國立交通大學
營建技術與管理學程
碩 士 論 文
都市再生與閒置空間再利用策略之研究
－以新竹市為例
A study on the Strategy of Urban Regeneration
and Adaptive Reuse of Deserted Space
－A Case Study of Hsin-chu City
研 究 生：方迺中
指導教授：曾仁杰 博士
都市再生與閒置空間再利用策略之研究－以新竹市為例
A study on the Strategy of Urban Regeneration
and Adaptive Reuse of Deserted Space
－A Case Study of Hsin-chu City
研 究 生：方迺中
Student：Ni-Chung Fang
指導教授：曾仁杰 博士 Advisor：Dr. Ren-Jye Dzeng
國 立 交 通 大 學
工學院營建技術與管理學程
碩 士 論 文
A Thesis
Master Degree Program of Construction Technology and Management
College of Engineering National Chiao Tung University In partial Fulfillment of the Requirements
for the Degree of Master of Science
in July 2006
Hsinchu, Taiwan, Republic of China
都市再生與閒置空間再利用策略之研究－以新竹市為例
研究生：方迺中
指導教授：曾仁杰 博士
國立交通大學工學院營建技術與管理學程
摘要
行政院文化建設委員會自 2001 年開始推展閒置空間再利用之政策，在全台掀起一 波閒置空間再利用風潮；地方政府如何就閒置空間再利用之政策，以解決都市老化的問 題，完全都市再生的工作，就新竹市政府而言，閒置空間再利用是都市再生的各式方法 中，花費最少成效最佳者。 本研究就英、美、日、中四國都市再生的歷史背景、法令依據、執行的經驗與成果 彙整，歸納出適合我國的都市再生的目標：（一）解 決 傳 統 都 市 問 題 、（ 二）適 應 二 十 一 世 紀 發 展 需 要 及（ 三 ）營造都市意象。同時，本研究亦就閒置空間再利用之理 論及國內、外個案與新竹市執行閒置空間再利用之經驗，研擬出地方政府對都市再生及 閒置空間再利用之最佳策略，以期一併解決地方閒置空間及都市老化的問題，作為公部 門施政之參考。 關鍵字：都市再生、閒置空間、再利用、策略A study on the Strategy of Urban Regeneration
and Adaptive Reuse of Deserted Space
－A Case Study of Hsin-chu City
Student：Ni-Chung
Fang Advisor：Dr. Ren-Jye Dzeng
Master Degree Program of Construction Technology and Management
College of Engineering
National Chiao Tung University
Abstract
In 2001, the Council for Cultural Affairs of the Executive Yuan initiated the
reuse of abandoned structures and spaces. The initiative soon spread out and
received overwhelmed response. Local authorities have also adopted the strategy
as a solution to prevent urban decay. To Hsinchu Municipal Government, the
strategy has been successful and was regarded as an economic and effective
practice. This paper is aimed to compare the historical background, law system,
practicing experience, and the results of strategies, which can be incorporated as
prospective goals for urban regeneration in Taiwan. These goals include solving
traditional urban development problems, satisfying the need of new century
development, sustaining urban images. In addition, this research also studies the
strategies for various reuse scenarios based on the space reuse experiences of
Hsinchu City. The research result is expected to be a valuable reference to the
public sectors.
誌謝
雖然大學畢業後，陸續考了多年各式各樣的研究所，也在各研究所（交大管研所、 淡江科管所、文化企管所）進修學分，但自過了不惑之年，已自絕於研究所之門，不料 年過半百，卻有機會進入交通大學研究所攻讀碩士，一償個人及家族（據先母稱先外祖 係在交大前身研習測量）的宿願，為此首先要感謝新竹市市長林政則先生，林市長不僅 同意進修，簽呈上林市長鼓勵之詞，更是研讀遭遇瓶頸時，最佳鼓舞。也要感謝黃慶隆 先生，不僅鼓勵我進交大進修，於公於私對我皆照顧有加。 研讀期間，感謝我的指導老師曾仁杰教授與專班所有老師的指導與教誨，學長的指 導，學弟及楊雅聿小姐的協助，使我再順利渡過愉快三年的學生生活。 論文寫作除了感謝曾老師的指導外，也感謝王維志老師、中華大學的余文德老師、 楊智斌老師在初審時的指導，以及吳永照老師、中華大學的劉福勳老師的評審；逢甲大 學林文賢老師、中華大學陳天佑主任、李奕樵老師在論文研討與工作上，都給我極大的 幫助與指導，還有文化局劉鴻全課長提供玻工館、影博館等資料，溫文龍老師提供的照 片，也在此一併表示感謝。 回首半百以來，非常幸運，一直都有長輩、長官、同學、同事、朋友幫助我，愛護 我，希望能借此一表感謝之意；逢甲大學林柏年老師與林師母長期對我的教誨與幫助， 蔡瑞益學長的開導，以及逢甲建築 61A 班的同學的種種幫助；前台北縣環保局黃福田局 長帶領我進入行政部門，教導我，指引我，更容忍我，使我在行政單位有所歷練；前新 竹市政府都市發展局林欽榮局長除了在都市計畫行政業務的指導外，更引領我進入都市 設計的專業領域，使我獲益良多，都令我感激在心，總之，感謝的詞意再完美，也無法 完全表達我心中的謝意，感謝的名單再長，也無法涵蓋所有幫助過我的人，僅能以誠慹 的心祝福所有幫助過我的人。 至於父母對我的愛，謹深深的埋在心中，並加諸於小兒亦卓之上，最後謹以此篇遲 來的成果，獻給我已安息主懷的父母。 迺中 2006/7/28 新竹市學府路目錄 摘要 ...I Abstract... II 圖目錄 ...IV 圖目錄 ...IV 第 1 章 緒論 ...1 1.1 研究動機與目的 ...1 1.2 研究範圍與內容 ...2 1.3 研究方法與流程 ...3 1.4 相關文獻回顧 ...5 1.5 名詞釋義 ...8 第 2 章 都市再生之意義與演變 ... 11 2.1 都市再生之意義與演變 ... 11 2.2 英國之都市再生 ...16 2.3 美國之都市再生 ...20 2.4 日本都市再生之意涵 ...24 2.5 中國都市再生之意涵 ...29 2.6 結語 ...30 第 3 章 閒置空間再利用 ...32 3.1 閒置空間再利用之意義 ...32 3.2 閒置空間再利用之相關法規 ...41 3.3 閒置空間再利用之價值與都市再生 ...43 第 4 章 都市再生與閒置空間再利用策略之研究 ...50 4.1 都市再生與閒置空間再利用目標與原則 ...50 4.2 都市再生與閒置空間再利用之策略 ...51 第 5 章 案例分析 ...53 5.1 國外閒置空間再利用之案例 ...53 5.2 國內閒置空間再利用之案例 ...73 5.3 新竹市閒置空間再利用案例 ...82 第 6 章 結論與建議 ...105 6.1 結論 ...105 6.2 建議 ...107 參考文獻 ...108 附錄A 初審意見回覆表 ... 113 附錄B 簡歷 ... 114
