地方政府設立專責機構推動青年事務之策略研究~以桃園市政府為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學商學院經營管理碩士學程高階經營班碩士論文. 地方政府設立專責機構推動青年事務之策略研究─以桃園市政府為例. 政治大. A STUDY ON THE STRATEGY OF LOCAL GOVERNMENT TO PROMOTE YOUTH AFFAIRS – A CASE OF TAOYUAN CITY GOVERNMENT. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. en. hi. i n U. v. 指導教授：黃g c正忠博士研究生：陳家濬撰. 中華民國 107 年 7 月. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMBA.091.2018.F08.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMBA.091.2018.F08.

(3) 致謝辭四年時光轉眼飛逝，真是不敢相信真的已經來到寫致謝辭這一刻，也意味著即將為自己的碩士生涯劃下一個句點。回想 2014 年擔任國際青年商會中華民國總會總會長那年，思考著在卸下職務後如何能夠再充實自我，於是毅然決然的報考 103 級 EMBA，唯一推薦人就是我的內人〜許綵彤女士也很感謝她在這些年的協助。原本應該在三年內跟同班同學一起相約畢業的我，卻在 2015 年投入了一輩子也想不到的公務生涯，非常感謝提拔家濬的桃園市市長鄭文燦先生。這一次寫的碩士論文題目是依照我所從事的公職去撰寫，關於桃園市政府成立了第一個地方政府專責青年事務的機構。這一年半來，非常謝謝我的指導教授，安侯永續發展管理顧問公司董事總經理同時也是政治大學兼任教授黃正忠博士的指導，老師對這篇論文期望相當的高，這些日子老師的耐心教誨與鼓勵，尤其家濬離開學校已經將近 20 年，對於學術論文的撰寫更是一竅不通，本論文還是有很多要改進的空間。口試當天也謝謝綵彤特別請假協助並提供當日所需，更謝謝黃秉德老師及從台中北上的汪浩老師擔任口試委員，讓學生得以順利通過口試完成論文取得畢業證書。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 這四年的求學生涯，其中有將近三年都是在青年事務局服務，尤其後期論文的撰寫階段要感謝辦公室同事的協助，涂副局長、鄒專委、綜合規劃科的泓家、俊諺，職涯發展科的慶璿、瑋玲及公共參與科的拉娃、士博及曼珊等人。學業的完成，也感謝我的媽媽〜陳美冊女士，以前不是很愛念書的我竟然是家裡第一個取得碩士學歷的人，雖然您一個人住在高雄，但是我們都能感受到您的母愛。也感謝我的大哥〜陳進吉，兩岸公司的管理再加上中央 EMBA 的學業，想必讓你更為忙碌，請務必照顧好身體；內人綵彤，公司、家庭及台科大 EMBA 也會讓妳更加充實，也請一樣的保持身體的健康。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 加入青商改變人生，謝謝我第一個加入的國際社團〜國際青年商會 JUNIOR CHAMBER INTERNATIONAL ，鼓勵我成長、激勵我向上，提供一個這麼好的環境讓我有積極正向的改變，藉由這個論文也鼓勵年輕人多參與公共事務，走出舒適圈，挑戰自我成就將來，桃園市政府與所有的年輕人站在一起，迎向更美好的未來。. 陳家濬謹誌民國 107 年 7 月 31 日. I. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMBA.091.2018.F08.

(4) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. II. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMBA.091.2018.F08.

(5) 摘要本研究採質化研究中的「個案研究法」，以桃園市政府為例，探討地方政府設立青年事務專責機構的過程及所面臨到的挑戰，及探討目前的發展現況和之後有可能碰到的問題，作為未來台灣各縣市政府成立青年事務專責機構的參考，並提供未來主政者對於民意的掌握及施政重點的參考。本研究主要發現如下：一、地方政府青年專責機構存在之重要性：(一)青年意見為中央和地方所重視；(二)青年政策之因地制宜；(三)更直接面對民眾；(四)反應速度快；(五) 地理位置優勢；(六)地方政府升格帶來的政策主導權；(七)部分城市需要專責機關負責高占比青年人口。二、青年事務局務九大檢討方向：(一)爭取議會支持；(二)與中央部會對接(三) 青創基地商會化；(四)創投媒合與完備篩選策略；(五)提升青創團隊國際競爭力；(六)青諮會意見整合合作加大委員會力量；(七)建立校園窗口並持續經營校方和青年學子間之關係；(八)以國門之便，發展更多元之國際視野講座；(九)加強參與多元文化及國際參與補助之宣傳力度。三、九大業務方向已帶來之實質影響力：(一)青年創業資源整合中心形成，青創基地之育成力大幅提升；(二)培力成果促成行動團隊誕生，青諮會之影響力逐年提升；(三)才藝培育與活動舞台逐年成熟，扶植之演藝與國際參與新星已收成效。四、青年事務專責機關成功五大要件：(一)地方首長支持；(二)局處首長特質； (三)局內同仁組成；(四)議會關係經營；(五)平行機關合作。本研究之主要建議包括：一、追蹤桃園青年事務局的九大任務目標之執行成效。二、國際參與及視野與多元文化發展的成效。三、創新生態圈之打造與青年職涯發展之檢視。四、青年公共參與與聯合國永續發展目標之連結。五、其他縣市是否開始籌備類似機構，其中和桃園青年事務局相近或相異之處。六、中央政府的青年政策變革。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 關鍵字：桃園市政府、青年事務專責機關、青年. III. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMBA.091.2018.F08.

(6) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. IV. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMBA.091.2018.F08.

(7) Abstract The quality research based on “the case study” in this study takes the Taoyuan City Government as an example to explore the process of setting up a youth affairs agency in the local government and the challenges it faces. By exploring the Department of Youth Affairs development and the problems it will encounter later, this study will become a reference for the establishment of youth affairs agencies in all counties and cities in Taiwan, and to provide an example for future leaders to grasp the public opinion and focus on governance. The main findings of this study are as follows: 1.The importance of the existence of local government's youth-specific agencies: (1) the views of the youth are valued by the central and local governments; (2) it can draft more appropriate local policies of the local youth ; (3) the direct communication to people; (4) the rapid response; (5)geographical advantages; (6) local government's promotion increased Policy-led power; (7) Some cities need specialized agencies responsible for high-proportion youth population. 2.The Department of Youth Affairs’ nine major reviews: (1)to seek more local parliamentary support; (2)to cooperate with the central government; (3) level up youth start-ups hubs to become a chamber of commerce; (4) match venture capital with our start-ups hubs’ members and complete screening strategy to shine great teams; (5)Enhance the international competitiveness of the youth start-ups; (6) Help the youth counseling committee integrate opinions will increase its strength; (7) Establish contacts of campus and continue to manage the relationship between the school and young students; (8) Develop more and various international vision lecture by convenience of the airport in Taoyuan; (9) Strengthening the publicity of participation in multiculturalism and international participation subsidies. 3.The nine major policy directions have brought substantial impact: (1) the formation of the youth start-ups resource integration center, the cultivation of youth start-ups hubs have been greatly improved; (2) The results of the training have contributed to the birth of the local action team and the influence of the youth advisory committee has improved year by year; (3) Talents cultivation and performance stage mature year by year, and the new stars of performing arts and international participation have achieved results. 4.The five major elements of the success of the youth-specific agency: (1) the support of mayor of local government; (2) the characters of director general of the department ; (3) the composition of the department; (4) the relationship. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. V. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMBA.091.2018.F08.

(8) between the department and the local parliament; (5) the cooperation with other departments in local government. The main recommendations of this study include: 1.Tracking the implementation results of the nine major goals of the Deparment of Youth Affairs in Taoyuan. 2.The effectiveness of International participation and multicultural development. 3.The creation of innovative ecological system and the inspection of youth career development. 4.Exploring the linkage between youth public participation and UN’s sustainable development goals. 5.Whether other counties and cities in Taiwan have begun to prepare similar departments, which are similar or different compared to the Department of Youth Affairs in Taoyuan. 6.The transition of central government's youth policy.. 立. 政治大. ‧ 國. 學 ‧. Keywords: Taoyuan City Government, Youth-specific agency , Youth. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. VI. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMBA.091.2018.F08.

