政府人事部門執行退休公教人員參與志願服務之研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系研究所碩士學位論文. 政府人事部門執行退休公教人員參與志願服務之研究治. 政. 立. 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 指導教授：施能傑博士研究生：吳維茜撰. 中. 華. 民. 國. 1. 0. 5 年. 1. 2. 月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.

(3) National Chengchi University Department of Public Administration Master Thesis. 立. 政治大. ‧ 國. 學. A study of Implementation on Government Personnel. ‧. Sector's Volunteer Service Policy with Retirement. Nat. n. sit er. io. al. y. Civil Servants. Ch. engchi. i Un. v. Advisor: Neng-Jie Shih, Ph. D. Graduate Student: Wei-Cian, Wu.. December, 2016.

(4) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v.

(5) 謝誌還記得當初進政大公行所，懷著憂喜參半的心情，憂的是擔心自己是一個非本科生無法適應專業的碩士班課程，喜的是對公共事務的熱情，以及對研究所生涯的憧憬。在研究所的兩年，首先要謝謝我的指導老師施能傑老師，您總給我爸爸般可靠又自在的感覺，感謝您從最初討論論文的階段，就鼓勵我盡可能地去想，縱使是不完整的想法都可以提出來討論，和反覆修正論文的過程中耐心的幫我檢視，協助我在想法發散時找回寫作的方向，每次遇到老師後都會有種能量倍增的感覺。謝謝我的老闆兼口委的董祥開老師，跟您一起工作的過程，我能把自己想. 政治大多，也很開心。謝謝莊國榮老師平時的照顧與關心，期許自己也能是個像老師般立到的想法、問題很自然地跟老師提出來討論與交流，這樣的過程中真的學習了很. ‧ 國. 學. 真實和溫暖的人。謝謝詹中原老師過去協助與關心，到現在還記得老師總說的那句”有事隨時聯絡！”。謝謝可愛的陳敦源老師、建立我論文寫作能力的朱斌妤老. ‧. 師、顏良恭老師、蕭梧桐老師、杜文苓老師、蘇偉業老師、黃東益老師的教導！. y. sit. n. al. er. io. 更完整。. Nat. 最重要的還有謝謝口試委員蔡秀涓老師在論文上給我的建議，讓論文可以修正的. i Un. v. 除了老師們的照顧與幫忙，也要感謝學長姐總是很樂於協助和分享，謝謝奕. Ch. engchi. 宏學長、德芳學長、瑞鈐學姊、明莉學姊、維德學長、揚中學長、怡樺學姊、庭吟學姊、文婕學姊、承訓學長、子麾學長、冠吟學姊、哲丞學長等人的照顧，還有同學們，謝謝碩一時我們這魯家的陪伴，謝謝貼心女孩畢瑋始終都在，謝謝婕妤、敬庭、韻涵、文涵、海莉、國莼、汎琪、萬萬、子豪讓我生活多了精神寄託的地方，謝謝澍鋒、柏宇的陪伴，很懷念那個傍晚課後吃飯時間。謝謝董祥開老師研究室可愛學弟妹們。充滿壓力與挑戰的兩年半，謝謝你們讓他多了些美好的回憶。最後謝謝一些重要朋友的外援，像思云、昱中、思涵等，還有我的父母親、妹妹願意支持我唸完碩士的想法。耶，你做到了！維茜. I. 謹誌.

(6) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i Un. v.

(7) 摘要台灣近年來面對高齡化社會的影響，以及在公教人員提早退休的趨勢下，如何促進更多退休公教人員參與志願服務備受重視。回顧過去學術研究上，未有從公共行政之政策執行理論的角度檢視志願服務政策執行過程之研究，針對公部門人事單位推動退休公教人員從事志願服務的政策進行探討與整理。因此本研究以政策執行理論檢視：人事人員執行退休公教人員參與志願服務政策的狀況為何？人事人員推動退休公教人員參與志願服務政策遇到的問題與挑戰為何？以及人事人員執行退休公教人員參與志願服務政策的作法能否強化與回應退休公教人. 政治大訪談政策執行機關、參與志願服務的退休公教人員、未參與志願服務的退休公教立. 員參與志願服務的意願。本研究透過文獻分析法與深度訪談法了解政策背景脈絡，. ‧ 國. 學. 人員等重要利害關係人，解答上述研究問題。. 研究結果發現，退休公教人員參與志願服務政策的執行成果和狀況在各機關. ‧. 落差極大，且各機關人事單位多半以本機關需求為出發點，僅落實志願服務意願. sit. y. Nat. 調查和資訊公告的工作，並非都有進一步協助同仁媒合，或是提供與創造志工工. n. al. er. io. 作機會。此外大多數退休公教人員參與志願服務的原因，是受到人際因素上朋友. i Un. v. 之間的影響，或是利己因素上個人欲豐富其退休後的時間，或是持續學習新事物。. Ch. engchi. 因此，現行政策措施難以回應與強化退休公教人員參與志願服務的意願。本研究以政策目標、政策執行者、標的團體、資源等四個政策執行力影響因素，以及志願服務參與動機，歸納退休公教人員參與志願服務政策執行遇到的問題包括：機關性質差異影響政策執行、志願服務業務權責不明、媒合功能徒具形式、現行政策難以回應退休人員參與志願服務的參與動機因素。根據執行情況和運作上的問題，並且觀察退休公教人員參與志願服務的原因，本研究建議如果政府人事單位要繼續執行此政策，志願服務政策的設計應該思考如何確立政策目標、確立專責處理志願服務的單位、針對志願服務政策規範的機關再加以界定、強化媒合管道管理、退休前即開始進行志願服務訊息推廣強化志. III.

(8) 願服務意識、創造適合機關性質多元的志工職缺、建立更完整的誘因機制、與退休人員協會或相關民間組織合作，藉此強化政策執行效能，強化退休公教人員參與志願服務的意願。. 關鍵詞：退休公教人員、志願服務、政策執行. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i Un. v.