表目錄 表 1-1 閒置空間再利用相關專書著作 ...5 表 1-2 策略之定義 ...10 表 2-1 更新理論的發展沿革 ...15 表 2-2 英國都市再生歷程分析 ...19 表 2-3 美國都市再生更新歷程分析 ...23 表 2-4 日本都市再生歷程分析 ...28 表 2-5 英、美、日、中都市再生目標彙整表 ...30 表 2-6 英、美、日、中都市再生策略彙整表 ...31 表 3-1 空間改造關係圖 ...33 表 3-2 歷史建築再利用發展歷程 ...33 表 3-3 古蹟相關法令一覽表 ...43 表 5-1 國外閒置空間再利用案例整理表 ...72 表 5-2 國內閒置空間再利用案例整理表 ...81 表 5-3 新竹市公、私有閒置空間資源表 ...104 表 5-4 新竹市都市再生與閒置空間再利用策略彙整表 ...104 表 6-1 新竹市都市再生與閒置空間再利用實施策略、步驟彙整表 ...106
圖目錄
圖 1-1 都市生長過程圖 ...1 圖 1-2 研究流程圖 ...4 圖 5-1 札幌SAPPORO 啤酒廠 ...53 圖 5-2 1904 年新竹街地形圖 ...84 圖 5-3 1913 年新竹市區改正圖 ...84 圖 5-4 1935 年新竹市護城河空照圖。 ...85 圖 5-5 林森路段東大溝 圖 5-6 北大路段東大溝 ...85 圖 5-7 新竹市護城河整體規劃示意圖 ...86 圖 5-8 中央路段護城河之親水公園 ...86 圖 5-9 中央路段護城河之親水公園 ...87 圖 5-10 以生態工法改善後之護城河 ...88 圖 5-11 影像博物館空間機能示意圖 ...89 圖 5-12 新竹市民自治會館 ...90 圖 5-13 新竹市立玻璃工藝博物館空間機能示意圖 ...90 圖 5-14 新竹市立玻璃工藝博物館 ...91 圖 5-15 新竹市風城願景館空間機能示意圖 ...92 圖 5-16 新竹市風城願景館入口 ...93 圖 5-17 新竹市風城願景館夜景 ...93 圖 5-18 原配置圖 ...94 圖 5-19 A棟完成情形 ...95 圖 5-20 B棟施工情形 ...95 圖 5-21 C棟完成情形 ...95 圖 5-22 E棟完成情形 ...95 圖 5-23 規劃構想配置圖 ...96 圖 5-24 新竹市眷村位置示意圖 ...97 圖 5-25 眷村博物館規劃構想配置圖 ...98第1章 緒論
1.1 研究動機與目的
研究動機 都市是有生命的有機體，其生長是時間的函數（Function），以都市機能為縱軸， 以時間為橫軸，並以人口為主，面積為輔的具體數據來代表其生長的過程，從誕生期、 生長期、壯盛期、衰退期、死亡期的生命周期不停的循環，在衰退期、死亡期的都市中， 個別的區域或建築，因為社會、經濟的變遷，或是使用者的不當使用，造成都市中的閒 置空間，最為明顯，如何將都市中的閒置空間再利用，將都市從衰退期、死亡期轉變為 生長期、壯盛期，是都市再生的主要工具，其對都市景觀的改善，都市環境品質的提昇 都有莫大的助益。 圖 1-1 都市生長過程圖 都市再生係對現有都市賦予新的生命力，閒置空間再利用其不同於都市更新，就新 竹市執行之經驗，其範圍較小，費用較少，且較著重於實質環境問題之解決，能迅速且 有效改善都市景觀，提升環境品質，可收立竿見影之功。都市再生最有效之方法即閒置 空間再利用，以有限的費用，極短的時間，改善都市景觀，聚集社區民眾之向心力，提 升環境品質。 本研究分析新竹市閒置空間如 1.護城河、2.有樂館、3.新竹市民自治會館、4 風城 願景館、5.空軍十一村、6.新竹市眷村博物館等閒置空間再利用案實施的契機，改善的 成效，分析其在都市空間的自明性，及如何與社區營造接合，訂定完整的經營維護計畫， 創造閒置空間的第二春的過程中，公部門採用的策略，及其利弊得失，以作為爾後其他 公部門從事閒置空間再利用業務時之參考，為本研究之最大動機。 都市機能 時間 死亡期 成長期 衰退後期 茁壯期 衰退前期研究目的 有關本案研究目的，由研究之動機可歸納出下列五項： 一、藉診視都市再生的理論、歷史意義，以及英、美、日、中等國背景、目標與實施狀 況，以研訂我國都市的目標。 二、藉診視閒置空間的特質及歷史意義，以及國內、外閒置空間再利用的案例，研究都 市再生與閒置空間再利用的關係。 三、了解新竹市歷史發展與都市紋理，審慎擇定新竹市具代表性之六處閒置空間再利用 案，仔細分析地方政府所採用的策略，以及實施的成果，歸納出一套處理閒置空間 再利用的最佳模式，作為公部門規劃設計參考用。
1.2 研究範圍與內容
本研究範圍以新竹市治所轄範圍之 1.護城河、2.有樂館、3.新竹市民自治會館、4. 風城願景館、5.空軍十一村、6.新竹市眷村博物館等閒置空間再利用案，進行相關之基 本資料蒐集、研究、調查，以訂定閒置空間再利用之目標與原則，即以本案先行建立之 基本資料，確立課題方針，試擬閒置空間再利用規劃設計通盤考量要件，遂進行設計， 並以階段作業成果納入施政，實際推動執行後，或再行評估修正作業程序、方法與內容， 供爾後都市再生與閒置空間再利用作業之參考，而本案之研究將著重於下列數項： 一、就都市再生與閒置空間再利用之意涵、理論與歷史演變，以及英、美、日、中等國 實施資料的蒐集作成背景了解，從而建立正確的切入方向，藉歷史發展的演變與都市區 位與社區意象，訂定都市再生與閒置空間再利用現階段之目標與原則，以釐定作業方式。 基礎資料蒐集擬從： （一）、都市再生與閒置空間再利用之意涵。 （二）、國內、外之實施狀況與相關案例。 （三）、新竹都市發展演變。 （四）、新竹市閒置空間再利用之案例。 二、都市再生與閒置空間再利用為臺灣都市都市地區的必要行為，但為長遠目的，須對 各閒置空間再利用之都市區位與社區意象，深入探討衡量其再利用的可能性；並從實質 空間規劃考量，其都市紋理與公共需求，完成初步構想，作為政策決策考量。於此階段， 對都市與環境供給資源面及限制面皆將作初步判析，在供需量間尋求平衡，或階段執行 構想，此時，閒置空間再利用與都市與社區間應有關連、相容之考量，以收聚集經濟的 乘數效益。 三、經由新竹市案例分析、研究與田野調查，確實了解各閒置空間再利用之都市紋理與 社區意象，公部門所採用之策略，以及實施成果，研擬完整之策略，作為地方政府都市 再生與閒置空間再利用的政策指導及實質空間規劃面的基礎考量。1.3 研究方法與流程
研究方法 為獲得完整及精確的研究資料，以建構公有閒置空間再利用可行性評估模式。本研 究採用的研究方法如下： 一、文獻回顧法（Document Method） 藉由國內外相關文獻之專著、研究報告及期刊論文等，進行內容分析；內容分析就 是對文獻內容做系統的、數量化的客觀統計分析。本研究之文獻蒐集主要方向為「閒置 空間之意涵」、「再利用之意義」、「閒置空間再利用評估」、「歷史性建築再利用評 估」、「土地資源再利用評估」、「建築開發投資評估」、「都市窳陋地區更新」等相 關資料，應用於研究之理論基礎及初步評估因子架構之建立。 二、歸納法（Induction） 從個別、特殊知識概括或推導出一般性知識之推理方法。其推理前提是由觀察或實 驗得出之關於個別事實的單稱判斷，其結論是把前提中單稱判斷推廣到同一類事物全體 上去之描述性或規律性的全稱判斷。歸納原理成立的客觀基礎是個性和共性的統一，個 性中包含著共性，一般只存在於個別之中。任何關於個別事實的單稱判斷都包含某種一 般性，因而通過個別可以認識一般。這是歸納法從個別推出一般的合理性和可靠性依 據。本研究依據文獻的蒐集，作有系統之整合與分類，將各個相關領域的評估因子彙整， 在經由分類項目將相關的評估因子集合，最後挑選評估因子集合中，文獻出現次數較多 的因子，作為公有閒置空間再利用可行性評估的篩選項目。 三、個案研究（Case Study） （一）、.選取新竹市閒置空間再利用之個案，整理其背景資料，以深入瞭解現階段經 營管理之執行方式。 （二）、分析個案對象在經營管理面向上的缺失與不足，以做為再利用策略修正的參考。 四、田野調查（Field Research） 筆者因職務關係（新竹市都市發展局都市設計課長）實際參與負責新竹市風城願景 館營運與眷村博物館建館與營運的軟、硬體工程，由實地的參與取得第一手的資料。建立評估模式及評估 研究流程 圖 1-2 研究流程圖 驗證與結論 訂定研究主題 研究動機與目的 都市再生 相關文獻 閒置空間再利用 相關文獻 相關文獻回顧 新竹市都市發展 相關文獻 建立評估架構 國外閒置空間再利用案例 國內閒置空間再利用案例 新竹市閒置空間再利用案例 實證研究 結論與建議 擬定研究範圍與內容 確定研究範圍與內容