(9) 目第一章. 次. 緒論................................................................................................................ 1. 第一節. 研究背景與動機 ................................................................................................. 1. 第二節. 研究目的與問題 ................................................................................................. 8. 第二章. 文獻探討...................................................................................................... 11. 第一節. 青年困境(世代不公平)─新自由主義理論及其影響.................................... 11. 第二節. 針對青年困境之相關對策 ............................................................................... 22. 第三節. 臺灣中央及地方政府之青年事務相關對策 ................................................... 30. 第四節. 政治大桃園市政府升格前後之青年政策 ................................................................... 45 立桃園市政府青年事務局的成立背景 ............................................................... 48. 第六節. 桃園市政府青年事務局發展歷程 ................................................................... 51. ‧. 第三章. ‧ 國. 學. 第五節. 研究設計...................................................................................................... 77. y. Nat. 第二節. 研究方法與工具 ............................................................................................. 79. er. sit. 研究架構 ........................................................................................................... 77. io. 第一節. al. 第三節. n. v i n Ch 研究的倫理與限制 ........................................................................................ 86 engchi U. 第四章. 結果與討論.................................................................................................. 89. 第一節. 成立青年專責地方一級機關：青年事務局之意義........................................ 90. 第二節. 目前青年事務局策略檢討 ............................................................................... 93. 第三節. 桃園青年事務局經驗與政策實際影響力 ....................................................... 99. 第四節. 從桃園看青年專責機關成功要件 ................................................................. 107. 第五節. 地方政府青年事務局的組織設計 ................................................................. 110. 第五章. 結論與建議................................................................................................ 113 VII. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMBA.091.2018.F08.

(10) 參考文獻.................................................................................................................... 117 中文部分 ......................................................................................................................... 117 英文部分 ......................................................................................................................... 120 附錄 1：研究協議書................................................................................................. 123 附錄 2：訪談稿......................................................................................................... 125. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. VIII. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMBA.091.2018.F08.

(11) 表次表 2-1 各項調查的調查對象、參與補習百分比、以及調查題目 .......................... 16 表 2-2 按教育程度分的歷年平均失業率 .................................................................. 18 表 2-3 歐洲青年政策發展 .......................................................................................... 28 表 2-4 高級中等學校普通科畢業生之流向概況 ...................................................... 31 表 2-5 桃園青年創新創業基地概述 .......................................................................... 56. 政治大. 表 2-6 補助桃園青年參與國際事務績效 .................................................................. 60. 立. 表 2-7 桃園青年出國參賽獲獎事蹟 .......................................................................... 60. ‧ 國. 學. 表 2-8 補助桃園青年參與國際志工服務績效 .......................................................... 61. ‧. 表 2-9 補助桃園青年參與多元文化事務績效 .......................................................... 61. y. Nat. n. al. er. io. sit. 表 2-10 推動桃園青年反毒宣導活動績效 ................................................................ 62. v. 表 2-11 辦理桃園青年多元才藝巡迴績效 ................................................................ 62. Ch. engchi. i n U. 表 2-12 辦理桃園青年多元才藝跨域學習績效 ........................................................ 63 表 2-13 提供桃園青年展演空間績效 ........................................................................ 63 表 2-14 國際視野講座績效 ........................................................................................ 64 表 3-1 訪談大綱、對象與問題 .................................................................................. 81 表 3-2 訪談大綱、對象與問題 .................................................................................. 82 表 3-3 研究對象 .......................................................................................................... 83. IX. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMBA.091.2018.F08.

(12) 表 4-1 青年事務局業務發展 ...................................................................................... 99 表 4-2 以青年事務局三大業務科經驗，提出組織設計建議 ................................ 111. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. X. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMBA.091.2018.F08.

(13) 圖次圖 3-1 研究流程圖 ...................................................................................................... 77 圖 3-2 研究概念圖 ...................................................................................................... 78 圖 3-3 訪談對象示意圖 .............................................................................................. 81 圖 4-1 三大青年議題延伸之四大發展方向，所對應之青年局發展目標 .............. 89 圖 4-2 綜觀與地方面，青年專責機構存在之必要性 .............................................. 92. 政治大. 圖 4-3 青年事務局務九大檢討方向 .......................................................................... 98. 立. 圖 4-4 九大業務方向已帶來之實質影響力 ............................................................ 106. ‧ 國. 學. 圖 4-5 青年專責機關成功五大要件 ........................................................................ 107. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. XI. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMBA.091.2018.F08.

(14) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMBA.091.2018.F08.

(15) 第一章緒論時代考驗青年，青年創造時代。每一個年代都有屬於它的青年世代，然而為何青年人感受不到來自公部門的支持呢？另外中央部會會降編青年輔導委員會至青年發展署，是青年問題不再重要？還是因為青輔會在中央缺乏地方相搭配的行政組織推行政策，而使得組織弱化。我們知道現在青年面對的問題是比以前更嚴重更嚴峻也表示青年人更需要關心，然而政府部門卻看不到也接觸不. 治政大就是政府的事為最高準則，希望提供青年朋友一個窗口，這也是桃園年輕人從立到。桃園市政府是我國第一個成立青年事務局的地方政府，採以青年的大小事. 公部門透過與眾不同的途徑，取得所需資源的地方。本研究即以此為研究基礎，. ‧ 國. 學. 探討地方政府設立青年事務專責機構並推動青年事務所採行的相關策略分析，. ‧. 並以桃園市政府作為個案研究的對象。. y. Nat. sit. er. io. 第一節研究背景與動機 al. n. v i n Ch 青年是國家競爭力與社會發展的關鍵力量，協助青年朋友體驗各種學習與 engchi U 發展多元才能，提升青年參與國際事務能力，建置青年創業中心及青年創業創新資源，為台灣培育下一世代的人才更是國家的首要目標。過去半個多世紀以來，台灣能夠從二次世界大戰後的殘破中開創出舉世稱羨的經濟奇蹟，所依靠的就是充沛且優質的人力資源。從六○年代經濟起飛，台灣青年在生產線上辛勤打拼，並為國家賺取豐厚的外匯收入；八○年代經濟結構轉型以資訊科技為主，從國外歸國與本地培養的人才，以研發與創新能力，將台灣打造成全球科技重鎮；九○年代後，大舉西進的臺商，以台灣青年的打拚精神，結合資金、技術與人才，將台灣經濟榮景繼續延續。 1. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMBA.091.2018.F08.

(16) 然而，今日台灣的低生育率造成勞動人口不足成為嚴重的問題，在缺乏人口紅利及足夠的技術群聚下，外資不願來台投資。在各項製造業、服務業技術來源有相當大的一部分仰賴外部支應下，外資又大量流向其他開發中國家，導致台灣生產技術更新速度趨緩。因此，在勞動力下降、資本外移、技術進步趨緩等結構性因素，經濟成長的腳步變慢，造成台灣內部市場日漸萎縮，進而促使台灣企業帶著資本走向國際投資。此種結果帶來的負面影響是內外資企業外移所帶走了資金、人才，在勞動供需失衡下，台灣的實質勞動薪資也因此走向低成長、零成長甚至是負成長，造成社會不安的氛圍與青年日益不滿。. 治政大下像工蟻一樣日夜工作，整日為錢所迫，因而成了厭世代，甚至有落入貧困階立在台灣社會邁入二十一世紀之初，低薪導致年輕人失去夢想，在經濟壓力. 層而無法自拔。「厭世」不只是網路用語，更是年輕人的生活寫照，是一種無可. ‧ 國. 學. 奈何、不知所措、走鋼索的遊戲人生，彷彿只要一跌倒，生活就會立刻亮起紅. ‧. 燈。. 關於青年的就業問題，大致可分為創業和就業兩塊。首先，針對青年創業，. y. Nat. er. io. sit. 包括台灣在內，許多國家常會提供低利的創業貸款，然而研究者認為政府的角色不僅是發錢，重要的是打造良好的創業環境。首先，資金只是創業過程中的. al. n. v i n 一環，而不是決定創業成功的主因。除了創業者本身的競爭力外，其他如軟硬 Ch engchi U 體資源、社會風氣、法律規範和市場景氣的好壞，都是決定創業成敗的因素。在這當中，軟硬體資源和社會風氣可以透過個人的努力去改善，諸如：創業家贊助平台、對外行銷宣傳等，但是法律規範和市場景氣的優劣，卻無法透過個人的努力來解決。因此，當市場景氣不佳時，青年創業的失敗率通常很高，這時候政府一味借錢讓青年創業，反而可能讓更多青年陷入債務深淵。所以政府首要任務不是隨意貸款給青年創業，而應該是完善法律規範和提振市場景氣，才能降低青年創業的風險。 2. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMBA.091.2018.F08.

