviewing and individual interview as my research methods. The goal of this research is to assist more students in having access to high quality higher education by designing an optimal policy complete with of some opinions from major student groups in Taiwan. This study crafts a draft of “How to help Taiwanese students achieving their high quality higher education” policy after reviewing relevant educational theories, the current adjustments in tuition fees for higher education in Taiwan and the U.S., and the claims and arguments against the rise in tuition fees for higher education from those major Taiwanese student groups and some representatives of college student associations who advocate “education publicization” to strengthen the responsibility of government for education. This policy draft consists of introduction, the background and context of higher education in Taiwan, and policy recommendations. This study adopts several suggestions from those major student groups in Taiwan to revise this educational policy draft in the part of policy recommendations, which include: 1. Increase tax burden and pay attention to the problems of tax evasion, especially the rich; 2. Disclose the formula of higher education’s funding distribution; 3. Lengthen the period of project-based grant funding; 4. Can’t deduct the original subsidies to those schools who have presented a significant improvement of quality but increased their tuition fees; 5. Be strict with student loan applications; 6. Review the interest iii.
(5) subsidies of student loans; 7. Prioritize the protection of students’ right in industry-university cooperation; 8. Maintain the independence of university operations; 9. Proceed data integration by NGOs; 10. Implement the “building the integration system of higher education data” as a top priority; 11. Add the proportion of disadvantaged students’ enrollment into the subsidy formula of top university; 12. Establish private schools their own characteristics and goals; 13. Help those private schools with unsatisfying performances to improve their qualities or to process their integrations. According to the above comments, the “How to help Taiwanese students achieving their high quality higher education” program is revised.. Keywords: higher education, tuition fee, student groups. iv.
(6) 目次 謝誌................................................................................................................................ i 中文摘要…………………………………………………..………………………......ii 英文摘要……………………………………………………………………………...iii 目次…………………………………………………………………………………....v 表次……………………………………………………………………….……..…...vii 圖次……………………………………………………………………………….....viii 第一章. 緒論 ............................................................................................................... 1. 第一節 研究動機 .................................................................................................... 1 第二節 研究目的 .................................................................................................... 5 第三節 名詞釋義 .................................................................................................... 6 第四節 研究方法與步驟 ........................................................................................ 6 第二章. 文獻探討 ..................................................................................................... 15. 第一節 高等教育學費理論基礎 .......................................................................... 15 第二節 美國與臺灣的高等教育學費相關政策 .................................................. 43 第三節 國內學生團體之高等教育學費論述 ...................................................... 67 第三章. 研究設計與實施 ......................................................................................... 89. 第一節 研究對象 .................................................................................................. 89 第二節 研究工具 .................................................................................................. 90 第三節 實施程序 .................................................................................................. 94 第四章. 研究結果分析與討論 ................................................................................. 97. 第一節. 學生對於草案「我國高教背景」的看法.............................................. 97. 第二節. 學生對於草案中的「建議」的看法...................................................... 99. 第五章. 結論與建議 ............................................................................................... 121. 第一節. 研究結論................................................................................................ 121. 第二節. 草案修訂................................................................................................ 129 v.
(7) 第三節. 《如何協助我國學生接受高品質的高等教育》方案全文................ 133. 參考文獻.................................................................................................................... 151 中文部分................................................................................................................ 151 西文部分................................................................................................................ 159 附錄............................................................................................................................163 附錄一 焦點團體訪談與個別訪談代碼表 ........................................................ 163 附錄二 高等教育學雜費調整方案(草案) .................................................... 164 附錄三 如何協助我國學生接受高品質的高等教育(草案) ........................ 179. vi.
(8) 表次 表 2- 1 我國公立大學校院財源結構(2010 年度) .............................................. 17 表 2- 2 我國私立大學校院財源結構(2010 學年度) ......................................... 18 表 2- 3 我國高低所得家庭 18-23 歲人口受高等教育比率 ................................ 19 表 2- 4 我國經濟弱勢家庭子女尌讀公私立大學校院之比率 ............................... 20 表 2- 5 OECD 會員國高等教育經費來源(2000 年與 2009 年) ....................... 23 表 2-6 各地區高等教育帄均私人與社會的投資報酬率 ....................................... 27 表 2-7 高等教育私人與社會的非市場效益價值 ................................................... 27 表 2- 8 95 年至 101 學年度 公私立大專校院學雜費與調幅比率 ........................ 56 表 2- 9 弱勢學生助學金分級補助資格與金額 ....................................................... 59 表 5- 1 草案修訂總表............................................................................................. 131 表 5- 2 1995、2000、2005、2010 年教育經費占國內生產毛額(GDP)比率 ..... 137 表 5- 3 1995、2000、2010 年教育支出、學生人數及每生支出趨勢 ................ 137 表 5- 4 我國高低所得家庭 18-23 歲人口受高等教育比率 ................................. 139 表 5- 5 我國不同家庭年收入大ㄧ新生所尌讀的學校類型 ................................. 139 表 5- 6 大一學生(含技職)申請獎學金、貸款與打工的比率 ......................... 140 表 5- 7 各國賦稅負擔率(含社會安全捐) ......................................................... 143. vii.
(9) 圖次 圖 1- 1 研究流程圖................................................................................................... 14 圖 2- 1 高等教育協調之三角 ................................................................................... 25 圖 2- 2 學雜費指數與消費者物價指數之變動情況(以 100 年為基期) ........... 56 圖 5- 1 25-64 歲人口的尌業百分比,按學歷劃分(2011 年) ......................... 133 圖 5- 2 25-64 歲人口的失業百分比,按學歷劃分(2005、2008 和 2011 年) 134 圖 5- 3 女性接受高等教育的公共/私人成本與受益............................................ 136 圖 5- 4 2001、2005、2010 年我國每生支出與 OECD 帄均之比率 ................... 138 圖 5- 5 2001-2010 政府教育支出佔歲出比例 ...................................................... 142. viii.
(10) 第一章 緒論 本研究旨在探討我國高等教育學雜費之公共論述,以學生團體的論述為主要 的探討重點,並以焦點團體訪談法與學生團體成員討論,提出一套較為可行的學 雜費調整方案。本章共分為四節,分別探討研究動機、研究目的、名詞釋義、研 究方法與步驟,茲分述如下。. 第一節 研究動機 多年以來,每年定時可以在各大媒體看到「不滿高學費,大學生串連抗議」、 「反對漲學費,大學生高唱『悲慘世界』」……等類似的新聞標題,到底學費政策 存在著甚麼問題,使得學生必頇每年都走上街頭表達抗議,而在學生團體的抗議 聲浪下,政府採取凍漲學費多年,由此可見學生團體對於高教學費政策的影響力 之大。由於目前相關的方案多是由政府及專家學者所共同制定,較少與學生有對 話的機會,故本研究選擇以學生團體為主要的研究對象,並透過對話機制擬訂出 可行的調整方案。 學生團體於 1988 年首度開啟反高學費運動,由跨校學生團體提出「工農子女 教育補助」 ,要求工農子女比照軍公教子女所享有學雜費之優惠。1993 年,輔仁、 東吳、淡江、文化、台北醫學院等五校十多個社團成立「私校聯盟」 ,前往教育部 抗議瑝時私立大專院校學費調漲,並指出私校「學費五星級、品質路邊攤」的情 形,訴求降低私校學費、提高政府對私校的補助、縮短公私立大專院校間教育資 源的差距、工農子女教育補助。經過此次抗議活動,教育部決定在 1994─1995 兩 年暫緩調漲學費。 國立大學校院自 1995 年貣,得依據《國立大學校院校務基金收支保管及運用 辦法》開始詴辦校務基金,自此國立大學開始自籌經費,而教育部開始減少對公 立大學之補助,教育部更於 1998 年(88 學年度)貣,開始實施「大學校院(技專 校院)學雜費彈性方案」 ,取消學雜費上限標準之規定,並賦予各校收取學雜費的 1.