1.4 相關文獻回顧
本研究主要探討都市再生與閒置空間再利用，地方政府所採用策略，對執行的過程 與成果之影響，有關文獻回顧分為都市再生、閒置空間再利用與新竹市發展背景等三部 份。 有關都市再生之文獻回顧 本研究對都市再生實施文獻回顧，擬就都市再生理論的發展沿革，以及歐美各國都 市再生發展沿革來回顧。 張立立（2000）建立一套評估指標系統，以評估都市再發展企劃方案內容或實施成 效，作為公共投資決策之參考依據。研究結果以「經濟」向度之評估指標權重最高，「環 境」向度之評估指標權重次之，再者才是「社會」向度之評估指標權重，最後為「政治」 向度之評估指標權重。可知都市再發展評估指標包括經濟、環境、社會、政治等四向度， 並有其依序關係。 黃健二（1985）、陳麗紅(1996)、翁樹陽(1998) 及吳志偉（1997）有關英、美等 國都市再生的沿革，包括法令依據、推動策略與執行機制等。有關美英國都市再生的沿 革，包括法令依據、推動策略與執行機制，林佑璘（2003）就都市再生理論架構與台北 市實施都市再生實施歷程及影響等文獻，與本研究皆有相當之影響。 有關閒置空間再利用之文獻回顧 回顧國內的研究發現，有以評估閒置空間再利用價值體系者、有以文化政策面向檢 視閒置空間再利用的法令體系；有以經營管理機制為主；有以空間理論操作者，但是討 論的重點多著墨於建築空間層面的探討，研究內容普遍缺乏以都市發展尺度的觀點，以 都市設計的意義與影響來檢視一個地區內閒置空間再利用的效益（相關文獻彙整，如表 1-1 所示）。 表 1-1 閒置空間再利用相關專書著作 作者 著作名稱 內容概要 李宜君。 2004 台灣的再生空間 透過台灣 40 個案例的介紹，瞭解每個案例的緣由、歷 程及運作，並能藉此，循線一一探訪各個案例，提供 進一步的認識閒置空間再利用的意義。 王翠菱。 2004 閒置空間再利用與都 市連接關係轉變─以 松園別館為例 從文化政策的發展脈絡，探討閒置空間再利用議題與 都市紋理關係，運用 Kevin Lynch 對都市意像調查方 法，試圖瞭解松園別館個案中，使用者對於周邊環境 意像的認知，尋找其連結關係與後續建議。 賴麗巧。 2004 全球在地化理念下都市 閒置空間再發展之研 究：以台南市中山-中正 路歷史性都市軸線街 以全球化現象解讀、永續都市設計理論及歷史保存理 念角度切入，以台南市舊城區為例探討都市閒置空間 的內涵，並從都市發展的角度觀點加以定位，以期建 構文化地圖的動態過程能夠強化都市意像的自明性。廓空間為例 廖慧萍。 2003 公有閒置空間再利用 評估模式之研究 針對公有閒置空間，以專家群體決策方式篩選出公有 閒置空間再利用之評估因子，結果以「社會文化環境」 之「該地區文化資源」為最重要考量因子；並且顯示 公有閒置空間再利用乃以「經濟利益」為再利用評估 導向，較趨向外部環境之經濟及社會文化條件。 黃水潭。 2003 台灣閒置空間再利用 文化政策評估—以台 中二十號倉庫藝文空 間為例 藉由台中二十號倉庫藝術空間方案的實施效益評估， 評析閒置空間再利用政策的執行現況，研提閒置空間 再利用政策修正及營運策略方向；進而引據研究結 論，提出文化政策整體建議供政府決策部門參考。 黃海鳴。 2003 推動閒置空間再利用 操作參考手冊 擷取國內外閒置空間再利用的概念與實例驗證，在我 國現行法令架構下提出執行步驟與參考對策，歸納為 再利用計畫推動的三個階段—計畫推動、規劃整修、 經營管理，以及地權處理、地用變更與執照取得等三 個條件。 曾梓峰。 2002 推動閒置空間再利用 相關法令探討與研擬 之研究 界定閒置空間再利用之任務與基本面向，研擬再利用 之執行流程與辦法。探討未來操作上法令層面的問 題，包含建築實體、產權歸屬、承載主體與產業介面 四個面向，提出法律可能之解決途徑。 蕭麗虹、 黃瑞茂。 2002 文化空間創意再造：閒 置空間再利用國外案 例彙編 主要介紹國外 72 個有關閒置空間再利用的實施個 案，並提出相關議題進一步供讀者瞭解國外實施現況。 洪愫璜。 2002 當前台灣歷史空間的 再利用—從資源運作 的觀點來看 回顧台灣對於歷史空間的再利用模式，包含各個再利 用案例的經營方式與運作、資源調配方式等，最後歸 納有效資源運作的特性，在於決策機制、財力資源、 人力資源與行銷資源上的互相結合發揮，才能使再利 用經營發揮實質的作用。 陳嘉萍。 2002 華山藝文特區營運管 理之研究 以台北市內的華山藝文特區案例，探討國內閒置空間 再利用為藝文空間的發展歷程與意義，嘗試結合都市 空間文化理論與新博物館學兩個方向的論述，就社會 意義與文化定位，檢討此案例的營運管理現況等問題。 鄭仲昇。 2001 環境共生理念應用於 歷史建築再生之應 用—以台北市西門紅 樓為例 以環境共生之理念為基礎，探討與歷史建築再生之相 關性，建構環境共生原則及環境共生手法。並將所建 構的再生模式應用於西門紅樓中，以驗證如何讓新舊 環境融合與促使歷史建築永續發展。 王惠君。 2000 各縣市可成為藝文資 源之公有閒置空間土 地初步調查與評估報 將國內可成為藝文資源之公共閒置空間、土地整理出 初步的調查資料，並對已作為藝文使用之再利用實例 所面臨的問題進行分析、研擬與評估後提供作為未來
告 公有閒置空間再利用的參考。 巫基福。 1995 歷史性建築空間型態 之再利用研究—以台 灣日治時期的公共建 築為例 針對再利用計畫中的「規劃評估階段」，並未涉及建 築實務方面的探討，為歷史性建築再利用中「空間型 態」之研究。目的在如何對歷史性建築物進行改造， 以達到保存與更新平衡的境界。 李清全。 1993 歷史性建築再利用計 畫程序初探—以台灣 日據時期建築為例 將歷史性建築再利用計劃的程序，概分為 1、開發前 的計劃萌芽階段；2、計劃評估階段；3、開發中的計 劃協商、實質設計階段；4、施工階段；5、開發完成 後的營運管理階段五個發展程序，來討論各個階段所 需執行與推動的工作，及其所可能面對的問題。 (資料來源：本研究整理) 有關新竹市都市發展之文獻回顧 有關新竹市都市紋理與發展的相關文獻，可分為政府擬定的發展計畫、市政府委託 之規劃報告與文史等相關資料三大類： 一、政府擬定的發展計畫： （一）、新竹市綜合發展計畫，1997。 新竹市綜合發展計畫主要目標，進行區域資源的整合，地區資源的發覺與創造，為 未來市政府施政依據，發展藍圖實現基礎。 （二）、新竹市整體發展綱要計畫，1995。 新竹市整體發展綱要計畫是在永續發展的理念下，建構新竹成為北部區域中心，並 利用新竹科學工業園區的科技基礎建立尖端科技中心。 （三）、新竹科學城計畫，1993。 新竹科學城計畫是以新竹市為中心，結合新竹科學工業園區強大的經濟生產動力， 配合清大、交大、工研院等研究機構知識及人才資源，建立高科技重鎮，奠定區域經濟 實力，以達成國土均衡發展，建立自給自足生活圈。 二、市政府委託之規劃報告： （一）、開創工程顧問股份有限公司，「新竹市全市轄區納入都市計畫發展總量評估與研 究」，新竹市政府，2003。 （二）、境群國際規劃設計顧問股份有限公司，「新竹市全市轄區納入都市計畫分期分區 辦理擴大規劃案」，新竹市政府，2001。 （三）、中華大學建築與都市計畫學系，「新竹市都市發展實質規劃暨模型製作工程定案 報告書」，新竹市政府，2001。 （四）、清寰管理顧問股份有限公司、許伯元建築師事務所，「新竹市博物館群設置管理 綱要計畫總結報告」，新竹市文化局，2001。 三、文史等相關資料： （一）、張德南，「北門大街」，新竹市立文化中心，2000。 （二）、黃建業、李天石養，「新竹市國民戲院設置影像博物館及再生利用計畫軟體規劃