(17) 至於青年就業問題，高失業率和低薪是許多青年揮之不去的夢魘，這點其實也需要從法律規範和市場經濟面著手，例如：提供聘用青年的企業優惠稅率、政府制定產業轉型相關政策等，尤其是要打破台灣經濟結構嚴重依賴「毛三到四」的電子出口產業，而是有意識地分散在各類出口毛利率較高的機械工具機、醫療器材、半導體、紡織品等。回顧自己的青年時代，青年是未完成的作品，充滿著無限可能性和未知數。青年是富有革新的精神，具有旺盛的生命力，如果給予他們堅定的理想、信念和指導，他們一定能做出有利於社會的貢獻，並度過有意義的人生。然而，現. 治政大認為青年沉溺於生活中的小確幸，殊不知這是青年在大環境下無可奈何的自我立在的領導者對於青年只是以長輩的眼光妄加批評，卻不作任何自我反省。他們. 消遣。. ‧ 國. 學. 青年是國家之寶，更是下一個世代的財富。腐蝕青年的未來，奪走其信念，. ‧. 形同將國家的未來連根拔除。我喜歡青年，看著他們在逆境中勇往直前，心情不禁為之激動，因為我深信青年懷抱希望，國家才會有進步的動力。這一代的. y. Nat. er. io. sit. 年輕人身處於全球變局與台灣困境之中，應該學會面對困境、鍛鍊自己、克服障礙及發揮力量，讓自己承擔責任，並創造屬於自己的未來。. al. n. v i n 公民力量的覺醒，在 2014C年的「九合一選舉」得到驗證，人民對執政黨投 hengchi U 下反對票，尤其是青年族群用選票告訴政府，財富分配不均、世代公平、土地正義都是不能被忽視的議題。當「太陽花學運」發出青年人的怒吼，也改變青年人面對政治的態度：「自己的國家自己救、自己的政治自己來改變」。學運後，青年人的力量徹底改變台灣政治的發展，更改變了台灣民眾對於政治的態度與想像，人民瞭解到只有參與政治才能改變政治。「提供發展機會促進青年人創造積極正向的改變」，這一句話是來自於全世界最大的青年組織─國際青年商會的組織使命。國際青年商會是由 18 歲到 40 歲的青年人所組成的國際性 NGO 組織，提供發展領導才能、培養社會責任與 3. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMBA.091.2018.F08.

(18) 增進友誼、跨足世界的平台。青商會提供年輕人發揮潛能並持續發展動力的園地，同時建立會員間的友誼和在商業上結合的機會。參加青商會能提供給青年許多的機會，例如：投入社區服務，讓我們的社區變得更好；透過青商各種形式的會議與活動的機會，走入地球村；結識各行各業或是志同道合的朋友，進而成為事業上合作的夥伴；擔任各項青商職務或活動總幹事，學習承擔責任、自我成長並服務大眾。透過訓練和經驗分享交互為用，青商發展出一套專屬而獨特的個人潛能發展程序，鼓勵青年們發展個人才能。研究者在加入中壢國際青年商會時，經常. 治政大青商會在辦活動不是一個只會跟公部門伸手的社團，而是要整合社會資源、創立隨著會長拜會相關單位尋求支持，到了自己擔任會長，也肩負起了這個角色。. 能夠直接與相關部門對話與提供意見的機會。. 學. ‧ 國. 造永續影響的社團。而青年人在藉由參與公共事務、參與社團運作當中，是最. ‧. 然而，在國家組織改造前所存在的行政院青年輔導委員會並沒有在各地方政府有執行的機關，換句話說，中央政府的青年政策是沒有辦法接地氣的，而. y. Nat. er. io. sit. 組織改造後的現在，教育部青年發展署也只是接續青輔會的部份工作，不但沒有踏出去反而更是內縮。年輕人找不到政府對口的單位，四處碰壁，看不到希. al. n. v i n 望與未來，如此惡性循環，未來國家社會如何發展。若是有在參與社團的我們 Ch engchi U 都無法善用政府資源亦或是政府有什麼可以幫助青年人的政策不清楚，那很多沒有參與社團的年輕人又如何能與政府做最緊密的連結。國際青年商會以平台的力量希望能積極協助年輕人發展，整合社會整體資源創造永續影響。那公部門可以扮演什樣的角色呢？目前在台灣中壯世代，也就是 45-65 歲的人，或許曾經聽過行政院青年輔導委員會，尤其青輔會在各地區積極推動青年創業協助、職業訓練等等作為在那個台灣經濟起飛的年代扮演著舉足輕重的角色。然而新經濟時代的崛起、網路世代的來臨，中央部會也興起了組織改造的念頭，民國 101 年青年輔導委員會經過組織再造，將職業訓練 4. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMBA.091.2018.F08.

(19) 業務轉交勞動部，青年創業業務轉交經濟部而其餘業務併入教育部青年發展署，一舉將負責全國青年業務的青輔會四分五裂，而地方政府對於青年的工作又扮演什麼樣的角色呢？遍查所有地方政府的組織，除了設立青年委員會召集會議等，似乎並沒有很重視青年人的各項發展需求，年輕人也找不到一個可以對應的窗口。 2014 年發生了太陽花學運，這是一場繼野百合學運後台灣社會的年輕人對中央政府執政的反撲。在這個多元的年代、各項資訊充斥，剎那以為所有的政府施政就會讓人民有感，然而卻是讓青年人更惶恐更不知所措！研究者在高中. 治政大隊，或許民國 80 幾年到 90 幾年間除了野百合學運的學生運動外，並沒有看到立時期參與了救國團所主辦的優秀青年表揚相關活動，大學時期也參與了一些營. 政府提供相關資源給青年人或者是民間對於青年相關議題的省思或是青年團體. ‧ 國. 學. 的自醒。這或許也是中央政府改造時，青輔會，這個中央最高負責青年業務的. ‧. 單位會被檢討改進的地方以及後來的降階。. 第一次聽到地方政府要成立專責青年事務的局處是當時要競選第一屆桃園. y. Nat. er. io. sit. 直轄市市長的鄭文燦先生，那時是民國 103 年的七月，桃園市轄區內各青商分會要與鄭文燦先生辦理一場青年座談，參與座談的青年朋友反應熱烈並對於鄭. al. n. v i n 文燦先生的創舉深表認同，尤其提到中央降級青年事務、桃園市是全台灣最年 Ch engchi U 輕的城市，應該要給年輕人更多支持的力量。鄭文燦先生的想法是：「桃園市政府應該要成立青年事務局，在就業、創業、社團活動、休閒娛樂上支持年輕人。假如說將來桃園起薪還停留在 22k，我覺得年輕人不會喜歡到桃園，希望能夠讓桃園年輕人的薪水到 2 萬 5 千塊以上做起跳點，這個目標是當市長一個很重要的標地。」研究者認為桃園市是一個工商大市，工商業產值將近 3 兆台幣，前 500 家的上市櫃公司有超過一半在桃園設立工廠或是分公司。政府應該要鼓勵這些企業提供更高額的薪資給年輕人，在政策上支持產業界朝幸福企業邁進。關於企 5. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMBA.091.2018.F08.

(20) 業外包或者是使用外籍移工等，除非有其必要性，否則皆應以本國勞工為主力，而政府也應站在年輕人的角度，避免年輕人的權益受損或是讓年輕人的實質薪資下降。有青年人的公司，公司才能永續生存，協助年輕人找到適才適所的公司，也是政府機關要努力的地方。透過公部門的力量，讓企業與大學接觸，大學生能多知道職場狀況，不只能夠讓大學生在畢業或未畢業前即有一個未來的方向，更可以讓企業界獲得充足的人力資源，這一方面的媒合工作，政府要更專注雙方的需求去完成。鄭文燦先生在他年輕的時候看見青商會對青年人的影響、看見台灣經濟起. 治政大落。因此，他反其道而行，當中央政府在降編青輔會時，他率先提出要成立一立飛年輕人的希望，然而他現在也從青年社團的發展隱憂看見現在青年世代的崩. 個青年專責機構來協助年輕人。桃園市政府青年事務局也在他順利當選後，於. ‧ 國. 學. 民國 104 年 1 月初開始籌備，研究者很榮幸在卸任青商會全國總會長一職後在. ‧. 鄭文燦市長的邀約下成為團隊的一員，從民國 104 年 3 月 2 日接續展開籌備工作，並在民國 104 年 4 月 1 日於原中壢市民代表會會址正式掛牌成立。青年創. y. Nat. er. io. sit. 新創業的業務及職涯發展分別由經發局及勞動局轉移；加重社團及大專院校、高中職的學生志願服務及公共參與，這部分要與社會局及教育局充分合作；最. al. n. v i n 有特色的國際交流、多元文化發展，更是要引領桃園的年輕朋友勇敢走出去， Ch engchi U 市政府會做青年人的後盾結合文化局及相關局處的力量，桃園既是最年輕的城市也是國家的大門，鼓勵年輕朋友發展多元文化、接軌國際發展。研究者身為首任局長在施政上是以行銷理念業務為導向的概念在進行，認知─行動─情感。因此，上任之初即開始展開地毯式的拜訪，年輕人在哪裡、哪裡就有青年事務局。從桃園市在市府有立案的 40 多個青年社團到各宗親會青年會：劉姓、邱姓、葉姓、黃姓青年會等，17 所大專院校、32 所高中職校、旅外各大學的桃園校友社團、軍中服役的青年，所有桃園青年都是青年事務局的服務對象。除此之外，青年事務局也成為海外人士的參訪首選，從世界台商青 6. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMBA.091.2018.F08.