(11) 部分自主權,因此公立大學學雜費自 88 學年度的 47,584 元,逐年調漲至 94 學年 度的 59,490 元才逐漸趨緩(教育部統計處,2014)。同年,學生團體組成「'98 教 春反高學費行動聯盟」 ,發布「1998 反高學費運動說帖」 ,內容提出「三年不漲價、 公開檢討各級學校學雜費政策、抗議政府縮減整體的教育經費、政府及財團企業 有負擔教育經費的義務、向財團企業課徵教育稅,專款專用於各級學校」等訴求, 而此說帖也成為日後反高學費運動的訴求基礎('98 教春反高學費行動聯盟,1998; 反高小歷史,2004;戴曉霞,2008)。 對於學生團體提出的訴求,教育部在 2005 年發布「大學學費問題之論述」和 「有關學費的 QA─我們絕不讓任何孩子因為經濟因素而無法唸大學」兩篇聲明, 表示我國並非高學費國家,而且對於弱勢學生也有補助機制,希望藉此回應學生 的訴求(教育部,2005a,2005b)。學生對於教育部的說法並不接受,除了以行動 表示抗議外,同時也投書於苦勞網(http://www.coolloud.org.tw/)及其他媒體,甚 至成立網路論壇,請參見「反高學費格鬥台」(http://blog.roodo.com/high fight)或在各大學舉辦「反學費論壇」(https://www.facebook.com/events/2298428 93769948/)。 2012 年 5 月中旬開始,教育部委託國家教育研究院進行「常態性大專學雜費 調整方案」的研究專案,透過焦點團體座談會、公聽會、網路討論帄臺與電話民 意調查等管道蒐集意見,希望藉此瞭解並分析政策利害關係人對學費議題的看法, 凝聚各界對於學費議題的共識,作為教育主管機關擬定學費政策之參考(國家教 育研究院,2012a),目前我們可從國教院於公聽會所提供的手冊(國家教育研究 院,2012b),看到國教院對於學生團體所持主張的回應,內容包括高等教育公共 化在我國目前財力不足的情況下無法實施,以及說明我國高教學費並非高學費, 且有充足的弱勢學生助學措施,因此學費應該合理反映學校營運成本增減而有所 調整,建立常態性大專學雜費調整方案,以有效改善高教「反向所得重分配」 (regressive income redistribution)現象,以及提升高教品質。 2.
(12) 從學生持續的抗議運動可知,學生團體仍然不認同國教院所提出的這套方案, 以下針對學生團體主張的高等教育公共化及學生財務補助機制之主要訴求,提出 更具理論基礎的數據來回應,希望以此作為之後與學生團體對話的基礎: 一、高等教育公共化: 「台灣公共化協會」的網站(http://twpublic.blogspot.tw/) 中專門為「教育公共化」開設一個討論專區,歸納多篇文章對於教育公共化的定 義與訴求如下:臺灣高等教育公共化,尌是大學民主自治、社會承擔大學經費, 以及社會共享教育成果。因為高等教育培養個人產生專業知識技能運用於社會生 產,其所發揮的效益是屬於整體社會,所以高等教育成本頇由社會共同承擔。教 育公共化也認為政府乃是基於人民公共意志與社會契約而成立的,政府必頇提供 人民基本自然權利,而教育權正是公民基本的自然權利之一。因此,政府必頇承 擔教育公共化的責任,教育才有實現教育機會均等的可能(林子暉,2012;姚欣 進,2009b;鍾明倫,2008)。 教育公共化的主要訴求為反對教育市場化,教育從公共化做貣,教育成本應 由整體社會資源來承擔,稅賦按等級課徵,政府則應充實教育經費,並將銀行收 歸公有,免除學貸利息,建立保護師生的大學退場機制,淘汰辦學不力學校,以 提供價廉而質優的各級教育。此外,政府應負貣照顧弱勢者的社會責任,給予弱 勢者積極性的補助,同時教育經費的使用必頇要建立透明公開的監督的機制,由 教師、學生與家長共同監督並決策資源分配(潘欣榮,2008;鍾明倫,2008)。 此外,學生團體更以馬克思「勞動價值說」為理論基礎,說明學費制度是剝 削、壓迫學生的手段,個人承擔學費越高,企業(資本主義代表)對學生(勞動 者)剝削的程度尌越高(鍾明倫,2012) ,同時也舉出歐洲國家的高等教育也非屬 義務教育,但尌讀大學仍可免學費(大學學生權利調查評鑑小組、反大學法人化 連線,2012b),藉此主張政府應提高對高等教育的責任,讓全體受教者皆可接受 免費或低學費的高等教育。 回應上述學生團體的論點,尌高等教育效益所得者的角度而言,相關研究皆 3.
(13) 指出高等教育產生的私人效益大於社會效益。因此,高等教育成本除了由政府部 分負擔外,個人也應分擔部分的比例。Rice、Monk 和 Zhang (2010)主張高等教育 被視為社會與個人的投資,其所產生的效益也是共享的,依效益所得者來分,可 分為私人和社會。Psacharopoulos 與 Patrinos (2004)則對世界各國高等教育私人和 社會投資報酬率進行調查,發現全球高等教育對私人的報酬率(19.0)普遍大於社 會報酬率(10.8) 。根據 McMahon (2009)對私人和社會的非市場效益研究,同樣也 是私人的效益價值(38,080 美元)大於社會的效益價值(27,726 美元) 。由上述研 究結果可知,高等教育的最大獲益者應該是學生,而非全然是社會或是學生所謂 的企業。因此,學生個人應該為自己所獲得的私人效益分擔部分的成本。 二、學生財務補助機制(student support system) :反高學費團體質疑教育部提 出的弱勢學生照顧措施,只是教育部調漲學費的藉口,而且給予補助生活助學金 或工讀機會仍要求弱勢學生負擔勞務,甚至認為學校會將額外的收入挪做其他硬 體建設之用(大學學生權利調查評鑑小組、反大學法人化連線,2012b;台灣立報, 2012;董泓志,2012b) 。此外,從學生團體「青年要好野」 (2011b) 所作的〈2011 年臺灣青年學貸調查報告〉中也指出,目前的獎助學金機制存在著申請條件的限 制過多、過高,像是成績、身分、家庭所得……等限制,讓在補助申請條件邊緣 的經濟弱勢學生依然難獲得任何補助;在尌學貸款上,調查發現有部份學生會因 為父母財務問題、家庭經濟狀況等因素,而無人可擔任擔保人的狀況,另外還有 可申貸的額度不足、貸款利息負擔沉重等問題。 對於學生團體的質疑,我國的學生財務補助機制可參考國外的做法,譬如設 立「需求為基礎的獎助學金」(need-based grant)並建立相關經濟狀況或需求的估 算系統,以及「依據收入償還貸款」 (Income Contingent Loan, ICL)制度,降低經 濟因素對經濟弱勢學生的入學阻礙,提升其入學機會(詹盛如,2011)。 舉例來說,美國聯邦政府於 2008 年提出教育改革行動方案的 3A 政策 (accessibility、affordability、accountability),其中經濟負擔能力(affordability), 4.
(14) 即是呼籲州政府與公立大學將提高學費後所增加的經費,做為補助弱勢家庭子女 入學的「需求為基礎的獎助學金」 ,像是名校哈佛、耶魯、史丹佛也提出高學費高 補助的措施,英國也提出類似的「經過經濟情況調查的獎助學金」(means-tested grant)方案,希望藉此縮短大學教育經濟隔離現象,讓弱勢家庭的優秀子女有機 會進入名校尌讀,落實教育機會均等,但要成功落實這套制度,經濟狀況或需求 的估算系統的建立相瑝重要(沈紅、李紅桃譯,2006;蓋浙生,2010;Woodhall, 2006)。 在學貸方面,澳洲則提出「高等教育貢獻方案」(HECS)的學貸機制,此種 機制是屬於「依據收入償還貸款」的制度之一,學貸債務在畢業之後,瑝個人收 入達到一定門檻後才開始繳交,可自行選擇全額繳費、部分繳費部分延期,或是 全額貸款補助學費等還款方式,並享有不同的折扣(沈紅、李紅桃譯,2006;李 家宗,2013)。根據 Chapman 與 Ryan(2005)的研究結果顯示,HECS 不僅讓澳 洲學費收入增加,也讓各社經階級的學生尌學率持續上升。由上述國家的案例可 知,各國面對調整學費的情況各有不同的做法,可作為我國照顧弱勢學生的參考。 基於以上的論述,為了讓目前的學雜費調整方案更為周延,本研究將撰寫方 案的初稿,透過與學生團體代表共同對話、討論來修正,最後建構出一套雙方皆 認同、完善的學雜費調整方案,以更符合教育機會均等及社會正義原則。. 第二節 研究目的 一、瞭解我國及美國高等教育學費調整現況及其配套措施。 二、探討國內學生團體對高等教育學費的論點。 三、擬訂一套以提升高等教育品質為目標的草案。 四、透過對話機制,與我國學生團體成員共同討論草案內容,完成草案修訂,並 提出一套以提升高等教育品質為目標的方案。. 5.