(9) Abstract According to the impact of aging society, and the trend of civil servants and teachers retire earlier in Taiwan recent years. How to promote more civil servants and teachers participate in volunteer service has been valued. However, there were no research study volunteer service policy with retired civil servants and teachers through public administration’s implementation theory. Therefore, this study aimed to study volunteer service policy with retired civil servants and teachers through implementation theory: How do government personnel sector implement volunteer. 政治大 face when they try to promote the volunteer service policy? And whether the 立. service policy? What are the problems and challenges government personal sector. ‧ 國. 學. implementation of volunteer service policy by government personnel sector can reinforce the willingness of civil servants and teachers participate in volunteer service?. ‧. This study used the in-depth interview and the literature analysis method to depict the. Nat. sit. y. background of policy, interviewed policy implementation agencies, retired civil. n. al. i Un. and teachers who are not involved in volunteer service.. Ch. engchi. er. io. servants and teachers who participate in volunteer service, and retired civil servants. v. The results of the study indicate that the outcome of volunteer service policy with retired civil servants and teachers between different government agencies has very big difference. Most of government agencies only do the willingness of volunteer service survey and policy advocacy. Not every government agency provides further service, like helping match employees with volunteer opportunities, or providing volunteer jobs. Furthermore, the reason why most of the retired civil servants and teachers involved in volunteer service is influenced by their friends, called interpersonal factors. The other one is egoism factor, people want to rich in their retirement life, or continue to learn new things. Therefore, the study found that. V.

(10) the current policy is difficult to strengthen or respond to the willingness of participation in volunteer service. In this study, the article uses four factors of policy implementation, including “policy targets”, “policy implementers”, “target groups”, “policy resources”, and “motivation of volunteer service” to explore the problems during policy implementation. The finding includes: the different nature of the government agencies affects policy implementation, the authority and responsibility of volunteer service is ambiguity, the matchmaking function only formally, the current policy is difficult to respond to the motivations of volunteer service.. 治政 Based on the above finding of implementation situation, 大 problems of operation 立 and the motivation of voluntary service. This study proposed seven suggestions in ‧ 國. 學. order to strengthen the willingness of retired civil servants and teachers participate in. ‧. volunteer service. The suggestions include: the government personnel sector should. sit. y. Nat. establish a unite policy target, establish a unite authority and responsibility unit to. io. er. implement the policy, the government agencies need to coordinate with the policy. al. should be defined again, reinforce the matchmaking function, start to promote the. n. iv n C policy before civil servants and teachers that can deepen the concept of the h e nretire gchi U volunteer service, create diversity of volunteer jobs, establish a more complete incentive mechanism, and collaborate with organizations in society.. Keywords: Retired civil servants and teachers, volunteer service, policy implementation. VI.

(11) 目錄第一章. 緒論............................................................................................................ 1. 第一節. 研究背景與動機.................................................................................... 1. 第二節. 研究目的與問題.................................................................................... 7. 第三節. 研究方法................................................................................................ 8. 第四節. 研究流程.............................................................................................. 11. 第二章志願服務參與計畫執行的影響因素.......................................................... 13 第一節. 影響退休公教人員參與意願的因素.................................................. 13. 第二節. 影響政策執行力的文獻檢視.............................................................. 23. 第三節. 研究架構.............................................................................................. 34. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 第三章研究設計...................................................................................................... 41 研究對象.............................................................................................. 41. 第二節. 訪談大綱.............................................................................................. 44. ‧. 第一節. y. Nat. io. sit. 第四章人事部門執行公教人員參與志願服務政策的分析.................................. 49 政府推動退休公教人員參與志願服務個案分析.............................. 49. 第二節. 人事單位推動公教志工政策工作實際情況...................................... 60. 第三節. 志願服務參與動機因素分析.............................................................. 64. 第四節. 影響政策執行力的因素分析.............................................................. 73. n. al. er. 第一節. Ch. engchi. i Un. v. 第五章結論與建議.................................................................................................. 95 第一節. 研究發現.............................................................................................. 95. 第二節. 研究問題的討論................................................................................ 104. 第三節. 研究建議與研究限制........................................................................ 110. 參考資料 117 附件一強化退休公教志工人力運用機制之推動原則........................................ 122 附錄二各機關推動公教員工參與志願服務實施要點........................................ 124 VII.

(12) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VIII. i Un. v.

(13) 表目錄表 1. 我國平均壽命以及高齡人口統計表................................................................ 3. 表 2. 我國公教人員退休人數與年齡統計表............................................................ 4. 表 3. 相關研究有關參與志願服務因素彙整表...................................................... 20. 表 4. 第一代執行理論、第二代執行理論、第三代執行理論整理表.................. 29. 表 5. 政策執行影響因素彙整表.............................................................................. 33. 表 6. 研究對象統整表.............................................................................................. 43. 表 7. 政策執行機關訪談大綱.................................................................................. 44. 表 8. 退休公教志工人員訪談大綱.......................................................................... 45. 表 9. 政治大未參與志願服務的退休公教志工人員訪談大綱.......................................... 47 立退休公教人員志願服務業務成果統計（人數）........................................ 53. 表 11. 各單位執行狀況彙整 .................................................................................... 61. 表 12. 三節慰問金發放時之宣導訊息.................................................................... 62. 表 13. 本研究志願服務動機因素整理.................................................................... 97. ‧. ‧ 國. 學. 表 10. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IX. i Un. v.

(14) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. X. i Un. v.

(15) 圖目錄圖 1. 本研究流程圖.................................................................................................. 11. 圖 2. 古典層級模型.................................................................................................. 25. 圖 3. Sabatier and Mazmanian 政策執行力模式 ..................................................... 31. 圖 4. Meter and Horn 的政策執行模型 ................................................................... 32. 圖 5. 本研究架構圖.................................................................................................. 34. 圖 6. 各機關推動退休公教人員參與志願服務狀況圖.......................................... 56. 圖 7. 圖 8 勞保局志工台與一樓大廳..................................................................... 78. 政治大. 圖 9 國立科學教育館解說志工................................................................................ 78. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. XI. i Un. v.

(16) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. XII. i Un. v.