(21) 年會到各國台商青年會、各國青商會來台訪問的一站，甚至中國大陸的省市青年聯合會也把青年事務局列為首要接觸及了解學習的對象。國內的工商團體青年會，例如：全國青創會、工總青年會、桃園工業會二代會等也藉由青年事務局的平台與桃園青年朋友接觸。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 7. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMBA.091.2018.F08.

(22) 第二節研究目的與問題桃園市政府青年事務局成立的第一年，面對朝小野大的議會生態，各個議員針對這個新的局處能提供什麼樣的功能充滿了問號？尤其是在野黨的議員的質詢更是強烈，大家都知道正如同一個新產品上市，要經過認識、認同到採納。一個局處的成立也是要經過一段時間，才能漸漸上軌道。第一年在市長的支持及各局處首長的相互幫助下能夠順利的推動，再加上三個業務科：綜合規劃科、職涯發展科、公共參與科等同仁及所服務的對象包含社會青年，大專院校，高. 政治大流，這都是非常受到青年朋友喜好的計畫，並接續推出了局手冊簡介及桃園的立中職同學等。在綜合規畫科部分，主要是多元文化的補助及國際志工、國際交. ‧ 國. 學. 青年秘笈；職涯發展科是非常創新的地方，除了與高中職及大學的生涯輔導室連結，更與桃園的 12 個大學育成中心合作打造新創生態圈，青年創新創業的. ‧. 業務也接續的開展，從空間到資源的協助、從資金到業師的輔導，讓創業在桃. sit. y. Nat. 園成為一個響亮的口號；公共參與科對於青年社團、大專院校生及高中職生在. io. er. 公共事務參與給予很大的協助，無論是青年諮詢委員會的設立、大學青年與市. al. v i n Ch 人勇敢地與社會接觸將自身的能量奉獻給心愛的桃園。青年事務局做的就是提 engchi U n. 長座談，大學的自治幹部研習營及高中職班聯會的訓練活動，鼓勵桃園的年輕. 供各項發展機會促進青年人創造積極正向的改變，提供給年輕人一個大平台，讓年輕人恣意的發揮，整個市政府都是他們的後盾。研究者根據第一節研究背景，進而產生研究動機與問題，分析青年事務局的運作成效與未來供各地方政府參採的價值與實務經驗。本論文以「地方政府設立專責機構推動青年事務之策略研究－以桃園市政府為例」為主題，研究設立青年事務專責機構的過程及所面臨到的挑戰，及探討目前的發展現況和之後有可能碰到的問題，對整個台灣社會或是國際社會的影響，這些影響和貢獻是否能帶領台灣其他縣市的首長們一起投入青年事務的耕耘，進而形成一股力 8. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMBA.091.2018.F08.

(23) 量，從地方政府到中央政府，全力的來協助青年人發展！期待本研究可當成未來台灣各縣市政府對於成立青年事務專責機構的參考，並且能提供未來主政者對於民意的掌握及施政重點的參考。本論文主要的研究目的如下：一、瞭解地方政府設立青年專責機構的內涵及其成效。二、探討地方政府設立青年專責機構所面臨的機遇及挑戰。三、歸納研究結果並將本案青年專責機構的運作模式提供其他縣市政府成立青年專責機構之相關建議。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 9. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMBA.091.2018.F08.

(24) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 10. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMBA.091.2018.F08.

(25) 第二章文獻探討本章將針對和本研究相關的理論和文獻資料做整理，釐清新自由主義政策下青年世代所面臨的困境，以及世界各國政府的因應之道及相關決策。段落安排方式說明如下：第一節為青年困境（世代不公平）─新自由主義理論及其影響，第二節為針對青年困境之相關對策，第三節為台灣中央及地方政府之相關對策。. 治政第一節青年困境（世代不公平）大立 ‧. ‧ 國. 學. ─新自由主義理論及其影響. 二戰後，隨著全球經濟危機頻繁爆發，以及社會福利支出成為國家沉重的. sit. y. Nat. 經濟負擔，以英美為首的西方國家陸續採用「新自由主義政策」以求擺脫經濟. al. er. io. 困局，並再創國家競爭力。新自由主義的五大基本信條論述如下(Dag & Amund,. n. 2009; Elizabeth & Arnoldo, 1996)：一、市場法則：. Ch. engchi. i n U. v. 反對政府對於企業及市場任何形式的干預，例如價格管制，並鼓勵國家對於國際貿易和境外投資持絕對開放的態度，允許國際資金、貨品和服務能夠自由流動，並透過立法程序加以保障跨國商業貿易及私人財產，諸如北美自由貿易協定等。為了降低企業生產成本，不允許勞工組織工會並爭取自身權益，從而提升企業獲利，國家稅收也會隨之增加，最終帶動國家整體經濟成長，提升全民福祉。二、削減社會福利支出：政府要節制財政支出並減少對於自由市場的不當干預，讓市場本身能夠扮 11. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMBA.091.2018.F08.

(26) 演更重要的角色。為此，減少教育、全民健康保險、道路維護、橋梁等公眾領域的支出，以及降低窮困階級社會安全網的保障程度，降低政府的財政負擔。同時，讓自由市場能夠針對供給與需求發揮調節功能，設計出不同的產品及服務來滿足市場中所有社會階層的需求。三、解除管制：解除政府過多的管制措施，包含嚴格的環境保護措施、勞工權益的保障、企業的社會責任等一系列縮減企業獲利，影響企業成長的不利法規，讓企業的冒險進取精神能夠獲得強化及支持。同時，政府應該為企業大幅減稅，讓企業. 政治大. 在自由市場所承擔的風險和投資的回報能夠回饋公司股東和企業管理者。四、私有化：. 立. 國營事業私有化，諸如將國家經營或持有的銀行、鐵路、高速公路經營權、. ‧ 國. 學. 電力公司、學校、醫院等賣給私人企業進行營運，因為私人企業比國營企業在. 容跟商品。. ‧. 運作管理上更靈活、經營效率更高，能夠以較低的成本提供顧客優質的服務內. y. Nat. er. io. sit. 五、抹滅公益或社群的概念：. 強調個人有選擇的權利並對於自己所做的決定負起責任，社會無須對社會. al. n. v i n 中弱勢及貧困階層伸出援手，他們必須想辦法解決因缺乏健康保險、社會保障、 Ch engchi U 教育管道所造成的現實生活困境，如果他們無法克服自身的困境，那也是因為他們過於懶惰、缺乏上進心、道德存在嚴重缺陷，社會大眾無須憐憫他們，因為他們要為自己的行為負起最大的責任。新自由主義政策取消和限縮了主權國家對資本逐利活動的限制，為資本的全球化和金融化提供了法律及制度保障。同一時間，全球化和金融化反過來促使資本擺脫了主權國家的制約和法律規章的束縛，替資本的流動性創造了更大的空間和能量（諾姆‧喬姆斯基，2000）。經濟政策的制定反映了政治上保守主義的崛起，也就是對社會福利主義的反動，將二戰後盛行的凱因斯主義和福利 12. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMBA.091.2018.F08.

(27) 國家的相關政策，諸如：大政府主義、國家干預市場、社會福利主義、金融管制和勞資協商等施政面向進行反轉和拋棄，為不受國家法律限制和調控的自由市場經濟及國際壟斷資本的迅速發展鋪平了道路。無怪乎克魯格曼（2008）將新自由主義背後所代表的保守政治運動歸類為「將時間倒流，逆轉那些抑制經濟不平等的政策，把美國帶回經濟危機爆發前由少數富豪統治的時代。」在新自由主義思潮的影響下，西方主要國家自 80 年代開始強調勞動市場彈性化、國家去管制化，致使勞工在就業市場中的力量明顯減弱，勞動市場大幅向雇主傾斜，進而改變勞動市場的結構。就業型態出現不穩定及臨時化，非典. 治政大穩定就業的情形已不僅限於弱勢人口群，甚至波及到剛從學校畢業、初入職場立型就業和低度就業人口比例增加，失業和長期失業的情形日益嚴重，失業和不. 的青年（謝文元、李易駿，2007：3）。按照聯合國系統的定義，青年指的是 15-24. ‧ 國. 學. 歲的人群，其中 15-20 歲被視為青少年，20-24 歲為青年成人，國際社會已將青. ‧. 年視為一特殊群體（徐章輝、張明生、楊大偉 2005：30）。一、青年惡劣的生存環境. y. Nat. er. io. sit. （一）勞雇關係的職場問題：. 老闆不願意和員工分享利潤，員工當然也不願意替老闆賣命。台灣商務平. al. n. v i n 台創辦人胡偉良說，老闆並沒有考慮讓員工分擔責任，習慣凡事自己來，容易 Ch engchi U 陷入又忙又累的窘境，企業也很難有突破；而大部份上班族也只求穩定，缺乏冒險精神，若是員工都抱持著只求一份穩定的收入與工作，進入養老模式，公司難有好的業績與表現，因此最終易陷入景氣惡循環模式。除了不懂得分責分權，台灣企業主還有另一個重問題，就是根本沒有餘力去學習上課，這和世界潮流是不吻合的。胡偉良指出，全世界老闆都在努力學習，拚命找出公司轉型的方向，以提升企業競爭力，而台灣老闆面臨轉型往往趨於消極態度，多半認為科技變化大，已不是他所熟悉所以直接選擇放棄，或以「退休」作為藉口，把奮鬥、轉型的責任留給下一代，這種情況對台灣未來的經濟發展是個大警訊 13. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMBA.091.2018.F08.