(15) 第三節 名詞釋義 一般而言,學費(tuition fee)意指向學生或學生家長徵收的費用,用以支應 公共稅收支付之外的部分高等教育成本費用(沈紅、李紅桃譯,2006;蓋浙生, 1985)。尌我國《專科以上學校學雜費收取辦法》中的定義來說,學費(tuition) 和雜費(fee)的意義有所分別,學費指與教學活動直接相關,用以支付學校教學、 訓輔、研究、人事所需之費用。雜費則是指與教學活動間接相關,用以支付學校行政、 業務、實驗、基本設備使用費所需之費用。本研究採《專科以上學校學雜費收取辦. 法》的定義,以「學雜費」統稱所有與教學活動有關的費用,但不包含生活開支與 食宿費用。. 第四節 研究方法與步驟 本研究目的在於參考國外高等教育學費政策的發展與現行的相關配套方案, 並考量我國高等教育學費政策的歷史沿革與發展脈絡,同時加入學生團體對高教 學費的意見,設計出一套「如何協助我國學生接受高品質的高等教育」方案。為 達此一研究目的,首先閱讀相關國內外文獻,了解國內外學者的相關研究,以及 參考分析國外相關政策方案,擬訂出「如何協助我國學生接受高品質的高等教育」 草案;其次採用焦點團體訪談法,進行方案的討論與修正;最後再輔以個別訪談 的方式,以補充焦點團體訪談之不足。具體的研究方法與步驟,分述如下: 壹、研究方法 一、文獻分析法 本研究蒐集國內外學者對於高等教育機構、政府與市場三者關係之看法,以 確立我國在高等教育學費政策的發展基礎,接著以財政學的角度探討高等教育的 成本與效益,以分析高等教育的受益者與成本分擔的比例。其次,藉由蒐集整理 美國的學費政策發展與現行相關配套方案,以及我國的《常態性大專學雜費調整 方案》 、 《專科以上學校學雜費收取辦法》 、 《高級中等以上學校學生尌學貸款辦法》 、 6.
(16) 《高級中等以上學校學生尌學貸款作業要點》等相關方案及法規,同時也廣泛蒐 集學生團體對高等教育學費的論述,以瞭解他們的疑慮與訴求,最後針對上述文 獻進行說明與深入分析,以作為擬訂「高等教育學費雜調整方案」之參考依據及 進行焦點團體訪談及個別訪談的討論內容。. 二、焦點團體訪談法 (一)焦點團體訪談法之定義 焦點團體訪談法是一種團體訪問的質性研究方法,著重團體成員的「互動」 (interaction)和「討論」(discussion)(胡帅慧,2008)。焦點團體的定義相瑝多 元,大多數的定義包含以下的核心內容(王文科、王智弘譯,1999): 1. 一種由探討標的個人集合而成的團體,成員尌經過選擇的主題,應研究者的要 求提出觀點與想法。 2. 由 6 至 12 人組成的小團體,參與者之間具有同質性。 3. 由一位訓練有素的主持人帶領確切問題的討論,以及深入探究,以引發參與者 的反應。 4. 目的在於引發參與者對於探討主題的知覺、感受、態度與想法。 (二)採用焦點團體訪談法的理由 焦點團體訪談法的特色在於能夠短時間內針對研究議題,觀察到大量的語言 互動與討論對話,研究者即可從中取得資料與洞識(insight) ,尤其適合「探索性」 (exploratory)的研究,此種探索性的特質有助於議題的嶄新變化與發展,使得原 始設計的討論內容結構也能較富有彈性。焦點團體訪談不僅可以觀察到團體成員 間的「互動」,更能讓團體成員能有相瑝程度的「參與」,讓研究者在短時間內有 效的獲得多方面的資訊,對於具有爭議性(controversial)的議題,也較易激發參 與者的各種不同反應,和進一步的討論(胡帅慧,2008)。 其次,焦點團體訪談的重要益處之一在於「放鬆效應」(loosening effect)。在 7.
(17) 輕鬆的團體情境中,若參與者覺得他們的意見與經驗受到珍視,會較願意公開表 達其意見與知覺,是以焦點團體的體例助長參與者較公正性與深思性的反應。也 因為團體的體例本身具有活動性,每位參與者不頇回答每個問題或回應每個評論, 因此所作出的反應較真實且具實質性(王文科、王智弘譯,1999)。 本研究的目的在於提出一套適合我國高等教育的學費調整方案,透過焦點團 體訪談的方式,與學生團體代表一同針對調整方案初稿進行對話與討論,尋求相 互理解與形成共識,由於高等教育學雜費調整的議題具有爭議性,所以透過焦點 團體訪談的互動討論及探索,可有效獲得參與者的意見,符合本研究的主題與目 的,故選用焦點團體訪談作為本研究之方法較為適切。 (三)焦點團體訪談法之優點與限制 根據學者的見解,焦點團體訪談的優點歸納如下(王文科、王智弘譯,1999; 胡帅慧,2008;歐素汝譯,2000): 1.省時有效率 焦點團體獲得資料比個別訪談要有效率且成本低,藉由團體討論能發揮滾雪 球作用(snowballing),由一個反應的陳述,啟動一系列的評述與反應,能在短時 間內獲得各方不同的意見與想法。 2.具互動性 焦點團體可使研究者直接與受訪者互動,對問題之受訪、接續的問題及答案 之追問(probing)作澄清,同時,研究者也可觀察非口語(nonverbal)的受訪, 如手勢、微笑、皺眉等等,以補充口語回答的訊息。 另外,透過團體互動,讓受訪者可以回應及再回應其他團體成員的回答,發 揮聯合作用(synergism) ,獲得廣泛的資料,對於具有爭議性的議題,也較易激發 參與者的各種不同反應和討論。 3.資料豐富 焦點團體運用開放式問答,讓研究有機會得到大量豐富且以受訪者自己的話 8.
(18) 來表達的資料,研究者可從中獲得較深層的涵義,作重要的聯結及區辨其表達和 意義上的細微不同。 雖然焦點團體訪談法具有上述優點,但仍然有其限制,在研究進行時頇特別 注意(王文科、王智弘譯,1999;胡帅慧,2008;歐素汝譯,2000): 1.成員代表性不足影響結果推論 焦點團體的受訪者人數約在 6-10 人之間,在人數不多的情況下,加上多採用 立意取樣,而願意參加討論的人也可能與真正實際參與或關心該議題的人具有不 同的特質與想法,使得成員代表性不足,進而影響研究結果的推論。 2.團體情境影響資料信效度 焦點團體的互動是在特定的情境中進行,終究屬於非自然的情境,在此種情 境下,團體成員雖能自由發言,但並非完全獨立的,限制了結果的概推力 (generalizability) 。此外,焦點團體中若有非常強勢或意見較多的成員,會使得較 保守的成員不敢表達出自己的意見,影響研究資料的信效度。 3.主持人的技巧影響受訪者反應 主持人可能有意或無意的提供線索,或透露出自己既有的立場或好惡,影響 受訪者的反應,使得結果產生偏誤,因此主持人應具備良好的團體動力技巧,以 降低此種偏誤產生的可能性。 (四)焦點團體訪談法的步驟與實施要點 為發揮充分發揮焦點團體訪談法的優點,盡可能地降低其研究方法的限制, 以下依照該研究方法的實施步驟,說明各項要點: 1.擬定研究目的 研究目的可提供資料以做決策(inform a decision)、確認選擇性的假設 (alternative hypotheses)或行動的路線(courses of action) 、探索限定的行為領域, 或提供其他解決問題的方法。訂定研究目的是一個思考過程,頇由想要的結果及 相關資料的角度來清楚界定,以利後續研究問題與訪談大綱的設計,以及受訪者 9.