(17) 第一章. 緒論. 本研究主題為政府人事單位執行退休公教人員參與志願服務政策之研究，從政策執行的角度檢視志願服務政策的執行過程，了解其是否按照政策付諸實施，驗證政策的可行性，探討目前的政策辦法能否達到鼓勵更多退休公教人員參與志願服務的政策目標。本章第一節先就研究背景與動機進行介紹，第二節說明本研究目的與問題，第三節說明研究方法，第四節說明研究流程。. 政治大第一節研究背景與動機立. ‧ 國. 學. 在政府面臨財政資源的困境，無法負擔提供全部公共服務的背景下，輔導退. ‧. 休公教人員參與志願服務是政府既定的人力資源政策。該政策執行過去業已列入. sit. y. Nat. 各機關人事人員業務績效考核項目多年。台灣近年來面對高齡化社會的影響，高. n. al. er. io. 齡人口不斷增加，在公教人員提早退休趨勢下，如何一方提供退休公教人員完善. i Un. v. 的生活照護，一方面運用其具有經驗的優勢，使其退而不休，將有機會再運用的. Ch. engchi. 退休人力資源導入協助公共事務的推行備受重視。政府致力於推動退休公教人員從事志願服務，且相關政策、法規已執行逾二十年。然而綜觀過去相關文獻以及統計數據可知，部分機關對此仍處於消極的狀態，實際上參與志願服務的退休公教人員亦為少數。因此，本研究進一步對政府推動退休公教人員從事志願服務政策做研究，以下茲就上述所提及之背景與動機進一步作介紹。. 壹、政府面臨財政困境協助退休公教人員參與志願服務，除了希望照護退休人員，還有幾個重要的因素，就是協助政府舒緩財政困難、滿足社會對政府服務應增進效率、提升服務 1.

(18) 品質的需求（林萬億，1993：20-21；張英陣，2001：2）。近年來民營化與志願主義概念的興起都是對福利國家擴張的反應，政府已經無法負擔全部的社會服務，必須結合私人與民間的力量，共同為社會服務（林萬億，1993：19-21；吳美慧、吳春勇、吳信賢，1995：3）。為了降低財政成本、提升政府運作效率與競爭力，先進各國皆進行政府角色的調整，以及機關結構與行政程序的改變。我國行政院亦推動政府組織改造，朝員額精簡與行政流程簡化的方向改變。在政策影響下，各機關須配合精簡員額，然而面對並未減少的業務量以及日趨複雜的公共事務，在人力資源有限的狀況下，如何開發和更有效運用可加以運用的人力資源，減少政府人力負擔，成為政府關. 治政注的議題（陳榮順，2006：50）。而退休公教志工為目前政府積極推動的策略，大立欲借重退休公教人員的人力與智慧，彌補政府人力和資源的不足、處理公共事務 ‧ 國. 學. 侷限性，協助提供多元的公共服務，亦為政府推動與輔導退休公務人力擔任志工. ‧. 的意義所在。. sit. y. Nat. io. n. al. er. 貳、台灣面臨高齡化社會現象的影響. i Un. v. 高齡化社會已成為當代全球社會關注的議題之一，2014 年 4 月份英國的經. Ch. engchi. 濟學人雜誌（The Economist）封面標題為「十億灰色陰影」（The billion shades of grey），所謂灰色陰影即代表著現今全球人口結構面臨高齡化的現象，未來 20 年內，全球 65 歲或以上人口數量將有可能從 6 億升到 11 億，對全球人口結構產生重大影響，而這樣的現象同樣也在台灣發生著。綜合戰後嬰兒潮邁向老年，人均壽命延長，以及生育率下降等因素影響，台灣社會的高齡化現象日趨明顯。依照聯合國的定義，老年人口超過 7%即為高齡化社會，台灣依據內政部每年統計通報資料顯示，民國 82 年 65 歲以上的老年人口就超過人口總量 7%，正式成為高齡化社會。民國 104 年 65 歲以上的老年人口為 293 萬人，占總人口的 12.51%，撫老比為 16.9%，老化指數為 92.16%，近 10 年間增加超過 30 個百分點，平均. 2.

(19) 每年上升至少 3 個百分點，遠超過美國、紐西蘭、澳洲及其他亞洲國家，成為世界老化最快速的幾個國家之一。此外國內人口的平均餘命因為人口平均壽命上升的影響也不斷增加，我國平均壽命從民國 92 年的 77.35 歲，至 104 年上升至 79.98 歲，使得國民退休後能有更多的時間加以運用，下表 1 更整理了上述台灣近年人均壽命以及老年人口的相關統計數據。. 表 1. 我國平均壽命以及高齡人口統計表. 平均壽命. 老年人口. （歲）. （人數）. 老年人口. 扶老比. 老化指數. （比例）政治大 240 萬 10.4%. （％）. （％）. 14.4%. 61.5%. 14.6%. 65.1%. 14.6%. 68.6%. 78.57. 98 年. 79.01. 245 萬. 10.6%. 79.18. 248 萬. 10.7%. 79.19. 252 萬. 10.9%. 14.7%. 72.0%. 101 年. 79.51. 260 萬. 11.2%. 15.0%. y. 76.2%. 102 年. 80.02. 269 萬. 11.5%. 15.5%. 80.5%. 103 年. 79.89. 104 年. 79.98. Nat. io. er. ‧. 100 年. ‧ 國. 99 年. 立. 學. 97 年. sit. 年度. n. 12.0% a l 280 萬 v16.2% i n C U 293h 萬e n g 12.51% i 16.9% h c. 85.7% 92.16%. 資料來源：內政部統計處內政統計通報（人口結構分析） http://www.moi.gov.tw/stat/week.aspx. 台灣社會的高齡化趨勢在宏觀面影響社會整體，在微觀面也影響個人照護等問題。就個人而言，志願服務參與對高齡者的身體健康、心理狀態維持都有正面的影響（林麗惠，2006：11-13），可以協助高齡者持續生涯發展，並保持終身學習（陳麗光，2010：68-71），降低退休後社會地位的改變對生活所造成的影響。就整體社會而言，公共事務在更多人力資源的協助下，可以運作的更效率與更完. 3.