(28) （林榮芳，2017）。（二）青年低薪的問題：近 30 年來，世界各國推動最低工資立法的立法蔚為風潮，一方面藉以提高基層勞工的所得，改善其家庭生活，另一方面，則是更合理分享經濟發展，並達到產業升級和優質就業的政策性目標。最低工資已經成為各國提高工資，改善勞工合理生活水準的重要政策工具。但回顧台灣基本工資的發展，過去 30 年來的過度壓抑，宣告低薪競爭的經濟模式，不僅讓台灣的薪資落後於主要競爭國家，更造成慢性窒息的低薪化。而從現行之「基本工資」為 20,008 元、時. 治政大元大關，成為台灣低工資政策的力證，也直接衝擊青年的就業和薪資，也造成立. 薪 120 元。過去，甚至曾有長達 7 年「凍漲」，直到 2014 年才終於勉強破 20,000. 台灣青年勞工人才外流（孫友聯，2016：29）。. ‧ 國. 學. 風傳媒（2016）指出，在韓國 20 幾歲的年輕人，除了上位圈 5%的人能夠. ‧. 成功進入三星電子這種限定的好企業或是去當 5 等級的公務員外，其他 95%的人多是以非正職身分被錄取。一般非正職缺的月薪平均是 119 萬韓幣，其中 20. y. Nat. er. io. sit. 幾歲的年輕人有 74%左右的人月薪平均是 88 萬韓幣。「韓國 88 世代」簡單的來說就是台灣的 22K 制度；所謂的 88 世代，一般指的是「韓國就業困難或是. al. n. v i n 被非正職職位折磨的 20 代」。「88 20 代年 C h世代」的由來是因為成功找到工作的 engchi U 輕人，撇開那些少數進入大企業打拼的人生勝利組，大部分的族群都是以「非正職」的身分被錄取，而在韓國非正職身分的月平均薪資所得是韓幣 88 萬韓幣，因此低薪是普遍青年面臨的困境。（三）政府政策的不完善：台灣聘僱大量外勞，雖不是造成近年來勞工低薪的元兇，但至少是幫兇。其中，僱用外勞占比愈高，就愈壓抑本勞薪資水準，因此建議政府管制外勞總數，不應持續開放外勞。然而，回顧台灣的外勞政策（或稱移工政策），從少量的「專案」到大量的「政策」，在資方的壓力之下，政府一再推陳出新的以各種 14. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMBA.091.2018.F08.

(29) 名目擴大引進，似乎已成為補充國內「勞動力缺口」的唯一政策。事實上，外勞政策是一個不折不扣壓低人事成本的模式，當雇主依就服法以一定勞動條件在國內招募不果而缺工，在外勞引進以後卻只願意付出基本工資，造成外勞和本勞同工不同酬的剝削，甚至資方團體要求外勞工資與基本工資脫鉤從未間斷，更凸顯了外勞政策低薪的本質（孫友聯，2016：29）。而且政府提供的保障並非人人皆能受惠，以香港政府提供的公屋為例，政府提供的公屋租金相對便宜，但僧多粥少，供不應求，總要排隊輪候。有的年輕人大學畢業之後要 10 年，才有輪得上租住政府公屋的機會，私人樓宇雖然時. 治政大級為主，收入有限，囊中本來羞澀，除了吃飯、穿衣、交通、人際交往之外所立時都可以租得到，但是租金並不是人人都承受得起。大多數年輕人又以工薪階. 剩不多，很可能日不敷出，難以度日，因此許多人都引頸期盼能租上政府提供. ‧ 國. 學. 的公屋（盧嘉，2016：54）。. ‧. （四）補習班文化：. 張靜云（2011）補習是華人世界的普遍現象，也盛行在台灣。一般常認為，. y. Nat. er. io. sit. 補習是因錄取名額過少，為擠進窄門，在競爭壓力下所衍生的活動。因此，一旦錄取名額增加，理應可減緩補習風氣。只是證諸實際，近年台灣的大學錄取. al. n. v i n 率不斷創新高，但補習班卻愈開愈多。放學後，部分中小學學生參加了校外的 Ch engchi U 課業輔導（以下簡稱為補習），由家長支付費用，針對語文、數學、理化等智育科目做加強，以提高在學校的學科表現。這樣的「補習」活動不僅在東亞地區盛行，也發生在亞洲之外的許多國家，國際學術社群稱之為陰影教育（shadow education）（Stevenson and Baker 1992）。台灣教育長期追蹤資料庫」（Taiwan Education Panel Survey，簡稱 TEPS）、關心教育的雜誌，以及台灣學生學習成就評量資料庫（Taiwan Assessment of Student Achievement，TASA），都曾經針對國中學生的補習狀況進行調查，表 1 是各項調查的舉辦年度、學生年級、詢問的問題以及參加補習的百分比。 15. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMBA.091.2018.F08.

(30) 表 2-1 各項調查的調查對象、參與補習百分比、以及調查題目調查. 調查對象. 百分比. 資料來源. 調查題目. 時間 2001. 2003. 2003. 國一. 72.9%. 國三. 56%. 國三學生與 68% 家長. TEPS. 目前你每星期總共花多少時間參加. 電子報 15 期. 校內外課業輔導、補習或家教？. TEPS. 三年級上學期你平均每星期花多少. 電子報 51 期. 時間參加校內的補習或家教？. TEPS. 您孩子這學期的學業課外補習（包. 括請家教），平均每個月花多少錢？政治大你有沒有補習？ 51.99% 親子天下 15 期立電子報 65 期. 2013. 國三. 天下雜誌 536 期. 57.1%. ‧ 國. 國一、國二. 你目前有沒有針對上課科目在校外補習？. ‧. 資料來源：李俊仁（2015）. 學. 2010. sit. y. Nat. io. er. 從教育層面來看，補習可能妨礙學校的正常教學。當班級內大多數學生都有參加補習時，學校老師的教學熱忱可能降低。此外，當班級內有部份學習動. al. n. v i n Ch 機比較強的學生參加補習，這將使班級內學生之間的學習程度差異擴大，增加 engchi U. 老師教學上的困難。參加補習的學生也較容易過度疲勞，在學校上課無法專注，致使班級內的學習氣氛低落，影響到沒有參加補習的學生（黃敏雄，2010）。二、社會大眾對於青年的不友善及誤解社會不乏對青年追求合理勞動條件的責備：草莓族、水蜜桃族、桑葚族、好高騖遠、眼高手低等，似乎低薪就應該是青年勞工的義務與宿命。政府官員也常不忘提醒青年，先求有、再求好，接受低薪的非典工作將會累積工作經驗，作為追求更好勞動條件的跳板。但事實卻並非如此，一味的壓低工資，只是讓青年淪為職場中最弱勢的一群，尤其是低薪的問題。造成青年低薪問題的原因 16. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMBA.091.2018.F08.

(31) 相當多（孫友聯，2016：29）。徐章輝、張明生、楊大偉（2005），儘管青年在工作經驗、社會閱歷和知識結構等方面與成年人相比相對欠缺是導致青年失業率高於成人的一個重要因素，青年在各種事實衝擊下的心理反應及態度也極大影響青年的就業率，如青年在失業後易於變得憤怒、怨懟、輕狂及浮躁，在首次工作不滿意的情況下，或者經過在一定時間的培訓重新尋找工作或者日益墮落於無業遊民的行列。但是，現今的情況已與過去不同。雖然，過去的研究與調查均顯示出青年與青壯成年人的勞動市場不同，二者的就業心態也不同。青年人或有易失業但又容易. 治政大的青年，依然具有穩定性較低、技術較不成熟的特性，但易於找到工作的情形立重新就業的現象，而使人們誤以為青年失業現象的社會意義並不重要。但現今. 已不復見。即青年容易失業、但未必仍是容易就業，即使是從低階的工作重新. ‧ 國. 學. 開始也未必容易。而現今的青年比去更有淪為長期失業者、面對長期失業的風. ‧. 險（李易駿、古允文，2007：110）。. 中央社（2017）報導，高學歷難民（Graduate Unemployment），又稱失業. y. Nat. er. io. sit. 大學生；為持有高等教育之失業人。研究證明指出，這種失業率以及更多問題中，來自於大學畢業生的職場能力不足，是畢業生惡性現象與存在著社會文明. al. n. v i n 病之一，明確指示均為教育機構之無效性和成效低落。高學歷失業之主因來自 Ch engchi U 於年輕人不願屈就服務業、勞動政策與過度干涉人力供需使缺乏彈性，以及技職體制大學化問題。其中不知為什麼要讀大學，讀大學是為了父母或是自己並不清楚。上課翹課，或不到校者也逐漸增加。而找不到工作部分原因，企業主也指出，因為欠缺專業素養，不如不採用。大專畢業青年就業問題的發生，可能不在於其是否能夠就業，而是在於其工作是否與其教育水準相配合（林荔華 1986：29）。. 17. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMBA.091.2018.F08.