報告書」，新竹市立文化中心，1999。 （三）、境群國際規劃設計顧問股份有限公司，「新竹市國民戲院設置影像博物館及再生 利用計畫規劃研究報告書」，新竹市立文化中心，1997。 （四）、林保堯，「新竹玻璃工藝館研究規劃報告書」，新竹市立文化中心，1993。
1.5 名詞釋義
都市再生 都市再生係對現有都市賦予新的生命力。都市再生不同於都市更新，後者通常範圍 較小，且較著重於實質環境問題的解決。前者通常範圍涉及整個都市，且前者之目標在 解決都市的經濟、產業、環境、文化資產及都市保存等綜合性問題。（何東波，2002） 閒置空間（Deserted Space） 文化建設委員會「試辦閒置空間再利用實施要點」之定義：『係依法指定為古蹟、 登錄為歷史建築或未經指定之舊有閒置之建物或空間，在結構安全無虞，仍具有可再利 用以推展文化藝術價值者。』 行政院文化建設委員會研究報告（2000）「各縣市可成為藝文資源之公有閒置空間、 土地初步調查與評估報告」王惠君之定義：『具歷史性或地方特色之建築物，且現階段 功能使用不彰或目前廢棄不用的狀況言之。』 邱如華（ 2000 ） 認為「閒置空間是都市發展過程中， 廢棄或未受到妥當利用的 空間， 不一定指古蹟、公共建築物、工廠倉庫、尚未被利用的建地或廢棄空地、水岸 橋樑及高架道路下等等； 而再利用也不應被窄化為只能蓋博物館。」 2001 閒置空間再利用國際研討會（2001）傅朝卿在「臺灣閒置空間再利用理論建構」 定義為『基本上，空間的閒置，明白的說明它的沒有使用，沒有機能的特質，然而造成 這種情況的因素卻不只一項。有些是原使用者已不存在或者是所有權人已經放棄之真正 閒置空間，然而有些卻是管理不當的空間。』空間是對象，閒置是狀態。 藝術家陳建北（2000）從比較有想像力的角度來看，「閒置空間可以是有形的，也 可以是無形的。有形的可分：封閉式空間， 如農舍、荒廢工廠、沒落村莊、不符合時 代需求的醫院。半開放式空間， 它可能是有架構，但沒有壁垣， 如屠宰場、大型穀倉， 或原先具有某種特殊生產功能， 廠房內部架構較特別的， 如酒廠. 。或完全開放式： 在大片土地上少數建築， 整區原來是特殊活動的（ 如鹽田、置鹽場、採石場、採礦場、 古蹟、具有歷史價值之建築物）， 乃至學校校舍、一片森林。 本研究認為閒置空間係指：「在都市發展過程中，因環境的變遷或使用者的不當使用， 造成現階段功能使用不彰或目前廢棄不用的都市空間，並影響都市環境及品質者，其形 態可以是有形的，也可以是無形的。」公有閒置空間（Public Deserted Space）：
建築法第六條「本法所稱公有建築物，為政府機關、公營事業機構、自治團體及具 有紀念性之建築物」，本研究所指之公有閒置空間係政府機關、公營事業機構、自治團 體及具有紀念性之建築物及空間，其目前狀態係廢棄不用或使用管理不當者。
再利用（Adaptive Reuse） 在許多不同的場合中，西方學者與建築專業人員用來描述「再利用」之字眼相當分 歧，比較常見的有整修（renovation）、修復（rehabilitation）、改造（remodeling）、 再循環（recycling）、改修（retrofitting）、環境重塑（environmental retrieval）、 延續使用（extendeduse）、再生（reborn）及可適性再利用（adaptive reuse）等。 每一字眼所描述之事也有程度及意義上之不同，其中以可適性再利用最能表達舊屋新用 之觀念。（傅朝卿，2001） 依據《建築、設計、工程與百科全書》（ Encyclopedia of Architecture, Design,Engineering＆Construction）之定義，再利用為：在建築領域之中藉由創造一 種新的使用機能，或藉由重新組織(reconfiguration)一棟建築，以便其原有機能得以 一種滿足新需求之新形式重新延續一棟建築或構造物之舉。 薛琴（2001：54）認為：「古蹟保存」與「歷史空間保存再利用」在基本理論和技 術上，原本是相近的。但如果保存物件的價值在科學、紀念或其他學術價值上不高，又 和歷史事件或人物之關係不大而僅是呈現建築風貌、聚落紋理或地方色彩時，歷史空間 保存活用常是一種既可以保存古蹟，又可以兼具保障居民權益的有效方法。 李清全（1993）認為：「再利用」乃是在建築物的生命週期之間，改變其原有用途 作為別種目的之使用，或是重新組構建築物使其原有使用機能得以延續下去，並在機能 與建築物間作出適當調適的一種過程。主要目的在於透過建築物使用機能的延續，使那 些具有歷史價值或地方特色之建築物免於毀壞或閒置，藉由經濟活存的手段來重塑建築 物的新生命。 有時候再利用也會被人稱為建築之調適或改修。建築再利用使得我們可以捕捉建築 過去之價值，利用之，並將之轉化為將來之新活力。建築再利用成功之關鍵乃是取決於 建築師捕捉一棟現存建築之潛力，並將之開發為新生命之能力。 綜上所述「再利用」一詞係就建築物或都市空間，就其原有機能延續、增加或變更， 使其符合現有都市發展之紋理，提供大眾或個人使用，重塑其生命，再創其第二春。 策略（Strategy） 策略（Strategy）一詞源自於希臘文 Strategos 係指將軍或軍隊的指揮官，其後引 申為將軍或軍隊指揮官的心理行為或行為技巧，西元前四百五十年左右，其意義為管理 的技巧，而西元前三百三十年左右，其意義變為運用力量對抗競爭且創造一全球統治的 統一系統的技巧。 策略之研究，近半個世紀多偏重於企業生存與發展方面（詳表 1-5），不過就政府公 部門尚可延用，故本研究對策略定義為「策略是一個組織或機關，就其基本標的與目標， 利用技術與所掌控之資源，為達成目標，所作一系列決策或行動的科學或藝術。」
表 1-2 策略之定義 學者 年代 定義 吳思華 2000 策略可以評估並界定企業的生存利基、建立並維持企業不敗的 競爭優勢、達成企業目標的系列重大活動、形成內部資源分配 過程的指導原則。 Hill 1995 策略的主要目標是達成公司的競爭優勢。 Fred 1989 達成長期目標的方法 Rue＆Holland 1986 組織實現目標的方法；在環境的機會、威脅下，分配組織的資 源與能力。 Cool 1985 一組活動及應用資源在此活動上以便使企業達到競爭優惠及 其目標。 許士軍 1981 策略為達成某一特定目的所採用的手段，表現出對重要資源的 調配方式。 Glueck 1980 策略是為了達到組織的基本目標而設計的一套統一的、全面的 及整合的計畫。 Quinn 1980 將組織的主要目標、政策及行動，順序地整合為一個整體型態 或計劃。 Hofer＆Shendel 1979 策略是使組織達成與環境配合之根本手段。 Galbraith ＆ Nathanson 1978 策略是企業基本標的與目標，以及為了達成目標所取的特定行 動方案。 Mintzberg 1978 策略是一系列的決策或行動的型式。 McNichols 1977 策略由一系列的決策構成，存在於政策制定程序中，利用技術 與資源來達成企業基本目標的科學與藝術。 Rogers 1977 策略是分配有限資源的規劃行動。 Vancil 1970 策略是組織領導人明示或暗示的一種想像力，涉及組織的長期 目標。 Andrews 1969 策略是達成目標的政策或計畫。 Kotler 1967 策略說明了如何達到組織目標，並擬訂計畫方案。 Tiller 1963 策略是一個組織的目標和主要政策的配合 Chandler 1962 策略為企業的長期目標，及為了達到此目標所 採行之行動方案與資源配置標準。 Ducker 1954 策略是分析目前情勢，如有必要，則將情勢加以改變，並包括 探詢企業現有的資源或應有的資源。
第2章 都市再生之意義與演變
2.1 都市再生之意義與演變