(20) 善，且在人們相互奉獻與合作學習的過程中，亦可達到增進社會相互信任與累積社會資本的效益，降低疏離感（張偉賢，2004：36）。因此，政府為因應高齡化社會所產生的退休公教人員生活照護相關議題，並且強化各機關有效運用退休人力資源，使其在豐富的人力資源協助下，支援行政事務，退休人力的活化政策成為近年政府人力資源政策關注焦點，而推動公部門輔導退休公務人員參與志願服務亦為主要的方式之一。政府如何推廣志願服務的理念，鼓勵更多的退休人員擔任志工，業已成為中央及各地方政府人事業務績效考核項目多年。. 政治大我國近年來公教人員受到外環境變動及退撫制度調整的影響，有提早退休的立. 參、公教人員提早退休的趨勢. ‧ 國. 學. 趨勢。依據退休撫卹金基金統計年報以及行政院主計處國情統計通報的統計資料顯示，公務人員平均退休年齡由民國 86 年的 60.9 歲逐年下降至 104 年的 55.7. ‧. 歲，公務人員退休人數也從民國 86 年的 3,349 人，至 96 年的 6,491 人，逐年上. sit. y. Nat. 升至 104 年的 11,463 人。在公務人員自願退休的比例逐年升高下，依據銓敘部. n. al. er. io. 退休撫卹資料顯示，103 年公務人員以 50 歲左右為退休高峰，佔自願退休人數. i Un. v. 21%，這批退休人力偏向中高齡層。大量的公務人力退休，可能造成政府人力資. Ch. engchi. 源的流失。以國人平均壽命約近 80 歲來看，退休階段尚有 20 餘年得以運用，若退休公務人員在生理條件、經濟負擔、家庭關係等條件允許之情形下，輔以政府規劃完善的人力資源再活化政策，將這些退休人力轉向進行另一種服務，持續地從事志願服務等社會參與活動，反而可能將大批退休潮下的待退、屆退或已退休之公務人員，轉變成政府可靈活運用的、新型態的人力資源。下表 2 統整了 86 年以及近 9 年公教人員退休年齡與退休人數的數據。. 表 2. 我國公教人員退休人數與年齡統計表. 4.

(21) 年. 公務人員. 公務人員. 教育人員. 公務人員. 教育人員. 度. 退休人數. 自願退休人數. 退休人數. 退休平均年. 退休平均年. （人）. 與百分比. （人）. 齡（歲）. 齡（歲）. 86. 3,349. 1,509（45.06%）. 3,180. 60.9. 58.0. 96. 6,491. 5,572（85.84%）. 4,625. 55.47. 53.76. 97. 6,254. 5,266（84.20%）. 4,389. 55.53. 53.95. 98. 6,088. 5,207（85.53%）. 4,317. 55.25. 54.17. 99. 8,733. 7,841（89.79%）. 4,780. 55. 53.96. 100. 10,047. 9,286（92.43%）. 101. 10,169. 102. 9,486. 103. 9,406. 104. 11,463. 8,430（88.84%）. 5,213. 55.44. 54.01. 8,192（87.09%）. 5,014. 55.61. 54.05. 10,186（88.86%）. 6,371. 55.72. ‧. ‧ 國. 53.99. 學. 55.20 治政 5,560 大55.29 9,219（90.66%） 5,774 立. 54.03. 54.01. Nat. sit. y. 資料來源：銓敘部公務人員退休人數、退休撫卹金基金統計年報. n. al. er. io. http://www.fund.gov.tw/lp.asp?ctNode=424&CtUnit=141&BaseDSD=7&mp=1. Ch. i. e. ngch 肆、退休公教人員為可再運用的人力資源. i Un. v. 退休公教人員大多以機關中較資深或中間官職等的人員為主。除了具有一定的社會地位與素質，亦擁有豐富的實務經驗和人生閱歷，對公共事務的了解程度可能較一般民眾更為深入，若這樣的人力能有效再次投入公部門加以活用，協助公共事務之推動，其所能帶動之附加價值備受關注。又受惠於現今醫療水準的提升，退休後大多得以維持一定程度的健康狀況，在完善的退休撫卹制度保障下，經濟條件多半較一般大眾來的穩定，退休公教人員可能都有一定的餘裕參與志願服務。過去相關研究調查也發現不少公務人員具有參與志願服務的意願，研究指出公部門的員工較私部門的員工擁有更高的利他動機，有較高的意願與熱忱投入 5.

(22) 時間參與志願服務（Rotolo and Wilson, 2006: 22-23）。因此本研究認為，，越來越多人退而不休，退休公教人員就多面向而論，在社會中實為相當可貴的人力資本。. 伍、部分機關並未積極重視志工業務推動退休公教人員參與志願服務已經是人事人員業務績效考核項目多年，各機關（含所屬）應每年將成果報告彙整上交，雖然已於今年 105 年從考核項目中刪除，但多數機關仍然必須參加人事行政總處於 105 年訂定的標竿案例評選計畫. 政治大總處評選，然而縱使過去訂有業務績效考核，或是現今有標竿案例的參與規定，立（除非機關含所屬員額為 300 人以下者則不用參加），將推動成果交給人事行政. ‧ 國. 學. 部分機關仍然未因此重視或積極推動志工業務。張英陣（2001：20）對公部門運用志工現況的研究提及，各機關在招募志工時面臨困難，然而有時為了符合長官. ‧. 對志工人數成果的要求，在未針對機關志工需求做好完整的分析前就繼續不斷招. sit. y. Nat. 募，導致執行運作困難。再依據行政院人事行政總處於民國 102 年為了解各機關. n. al. er. io. 推動志願服務情形所做的問卷調查，發現有七成機關尚未招募志工參與志願服務，. i Un. v. 未執行的原因包括機關經費不足等問題，造成志工業務難以落實，有在執行的機. Ch. engchi. 關也可能有志工專業度不足、成就感低落、流動率大等問題。透過衛生福利部於民國 103 公布的各機關志願服務成果表亦可證實，各機關運用志工人數落差相當大，運用最多人數與最少人數的機關差距甚至達到三萬多人。. 陸、實際參與志願服務的公教志工仍屬少數依據衛生福利部志願服務網所公告的推動志願服務業務成果表可知，行政院下轄中央各目的事業主管機關登記有案之志工，民國 103 年身分為退休公教人員的有 6 萬 2576 人，僅占總志工人數比例的 7%，民國 104 年退休公教人員有 6 萬 7813 人，亦僅佔總志工人數比例 7%，可知雖然推動公部門運用志願服務人力 6.