(32) 表 2-2 按教育程度分的歷年平均失業率單位：%，百分點。年度. 國小及. 國中. 高中. 高職. 專科. 大學及. 總計. （民國）. 以下. 101. 2.32. 4.27. 4.45. 4.15. 3.18. 5.37. 4.24. 102. 2.29. 4.29. 4.25. 4.06. 3.11. 5.26. 4.18. 103. 2.04. 3.87. 3.79. 3.85. 3.09. 4.99. 3.96. 104. 1.84. 3.29. 3.80. 3.84. 2.75. 4.79. 3.78. 105. 2.31. 3.52. 4.84. 3.92. 106. 2.20. 3.27 立. 政3.99 治3.87 大 2.91 3.86 3.69 2.77. 4.65. 3.76. 107. 2.08. 3.21. 4.53. 3.63. 3.69. 資料來源：中華民國統計資訊網（2018）. 3.55. 2.58. 學. ‧ 國. 以上. ‧. 如表 1，台灣的青年失業問題並非缺乏工作機會，而是結構性失衡。然而. sit. y. Nat. 造成我國大量培育大學青年甚至造成學歷膨脹，還有一個根本原因，就是家長. io. er. 與社會對於高學歷的迷思，和長期以來對於職業的歧視，以致大學之門打開後，不論學子的能力與興趣是否適合持續升學，也知道大學學歷正在膨脹和貶值，. al. n. v i n Ch 仍一味的要求或支持孩子追求大學文憑，於是文憑的買方市場成立，並造就了 engchi U 今日台灣的大學林立，直到少子女化的趨勢致使大學招生市場萎縮，後段的大學才感受到招生不足的淘汰壓力；也一直到青年勞動力轉乘以大學青年為主，以及大學畢業生高失業的種種問題一一浮現後，社會才開始反思，或進行調整行為（杜英儀，2013：21）。另外，諾姆‧喬姆斯基（2000）也總結新自由主義對於全球經濟產生三大主要影響：一、資本利得與勞動所得的差距被急遽放大新自由主義政策代表金融壟斷資本的利益占了上風，進而導致財富占有和 18. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMBA.091.2018.F08.

(33) 收入分配出現兩極化，且無論在已開發國家還是發展中國家，收入差距的擴大和財富兩極化都十分明顯。以美國（已開發國家）和墨西哥（發展中國家）為例，20 世紀 70 年代以後近 30 年的時間裡，美國普通家庭的收入並無明顯增加，而佔人口 0.1%的最富者收入增長了 4 倍，0.01%最富有的美國人要比 1973 年時財富增為 7 倍（克魯格曼，2008）；墨西哥在 1994 年加入北美自由貿易協定 (NAFTA)後，儘管就業機會增加，勞工薪資所得卻大幅下降，根據墨西哥國立自治大學多元學科分析中心的研究，1987 至 2012 年勞工實際薪資所得跌了 80.7%。另一方面，在墨西哥加入 NAFTA 的 20 年間（1994 至 2014 年），墨西. 治政大本花費（交通、居住、健康和教育），3,300 萬人收入不足以支付必須花費（健立哥的貧窮人口不減反增。2012 年超過 6,100 萬墨西哥人收入不足以給付生活基. 二、不受政府監督的經濟擴張益發嚴重. 學. ‧ 國. 康、教育和基本溫飽），以及 2,300 萬人處於飢餓的赤貧狀態（石雅如，2014）。. ‧. 20 世紀 70 年代以後，隨著凱因斯主義所崇尚的「大政府政策」在西方國家逐漸喪失影響力，英美國家等保守主義政黨陸續執政(諸如美國總統雷根及英. y. Nat. 治理論及公共政策上獲得支配的力量。. al. er. io. sit. 國首相柴契爾夫人)，以及前蘇聯東歐國家集團的經濟解體，讓新自由主義在政. n. v i n 新自由主義反對任何形式的政府干預，崇尚弱肉強食的叢林法則，希望恢 Ch engchi U 復 19 世紀不受政府約束、完全自由競爭的資本主義，反對政府的社會福利政策，主張對公共部門實行私有化、削減社會各種福利及保障、弱化工會功能和降低國家對於勞動條件的嚴謹規定。而在金融和市場方面，反對政府部門對於金融資本的嚴格監督，主張放鬆金融管制，各國互相開放本國商品市場、勞務市場、資本市場和跨國金融業務，加速推動全球的金融自由化。此種經濟政策帶來的結果是社會面臨嚴重通貨膨脹、失業率急速上升、貧富差距擴大，個人被迫接受更低的薪資水準，財富愈加集中在大型企業和資本家手中(Hickel, 2012)。 19. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMBA.091.2018.F08.

(34) 三、虛擬經濟與實體經濟嚴重脫節所謂經濟的虛擬化和金融化，是指虛擬資本和金融資產相對於實體經濟而言急遽膨脹，社會財富的利潤更多是來源於金融渠道所交易的股權、債權等金融資產，而非實體經濟的商品生產和市場貿易。經濟的虛擬化和金融化最初原因為 70 年代以後資本主義國家生產部門利潤持續下滑和金融資本日益過剩，以美國和日本為例，從 1965 至 1973 年，美國製造業實際利潤下降了 43.5%，1978 年又比 1973 年降低了 23%；相反地，戰後美國金融資產相對於國內 GDP 保持上升趨勢，此一比例從 1952 至 1979 年共增長 257 倍，而從 1980 至 2007 年更. 治政大 40%一路飆升到 90 年代的 90%( Dumenil & Levy, 2004)。至於日本，在 1985 年立突破到 418 倍，而且非金融企業部門的金融資產與實際資產相比，從 70 年代的. 與美國、西德、法國與英國共同簽訂「廣場協議」後，日圓迅速升值，從當時. ‧ 國. 學. 的匯率 1 美元兌換 240 日圓上升到 1986 年的 1 美元兌換 120 日圓。由於匯率劇. ‧. 烈變動，導致大量國際資金為躲避匯率風險而進入日本市場，同時間，日本政府為了補貼因日圓升值而遭受打擊的製造業出口部門，日本中央銀行於 1986. y. Nat. er. io. sit. 年至 1987 年之間連續五次降低利率，把貼現率從 5%調降到 2.5%。如此過度擴張的貨幣政策，造成國內大量過剩的流動資金，在市場缺乏有利投資機會的情. al. n. v i n 況下，過剩的流動資金通過各種渠道流入股票和房地產市場，造成資產價格大 Ch engchi U 幅上漲（智庫百科，2016）。在日本泡沫經濟時期，日本企業以高價買下美國洛克斐勒中心及不計其數的世界名畫、骨董，同時也在國內外炒作房地產、股票等投機熱，甚至在泡沫經濟高峰時期，日本全國土地總值是整個美國土地總值的 4 倍，日本東京皇宮附近的土地價值據說就可買下美國的加州，同時間，日經指數也在 1989 年達到歷史的最高點 38915.87 點（卓南生，2009）。由此可見，市場金融化不斷膨脹的結果必然導致資產泡沫的破裂，引發金融危機，進而導致財富大量蒸發，國內經濟步入蕭條，企業大量破產，失業率上升，家庭收入及消費同步降低，進而加劇經濟的動盪和擴大社會貧富差距。 20. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMBA.091.2018.F08.