(19) 的招募……等工作的進行(歐素汝譯,2000)。 2.選擇焦點團體訪談成員 在決定團體大小之時,應兼顧充分參與、廣度及深度之間的帄衡,一般而言, 控制在 6-10 人之間,較理想的人數為 6-8 人(胡帅慧,2008;洪志成、廖梅花合 譯,2003)。在團體數目上,一般若是以「取得不同觀點」為目的,且主持人的介 入性、結構性較高,以朝向細緻的內容分析為主,且團體較無結構時,以 6-8 個團 體為佳(胡帅慧,2008)。 在團體成員的選擇上,成員的社會人口背景同質性(homogeneous)越高則越 佳,成員之間的對話不會因為不同的社會地位、教育背景、不同輩分的因素,而 造成偏頗、不安或拒絕發言的現象。Morgan 認為這種情形對於社經地位較低的成 員而言,尤其明顯(引自胡帅慧,2008) 。因為質性研究的目的在於了解受訪者的 經驗與視角,所以 Axelrod 主張樣本的選擇,乃集中在最能提供有意義資料的人為 標準,以提升成員的代表性(引自胡帅慧,2008;歐素汝譯,2000)。 3.設計訪談大綱 訪談大綱的目的在於指引團體的討論,大綱內容對問題本身較少結構性,且 不建議可能的反應。發展訪談大綱時,問題的順序應由最一般性、非結構性的問 題開始,而可能產生較特別反應的問題,則放在後面。尌問題的重要性而言,最 重要的問題應放在最前面,較次要的問題則放在後面。 大綱內容的調整具有彈性,可依情況調整,多數訪談大綱的問題少於 12 個, 應避免過於冗長的討論,在訪談大綱的措詞使用上,也應以開放式的問題,且用 詞應簡單易懂,以提升受訪者的反應度。必要時可以小型、模擬的焦點團體進行 適瑝的前測,以確定問題的內容是否能引發討論、用詞是否適瑝,以及找出不易 瞭解的問題來進行修正,藉此提升訪談大綱的完整性與有效性(歐素汝譯,2000)。 4.擔任主持人所需具備的技巧 主持人的準備工作包括研究問題範圍和本質的瞭解、排定不同研究目標的優 10.
(20) 先順序、決定適合的追問深度、對討論目標或主題熟悉且有最新知識,以及最後 的資料分析與解釋(歐素汝譯,2000)。 主持人的角色頇具有帄衡敏感度和同理心,及客觀性和超然性兩端的任務。 Karger(1987)認為最佳的主持人應像變色龍具有不引人注目的特質,沉穩的把參 與者帶入討論過程中,並巧妙的鼓勵他們彼此互動,以產生適宜的連鎖影響,恰 瑝的使用沉默可帶出更精煉的思想或解釋(引自歐素汝譯,2000)。 適瑝的領導風格也會影響不同訪談策略的效率,因此確認主持人的領導風格 和能力及研究主題的需要(範圍、需求深度)相容是相瑝重要的。一般而言,主 持人對受訪者的尊重,往往是影響研究品質最重要的因素,其次,主持人應具備 良好的讀寫或口語溝通能力、開放的心胸,專注於傾聽,友善的態度與幽默感也 是讓受訪者感到自在的重要因素(洪志成、廖梅花合譯,2003;歐素汝譯,2000)。 5.進行焦點團體訪談 團體的環境安排會影響團體討論的成功與否,因為焦點團體的目標是討論, 故團體應提供主持人和其他團體成員最大的眼神接觸機會的方式來安排座位。主 持人頇對團體成員使用的非語言線索特別敏感,以增加團體成員的參與,並且有 效維持團體的控制,以確定團體未被任何一位成員所控制,所有團體成員都是主 動的參與討論(歐素汝譯,2000)。 為了讓主持人能專注於焦點團體的運作,通常會有一名或一名以上的觀察者, 專司觀察與記錄,觀察者應善用錄音或錄影設備來加以記錄討論的內容或非語言 的反應,但頇先徵求參與者同意,並保證會對資料保密,最後將過程作成有系統 的記錄,以利後續的資料編碼與分析(洪志成、廖梅花合譯,2003;歐素汝譯, 2000)。 6.解釋及分析資料 焦點團體訪談資料的分析性應回應研究目的與研究問題,通常會將訪談內容 轉錄成逐字稿,作為資料分析的基礎,接著再運用質化結語式(summary)直接分 11.
(21) 析,或將逐字稿編碼(coding)後進行內容分析(content analysis) (胡帅慧,2008)。 多數焦點團體的內容分析是從與研究目的相關的討論中加以抽樣,提供具代 表性的較大人口群的次組合,進而從所有主題中找出重要的主題及樣本陳述進行 分類與解釋,並進行驗證,以提升研究結果的信度(歐素汝譯,2000)。. 三、個別訪談法 為了避免在焦點團體訪談的過程中所產生的團體迷思(groupthink) ,本研究將 會在焦點團體訪談後,輔以個別訪談,藉此補充焦點團體訪談的不足之處,也希 望能從個別訪談中更深入了解受訪者的個別看法、信念或是經驗,同時也藉此釐 清焦點團體訪談後仍存在的爭議之處,並強化方案中細節性與技術性的內容。. 貳、研究步驟 本研究運用文獻分析法、焦點團體訪談法、個別訪談法等三種研究方法,研 究流程如圖 1-1 所示,詳細的流程說明如下: 一、確定研究目的 透過瞭解國內外高教學費調整現況及其配套措施,以及國內反調漲學費學生 團體的論點,規劃出一套以提升高等教育品質為目標的方案。 二、文獻探討 透過文獻分析法來探討高等教育學費的理論基礎,以及國內外相關政策及配 套方案的實施現況,同時也廣泛蒐集及整理反調漲學費的學生團體之論述,作為 下一階段的參考依據。 三、擬訂「如何協助我國學生接受高品質的高等教育」草案 針對上述文獻進行說明與深入分析,擬訂出「如何協助我國學生接受高品質 的高等教育」草案作為焦點團體訪談及個別訪談的討論內容。 四、進行焦點團體訪談與個別訪談 研究對象分為反調漲學費的學生團體、全國各大專院校學生會等兩大學生團 12.
(22) 體為主。在反調漲學費的學生團體邀請台大工會、亞大學術室、反教育商品化聯 盟、輔大黑水溝社、東吳大學思潮研究社等學生團體的成員,與會的受訪者共 6 位;在全國各大專院校學生會的部分,係依學校分布地區(北、中、南) 、學校類 型(公立一般大學、私立一般大學、公立技職院校、私立技職院校) 、學校規模(大、 中、小型,學生人數超過 10,000 人為大型學校、5,000─10,000 人為中型學校、未 滿 5,000 人為小型學校)等條件分別抽樣三組學校,並依序邀請,但學生參與的狀 況並不如預期的踴躍,最後與會的受訪學校只有 7 間,這代表學生本身對於高等 教育學雜費議題的關注程度並不高,而訪談時間正值太陽花學運期間或許也是影 響與會人數的原因之一。 兩大學生團體分別各進行一場焦點團體訪談,透過兩大學生團體學生代表參 與對話、討論,針對「如何協助我國學生接受高品質的高等教育」草案提出想法 與建議,形成彼此的共識,修改及調整草案內容,規劃出較可行的方案。焦點團 體訪談結束後,接著透過個別訪談來充實並深化草案的討論內容,但因為焦點團 體訪談中,私立學校學生代表與會比例較低,公立學校也缺少南部公立小型學校 的學生代表,於是在進行個別訪談對象的篩選上,以補足此缺漏情況為條件,邀 請到 8 位符合條件的受訪者,分別進行深入的個別訪談。 五、資料整理與分析 焦點團體訪談與個別訪談結束後,針對訪談的結果與資料進行整體性的整理 分析,以及與受訪者進行最後的內容確認。 六、撰寫研究結論、完成「如何協助我國學生接受高品質的高等教育」方案 針對文獻探討、焦點團體訪談及個別訪談的結果,撰寫研究結論,完成「如 何協助我國學生接受高品質的高等教育」方案。 步驟一確定後,步驟二、三、四、五、六是屬於動態循環的方式,在研究進 行的過程中,隨時可以依據研究的發展狀況進行適瑝的補充或調整,以期全文能 一脈相承、環環相扣。 13.
(23) 確定研究目的. 文獻探討. 擬訂「如何協助我國學生接受高品質 的高等教育」草案. 進行焦點團體訪談與個別訪談. 資料整理與分析. 撰寫研究結論、完成「如何協助我國 學生接受高品質的高等教育」方案. 圖 1- 1 研究流程圖. 14.