(23) 為各機關人事業務項目，然而現今退休公務人力資源尚未完充分運用，仍然有相當大的成長空間。. 第二節. 研究目的與問題. 受到社會人口結構老化以及政府公共服務亟需更多人力投入之下，退休人力資源活化成為政府關注的議題。雖然高齡人口重新進入職場或從事社會參與仍然存有一定的問題與挑戰，且公部門對於志工人力的運用與管理也有疑慮與抗拒，. 政治大公部門運用公教志工有協助機關節省經費支出、增加專職人員生產力、增加政府立. 然而退休公教人員對社會而言仍然屬於可運用的、新興的人力資源。一般而言，. ‧ 國. 學. 服務品質與效能與提升公共形象等正向影響或功能（人事行政總處，2012：2）。因此，運用志工參與推動公共事務已經成為政府必須慎重考量的要務之一。政府. ‧. 如何有效推動退休公務人員志願服務的政策，輔導有意願投入者能順利擔任志工，. sit. y. Nat. 或是透過宣導使尚未對志願服務有充分意願的公務人員得以有更廣泛的認識為. n. al. er. io. 該政策推動的核心目的。. i Un. v. 目前在學術研究上，與志願服務有關的研究，大多從志願服務的動機、行為、. Ch. engchi. 工作設計、管理等主題切入，較少針對公部門推動退休公務人員從事志願服務的政策進行探討，或是僅針對公部門志工的人口背景資料、服務項目、方案、困難進行概述，並無以公共行政之政策執行角度針對公教人員參與志願服務政策執行過程進行研究之學術研究；在實際的政策推動上，雖然目前中央政府各部會至地方政府為因應政策規定，大多有設計機關的志願服務方案，然而在推行成效不顯著、經費不足、人力不足、訓練不足、志工福利缺乏以及志工管理效能缺乏等問題影響之下（張英陣，1996；轉引自張英陣，2001：1），多數機關的人事單位在面對多種困難之下，時常對政策抱持消極與被動的態度。此外從民國 103 年行政院及所屬機關推動公教志工志願服務成果的統計表也可看出，不同的機關在推動. 7.

(24) 退休公務人員從事志願服務政策的成果有相當大的落差，志工人數最多與最少者差距達到三萬多人，雖然志工的數目並非評估此項政策執行成果的唯一標準，然而此一顯著差異增加了研究者欲深入探討整個政策的動機，在政府在追求退休人力資源活化的目標下，政策的目標與執行策略進行是否得以有效連結，目前的政策執行過程是否能落實政策目標，還是反而因為本身的制度因素限制了一些人的參與。根據上述背景，本次研究目的為了解政府推動退休公教人員參與志願服務政策之政策內容、政策目標，並從政策執行的角度切入，了解過去至今政策執行過程、相關政策措施，探討此項政策運作是否依照目標付諸實施，不同的機關單位. 治政在執行過程的狀況、觀感與態度，以及在過程之中可能對政策產生的影響、困難大立與挑戰，繼而據此提出未來政策建議，驗證政策之可行性。綜合上述研究背景、 ‧ 國. 學. 研究動機與研究目的，茲將本研究問題歸納分述如下：. ‧. 一、人事人員執行退休公教人員參與志願服務政策的狀況為何。. sit. y. Nat. 二、人事人員推動退休公教人員參與志願服務政策遇到的問題與挑戰為何。. io. er. 三、人事人員執行退休公教人員參與志願服務政策的作法能否強化退休公教人員參與志願服務的意願。. n. al. Ch. engchi. 第三節. i Un. v. 研究方法. 依據研究問題，本研究將採用文獻分析法和質性研究的深度訪談法，透過文獻分析法，分析過去相關研究結果，是什麼因素影響了人員的志願服務參與意願？以及是什麼因素影響了政策執行？因為兩者都會對政策執行過程產生很大的影響。並透過相關資料、法規的彙整過程，對我國退休公教人員從事志願服務政策個案資料進一步的整理。最後再透過深度訪談的方法，訪談政策的執行者以及政策標的團體退休公教人員，從執行者和參與者雙方，獲取政策執行過程的第一手. 8.

(25) 資料。. 壹、文獻分析法文獻分析法，指研究人員藉由蒐集與分析各種檔案資料，了解過去相關研究結論，並透過對資料的分析建立研究者對於事實的認知與看法。其優點在於它具有非介入性與非反應性的特質，不會以任何形式，對研究的場域造成干擾。然而缺點可能是研究者對資料進行主觀的詮釋時出現推論過度跳躍的問題（李政賢譯，2007：148）。. 政治大文獻資料，並蒐集本次研究主題志願服務政策相關的研究資料、政府官方統計數立本研究首先透過文獻資料的整理，閱讀國內外與政策執行、志願服務有關的. ‧ 國. 學. 據和法律條文規定，檢閱上述相關的期刊、專書、政府部門出版品等資料後，進行資料統整與分析，建立研究者對於志願服務政策個案事實的認識，以及政策執. ‧. 行理論基礎的了解，進一步作為深度訪談的參考，最後以資料數據整理，加上訪. sit. n. al. er. io 貳、深度訪談. y. Nat. 談資料分析，欲呈現更完整的政策狀況。. Ch. engchi. i Un. v. 訪談是一種有目的性的交談對話，研究者通過口頭談話的方式從被研究者那裡蒐集第一手資料的一種研究方法（李政賢譯，2007：137；陳向明，2006：222）。就如同一般交談對話一樣，透過訪員與受訪者對話的方式，受訪者用自己的語言和概念表達對問題的看法與認知，雙方不斷對話共同建構出對議題的認知結果。其並非只是單方向蒐集問題的答案，不是純粹從受訪者的回答出得到結果，也不只是要尋找相互支持的意見，而是透過彼此的對話協助受訪者重建個人經驗，以及探索經驗背後的意義（李政賢譯，2007：138-139；陳向明，2006：225）。與其他研究方式相比，訪談可以直接在過程中觀察與了解受訪者的情緒反應，以及行為可能隱含的意義，其具有更大的靈活性、即時性和意義解釋的功能（陳 9.

(26) 向明，2006：228）。透過一次的訪談，研究者可以迅速的蒐集大量與問題相關的資料（李政賢譯，2007：138）。然而訪談的研究方式已有問題需要注意，可能因為受訪者態度上有所保留、研究者的訪談技巧不成熟、研究者誤解受訪者表達的意思等原因（李政賢譯，2007：138-139），使研究者無法得到真實的答案。綜上所述，本研究透過質性研究深度訪的方式來了解志願服務政策執行的狀況，並採半開放性訪談的方法，事先訂定訪談題綱作為引導，然後在訪談當中保留開放的空間，讓受訪者從自身的角度，根據本身的認知回答。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 10. i Un. v.

(27) 第四節. 研究流程. 本研究旨在以政策執行角度去了解政府執行退休公教人員從事志願服務政策的狀況，依據研究結果擬定相關建議。根據上述研究問題與研究方法，本研究流程圖如下所示：. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. 圖 1. engchi. i Un. 本研究流程圖. 11. v.

(28) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 12. i Un. v.