(35) 由於世界各國經濟競爭日益加劇，再加上「新自由主義政策」採取弱肉強食的叢林法則，導致各國青年面臨到前所未有的殘酷生活環境，個人教育費用節節攀升，物價水準不斷提高，然而工作薪資卻呈現停滯狀態，甚至還有倒退的情形發生。我們稱這個世代為被浪費掉的世代(a generation wasted)，青年們正被失業浪潮所吞噬，全世界接近四分之一的青年既不工作也不升學，此種情形讓他們逐漸失去自信和社會連結。全球有近 7,500 萬青年正在尋找工作，相對於成人失業率而言，15 至 24 歲青年失業率為三倍之多，全球青年平均失業率為 12.9%，且不同地區也差異甚大：北非地區青年失業率最高(27.9%)，東亞. 治政大成員國的經濟逐漸 17.4%和 21.4%。OECD 調查發現儘管經濟危機過後，OECD 立地區青年失業率最低(9%)，另外，北美地區和歐洲地區青年失業率也分別達到. 好轉，但是 15 至 24 歲青年失業率依舊居高不下(DNV GL AS, 2016)。. ‧ 國. 學. 為何青年失業率居高不下呢？其原因絕非僅僅是近期的世界性經濟危機而. ‧. 已，而是新世界的工作型態悄然改變。工作性質充滿不確定性、個人經常轉換工作及自由接案成為職場新常態。同時間，機器人的廣泛運用和自己當雇主的. y. Nat. er. io. sit. 風氣也逐漸影響國家整體的就業樣貌。機器人的廣泛運用意謂著工廠運作所需的雇員數量減少，其中又以中階人力需求降幅最大，反之，低階及高階人力需. al. n. v i n 求依然存在；自己當雇主表示自己須具備冒險犯難的企業家精神，能夠接納風 Ch engchi U 險及不確定性，比別人更有競爭力、更快適應新的工作遊戲規則。換言之，新世代的工作機會是開放給接受良好教育、適應力強且善用新科技的人們。對於青年而言，後兩項將顯得更為重要，因為在科技創新加速的時代，教育機構很難針對市場快速的變化來培養市場需求的人才，進而造成學用落差，導致學生求職困難，企業難以應徵所需的人才(DNV GL AS, 2016)。如此一來，未能因應新時代培養相關工作技能的青年只能落入貧窮的陷阱，不是找不到工作機會，就是擔任派遣工、臨時工、兼職人員等低新、不穩定的職位，過著毫無保障的人生。 21. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMBA.091.2018.F08.

(36) 第二節針對青年困境之相關對策本節就全球所面臨的生態問題提出相關敘述，並針對如何降低青年失業率提供政策制定者、企業及青年人可行的解決方案，同時也說明各國政府如何制定政策來解決青年失業的問題。. 2.2.1 各國專家學者主張及建議根據全球機會報告研究團隊表示(DNV GL AS, 2015)，全球正面臨五大危. 政治大. 機，分別為極端氣候、缺乏乾淨的水資源、不可持續的都市化、非接觸性疾病. 立. 及過度依賴石化燃料。然而，危機就是轉機，如何將五大危機轉化為五大類型. ‧ 國. 學. 的機會將成為全世界值得關注的議題，以下就五大危機所對應的相關機會進行羅列說明：. ‧. 一、極端氣候：氣候預警系統、打造防災抗洪基礎建設、營造綠色生態環. sit. y. Nat. 境等。. n. al. er. io. 二、缺乏乾淨的水資源：培育耐旱作物、生產乾淨用水、制定妥善的水資. i n U. v. 源管理規範、公私協力打造水資源生態圈等。. Ch. engchi. 三、不可持續的都市化：打造多個智慧城市、發展鄉村經濟等。四、非接觸性疾病：利用行動科技打造健康管理系統、金融創新機制維護下一代兒童的健康、飲食均衡兼充足運動等。五、過度依賴石化燃料：潔淨能源政策、再生能源、綠色能源消費等。為因應世界各國所面臨的挑戰和發展機遇，聯合國於 2015 年採納「永續發展目標」(SDGs, Sustainable Development Goals)相關決議並作為制定「聯合國 2015 年發展議程」之用。永續發展目標包含 17 項重要目標，其說明如下 (Sustainable Development Knowledge Platform, 2015)：目標 1：消除各地一切形式的貧窮。 22. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMBA.091.2018.F08.

(37) 目標 2：消除飢餓，達成糧食安全，改善營養及促進永續農業。目標 3：確保健康及促進各年齡層的福祉。目標 4：確保有教無類、公平以及高品質的教育，及提倡終身學習。目標 5：實現性別平等，並賦予婦女權力。目標 6：確保所有人都能享有水及衛生及其永續管理。目標 7：確保所有的人都可取得負擔得起、可靠的、永續的，及現代的能源。目標 8：促進包容且永續的經濟成長，達到全面且有生產力的就業，讓每一個人都有一份好工作。. 治政大目標 10：減少國內及國家間不平等。立. 目標 9：建立具有韌性的基礎建設，促進包容且永續的工業，並加速創新。. 目標 11：促使城市與人類居住具包容、安全、韌性及永續性。. 目標 13：採取緊急措施以因應氣候變遷及其影響。. ‧. ‧ 國. 學. 目標 12：確保永續消費及生產模式。. 目標 14：保育及永續利用海洋與海洋資源，以確保永續發展。. y. Nat. er. io. sit. 目標 15：保護、維護及促進領地生態系統的永續使用，永續的管理森林，對抗沙漠化，終止及逆轉土地劣化，並遏止生物多樣性的喪失。. al. n. v i n 目標 16：促進和平且包容的社會，以落實永續發展；提供司法管道給所有人； Ch engchi U 在所有階層建立有效的、負責的且包容的制度。目標 17：強化永續發展執行方法及活化永續發展全球夥伴關係。根據全球機會報告研究團隊表示(DNV GL AS, 2016)，為了有效降低青年失業率，政策制定者、企業及青年人等三方可以採用該團隊提出的寶貴建議並共同探索可行的解決方案，此建議若是能夠被採納及妥善運用，將能達成聯合國所訂定的 17 項永續發展目標(Sustainable Development Goals,簡稱 SDGs)中其中 3 項目標：高品質教育、優質工作及經濟成長、降低不平等。此 3 項建議分別為未來創業家(Futurepreneurs)、數位勞工市場(The Digital Labour Market)及縮小 23. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMBA.091.2018.F08.

(38) 技能落差(Closing The Skills Gap)。一、未來創業家(Futurepreneurs) （一）緣由終身雇用制已逐漸走入歷史，再加上大企業大量雇用自由職業者及使用機器人，導致青年人大量失業。為了解決青年失業危機，青年們應該仔細思考如何為自己創造工作機會。（二）企業內建青創孵化器面對快速變化的市場環境，企業若能設立內部青創孵化器，將能夠有效利. 治政大應，並提供企業高層創新的想法和公司未來的發展藍圖；同時，這些在青創孵立用青年的冒險精神及對市場敏銳的觀察度，針對市場的些微變化快速做出反. 化器工作的青年能夠獲得母公司的資源和經驗傳承，進而能夠更順利地擴展事. ‧ 國. 學. 業版圖而無後顧之憂。. （一）緣由. ‧. 二、數位勞工市場(The Digital Labour Market). y. Nat. er. io. sit. 市場上，職缺和求職者一直存在著無法準確配對的狀態。因此，若能解決此問題，則能夠創造雇主、求職者和社會三贏的局面。. n. al. （二）數位求職平台. Ch. engchi. i n U. v. 透過數位求職平台，全世界數百萬的失業青年將有機會找到合適的工作，預測報告顯示數位求職平台能夠增加 7,200 萬全職工作職位，且在 2,025 年之前，將有高達 5 億 4,000 萬求職者從中受益。（三）人才雇用計畫為了解決全世界偏遠及落後地區青年們失業的問題，具有強烈社會意識的企業有目的性地在這些工作機會缺乏、薪資低廉的區域雇用當地弱勢青年，同時，為了提升當地弱勢青年的工作能力，企業也會提供在職教育訓練和技能提升課程，讓這一群原本屬於浪費世代的青年轉變為新時代的全球企業人 24. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMBA.091.2018.F08.

(39) 才庫。（四）線上接案工作隨著網路平台的擴張，越來越多的工作案件被切割成許多細小的工作任務，這些工作任務提供使用智慧型手機、電腦的青年另類工作機會，讓青年能夠透過使用數位科技獲取收入。三、縮小技能落差(Closing The Skills Gap) （一）緣由根據預測數據，全球人力資源的供需失衡狀態持續惡化，以發展中國家為. 治政大育的工人，同時將有 9,500 萬低階技術工人過剩。因此，若能透過提升低階技立例，2020 年前將會短缺 4,000 萬接受大學教育的工人以及 4,500 萬接受中等教. 術工人的技能以符合市場的需求，則對於社會經濟和個人生活保障都是有助益. ‧ 國. 學. 的。. ‧. （二）保持開放的心態. 以世界各國為例，我們陷入一種技職教育不如大學教育的心態。為了打破. y. Nat. er. io. sit. 這種偏見，並創造更具彈性的教育系統，雇主、教育機構及青年三方應攜手合作建立更緊密的合作關係，雇主將勞動市場需求的資訊提供青年當作教育選擇. al. n. v i n 的參考，同時教育機構根據勞動市場需求及青年的教育選擇設計合適的課程及 Ch engchi U 訓練。（三）政府的角色從政府的立場來看，企業界最清楚社會新鮮人需要何種職能以順利進入就業市場，也最明瞭如何透過企業本身的課程和訓練來培育他們。因此，政府應該提供經濟誘因來促使企業界願意提供社會青年更多實習機會和在職訓練，一方面協助青年精進自己的專業能力，另一方面，企業也能夠建立自身的人才資料庫以供未來公司徵才使用。（四）教育機構的角色 25. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMBA.091.2018.F08.