都市再生之意涵 都市更新這個字眼完全是外來的，中文的「都市更新」可能與下列幾個意思有相關 聯： （一）Renewal：這個字眼特別指涉美國 60 至 70 年代所進行的大範圍大規模都市 更新，以清除平民窟為目標，Urban Renewal 的制度根據美國 1949 年住宅 法（Housing Act）來進行，由聯邦政府補貼地方政府徵收平民窟土地，以 較低價格轉售給民間開發商，再由開發商將該區域發展為商業或辦公使用 等。（二）Redevelopment：在 80 年代以後，美國大規模的 Urban Renewal 雖已停止， 但個別街廓或數個街廓的小規模再開發則方興未艾，特別是著重與鄰近舊 市區紋理的結合與交通系統的改善；同時，在日本也開始許多都市更新的 計畫，稱之為「市街地再開發」。 （三）Reuse/ Remodel：對於更小規模的建築物或幾塊土地所進行的調整工作，往 往是以建物保存或整修的方式進行。整修建物賦予新用途稱之為 Remodel， 對於土地或建物使用重新調整，例如工業區轉變為商業區、工廠轉變為商 場等，則屬於 Reuse。Remodel 或 Reuse 往往並不牽涉到大規模的街廓系統 調整或都市交通系統的改變。 （四）Regeneration：在英國，都市更新往往使用 Regeneration 這個字眼，其代 表的意義不只就房子改為新房子或是都市實質環境的改善而已，亦包含更 廣泛的社會與經濟意義；換言之，其認為都市更新追求全面的都市再生， 創造更多的工作機會、改善都市經濟、建造符合環保的綠建築、引入豐富 的文化活動與商業機能、降低都市犯罪等，皆屬都市更新之目標。Couch 認 為（轉引自黃定國＆彭光輝，民 86：7）：Urban Regeneration 包括國家或 地方社會冀望尋回投資、就業與消費，並且加強都市地區內的生活品質之 意。 （五）Regeneration 與 Renewal：此二字的意思，其實是極為相近的，二者都有「賦 予新生命」的積極意義；甚至後者的定義範圍更廣，更符合實務精神。二 者的字面意義為：
1.Regeneration：係指＂to give (obtain) new life＂；
2.Renewal 有三種意義：＂to give new and freshness＂，＂to make as good as again＂，＂to place something old with something new of the same kind＂。 （整理自財團法人都市更新研究發展基金會，2002）
都市再生(Urban Regeneration)係依都市發展時空背景的需求，產生不同用語。1960 年代都市更新(Urban Renewal)一詞產生，1970 年代稱為都市再開發(Urban
Redevelopment)，1980 年代稱為都市再利用(Urban Reuse) ，到1990 年代，則稱為都 市再生(Urban Regeneration)，而上述用語的變遷，分別寓含有不同的學術觀點，茲分 述如下： 一、社會學的觀點 社會學對於都市研究取向，向來注意是「人」與特殊「都市」狀態間的關係 （Wirth,1938），「都市」作為人類歷史特殊生活狀態，都市再生在空間行政或實踐有 其特殊的歷史性、社會性。由芝加哥學派以降的都市社會學如Gans, Michlson,Hunter, Keller 等，針對人群及其所居地之研究，大約分成兩派系，總體論者的都市描述模型， 將都市再生與社會生態連結，都市再生為都市集中、分散、侵入、承繼過程的現象，在 這過程往往是較下層階級被驅離。個體論者就社區關係變換，將都市再生視為城市的推 土機，促使「社區」瓦解。 二、經濟學的觀點 依據Chris Couch 解釋，都市再生主要是為了維繫資本主義系統，以支持市場與供 需之運作，並改善都市運輸、創造都市良好環境，同時藉由工業發展，可以不斷尋找新 的市場，增進地方的利益（黃健二，1985）。在方法上，對都市再生之解釋不外包含採 取重建、整建、維護等方式。就上述不同的定義加以歸納，在目的上則以寧適、安全、 適宜人居的環境，以創造都市之經濟利益及保存人類文物古蹟。 三、文化學的觀點 David Harvey 認為，當代都市制度體制已由管理主義轉向企業主義的體制，「城 市行銷」已成為城市強化生產、消費與管理競爭力的主要策略。其提出文化為「財富創 造」的策略，歷史文化保存與歷史街區與建築物的再利用本身，即是一種經濟力量，一 種成長產業及財富資源，實質上並超越經濟策略。 四、生態學的觀點 依據美國洛杉磯加州大學Leo Grebler 教授所謂都市再生是指都市環境透過設計予 以變更，將現存之都市區域進行大規模之調整，以適合現在及未來生活及工作之需要， 並擴及住宅區與非住宅區域。其過程包括土地之重建計畫與興建，那些受衰敗威脅的地 區則設法復興，其有歷史與文化價值的則加以保護，所以這些工作皆包括在城市發展全 部計畫的範疇之內（Leo Grebler 著，洪瑞堅譯，1990）。 都市再生之理論 都市再生是一種綜合社會學、經濟學、政治學、生態學等學科的行動方案，需建立 完整的法令制度、推動策略及實施機制體系，才能有效推展，包括建築容積獎勵與稅捐 減免、不動產證券化、土地信託及權利變換等策略及建立整體都市更新評估指標系統， 以作為政府公共投資決策之依據。 都市再生的理論，富含有社會學、經濟學、文化學與生態學的論證思維，依此論證 思維，產生不同學派的論證研究，茲分述如下：
一、人文區位學派 此學派乃以都市社會學解釋人口在空間上的分布為其理論探討的對象。其認為都市 之發展如生物之有機體一般，是經由各不同部分經過相當複雜的過程融合而成，而非一 混亂毫無秩序的集體。經過長時間的演變與探討，人文區位學派主要分為三個主要論 點，即都市決定論、人口組成理論及副文化理論。然而以現今都市社會問題的複雜性與 多樣化而言，我們實在難以以單一學派或理論去解釋都市社會現象。 人文區位學派著重以人口在空間上的分布來觀察其社會關係及背後隱含之經濟文 化因素。因此以人文區位學派解釋都市再生現象，可視為由於人口高度集中於市中心， 過渡的擁擠導致許多都市問題產生，如住宅的不足與違章建築的興建，影響了居住之寧 適性與都市市容；而人口集中於都市造成交通流量之增加，公共設施之需求亦隨之提 高，然而這些公共設施包括交通系統、都市衛生系統、都市休憩系統都市生態系統等卻 很難隨者人口的增加而增添，結果影響居住的便利，生活水準及環境衛生。再者，人口 的異質性亦產生許多都市社區衝突。都市居民為求其居住上的理想性、安全性、寧適性 及地位性，而向外遷移，間接使得老舊市中心區逐漸凋零窳陋，進而造成族群分離的現 象。 二、新古典經濟學派 新古典經濟學派主要著重在對都市社會所產生之影響，尤其是都市房地產之運行及 產生之後果。其主張，都市稀有土地資源的分配，是通過市場來組織與平衡的，而市場 價格的運作則受制於一般規律，以解釋都市型態變遷的動因和預測未來都市發展的趨勢 （logan，1988）。都市房地產市場的運作無疑是一個相當重要的都市現象，不僅可以 解釋都市型態變遷的動因及預測都市未來發展趨勢，亦具有帶動或塑造其他都市社會現 象的效果。 以新古典經濟學派解釋都市再生之現象與必要，可配合都市成長所形成之拉力效果 來說明。由於都市的快速成長，提供了較多就業機會，而市中心區基於區位上的優勢， 使得早期市中心人口聚集，形成房地產高度需求，造成價格上揚，此時可說是市中心房 地產的高峰期；然房地產市場的繁榮與需求無法同時反映在各項公共設施的適時提供 上，致使生活與居住品質漸趨低落。而在交通建設日盛及汽車普及率漸高之後，人們反 過來傾向於往郊區購屋，以求更為寧適的居住生活環境，結果造成郊區化現象。由於有 此偏好的消費者多為高所得者，使得留在市中心者皆為低收入戶，不僅使得政府之稅收 收入減少，無力改善市中心之環境，商業行為等亦因此而遠離市中心，形成惡性循環。 因此，為重新提振市中心的競爭力，需對舊市中心區進行機能再造的工作，以恢復 其生活、商業與行政文化等功能，以免惡化之環境破壞了都市發展成果。 三、新馬克斯主義學派 主要以社會生產方式為出發點的新馬克斯主義學派，在探討都市動態變遷過程中， 其研究重點在於資本的累積與動態過程。主要代表人為Smith，其以貶值循環來解釋市 中心鄰里價值下降之過程與原因。貶值循環理論主要由下列幾個程序構成。
1.新建及第一次使用循環（new construction and the first cycle ofuse） 2.租賃使用轉變為單純佔用（landlordism and homeownership）