(29) 第二章. 志願服務參與計畫執行的影響因素. 本研究主題為政府推動退休公教人員參與志願服務政策執行研究。探討主要有兩個重點，首先要先了解為什麼人們會有參與志願服務的行為表現？是哪些動機因素影響人們進而參與志願服務？必須先了解影響退休人員參與志願服務意願的相關因素，協助研究者對照目前政府推動退休公教人員參與志願服務政策內容，觀察政策執行是否能回應人們參與志願服務的原因，否則若政策根本難以回應或與人們想參與志願服務的原因相連結，政策執行必定難以成功。因此，研究者先透過回顧、整理國內外有關志願服務參與因素的文獻，了解人們為什麼會參. 政治大. 與志願服務。其次，再對政策執行的概念進行探討，將過去研究者所提出的相關. 立. 政策執行力模式進行整理，了解什麼因素對政策執行過程產生影響，並據此選擇. ‧ 國. 學. 適用於解釋本研究政策執行過程的重要變數進行後續研究分析，以下茲就此兩個面向進行介紹。. ‧ y. Nat. io. sit. 影響退休公教人員參與意願的因素. er. 第一節. al. n. iv n C 在探討政府如何推動志願服務政策時，先了解退休公教人員參與志願服務的 hengchi U 因素是相當重要的。因為要先了解標的團體的行為動機，才能了解政策設計的假定是否能回應實際現況，政策措施是否能產生激勵標的團體順服政策執行的效果（林水波、施能傑、葉匡時，1993：136-139）。就政府推動退休公教人員參與志願服務政策而言，如果缺乏對人們參與志願服務動機的理解，訂定的志願服務政策方案未能與人們志願服務動機加以連結，政策措施難以激勵退休人員參與志願服務，這項政策根本上的就很難以成功。因此，本研究為回應研究問題，首先對志願服務參與因素相關文獻進行整理，說明相關的理論基礎與研究成果，作為對本研究後續建構的基礎。志願服務者有別於組織中的一般正式員工，管理者無法透過正式的規章約束 13.

(30) 志工的行為，或是命令志工必須達成組織追求的目標。人們從事志願服務並非個人的義務或是受到法律規定的約束，是自發性的參與。因此，人們從事志願服務工作的動機因素可能是多元的。曾華源、曾騰光（2003：204）、陳金貴（2002： 35）、吳慧卿（2005：3）亦指出了解志願服務的參與動機與考量因素，不但可以協助組織更加了解人員，作為規劃招募或管理志工的基礎，進而使更多人參與志願服務，和做為維持已在從事志願服務者持續參與的基礎。綜上所述，本研究將介紹志願服務的意涵，並進一步就志願服務參與動機的相關研究進行探討。. 政治大志願服務的意涵並沒有統一的定義，會受到不同時空背景下的歷史、政治、立. 壹、志願服務之意涵. ‧ 國. 學. 文化的發展而改變，也會受到志願服務者心態或行為所影響。陳金貴（2002：29）將志願服務做廣義的志願服務與狹義的志願服務兩個分類，廣義的志願服務指人. ‧. 們不求物質上的回報所做的自發性奉獻。相關定義有如 Smith（1982）認為「志. sit. y. Nat. 願服務是個體參與一些不屬於生物-社會決定的行為（例如：吃飯、睡覺），也不. n. al. er. io. 屬於經濟性需求的行為（例如：支薪工作、家務事），也不是社會政治強迫行為. i Un. v. （例如：課稅、在出現在公眾場合前先整理服裝儀容），而是實質上由精神上受. Ch. engchi. 惠的期望所激勵，這類活動具有高於薪資收受的市場價值」。以及 Ellis and Noyes （1990）認為「志願服務是選擇對社會負責任的態度，而非對金錢利益的關心所做的行為，此行為是超過個人的基本義務的」（Ascoli and Cnaan, 1997：300）。賴兩陽（2002：10）認為「志願服務就是一群志願奉獻自己的時間與能力的人，不求物質上的回報，參與各種公益慈善工作的人員，所提供的服務」。陳武雄（2004： 92）認為志願服務是指「個人出自奉獻的誠心、服務的意願，自動自發、毫無外力強迫，只問付出、不問回饋，利他不利己、施人不圖報，致力追求社會利益的一種崇高志業」。我國志願服務法第三條的定義，志願服務指「民眾出於自由意志，非基於個人義務或法律責任，秉誠心以知識、體能、勞力、經驗、技術、時. 14.

(31) 間等貢獻社會，不以獲取報酬為目的，以提高公共事務效能及增進社會公益所為之各項輔助性服務。」狹義的志願服務指個人經由參與組織提供志願服務。相關定義有如美國社會工作協會認為志願服務為「一群人追求公共利益，本著自我意願與選擇而結合，這種團體稱之為志願團體，參與這團體之工作者稱為志願人員」（孫本初，2009： 493）。Wardell et al.（2000：232）認為「志願服務指個人無酬勞的，透過中介組織參與，是自發性選擇，為了他人的利益而付出，提供直接的服務。」。呂朝賢（2002：209）依照 Cnaan et al（1996）所提出的志願服務四種要素（自由選擇、報酬、結構、預期受益對象），認為志願服務定義可以轉譯成「民眾在自由意志. 治政選擇下，於立案組織中，所從事之有益他人或社會的無酬行為，但可貼補執事所大立需之支出」。陳麗欣、魏希聖、王慧琦（2007：336）認為志願服務是「由一群人 ‧ 國. 學. 以追求公共利益、幫助他人為宗旨，並且在有組織的環境下結合力量，致力促進. ‧. 社會福祉或實踐互助理想的一種服務事業。」。何慧卿（2010：5）認為「志願服. sit. y. Nat. 務是一種出於自願、不為名利、利他、奉獻，且以自己閒暇餘力所進行的有組織、. io. er. 規劃、及社會公益的服務活動。」。. 綜上所述，不論是廣義的定義還是狹義的定義，共通點都是志願服務是一種. al. n. iv n C 自發性的、不求金錢報酬的、為他人服務的行為。個人或團體自發性的透過不同 hengchi U 的方式參與工作奉獻，其並不屬於本身的義務，也不以求取報酬為目的，透過實際的行動為他人或公益服務。. 貳、志願服務參與意願的相關影響因素了解什麼激勵了人們從事志願服務是招募志工重要的資訊（Rochester et al, 2010: 119）。傳統上對於志願服務動機的假設，大多僅出自於利他的動機，然而志願服務的動機是一個複雜的、綜合性的概念（Wardell, 2000：230）。學界並未提出單一的理論解釋志願服務的成因，有學者透過志願服務參與理論探討人們參. 15.