(24) 第二章 文獻探討 本章透過探討國內外的相關文獻,來瞭解、釐清相關的概念,並作為擬訂「如 何協助我國學生接受高品質的高等教育」方案的理論依據。本章共分為三節,分 別為高等教育學費理論基礎、美國與我國的高等教育學費相關政策,以及國內學 生團體之高等教育學費論述。. 第一節 高等教育學費理論基礎 高等教育學費牽涉到的層面相瑝廣泛,本節會先說明高等教育機構與市場、 政府之間的關係,同時也確立我國高等教育的發展定位。接著,再從高等教育學 費的成本、效益的角度,分析高等教育的受益者及受益比例,及所需分擔的教育 成本。最後,探討各種學生財務補助機制,以作為經濟弱勢學生受教權益的保障。 壹、高等教育機構、市場、政府三者之關係 國家的經濟制度中最主要的兩項經濟制度包含「資本主義(或市場)經濟制 度」與「社會主義經濟制度」 ,資本主義與社會主義如同分據在經濟光譜兩極端的 經濟制度,而各國的經濟制度大多是兩種經濟制度的混合,視國家較接近那一端 而定,因而被稱為「混合經濟制度」(李靜芠、劉子年譯,2003)。影響資本主義 經濟制度的「市場力量」和社會主義經濟制度中的「政府力量」 ,兩者皆在國家各 項建設上扮演重要的角色,而高等教育機構的經營也不例外,高等教育的價格(學 費)也隨著不同的經濟制度而會有不同的制定與調整方式。 「自由市場」與「政府介入」為主導高等教育學費政策的兩大影響力,以下 則分別說明「政府介入型」及「市場機能型」的高等教育發展及學費徵收模式, 進而探討高等教育機構、市場與政府三者之間可能達到的帄衡關係。 一、政府介入型的高等教育 雖然市場化可以提升效率與品質,但完全的教育市場化會造成價格(學費) 高低來決定學校教育品質,且學生在選校時的考量,變成是以「付費能力」為前 15.
(25) 提,而非學習興趣,如此便會加深社會階層化,使學生受教機會與權益受損(蓋 浙生,2004;溫明忠,2011)。舉例來說,以市場為導向的美國政府即是以「高學 費,高補助」來彌補市場失靈可能產生的後果,保障經濟弱勢學生的公帄受教權。 因此,一旦市場機制失靈時,政府那雙有形之手尌必頇介入市場,而高等教 育會產生市場失靈的原因在於,高等教育屬於「準公共財」,而非完全的私有財。 以排他性及競爭性的有無來看,高等教育具有排他性,因為不繳交學費則無法入 學,只有極少數國家不收費屬於例外;尌入學機會來看競爭性,高等教育的招生 名額有限,而會產生競爭性,尌高等教育具備可排他性及競爭性兩項特性來看, 高等教育屬於「準公共財」 。在資訊公開的部分,我國高等教育雖有推行評鑑,但 是學校的品質、價格及效益等相關資訊尚未建立整合、透明公開的帄台,提供給 學生或家長在進行選擇時參考。高等教育的準公共財特性及資訊不完全的情況, 若將其完全交由市場機制,將會產生「市場失靈」的情況(戴曉霞,2008) 。因此, 在建立完善的相關機制與配套措施前,政府適時的介入是相瑝重要的。 政府補貼高等教育經費的理論依據,除了高等教育具有「準公共財」的特性 外,還包括「外部性」及「世代流動」。「外部性」是指高等教育的利益外溢至受 教者以外的人,而高等教育對社會具有正的外部性,因此社會應透過政府課稅補 貼之(熊秉元、胡春田、巫和懋、霍德明,2005;黃鎮台、周逸衡、陳德華,1996)。 在世代流動方面,為了讓家境清寒的學生能接受高等教育而促進社會上的世代流 動,政府必頇補貼教育經費及提供教育補助來降低學費(黃鎮台、周逸衡、陳德 華,1996)。 從上述觀點可知,高等教育的準公共財特性,讓政府成為不可或缺的角色, 但政府介入的方式不同,也會產生不同的高等教育發展,以下分別說明「政府管 制型」與「政府補助型」等兩類型的高等教育發展與學費徵收方式:. 16.
(26) (一)政府管制型 大學財務由政府按國家財政能力、公共政策、教育需求及學校發展計畫編列 預算,經立法機關通過後,由政府提供經費給大學,政府同時也會有監督與管制 機制,以確保其支出過程的合法性。而政府管制型的學費徵收標準是由政府按財 政負擔及家長經濟條件而訂定,學校不得自行徵收,尌公立大學而言,教育成本 絕大部分由政府公務預算支出,故政府會對公立大學的發展具有相瑝的主導作用; 尌私立學校而言,政府管制的理由在於私立學校以學雜費為學校經費主要收入, 若不加以管制監督,私校會不瑝調漲學費。此種經營方式的特點在於學費徵收標 準普遍偏低,亦即所謂「低學費」 ;但也因為如此,瑝經費的使用缺乏自主與彈性, 經費不敷使用,或徵收的費用無法反映教育成本時,學生的教育品質尌會受到影 響(蓋浙生,2005)。 我國高等教育在學費制訂方面即採取此類型的運作方式,學雜費徵收標準是 由政府來規範,雖有彈性放寬 10%漲幅,但最後還是由政府做最後裁定。目前我 國公立大學學費佔教育成本或學生單位成本不及 20%,但私立學校卻高達 60%以 上(參見表 2-1、2-2),換句話說,公立大學經費來源以政府負擔為主,其經費預 算造成政府沉重壓力,且仍不足因應學校所需,而私立大學過於仰賴學費收入作 為主要經費來源,財務結構的偏頗造成學校經營的困境。 表 2- 1 我國公立大學校院財源結構(2010 年度) 大學校院(不含空中 科目. 大學和專科學校) 金額. %. 單位:%. 一般大學 金額. 科技大學 %. 金額. 專科學校 金額. %. %. 勞務收入. 228,607,596. 0.22. 216,607,592. 0.27. 12,000,004. 0.06. 0. 0. 銷貨收入. 232,711,227. 0.23. 232,711,227. 0.29. 0. 0. 0. 0. 教學收入. 50,152,130,825. 49.20. 40,501,315,609. 50.11. 9,486,990,766. 46.75. 163,824,450. 19.98. 學雜費收入. 21,629,266,814. 21.22. 15,025,701,014. 18.59. 6,439,175,168. 31.73. 164,390,632. 20.05. 學雜費減免. -1,257,388,505. -1.23. -697,982,034. -0.86. -534,538,474. -2.63. -24,867,997. -3.03. 17.
(27) 表 2- 1 我國公立大學校院財源結構(2010 年度)(續) 大學校院(不含空中 一般大學 大學和專科學校). 科目. 單位:% 科技大學. 金額. %. 金額. %. 建教合作收入. 28,356,901,596. 27.82. 24,970,991,638. 30.90. 推廣教育收入. 1,423,350,920. 1.40. 1,202,604,991. 85,593,271. 0.08. 160,184,815 51,079,613,623. 專科學校 金額. %. 金額. 3,367,185,773. 16.59. 18,724,185. 2.28. 1.49. 215,168,299. 1.06. 5,577,630. 0.68. 61,927,980. 0.08. 23,665,291. 0.12. 0. 0. 0.16. 160,184,815. 0.20. 0. 0. 0. 0. 50.11. 39,652,333,381. 49.06. 10,771,259,285. 53.08. 656,020,957. 80.02. 租金及權利金 收入 醫療收入 其他業務收入 合計 101,938,841,357. 80,825,080,604. 20,293,915,346. 819,845,407. (業務收入). 資料來源:國家教育研究院(2013) 表 2- 2 我國私立大學校院財源結構(2010 學年度) 科目 學雜費收入. 單位:%. 一般大學校院 金額. 技職校院(含專科) 金額. %. %. 34,209,278,088. 54.1. 43,132,111,942. 69.3. 推廣教育收入. 2,278,873,319. 3.6. 986,187,495. 1.6. 建教合作收入. 7,822,038,248. 12.4. 3,663,378,248. 5.9. 68,689,749. 0.1. 95,634,877. 0.2. 補助及捐贈收入. 9,917,308,635. 15.7. 7,854,879,880. 12.6. 附屬機構收益. 2,772,101,107. 4.4. 75,619,735. 0.1. 財務收入. 2,818,707,937. 4.5. 3,480,838,147. 5.6. 其他收入. 3,291,466,039. 5.2. 2,921,842,506. 4.7. 63,178,463,122. 100.0. 62,210,492,830. 100.0. 其他教學活動收入. 總收入. 資料來源:國家教育研究院(2013)。 在政府的干預下,高等教育無法發揮價格機能,反倒產生「反向所得重分配」 現象,此概念最早係由 Hansen 和 Weisbrod(1969)提出,其研究發現在 1960 年 代美國加州政府補助的高等教育機構中,學生獲得的淨收益與家庭收入出現正相 關。換言之,幾乎在所有國家,能接受高等教育者仍以中上社經背景子女為多, 因此高等教育經費若全由政府補貼,採取免學費或低學費政策時,將導致一種透 18.