(40) 數位學習讓教育成本降低，也讓全世界更多的青年能夠透過線上課程進行自主學習。為了讓青年能夠獲得職場上所需的技能，教育機構(以大學和學校為主)應該定期交流學習，並跟企業界合作共同設計符合就業市場需求的課綱、職業教育訓練、專業能力建構和技能提升等教育方案，讓畢業生能夠與職場無縫接軌。且面對補習文化日益興盛的問題，Bray 建議各國政府應該要積極面對補習現象，但不是盲目地杜絕任何補習活動。首先 Bray 強調診斷工作的重要性，確認問題所在才能擬定適合的政策。Bray 建議各國政府應先瞭解補習現象是否在. 治政大下能帶來好處且需要被鼓勵。基本上，決策者需要先對補習現象有所掌握。例立教育、社會或經濟層面上造成問題，同時也要留意補習活動是否在某一些情況. 如，參與補習學生的特質為何？是否大多來自高收入家庭？是否有性別或族群. ‧ 國. 學. 上的差異？是否有城鄉差別？補習是否有許多不同類別存在，需要加以區分？. ‧. 補習的教學品質如何？補習的普及程度如何？補習對一般家庭的經濟負擔如何？這一些診斷工作需要先蒐集資料並投入研究。接著 Bray 建議在規範補習. y. Nat. er. io. sit. 活動或制定政策時，應同時考量補習的需求面與供給面（黃敏雄，2010：252）。. 2.2.2 各國政府因應對策 a. n. iv l C n he 青年失業是全球性的問題，從 2012 年後，各國政府亦大力投入資源在各項 ngchi U. 促進青年就業措施。基本上，這些措施可以分為總體產業政策、青年創業政策（稅賦減免與補貼、信用貸款）、教育與訓練政策（技能教育、學徒制、職涯轉換）、刺激勞動需求（薪資補貼、社會福利捐減免）、勞動法規（部分工時、定期契約及其他適用於青年的契約、反歧視立法）、積極勞動市場政策等六種類型。然而整體來說，這些林林總總的作法並未有效改善全球青年的就業處境，青年仍占整體失業者的多數；即便就業，亦面臨工作貧窮的問題（許雲翔， 2016）。世界銀行、國際貨幣組織及歐盟等相關研究團隊也提出解決青年失業的 4 26. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMBA.091.2018.F08.

(41) 帖良方，其說明如下(Peace Child International, 2015)：一、教育及訓練方案學校課程以外的教育及訓練方案，能夠縮短學生與職場的技能落差，其培訓計畫內容諸如：求職技巧、面試訓練、職場技能、創業精神及技職訓練等，理想上，這些教育及訓練方案最終將成為國家課綱，並透過課程教學及實作演練解決青年技能落差的問題。二、提供青年獲得創業資金的管道對於出生於地球村且有心想要創業的青年而言，他們無需僅依賴銀行的貸. 治政大需的資金，並透過新企業的良好營運方式增加自己和創業夥伴的實質收入。立. 款，而是能夠透過大眾募資平台及網路募資平台等管道籌措他們開展新企業所. 三、提供青年低廉且不受限制的網路平台. ‧ 國. 學. 由於電腦網路科技突飛猛進，資訊和資源的取得成本大為降低也變得極其. ‧. 容易，為了提供本國青年以低廉的價格獲取網路使用權，進而掌握外界的最新消息並透過免費的網路課程自我學習及成長，各國政府需要大力投資發展數位. y. Nat. er. io. sit. 科技的相關基礎設施。. 四、解決青年學用落差的問題. al. n. v i n 為了解決青年學用落差的問題，企業、政府和教育機構必須共同合作規劃 Ch engchi U 合適的課程和訓練以幫助青年獲得職場必備的知識及技能，進而在往後的就業市場獲得優質的工作。為了達成此目標，身為人力需求端的企業要扮演更積極的角色，也就是與政府部門、教育機構合作針對學齡階段的學生共同規劃教育課程和訓練方案，並透過人力資源中心、社會企業及非營利組織等部門的協助成功媒合求職青年和徵才企業雙方的需求。其中，歐洲的福利制度在全球一直都是享譽盛名，要談論歐洲對於青年政策必須先了解它的起源，在 1968 年事件後不久，歐洲共同體(the European Community)和歐洲委員會(the Council of Europe)，當時兩者都是相對較小的國 27. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMBA.091.2018.F08.

(42) 家的聯合體，奠定後來「青年政策」的形成和定義。歐洲經濟共同體(the European Economic Community)舉辦了青年峰會，歐洲委員會也在斯特拉斯堡成立了它的歐洲青年中心(European Youth Centre)。當時的語言便是激進主義、革命和社會變遷中的一部分，而青年被看作這一運動的先鋒(Howard Williamson，2006：92)。表 2-3 歐洲青年政策發展年份. 青年政策. 發展方面. 2001. 青年白皮書. 象徵更廣範圍內的歐洲會議開始關心青年的重要性。. 2005. 歐洲青年公約. 促使歐盟更加關注有關青年競爭力、成長和社會凝聚力問題。. 政治大既要通過和青年人之間的「結構性對話」，也要通過與歐洲委員立. 歐盟網站宣稱：「這是青年政策第一次在歐盟層面上獨樹一幟。」 2007~. 歐洲青年行動. 2013. 綱要. 學. ‧ 國. 會和聯合國之間的更強有力的交流合作來強化對於青年政策合作方面的支持。. ‧. 資料來源：Howard Williamson（2007：90）. sit. y. Nat. 如上表所述，便是歐洲青年政策的框架發展，已經支持並推進了一個日益. io. er. 複雜的政策、研究和實踐活動的網絡。歐盟關於白皮書進程的開放協調方法、青年政策的知識中心的成立，歐洲委員會舉辦的研討會涉及文化包容，以及歐. al. n. v i n Ch 盟白皮書主題的話題。這些所有的措施和動議都有雙重目的：為維持青年政策 engchi U. 的政治承諾提供依據和支持，通過提升他們的就業能力、參與性、寬容和理解，來確保將青年整合在一個不斷擴大的歐洲範圍內。在青年領域裡歐盟和歐洲委員會之間現行的伙伴關係反映了對這一議程責任的趨同，且為了實現這些目標，彼此之間有可能共享專門的知識與資源（Howard Williamson，2006：95-96）。 20 世纪末，青年新政實現了英國由需求管理主導向全面供给管理的積極勞動力市場的政策轉變，進入 21 世纪後，面對來自國際經濟競爭的壓力，就業能力提升政策則由基於新政的針對失業青年促進的系統供給面管理轉向聚焦於勞動者的技能持續提升戰略，體現在「技能戰略」、「技能白皮書」及於 2008 年成 28. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMBA.091.2018.F08.

(43) 立的英國就業與技能委員會出台的後續政策中，主要分為三個區段如下（羅恩立，2010：67-68）：一、青年新政：基於就業能力的供給面系統支持。二、技能戰略：提升勞動者就業能力的聚焦點。三、技能白皮書：「技能戰略」的細化與深化。不僅歐洲與英國有青年政策的提出，韓國政府在青年政策上亦有系統性的政策，包括青年活動的支持政策、青年福利政策和青年保護政策三方面，如下（劉學勝，2006）：. 治政大包括培訓活動、交流活動、文化活動和其他涉及到青年均衡發展所需資源立. 一、青年活動的支持政策：. 的體驗式活動。青年活動就是以青年的志願參與為基礎的體驗式活動，在培訓. ‧ 國. 學. 機構中培養青年的才能和個性，通過地區（南方和北方）和國際交流培養青年. ‧. 的集體意識，通過參與藝術、體育、俱樂部和志願活動培養青年與他人共同生活的文化意識和能力。諸如此類的青年活動由全國的青年活動設施和青年組織. y. Nat. er. io. sit. 來管理，這些設施和組織也是青年成長和潛能的主要激發者。所以韓國國家青年委員會極力推進青年活動設施的擴展，並開發和分配項目與政策來激活他們。. n. al. 二、青年福利政策：. Ch. engchi. i n U. v. 包括諮詢輔導、離家出走青年的庇護所、青年學習室和非正式教室。根據青年基本法的規定，國家委員會須建立韓國青年諮詢服務協會，當地自治管理團體的青年諮詢服務中心不僅為青年提供多類型的訊息和諮詢服務，也為父母提供有關青年的信息和諮詢服務，並且推廣到城市與區縣的青年諮詢服務中心，且經濟條件困難而無法進入正式學校學習的青年在所謂的進行不被承認教育的非正式學校學習，使得青年能克服社會自卑感與疏離感，建立適當的學習目標和價值觀。三、青年保護政策： 29. DOI:10.6814/THE.NCCU.EMBA.091.2018.F08.