(32) 與志願服務工作的動機，歸納學者認為的志願服務參與理論（孫本初，2009： 492-493；林勝義，2006：160-165），包括利他主義、期望理論、人力資本理論、交換理論、社會化理論、需求滿足理論，藉此說明個人可能參與志願服務的理由。分別說明如下：一、利他主義（altruism）：利他行為指在不期待回收報酬的情形下，為幫助他人所做的無私地奉獻。然而，利他主義並非指個人完全無私無我的奉獻，而是個人在滿足別人的需求時，也滿足自己，但不期望得到回報。因此，志願服務的動機為幫助他人，為協助他人盡一己之力。二、期望理論（expectancy theory）：個人是否選擇努力從事某項工作，取決於將. 治政來可能得到他所預期的報酬的可能性。若激勵的可能性與激勵能對志願服務大立者所產生的作用都是正向的，當事人比較願意繼續投入。此處的報酬不限制 ‧ 國. 學. 為金錢的報酬，亦可為其所追求心靈上或人際間互動所得到的富足，或從事. ‧. 公益奉獻的滿足感。. sit. y. Nat. 三、人力資本理論（Human Capital Theory）：運用經濟學投資的概念，強調付出. io. er. 與獲得之間的關係。以志願服務而言，人們透過參與志工付出的機會，可能接受機關單位的訓練，增進知識與累積經驗，使人們進而願意投入志願服. n. al. 務。. Ch. engchi. i Un. v. 四、交換理論（Exchange Theory）：個人行動的決定是利益取向，這種利益可能是物質上或是精神上的，以個人付出的代價和所能得到多少報償決定投入的多寡。就志願服務而言，志願服務者透過參與志願服務得到的各種精神報償，與個人付出的做比較，作為衡量是否參與志願服務的標準。五、社會化理論（Socialization Theory）：一個人一生都受到社會化結果的影響，外在所學習到的價值觀和行為模式可能經由不同階段的社會化，內化成為個人生活與思想的一部分。因此一個人對於志願服務的態度與行為，很大的可能也是受到外在的影響。六、需求滿足理論（Need Fulfillment Theory）：美國心理學家 A. H. Maslow 提出 16.

(33) 的需求滿足理論，由低至高依序包括生理、安全、歸屬、尊榮、自我實現、超越自我的靈性需求六個層次。而人類的行為是為了滿足本身的需求而發生，在較低層次的需求得到滿足以後，會進一步追求更高層次的需求。志願服務的特質以及其參與動機，大多是為了追求較高層次的需求，此為目前志工參與動機最常被引用的理論。上述的理論都可以作為為協助研究者了解志願服務動機的理論基礎，然而志願服務的因素相當複雜，國內外有相當多的經驗研究在調人們志願服務參與因素。首先就心理學研究途徑了解志願服務動機，將人們的動機與行為加以連結，. 治政認為動機是一種心理因素，而志願服務參與的行為是一種回應本身動機與需求的大立方式，使人們進一步投入參與志願服務，而以這種途徑去了解志願服務動機的研 ‧ 國. 學. 究領域最廣為人知的是 E. Gil Clary 和 Mark Snyder 以及他們的同僚，依照擔任. ‧. 志工的功能，將志工參與動機分為六個種類（Rochester et al, 2010）。包括讓個人. sit. y. Nat. 展現人道主義等重要的價值觀的「價值功能」、想要學習更多或是增進較少或未. io. er. 使用的技能的「認識功能」、使個人心理成長與發展的「增強功能」、透過志願服務增進與工作職業相關的經驗的「生涯功能」、讓個人增強與社會之間的關係的. al. n. iv n C 「社會功能」、透過志願服務降低負面的情緒或是解決個人問題的「保護功能」 hengchi U （Clary et al, 1998：1517-1518、Clary and Snyder, 1999：157）。. Schindler、Raiman、Lippit 認為志願服務參與有三個導向，分別為根據個人內在的感覺和價值觀決定是否參與志願服務的「自我取向」、根據所受到外在他人影響決定是否參與志願服務的「人際取向」、根據個人所處的情境決定是否參與志願服務的「情境取向」，根據三個導向歸納出五個動機，分別為自我實現或服務責任和對於受接受服務恩情的回報、內在取向或他人取向、直接互動或間接決策的影響力、更多社會的福祉或人際和團體成員間意義、自主互賴依賴或支持取向（曾華源、曾騰光，2003：207-208；林勝義，2006：158-160）。 P. J. Ilsley 將志工參與的動機分為五種，包括，為服務幫助他人的「社會服 17.

(34) 務志工」、關心特定議題進而參與的「議題取向志工」、追求個人表現的完美或「自我表現的志工」、為增強本身工作地位或經濟能力的職業或經濟上的「自我利益的志工」、為志願服務組織捐款或募款的「慈善或基金志工」（陳定銘，2003：301；曾華源、曾騰光，2003：207）。 Dolnicar and Randle（2007）將志願服務的動機分為六個類型，包括想要藉由協助他人增進個人滿足的「典型的志工」、投入大量的時間到許多的組織的「奉獻的志工」、他們的孩子在那個組織活動，並且會隨者孩子活動將繼續行動的「親自參與的志工」、尋求個人在這之中的獲益的「為個人滿意的志工」、為了服務他人的「利他的志工」、為了回應特別需求的「立基的志工」，例如獲得經驗，為了. 治政宗教信仰（Rochester et al, 2010：123-124）。大立陳金貴（陳金貴，2002：33）認為志工的動機主要分為利他主義以及利己主 ‧ 國. 學. 義兩種，在此兩種動機機相互影響之下，進而產生志願服務行為，利己主義指個. ‧. 人透過志願服務他人自我成長，利他主義指個人透過志願服務幫助別人，並不以. sit. y. Nat. 得到回報為目的。. io. er. 除了上述學者們對志願服務動機的分類外，相關的實證研究成果還有 Ferris （1988：7-8）依據 1986 年蓋洛普民意調查指出個人參與志願服務的原因，從程. al. n. iv n C 度高到低依序包括做幫助他人的事情、對活動有興趣、樂於工作、宗教信仰的影 hengchi U 響、會從中獲得利益、想要從中學習和累積經驗、有很多閒暇時間。英國 2007 年所做的 Helping Out survey 調查，參與志願服務原因主要有 5「他們想要幫助他人」、「原因對我而言很重要」、「想要認識人並且結交朋友」、「和朋友或家人的需求或興趣連結」、「因為家人和朋友在從事志願服務」、「屬於生活哲學的一部份」、「屬於宗教信仰的一部份」、「學習新的技能」、「擁有空閒時間」、「社區內有需求」。此外他們也發現人口統計上的差異，老年志工參與者比較多是因為他們有閒暇時間，以及這是他們人生哲學的一部份，而屬於少數族裔背景或是長期患有疾病的人較可能強調宗教信仰的動機（Rochester et al, 2010：126-127）。北愛爾蘭 2007 年依據他們志願服務發展署的調查，49%的人想要「改善事 18.