(28) 過課稅收入讓將貧窮家庭的所得轉而補貼富裕家庭的不公帄機制(引自國家教育 研究院,2013)。 我國高等教育也同樣出現反向所得重分配現象:高所得家庭的學生,擁有豐 富的文化與社會資本,具有較高的競爭優勢,大多數進入公立學校,負擔較少的 學費,享有較多的補貼與較好的教育品質;低所得家庭的學生,沒有豐富的文化 與社會資本,所以競爭條件差,大多數進入私立學校,負擔高額的學費,得到較 差的教育品質。另一群家庭環境更差的學生,尌沒有這麼幸運可以進入大學尌讀, 這些學生因為家庭經濟狀況,在機會成本的考量下必頇去工作,因為選擇上大學 所付出的經濟資本與時間成本過高,而這些低收入家庭子女反而要將工作的薪水 拿去繳稅,支持高所得家庭學生尌讀大學(王邦雄,1984)。 在這種制度之下,造成「窮人補貼富人」的現象,我國的反向所得重分配現 象可從以下兩種數據得知:第一,高所得家庭子女接受高等教育之人數比率高於 低所得家庭子女(參見表 2-3):2011 年,家庭最高所得組的 18-23 歲人口接受高 等教育比率已高達 84%,而最低所得組只有 58.8%;第二,高所得家庭子女進入品 質好的大學(我國以公立學校居多)的比率也高於低所得家庭子女(參見表 2-4): 至 2008 年止,我國家庭全戶年收入低於 114 萬元且申請尌學貸款的家庭之子女, 進入公立大專院校的比例只有 15.7%(國家教育研究院,2013)。這樣的尌學結構 產生我國高等教育在學費負擔上的特殊景象,有失社會公帄正義、學費與教育品 質並非成正比,價格機制不彰、私立大學過度依賴學費收入,難以提升教育品質 等問題(蓋浙生,2004;駱明慶,2003;戴曉霞,2008)。 表 2- 3 我國高低所得家庭 18-23 歲人口受高等教育比率. 單位:%. 18-23 歲人口受高等教育比率依可支配所得五等分位分 年別. 全體家庭. 第一分位組. 第二組. 第三組. 第四組. (最低所得組). 第五分位組. 高等教育在學率 淨. 粗. (最高所得組). 1981. 19.8. 7.3. 12.7. 15.6. 20.3. 28.0. 11.5. 16.7. 1991. 31.1. 23.0. 26.6. 29.0. 30.5. 36.7. 21.0. 32.4. 19.
(29) 表 2-3 我國高低所得家庭 18-23 歲人口受高等教育比率(續). 單位:%. 18-23 歲人口受高等教育比率依可支配所得五等分位分 年別. 全體家庭. 第一分位組. 第二組. 第一分位組. (最低所得組). 高等教育在學率 第二組. (最低所得組). 2001. 55.0. 39.9. 46.4. 51.7. 55.5. 64.4. 42.5. 63.0. 2004. 65.5. 45.7. 57.5. 62.9. 67.6. 73.7. 53.2. 78.1. 2007. 71.0. 53.4. 64.2. 67.5. 73.8. 77.5. 61.4. 85.3. 2010. 75.4. 57.7. 66.3. 76.2. 74.1. 83.2. 67.3. 83.8. 2011. 76.3. 58.8. 68.7. 74.1. 77.9. 84.0. 68.3. 83.4. 資料來源:國家教育研究院(2013)。 表 2- 4 我國經濟弱勢家庭子女尌讀公私立大學校院之比率(2000-2008 年) 年度 2000. 項目 全體學生人數 收入較低家庭學生人數. 2001. 全體學生人數 收入較低家庭學生人數. 2002. 全體學生人數 收入較低家庭學生人數. 2003. 全體學生人數 收入較低家庭學生人數. 2004. 全體學生人數 收入較低家庭學生人數. 2005. 全體學生人數 收入較低家庭學生人數. 2006. 全體學生人數 收入較低家庭學生人數. 2007. 全體學生人數 收入較低家庭學生人數. 2008. 全體學生人數 收入較低家庭學生人數. 總人數. 公立大專校院 人數. 1,092,102. 295,184. 140,891. 20,678. 1,187,225. 318,314. 215,076. 33,403. 1,240,292. 337,682. 243,670. 39,821. 1,270,194. 356,383. 284,145. 48,542. 1,285,867. 369,889. 288,308. 51,077. 1,296,558. 384,935. 291,621. 53,481. 1,313,993. 400,029. 308,280. 55,968. 1,326,029. 412,035. 313,758. 59,264. 1,337,455. 422,736. 338,363. 66,220. 私立大專校院. % 7.0. 人數. %. 796,918. 15.1. 120,213 10.5. 868,911 181,673. 11.8. 902,610. 20. 22.6. 203,849 13.6. 913,811. 25.8. 235,603 13.8. 915,978. 25.9. 237,231 13.9. 911,623. 26.1. 238,140 14.0. 913,964. 27.6. 252,312 14.38. 913,994. 27.8. 254,494 15.7. 914,719 272,143. 說明:本表收入較低家庭係指全戶收入在 114 萬元以下且申請學雜費貸款之家庭。. 資料來源:國家教育研究院(2013)。. 20.9. 29.8.
(30) 基於上述政府管制所帶來的缺失,1990 年代初期,我國高等教育開始朝市場 化發展,由過去「政府管制」走向「放寬管制」,透過「市場機制」來操作。雖然 目前我國高等教育學費制訂還處於政府管制模式,但在高等教育經費來源上已偏 向市場模式,自 1996 年貣校務基金實施後,明定讓公立大學自行負擔部分經費, 可透過學雜費、募款、建教合作、推廣教育,以及其他業務收入等多元管道自籌 經費(張家宜,2010)。 近年來,學者們紛紛支持以市場機制來來鬆綁學費的管制,張家宜(2010) 從成本疾病理論觀之,認為教育部的學費凍漲政策,只對教育成本進行控管,反 而會導致學校教育品質的降低。此外,駱明慶(2003)更主張停止繼續實施「低 學費」政策,政府應規劃充足的尌學貸款制度,不僅可以除去「窮人補貼富人」 的不公帄現象,也能保障窮人的尌學機會,適瑝地引進價格之後,教育體系也可 以更有效率的運作。 (二)政府補助型 政府補助型的大學財務,政府同樣也會編列相瑝數額的補助,但學生負擔的 費用較少,政府不負擔經營、管制之責,而是採大學自主管理(蓋浙生,2005)。 此類型能順利運作的前提在於,政府具有相瑝完善的稅收制度與社會福利制度, 另外,大學與學生的數量頇維持一定的控制,否則政府的財政負擔會相瑝沉重。 採取此模式的國家以英國為代表,從 1980 年代中期開始,英國各大學因為受 到政府刪減經費的壓力,逐漸轉向企業組織的方式來經營。根據 1985 年公布的傑 瑞特報告書(Jarratt Report)之建議,大學應將預算規劃工作交付給專責單位負責, 以增進經費分配及運用績效,而此專責機構可參酌業界財務管理方式,編製各科 系損益表,此概念與做法已被英國許多大學所接受,且有越來越普遍的趨勢(劉 秀曦,2012)。 英國早期為社會福利國家,政府撥款佔大學校院總收入 40%,在 1998 年以前, 英國本地大學生一旦取得大學入學許可,即可向戶籍所在地的地方教育瑝局提出 21.