3.房屋的移轉及破壞(blockbusting and blowout) 4. 融資機構的拒絕往來戶(reding) 5.放棄(abandonment) 而此循環最後將產生租隙，由於租隙（即殘餘價值獲利潤）的存在，將創造衰敗地 區再投資的機會（李承嘉，1998）。而以重建高消費住宅與商業區為主要的對象；這亦 是資本家對郊區投資到飽滿以後的一種投資，亦即在都市中心，經過「投資」與「離投 資」後而發現可「再投資」的一種現象（蔡勇美，1997）。從都市發展的歷程來看，由 於郊區化發展產生的資本累積作用，使得市中心固定資本的投資減少，導致舊市區中心 逐漸產生租隙效應，顯示舊市中心區正符合資本家與政府進行都市再生的投資環境（林 潔如，2000）。 根據經建會的推估，1991 年後，除了1994、1998 年因為市長選舉外移人口流入使 人口呈現正成長外，其餘人口發展均呈現負成長，在此條件下，臺北市已無須再擴張其 都市發展用地，至於臺北市未來之都市發展政策應再回歸市中心。 四、都市政治經濟學派 都市政治經濟學派研究之重點在於分析都市的政治經濟結構，其將都市的地點或地 區當作一種抽象的特殊產品，房地產即為具體之表現之一。房地產當做為一種商品有其 「交換價值」與「使用價值」，前者以提供居民之居住價值，後者則是房地產擁有者可 取的租金。房地產租金除了本身的價值外，亦受到該地產地點之影響，及都市房地產的 區位與社會價值。這種區位的社會價值，除了地理因素外，更有其社會因素影響，而這 種社會影響因素乃是人為的（蔡勇美，1997）。在都市政治經濟學者的研究中，造成此 社會影響因素大於地理因素之主因在於政治、經濟及權力結構運作的成果。在台灣威權 政治體制下，國家機器與其他部門的關係模式可能不是被動地反應不同團體的利益，而 是國家機器部分地釋放其所宰制的各種權利或資源，以換取社會不同團體的支持，來維 繫政權的合法性，這種以政權為中心的關係模式，可能是描繪台灣威權體制都市政治形 勢較為適當的架構（陳東昇，1997）。 都市政治學派主要在批評國家機器與資本家為鞏固其既得利益，採聯合運作的結 果，使得社會的福祉在此運作過程中被忽略掉了。然若換個角度敘述，倘若國家機器與 資本家在創造自身利益之同時亦製造了社會利益，亦即政府角色在提供資本家便利的同 時確也增加了公共利益，這樣的情況下政府與資本家的結盟是否可被接受？這是過去的 都市政治經濟學者較少去探討到的，亦可為公私部門合作提供一個可思考的方向。換言 之，若能提供一個良好的遊戲機制，使得政府運用其公權力結合私部門的資金技術，甚 至台面下之權謀利益交換的結果，亦為社會大眾帶來了福利，這樣的遊戲規則是否得以 存在，頗值得探討。而都市再生這樣一個政策所牽涉範圍、影響程度之廣泛，正可為此 問題提供一個檢視的機會。Bellush 及Hausknecht 認為，都市更新是一個政治過程， 更新地區的實質結構是政治決策對資源再分配的結果，這種具有權威性的價值分配力量 之作用，可清楚反映出資源重分配地區與利益重分配者追求的資源價值（引自林潔如， 2000）；都市更新事業，其功能與實質目標亦存在政治功能與經濟目的。就政治家與社 會學家的觀點來看，許多對都市再生正當性的支持，可能只是一種政治陰謀。例如早期
美國的都市再生被解讀為種族歧視的壓迫。英國倫敦碼頭地(Docklands)之更新則被視 為保守黨政府對於工黨支持者的驅逐。臺北市馬英九市長在競選時提出「翻轉軸線、再 造西區」等競選口號，使得都市再生成為一種政權維護之籌碼。因此，從政治經濟面向 觀之，都市再生事業之推展對政府而言確有其必要性。 表 2-1 更新理論的發展沿革 時間 觀念 要項 19 世紀初 鼓吹機能觀念及社會 秩序的理性設計 對於工業革命對於土地的過度使用及工人居住品質的低落，提出反 省。 19 世紀末 ~20 世紀初 花園城(Garden City) 運動 由歐文式的社區設計始至霍華德的<<明日的田園城市>>告大成，城市 是為健康生活與工業而設計，強調合理新鎮的建立。 19 世紀末 城市美化(City Beautiful) 運動 由美國芝加哥博覽會開始的思考，主張將交通系統、公園網、焦點建 築群做整體設計，是都市中大公園的盛行時期，不過在建築部份主要 採用古典式樣建築。 1928~1956 CIAM 現代都市論述 步驟性地討論當代居住問題，並清楚地將城市機能分為工作、居住、 交通、休憩等四大功能，而到後期開始有了修正，包括承認歷史建築 的影響，亦開始討論到美學、經濟、社會等議題，而其中的領導人柯 比意(Le Corbusier)至終不放棄聚集的工業城市形態概念思考。 1940~1959 戰後對於都市重建及 住宅的巨量需求，採 現代主義建築大量興 建新鎮，戰災後的市 中心也多採推土機式 重建 因戰災而急需重建更新(兼顧窳陋清除)，考慮層面已非單純之實質問 題，社會問題與都市財政問題併同考量，因居住水準要求提高而改善 居住環境，且需配合都市計畫事業的推展而有非居住性的更新，而後 逐步建立各有關之法令與制度。 1953~1967 TeamX 對於舊社區生動的街道生活的新體認，呼籲對於人類群體環境的關 懷，運用現象學，解釋人類和諧的複雜性，以群落區分為住宅、街道、 地區、城市等四個抽象層次。 1960~1970 都市無止境的蔓延， 使得舊市中心衰敗， 對都市更新反抗 更綜合性的考量，但將尺度由大都市為主之大規模更新轉為中小都市 為主及鄰里社區更新，其中住宅更新頗受重視。 1970~1980 行動規劃的開始，參 與式營造觀念，欲使 得地區更新工作，能 更符合當地居民所 需。 維護型的更新受到重視，在由大規模的都市更新替換成鄰里發展計 畫，再進為街廓開發許可過程中，範圍逐漸縮小，但可行性提高，如 何付予更新地區個性及生命是主要課題，實質空間致力於構築徒步 區、廣場、綠地或舊建築再利用，對整體都市經濟效益最容易得到較 高的使用迴響。 1980~ 都市再發展生態都市 的都市論述 大規模的拆除更新已經完全停止，而著重的小型再開發案方興未艾， 且會特別著重與鄰近舊市區紋理結合及整合交通系統。90 年代後由 於地球的飽和，而有了永續與生態的呼聲，仍持續建構發展中 （資料來源：陳明竺，1993，楊裕富，1991，倫迪．賀斯特(Randolph T. Hester)，1999，）
2.2 英國之都市再生
英國都市再生之背景 工業革命始於英國，因此都市化在英國發展的也比較早，19 世紀初期，由於工業 革命之影響加上市場自由經濟主義之盛行，英國政府對於工業及城鎮之發展採取放任主 義政策，造成都市無限制擴張及居住環境惡化、污染等問題。為解決此問題而訂定此法， 主要透過下水道整修及其他環境改良來解決實質環境問題，為英國第一個解決都市環境 問題所擬定之法令（陳麗紅，1998）。 20 世紀初期，由於都市不斷擴大，造成都市環境惡化，住宅需求增加，使得城區 貧民窟與新市鎮開發的問題結合在一起，整體環境改善與住宅提供及改良的問題逐漸受 到重視。為因應此問題而通過此法，希望以都市整體發展角度來解決日益嚴重的住宅與 都市問題，而在政策上亦提出郊區開發之構想，同時加速進行貧民窟拆除及市中心再開 發工作。 1920-1930 年代，由於世界經濟不景氣，使得英國國內面臨產業崩潰、戰後住宅不 足及嚴重的失業問題，造成許多地區瀕臨衰頹的命運，復又因政府解決居民失業問題的 策略不當，造成更多社會問題。故於1930 年頒布住宅法，藉以作為進行貧民窟拆除的 工具，其立法之基本精神與作法乃是針對居住環境窳陋住宅本身之改善訂定其標準，並 劃定其實施之事業地區以進行改良，並提昇居住品質。 1940-1960 年代，英國興起了新市鎮風潮，原本企圖藉由新市鎮開發與綠帶政策的 結合來解決市中心的問題；然而過渡的郊區發展，反而使得許多年輕專業之技術人員及 工廠、公司外移，更加速市中心問題的惡化。 1932 年頒布的城鄉規劃法，將城鄉地區整個納入開發管制範圍，企圖以控制土地開 發方式來促成城鄉整體規劃與發展，而為解決經濟發展上之窘境與實質環境之改良工 具，英國政府在1934、1936、1937 年頒布特定地區法，透過貸款、減稅、免稅等方式 來提供開發與環境整建基金，並以各種獎勵輔助方式鼓勵民間投資。 1947 年的城鄉規劃法乃善為解決由於新市鎮興起導致人口產業郊區化問題而修訂 的；由於居民、工廠外移至郊區的結果，市中心區形成貧困循環2的現象，更加速了市 中心區的衰頹，因此1947 年城鄉規劃法修正朝向以較彈性管制方式重新創造環境，惟 效果並不顯著。 1978 年頒訂的市中心法乃是為有效推動市中心區再開發工作而訂定，期望透過融 資貸款利息以及土地抵押上的種種優惠措施，來鼓勵私人參與市中心再開發，另賦予地 方政府審核及申請相關補助金的權力，並開始推動各項新的都市方案。 英國針對市中心開發相關法令整理，其實上除了上述之相關法令外，其再開發制度 通常透過許多制度、行動小組及基金方式進行，如1980 年實施之土地登記制度與荒地 補助金及推動都市開發公司制度以促進公私合作開發、1981 年實施之企業區制度、1982 年實施之都市開發補助金、1984 年提出（1986年實施）之簡化規劃區制度、1986 年推 動設置之都市行動小組、1988 年設置之城市建設基金與都市再生基金、1991 年都市挑 戰方案（City Challenge）及1994年單一再開發預算制度(Single Regeneration Budget)等都市中心再開發直接或間接相關之措施或規定。 英國都市再生之目的 早期英國都市再生之政策目標，基本上可分為兩類，一是綜合性的環境改善與住宅 改善；二是對某種需要維護之建物保存、維護（黃健二，1985；43）；而隨者經濟、政 治與社會環境之變遷發展，其再開發之政策目的亦漸漸由早先側重實質環境的改善轉為 促進市中心經濟復甦之方向；在政策及作法上，最常見除透過企業區等特定計畫復甦工 商業、引進私部門投資與帶動地方發展外，亦常配合市中心區市街景觀、文化歷史資源 等來推動觀光產業的發展，將再開發事業與觀光資源有計畫的加以整合，並透過彈性策 略來發揮地方特色，整合地方資源，促進地方產業的再生。 英國都市再生之內 容 及 手 法 在都市再生開發主體上，英國早期之再開發工作乃是由政府主導，1964 年以後， 由於政府組織的重組與市中心地區的重新定位與政策目標的重新確立，使得規劃體制的 重建與政府態度轉為減少干預的方向；而1980 年起，柴契爾主義盛行，因此反映在政 策頒布與推動上，強調私人企業與政府間的合作關係，企圖以建立公私合夥策略聯盟方 式，促進地方經濟的配合、地方社區的直接參與、穿透傳統政策籓籬等有效的都市再開 發策略的重要性（翁樹陽，1998；51）。至此，再開發事業的運作主體已轉移為獎勵私 部門及公私合夥。 英國都市更新事業之開發歷程，大致而言可分為兩大階段，第一階段從1800年至 1963 年，為政府主導階段，第二階段自1964 年年迄今，為公私部門合作階段，茲將其 開發歷程簡述如下： 一、政府主導階段 為解決19 世紀初期因政府採行放任主義所造的種種居住環境品質惡化及都市蔓延 擴張的亂象，以便使都市政策更符合社會需求，並更易落實，英國政府在早期的都市再 開發作法上，是較為強制主導的，其發展重點，符合於社會面與實質環境面的改善，期 藉由居住與生活環境之改善及公共設施之興闢來達到提高都市環境品質的目的。 到了1930 年代，為解決失業及戰後住宅不足等問題，英國政府透過各項法令制度 的推行，來達成再開發的目標，在整體的政策上亦開始藉由整體規劃與管制的方式來帶 動整體發展，並以各種獎勵補助的方式來鼓勵民間投資（陳麗紅，1996）。 而1940 至1960 年代，英國政府透過1947 年城鄉規劃法的修正，期望以較彈性的 管制方式重新創造新的環境，來解決市中心衰退的問題，惟效果並不明顯。 綜觀第一階段英國都市再發展的過程，可以發覺其主要方式乃是藉由政府制訂政策 制度以供下級或民間企業遵循並執行，期望藉此能使都市政策更符合社會需求，並更易 落實，以帶動都市的整體發展。 二、公私部門合作階段 此階段除繼續維持前一階段的目標外，亦考慮到財政負擔與開發程序簡化，並結合 私人的參與，以使再開發工作更具效率，發揮多目標整合及刺激復甦的作用，開始強調
公私合夥觀念，著重公私部門合作的經濟型態再開發，其發展歷程迄今可分下列三階段： （一）、公部門（中央與地方政府）間的合夥 中央與地方政府合夥的模式始於1977 年工黨提出的內城地區的政策白皮書及1978 年的內城地區法，此時建立內城地區（Inner City）合夥的功能，主要是協調計畫案內 各相關公共機構間的作業，企圖透過中央與地方更密切協調以經營都市變遷，並輸送公 共資源到急切需要的地區。 （二）、公部門與私人間的合夥
1980 年代由於受到都市成長聯盟（Urban Grown Coalition）相關觀念的影響，英 國政府建立起公私部門合作以促進地方經濟開發的觀念，期望透過私人投資都市開發過 程涉及的地產利益以回饋地方社區。1979 年保守黨執政後，重新界定公部門與私部門 之間的邊界，並更偏好私部門的活動，中央政府推動建立都市開發合夥的觀念，主要企 圖是增強私部門在決策的影響力並引進私人投資，以減輕公共支出的財政負擔。因此， 先前公部門間的合夥，漸漸被中央與私人間的合夥取代。 （三）、公部門、私人與社區志願服務部門之合夥 新工黨政府主張從直接的服務提供，轉移到部際之間工作夥伴關係，以及鼓勵地方 與社區的發展，目的在建立參與民主。在2000 年「地方政府法」(Local Government Act 2000)修正公佈後，確立將傳統的直接服務提供，轉移到目前組際工作與夥伴協力關係 (inter-agency working orpartnerships)。（林佑璘，2003）
小結 Obverts(2001)曾結合Lichfield(1992)及Stohr(1989)之觀點，對英國戰後五十年 都市更新的演進予以分期，茲整理如表2-1所示。 綜合以上英國都市更新推展的經驗得知，都市更新政策之執行不僅著重於實質環境 層面，軟體層面的策略更是成功與否的關鍵，都市更新因牽連廣大的都市政策，更應從 各種面向來審慎考量，因此，未來我國都市更新事業的推展上，亦應政策落實於軟體層 面上，使政策的推行能更切合社會發展與市民需要，達成都市永續發展政策的效果。（林 佑璘，2003）
表 2-2 英國都市再生歷程分析
資料來源：Peter Roberts & Sykes，2000：14
時期政策 類型 1950年代重建 (Reconstruction) 1960 年代復甦 (Revitalisation) 1970年代更新 (Renewal) 1980 年代再發展 (Redevelopment) 1990 年代再生 (Regeneration) 主要策略 及導向 老舊地區的重建 及擴張經常是建 立在主要計畫 上；郊區成長。 延續 1950 年代 的主題；郊區及 都市外圍的成 長；部分焦點在 嘗試修復 (Rehabilitation)。 著重在地點更 新及鄰里發展 計畫；都市外 圍持續成長。 許多主要發展與 再發展的計畫；旗 艦計畫；超越城鎮 計畫。 政策及施行朝 向全盤性的形 式；更重視在事 務的整合。 關鍵角 色及掌 握者 國家及地方政 府；私部門開發 商及承包。 公部門與私部門 間朝向平衡。 私部門地位的 提昇及地方政 府的分權。 強調私部門及特 殊機構；轉變為合 夥機制。 合夥參與的方 式為主流。 行動的 空間層 級 強調地區 (local)及基地 (site)的層級。 區域(regional) 層級的行動出 現。 開始是區域及 地區層級；之 後較強調地區 層級。 在 1980 年代早期 著重在基地；之後 較強調地區層級。 策略觀點的再 提出；區域行動 的成長。 經濟焦 點 公部門投資與一 些私部門的加 入。 延續 1950 年代 私部門漸增的投 資影響。 公部門資源的 緊縮與私部門 投資的成長。 有私部門支配具 選擇性的公共基 金。 公部門、私部門 在捐助的基金 較具均衡。 社會內 容 住宅與生活水準 改善。 社會與福利改 善。 社區行動與賦 權。 社區自助有州相 當選擇性的支持。 強調社區的角 色。 實質重 點 內城地區的更替 (replacement) 與外圍發展。 一部份延續1950 年代對於建成區 的修復。 (rehabilitation)。 老舊都市地區 更廣泛的更 新。 旗艦式的主要計 畫與新開發計畫。 比1980 年代審 慎；古蹟與 保存。 環境措施 造景與綠化。 選擇性的改善。 創新的環境改 善。 對環境更廣泛的 關心。 環境永續性廣 泛理念介紹。
2.3 美國之都市再生