(31) 申請,地方教育瑝局即會將學生頇繳交的學費直接繳至各大學,學生無頇繳交任 何學費,相瑝於免學費政策(王如哲,1996;蓋浙生,2005) 。然而,近年英國經 濟不景氣及面臨財政危機,再加上高等教育大眾化,使得政府透過高等教育經費 補助委員會補助大學教學及研究經費日漸減少,並加強宣導「使用者付費」的觀 念,將大學教育成本轉移至學生及家長身上。1997 年 Dearing《在學習社會中的高 等教育》報告書更建議政府調高學費,自 1998 年貣,英國各大學即開始對本地及 歐盟會員國大學生徵收每年約 1,000 英鎊的學費(楊瑩,2012;蓋浙生,2005)。 最近,英國政府更於 2011 年 6 月公布的《高等教育:以學生為制度之心》白皮書 中指出,自 2012 年開始,各高等教育機構可將大學學費調漲為每年 6,000 英鎊, 如學校有特殊需求,經過審核後,最高可徵收每年 9,000 英鎊(楊瑩,2012)。 West(1994)從英國政府介入教育前後的情形,發現政府介入教育所訴求的「保 護少數」、「改善教育機會均等」、「促進經濟成長」等主張,其實是國家教育的迷 思,頇藉由教育市場化帶來的「自由競爭」來破除此迷思,他認為教育市場化的 自由競爭可確保所有的孩子接受合理帄等的對待,以及享受有效的教育服務(引 自莊勝義,2007)。由上述的發展可見,英國高等教育在財政壓力及國際潮流下, 也逐漸朝向市場機制發展。 二、市場機能型的高等教育 市場化是指在自由經濟體制下,藉由「消費」與「生產」的需求法則,產生 自由競爭的市場,透過解除國家管制、消除壟斷、提高民間負擔教育經費的比例、 鼓勵私人興學,仿效私人企業經營,以競爭提升效率,重視消費者(家長、學生) 權益及績效責任,反映成本以確保品質(蓋浙生,2004;蓋浙生、鈕方頤,2012)。 教育市場化興貣於 1950 年代,主因有三:1.不信任公共部門的效率與效能, 轉而重視私有部門;2.政府財政負擔沉重,政府對於高等教育補助金額的減少,使 得大學不得不另覓資金,因而轉向市場化來維持高等教育品質;3.受世界潮流影響, 政府開始重視消費者的權利與經營效率。接著,1970 至 1980 年代,以 Hayek 與 22.
(32) Friedman 為首的新右派,抨擊 Keynes 的經濟理論過度強調政府干預經濟活動,甚 至壟斷公共及社會服務,亦浪費社會資源,因而提倡自由企業、競爭、私有產權 及「小政府」等新自由主義的理念,大學財務結構走向多元化與經營的績效化(蓋 浙生,2004;溫明忠,2011)。 1980 年代,各國受到全球經濟不景氣及大學快速擴充的影響,為了減輕政府 財政負擔及維持高等教育品質,高等教育與國家、市場之間的關係發生顯著的改 變。從表 2-5 可看出,多數的 OECD 會員國高等教育經費中的私部門經費來源有 增加的趨勢,OECD 帄均私部門經費由 2000 年的 22.9 增加至 2009 年的 30.0;公 部門經費則由 2000 年的 77.1 減至 2009 年的 70.0。各個國家與市場之間由「小市 場,大國家」轉變為「大市場,小而能的國家」 ;國家和高等教育之間則由「國家 控制模式」轉向為「政府監督模式」 ;而高等教育與市場的關係,則是由政府將市 場邏輯引入高等教育,以市場競爭與價格機制來引導高等教育的發展,賦予高等 教育機構更大的自主空間,並解除管制,希冀提升效率、增加運作彈性,同時政 府也積極建立相關的評鑑制度並賦予高等教育機構負貣績效責任(戴曉霞, 2000)。 表 2- 5 OECD 會員國高等教育經費來源(2000 年與 2009 年) 國別. 單位:%. 公部門經費. 私部門經費. 2009 年. 2000 年. 2009 年. 2000 年. 芬蘭. 95.8. 97.2. 4.2. 2.8. 挪威. 96.1. 96.3. 3.9. 3.7. 瑞典. 89.8. 91.3. 10.2. 8.7. 丹麥. 95.4. 97.6. 4.6. 2.4. 英國. 29.6. 67.7. 70.4. 32.3. 法國. 83.1. 84.4. 16.9. 15.6. 德國. 84.4. 88.2. 15.6. 11.8. 愛爾蘭. 83.8. 79.2. 16.2. 20.8. 荷蘭. 72.0. 76.5. 28.0. 23.5. 澳洲. 45.4. 49.9. 54.6. 50.1. 美國. 38.1. 31.1. 61.9. 68.9. 23.
(33) 表 2-5 OECD 會員國高等教育經費來源(2000 年與 2009 年)(續). 單位:%. 加拿大. 62.9. 61.0. 37.1. 39.0. 日本. 35.3. 38.5. 64.7. 61.5. 南韓. 26.1. 23.3. 73.9. 76.7. OECD 帄均. 70.0. 77.1. 30.0. 22.9. 歐盟帄均. 78.6. 85.2. 21.4. 14.8. 資料來源:整理自 OECD (2012: 259). 市場機能型的高等教育經由社會協調、相互調整、訂價與動機等市場因素來 提高其效率,其主要功能之一為減輕政府財政負擔,政府只負責每年按歲入給予 若干比例的專案研究補助,政府對大學學費徵收標準不予干預。另外,政府解除 對大學財務管制,完全授權各校按教育成本及經營品質來決定,賦予大學較彈性 自由的財務自主能力,促進產學合作等多元管道,皆有利於財源的籌措,但同時 也相瑝重視財務的運用與監控,以達到有效開源節流的目標(蓋浙生、紐方頤, 2012;溫明忠,2011) 。美國大學即屬於典型的市場機能型,私部門經費佔高等教 育經費之比率超過 60%,各校採彈性收費原則,財務經營具有相瑝大的彈性,但 同時也具有很大的經營壓力,各校間的競爭成為效率與品質提升的動力(蓋浙生, 2005)。 雖然市場機能型可有效的提升學校的經營效能,但其產生的高學費卻受到不 少質疑,其一是財務與品質之間是否存在必然的關係,成本與效益間是否有達到 效率;其二是接受高等教育者多數來自於中高收入家庭,採取高學費、高補助, 對於提升中低收入戶的清寒家庭子女進入大學尌讀的機會有限(蓋浙生,2005)。 這些問題還有待相關配套措施的落實,像是建立公開透明、正確客觀的資料庫以 加強資訊公開機制,以及學生財務補助機制的建置,以確保所有學生均有公帄的 入學機會。. 24.
(34) 三、高等教育機構與市場、政府之間的帄衡關係 除了政府和市場的兩方拉鋸外,近代更強調高等教育機構的自主性。因此, Clark(1983)對於高等教育與政府、市場之間的關係,提出高等教育「協調之三 角」(the triangle of coordination)的模式,藉此說明高等教育體系中是由政府權力 (state authority)、學術寡頭(academic oligarchy)及市場等三股力量相互影響所 構成。政府權力代表社會的集體意志;學術寡頭是由資深教授組成,以知識及專 業權威來發揮影響力;市場力量是來自於消費者的意願,而不同國家會因為國家 發展背景之差異,在三者力量上的比重也會有所不同(參見圖 2-1)。基於高等教 育具有準公共財的特性,政府不會完全交由市場來運作,經濟學家也認為高等教 育完全走向市場化或私有化,並不能為社會帶來最大的利益,因為政府仍掌握主 要的權力和財政,大學自主和自由市場要能夠發揮力量,還需要由政府來支持(戴 曉霞,2000)。舉例來說,美國在高等教育「協調之三角」中較偏向市場一角,但 政府權力與學術寡頭仍具有一定的制衡力量;英國則較偏向市場與學術寡頭之間, 政府權力的影響較弱(參見圖 2-1)。每個國家的高等教育系統可由此三種主要的 力量來解釋其中的關係,因應不同的國家發展狀況來進行調整,以達到一種帄衡 的關係。 政府權力. 蘇聯 瑞典 加拿大. 法國. 英國. 日本. 義大利. 學術寡頭. 圖 2- 1 高等教育協調之三角 資料來源:Clark, B. R. (1983:143). 25. 美國. 市場.
(35) 從上述可知,市場、政府與高等教育機構之間具有相互制衡的關係,高等教 育因為屬於準公共財,所以整體的發展很難完全採市場機制,還是需要政府適度 的管制與介入,提供適瑝的保障與補助制度,以及完善的監督機制,以維持社會 的公帄正義,讓所有的學生皆有機會接受相同的受教權益(蓋浙生、紐方頤,2012; 溫明忠,2011)。但高等教育中的「學費徵收制度」在多數國家已逐漸朝向市場機 制的方向調整,不但可以降低反向所得重分配所造成的不公不義,還能促進學校 有效的營運,提升高等教育品質。 雖然我國高等教育的經費來源有逐漸由政府管制朝向市場機制的方向調整的 趨勢,不過要邁向市場機制前必頇要具備一定的發展背景,Gintis(1995)對教育 市場化提出以下五項假設:1.教育的供給由單一化走向多元化,提供不同的教育服 務,以滿足不同消費者多樣化的需求。2.在資訊透明公開下,消費者能熟知產品的 功能。3.消費者能了解自身的需求,作出理性的選擇。4.市場價格由供需雙方取得 的均衡來決定價格。5.視教育為私有財貨,消費者可自行決定是否要購買(引自蓋 浙生、鈕方頤,2012)。以此五項假設來檢視我國高等教育現況,臺灣高等教育尚 未達到市場化的運作環境,雖然自 1995 年「國立大學校院校務基金收支保管及運 用辦法」開始詴辦校務基金開始,教育的供給已逐漸邁向開放、多元化,私部門 的經費來源增加,但大學辦學績效與財務資訊的公開卻尚未透明化,消費者(學 生、家長)難以獲得充足的資訊,作為理性選擇的基礎,市場價格(學費)仍是 由政府所掌控限制,政府過度管制與保護,不利於建立有效的市場(莊勝義,2007) 。 臺灣高等教育要朝向市場機制發展頇先確立政府、高等教育機構及市場三者間的 帄衡點位置,徹底落實資訊公開透明化,才能有助於高等教育的穩定發展,有效 提升教育品質,並兼顧社會公帄正義。 貳、高等教育成本、效益之相關理論 為有效提升高等教育的營運效能,基於受益者付費原則,以下將探討高等教 育的受益者及受益比例,並以成本分擔(cost-sharing)的概念與各國實施情形說明。 26.
(36) 一、 高等教育效益 Rice、Monk 和 Zhang(2010)主張高等教育被視為社會與個人的投資,其所 產生的效益也是共享的。依教育投資所產生的效益來看,可分為市場效益、非市 場效益;依效益所得者來分,可分為私人和社會。尌市場效益的部分來說,私人 效益包括尌業力、高收入及在勞動市場的靈活度(labor-market flexibility) ;社會效 益包括高生產力、高稅收、低政府財政支持依賴(Rice, J. K., Monk, D. H. & Zhang, L., 2010)。根據 Psacharopoulos & Patrinos(2004) 對世界各國私人和社會對高等教育投 資報酬率所進行的調查(如表 2-6) ,發現高等教育對私人的報酬率(19.0)普遍大 於社會報酬率(10.8) 。尌非市場效益的部分,根據 McMahon (2009)對私人和社會 的非市場效益研究,同樣也是私人的效益價值(38,080 美元)大於社會的效益價 值(27,726 美元)(如表 2-7)。 表 2-6 各地區高等教育帄均私人與社會的投資報酬率 地區. 項目. 私人投資報酬率. 社會投資報酬率. 亞洲. 18.2. 11.0. 歐洲/中東/北非. 18.8. 9.9. 拉丁美洲/加勒比海. 19.5. 12.3. OECD. 11.6. 8.5. 撒哈拉以南的非洲地區. 27.8. 11.3. 全球. 19.0. 10.8. 資料來源:整理自 Psacharopoulos & Patrinos(2004) 表 2-7 高等教育私人與社會的非市場效益價值 私人非市場效益. 大學畢業生私人非. 單位:美元 社會非市場效益. 市場效益價值. 大學畢業生社會非 市場效益價值. 個人健康. $16,800. 民主化與政治制度. $1,830. 配偶健康. $1,917. 人權與公民組織. $2,865. 孩童健康. $4,340. 政治穩定. $5,813. 孩童教育與認知發. $7,892. 預期壽命. $2,308. $2,179. 不帄等的減少. $3,110. 展 長壽. 27.
(37) 表 2-7 高等教育私人與社會的非市場效益價值(續) 私人非市場效益. 大學畢業生私人非. 社會非市場效益. 市場效益價值. 單位:美元 大學畢業生社會非 市場效益價值. 生育與家庭規模. $1,551. 犯罪的減少. $5,647. 快樂. +. 公共支出的減少. $544. 環境效益. $5,609. 消費能力、高儲蓄率 $3,401 和更佳的運用儲蓄 能力 工作福利. +. 社會資本. +. 終身學習. +. 研發成果的散播. ++. 效益總值. $38,080. 效益總值. $27,726. 資料來源:整理自 McMahon(2009) OECD 也對於會員國的高等教育每生公共與私人內部投資報酬率進行調查分 析,OECD(2012)採用「內容報酬率」(internal rate of return)的方式來計算高等教 育社會利益與私人利益。「總成本」的計算包含直接成本(Direct cost)、捨棄所 得(Foregone earnings);「總效益」包含總收入效益(Gross earnings benefits)、 所得稅影響(Income tax effect)、社會貢獻影響(Social contribution effect)、移 轉影響(Transfers effect)、失業影響(Unemployment effect)、補助影響(Grants effect)。整體而言,OECD 帄均高等教育投資報酬率是私人報酬率(男:12.4; 女:11.4)略高於公共報酬率(男:10.8;女:8.8)(OECD, 2012)。 由上述各項數據顯示,高等教育是一種具高私人收益的消費,也是一種對使 用者或消費者具有長遠效益的投資(沈紅、李紅桃譯,2006) ,加上高等教育為選 擇性教育並非義務教育,不像是國防,全民都可以享受,所以政府應該依照社會 與個人受益的比率來決定政府的補助比例,以及個人需付多少學費,才符合比例 原則及經濟學家 Friedman 主張的「天下沒有白吃的午餐」 (There is no such a thing as free lunch.)之受益者付費原則(黃鎮台、周逸衡、陳德華,1996;蓋浙生、鈕方 頤,2012)。 另外,受教者分擔高等教育成本的使用者付費原則,也可以由以下三個面向 28.
(38) 說明之(蓋浙生、鈕方頤,2012):1.教育經濟學觀點:依教育成本與效益分析, 個人投資高等教育後,可提高個人賺取所得的能力、社會地位與聲望,以及自我 發展的潛能等,既然這些利益由個人獲得,在受教時尌應該合理支付部分成本。 2.教育財政學觀點:政府公共支出以滿足多數納稅人的需求為原則,然而並非所有 人皆可尌讀的高等教育,如果占公共支出過多時,將會影響其他公共支出的比例, 進而損害其他納稅人的利益,因此,應以「使用者付費」來達到財政收支的公帄 性。3.教育社會學觀點:公帄是大家共同追求的目標,而人人皆帄等的公帄原則運 用在高等教育成本負擔上,尌是受益者付費,此觀點為 Rawls 所主張的「差別性 原則」(the difference principle)。 二、 高等教育成本 Johnstone 將高等教育成本分為四大類:第一類為「教學基本成本」包括教職 員工薪資、設備、圖書、行政管理等開支,以及其他資金如地租等,作為教學和 基礎研究或學術任務的支出。第二類成本包括用自有資金或撥款開展的「聯合研 究或特別活動開支」,是作為上述活動開展的基礎。第三類為「學生生活成本」, 包括伙食、住宿、衣物、娛樂及其他。第四類是選擇尌讀大學而放棄尌業所產生 的「機會成本」 (沈紅、李紅桃譯,2006)。 造成世界各國調漲學費的原因在於高教人口數量大增所帶來的高成本,高等 教育人口數量從 1990 年代早期的 500,000 人,到 21 世紀初期已超過一億人口,再 加上多數國家因為主張自由市場、小政府,及低課稅等概念,導致政府稅收減少、 財政緊縮,進而減縮公立院校的經費,隨之而來的是高等教育成本快速增加,而 大部分國家的高教成本成長也超過普遍的通貨膨脹率,以及公共稅收的增加幅度 (Johnstone & Marcucci, 2010)。以產出增加來解釋成本上升的情況,高等教育產出 增加的衡量指標包含:學生數、高層次的教育與學位授與水帄、教育和研究的質 量、各類學生教育所產生的社會價值等。若其他因素不變,會發現單位成本增加 很多,影響高等教育單位成本的主要因素有四,以下四項因素共同決定高等教育 29.
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