美國都市再生之背景 美國是首先創設「都市更新」（Urban Renewal）一詞觀念的國家，亦是全世界實 施都市更新實績最高的一國（黃秋月，1982；51），自1920 年代開始，即有許多貧民 窟清除的工作。歷經了多年來的發展，其都市更新工作亦隨時代變遷與社經環境的改變 而在政策、作法及運作過程上有許多改變。 美國都市更新制度源自於1949 年住宅法案，早期實施方式是由地方政府利用大筆 聯邦補助款對窳陋地區進行大規模之拆除重建，然後將其整理後之地區低價售予開發商 來進行開發工作；然此種強硬式之作法破壞了原有鄰里關係以及造成貧民窟移轉的效 果，為人所詬病，使得此實施方式於1973 年宣告終止。美國國會於1974 年通過住宅與社區發展法（Housing and Community Development Act of 1974 ），改以「社區發展整體補助基金」（Community Development Block Grant 簡稱CDAG）進行以往之更新工作及公共設施的提供與改建事宜，至此美國都市更新之重 心已由拆除重建轉為重視住宅之整建與維護。
1977 年國會有進一步擴充基金之功能，另外設立「都市發展行動補助基金」（Urban Development Action Grant ，簡稱UDAG），用以補助房屋老舊及面臨貧窮失業等問題 之窳陋地區，以刺激其經濟復甦。目前美國主要採取此二種基金來推動都市內的更新工 作，同時更新方式亦由過去政府主導及偏重實質環境改善的手法，演變為強調公私合作 並兼顧都市社會與經濟層面之綜合性機能再開發。（林佑璘，2003）
美國都市再生之目的
美國都市更新政策大多反映於「聯邦住宅法案」（Federal Housing Acts）中，自 從1954 年出現「都市更新」一詞以來，在政策目標上歷經多次修正，經由整理相關文 獻，其都市更新政策目標可歸納如下： （1）窳陋環境之改良。 （2）創造就業環境。 （3）回復都市生機。 （4）提供中低收入住宅。 （5）維護歷史古蹟。 （6）激勵民眾參與。（林佑璘，2003） 美國都市再生之內 容 及 手 法
美國聯邦政府於1965 年成立住宅及都市發展部（Housing and Urban Development Department—HUD），下設社區規劃與發展局（Office Community Planning and Development）為業務負責單位。而HUD 為便利地方政府與人民間的聯繫，將全國劃分 為七個區域，每一區域均設有區域辦事局。
都市計畫及衛生等機構；一般州政府辦理更新業務之功能為指導與監督，並授權所屬地 方政府辦理更新計畫及接受聯邦政府之各項援助。 而地方政府負責更新業務之機構大致上有四種情形： 一、獨立於地方政府之外，專門成立機構。 二、在地方政府內單獨成立專門機構。 三、隸屬住宅、都市計畫及公共工務等部門中。 四、分別由住宅、重建、計畫部門各依執掌分別推動。 依據楊璦禎（1999：2-6）針對美國過去15-20 年間主要城市所使用之都市再發展 策略之整理，其執行策略可彙整如下： 一、以公共投資為觸媒，鼓勵私部門投資特定再發展計畫。
二、創設市中心稅賦分區（Downtown Tax District）作為都市再發展之工具，以增加 基金實現特定之計畫方案，並作為管理與促進市核心再生之手段。 三、創設私人非營利開發公司，以增進效率並監督計畫之發展。 四、人力投資策略：透過工作訓練、職業教育提升、職業生涯規劃以及其他針對失業人 口及兼職人口所設計之方案，訓練個人必要技術使其能在日益增加的服務導向經濟 中獲得或保有其工作。 五、規劃上強又有力的契約。 六、藉由許多大型混合使用開發案所增加的財產價值創造的財政稅賦收入來匯聚城市公 共改良基金。
七、區域成長管理策略（Region wide Managed Growth）。
八、創造強力的開發者，使其擁有獨立的權利與必要的財政來源，經由開發程序推動困 難的計畫。 九、聯邦政府與州政府開發計畫與基金之協助。 十、將成功市中心計畫之收益引導至鄰里層級，使鄰里支持市中心之發展計畫。 十一、公私部門合夥策略之創造。 十二、配合重大交通運輸建設進行再開發事業。 十三、都市成長限制，避免使都市資源投資於新開發地區，與市中心投資產生排擠效果。 十四、利用負面事件作為都市再發展的觸媒與轉機。 美國都市再生的展開，有兩個很重要的因素，第一個因素是廣大的中收入戶隨著工 作機會轉變，大規模的從舊市中心遷移到郊區或其他區域，第二個因素是少數民族及貧 窮的人口大規模的遷調這些舊市中心（Klieinberg,1995:121）。 一、1949-1954 年 依據1949 年的住宅法，更新事業開始自不良住宅地區的改良及清除貧民窟。大規 模之清除及公共住宅興建於戰後逐漸展開。1954 年住宅法案通過後，都市更新有了明 確的目標，由政府部門大規模清除中心商業區旁的住宅貧民窟，以提供興建中低收入戶 住宅，但並未吸引私人開發投入（Kleinberg, 1995：135）。 二、1954-1968 年 自1954 年的住宅法，都市再開發（Urban Redevelopment）改稱為都市更新（Urban
renewal），增加修復（Rehabilitation）與維護（Conservation）的觀念：此時期開 始吸引更多私部門投入，包括商業企業家、地方；官員成為公部門及中心都市機構代表， 重點在更新地區的清理工作，大規模的整平既有建築物，特別是CBD 降低低收入戶的鄰 里社區（Kleinberg, 1995：140）。除住宅外，對其他用途之建築亦給予輔助，就都市 衰退問題加以改善，以恢復都市生機。 三、1968-1973 年 結合中央、州、地方政府及民間力量共同解決貧民窟、荒廢地區的社會經濟與實質 問題，將更新策略由平價住宅的興建、附屬設施之補充、用途地區純化等逐漸多樣化， 並針對教育、文化、保健、就業等非實質問題加以解決。 四、1974-1982 年 開始由早期的貧民窟清除轉向都市環境改善，進而預防居住生活環境惡化，亦即開 始注意維護事業，歷史建築及街區的維護工作。 小結 由美國辦理都市再生事業主要法令依據之沿革及開發重點之轉變，將其開發歷程整 理如表2-3所示。 綜合以上分析得知，美國在都市更新推展上歷經了多年來的發展，其更新策 略與內容亦隨者時代變遷與社經環境的改變而有不同；在1980 年初，由於政府 財政能力大幅降低，使得都市更新政策與以往略有不同，開始將都市更新政策視 為經濟發展之一環，並強調民間力量之運用，企圖引進私部門力量，並結合經濟 發展策略，以創造兼顧都市社會與經濟層面之綜合性再發展計畫。（林佑璘，2003）
表 2-3 美國都市再生更新歷程分析 （林佑璘，2003） 時期政策 類型 1949－54年 重建 (Reconstruction) 1954－68 年 復甦 (Revitalisation) 1968－73 年 更新 (Renewal) 1974－82年 再發展 (Redevelopment) 1982 迄今 再生 (Regeneration) 法令依據 1954 年頒布「住 宅法案」 1966 年頒布「示範 都市與都會發展 法」 1977 年頒布「住 宅及社區開發條 例」 主要策 略及導 向 由政府部門大規 模清除中心商業 區旁的住宅貧民 窟，以提供興建中 低收入戶住宅。 住宅與都市發展部 選定 63 個都市，分 別劃定為「模範里 鄰」。重點在更新 地區的清理工作， 大規模的整平既有 建築物，特別是 CBD 附近低收入戶的鄰 里社區。 結合政府及民 問力量共同解 決貧民窟、荒 廢地區的社會 經濟與實質問 題。 開始由早期的貧 民窟清除轉向都 市環境的改善， 進而預防居住生 活環境惡化。 鼓勵公司集中 設置於市中心 區。1991 年提 撥經費就美國 中心城市經詳 細調查後提出 再發展政策。 關鍵角 色及掌 握者 由公部門辦理，並 未吸引私人開發 投入。 開始吸引更多私部 門投入，包括商業 企業家、地方官員。 除私部門投入 外，並開始引 領社區居民參 與。 擴大社區居民參 與更新。 公私合夥。 實質重 點 環境改善、社 會救濟。 除住宅外，對其他 用途之建築亦給予 補助，並結合消滅 貧窮計畫，較容易 發揮 政治與社會的整體 力量。 除實質問題的 解決外，並針 對教育、文 化、保健、就 業等非實質問 題加以解決。 開始注重住宅之 整建維護事業及 歷史建築的維 護工作。 政治、經濟、 社會、環境等 各層面均為更 新面向。