(35) 情與幫助他人」，28%的人認為「原因是重要的」，24%的人認為「他們有空閒時間」，15%的人認為「因為他們的家人」，12%認為「想要認識人」，3%認為「這對他們的工作有幫助」，此結果與他們過去 1995 年和 2001 的調查相類似。此外 50 至 64 歲的人比較可能因為想要增進某件事情而參與志願服務。而高齡者比較可能因為有閒暇時間而去參與志願服務（Rochester et al, 2010：126-127）。 Hurley et al（2008）指出蘇格蘭家戶統計調查分析發現，志願服務的動機主要包括「想要幫助他人」、「結交新朋友」、「增進技能」、「給予回饋」以及「有事情可以做與增進信心」（Rochester et al, 2010：127）。呂朝賢、鄭青霞（2005：29）運用臺閩地區老人狀況調查資料，發現老人志. 治政願服務的參與深受個人的意願、所擁有的能力，及可接觸志願服務機會的多寡所大立影響。其中 50 至 64 歲人口，未來志願服務參與傾向則受到世代、志工經驗、教 ‧ 國. 學. 育程度與工作收入、團體與宗教活動參與及性別等因素的影響。. ‧. 行政院主計處在民國 88 年與 92 年所做的社會趨勢調查中，國民參與志願性. sit. y. Nat. 服務工作的動機依次皆依序為，行善助人、宗教信仰、結交朋友、學習新知與技. io. 金貴，2002：33-34）。. er. 能、有興趣或可發揮所長、受朋友或家人影響、受團體宣導影響、打發時間（陳. al. n. iv n C 若特別就公部門而言，林萬億 h（1993：79） i U e n g c h對公務機關的志工進行問卷調查，. 發現志願服務主要的動機在於服務他人、獲得社會經歷、回饋社會與自我成長。人事行政總處（2012：7-8）對各機關以退休公教人員做問卷調查發現，志工參與志願服務的動機依序為回饋社會、增進自我成長機會、擴展人際關係以及善用間。. 19.

(36) 表 3. 相關研究有關參與志願服務因素彙整表備註：（）內數字為重要程度次序參與志願服務因素. 研究對象利他因素服務他人. 立. 公部門志工回饋社會與退休公教志. 行政院. io. 善用時間（4）. 查. y 結交朋友（3）. al. n. 社會趨勢調行善助人（1）. （1999、. 擴展人際關係（3）. Nat. （2012）. 主計處. 增進自我成長機會（2）. 回饋社會（1）工. 自我成長. ‧. 總處. 情境因素. 學. 人事行政. ‧ 國. （1993）. 人際因素. 治政獲得社會經歷大. sit. 林萬億. 利己因素. 受團體宣導影響（7）. 學習新知與技能（4）. er. 研究者. i n C 有興趣或可發揮所長（5） hengchi U. v. 受朋友或家人影響. 宗教信仰（2）. （6）. 打發時間（8）. 2003）呂朝賢、. 臺閩地區老. 鄭青霞. 人. 所擁有的能力個人的意願接觸志願服務機會的多寡. 20.

(37) （2005）. 世代臺閩地區老. 志工經驗. 人（50 至 64. 教育程度. 歲）. 立（2008）. io. 2007 志願服. 改善事情與幫助他人. et al （2010）調查. 原因對我而言是重要的想要認識人. a l 這對他們的工作有幫助 i v n Ch 有空閒時間 engchi U. n. 務發展署的. 有事情可以做與增進信心. Nat. 北愛爾蘭 Rochester. 增進技能. y. 給予回饋. sit. 調查. er. 想要幫助他人. 參與. ‧. ‧ 國. 蘇格蘭家戶 et al. 想要結交新朋友. 工作收入團體與宗教活動. 學. Hurley. 政治大. 21. 因為他們的家人.

(38) 和朋友或家人的需原因對我而言很重要 Rochester. 英國. et al. Helping Out. （2010）. survey. 求興趣連結. 屬於生活哲學的一部份. 因為家人和朋友從. 屬於宗教信仰的一部份. 事志願服務. 社區內有需求. 想要認識人並且結交朋友想要幫助他人. 會從中獲得利益（5）. y. 幫助他人的事情（1）. io. sit. 想要從中學習和累積經驗（6）有. n. al. 很多閒暇時間（7）. Ch. engchi. 22. er. 調查. 樂於工作（3）. Nat. （1988）. 對活動有興趣（2）. ‧. 蓋洛普民意. 學. 1986 年 Ferris. ‧ 國. 立. 學習新的技能治政擁有空閒時間大. i n U. v. 宗教信仰的影響（4）.

(39) 綜上所述可知，志願服務的動機相當多元，將過去實證研究結果整理成表格呈現（如上表 3），本研究者認為主要可以歸納為四項，分別為利他因素、利己因素、人際因素、情境因素，並據此作為後續分析討論依據。首先為利他因素，此項大多都是過去研究結果中的首要因素，即透過志願服務來幫助他人，回饋社會是人們擔任志工主要追求的目的，參與志願服務的動機以是否能為他人付出、服務、奉獻為考慮。其次為利己因素，志工工作符合個人的價值和需求，且個人期望透過參與志願服務有自我成長的機會，無論是學習新知識與技能、累積更多社會經驗、擴展人際關係，還是發揮個人所長增進自我成長，參與志願服務的原因是以自我是否能從志願服務中有所收穫為出發點，這對許多人而言是擔任志工. 治政相當重要的動機因素。再者為人際因素，個人受到他人的影響進而想要參與志願大立服務，可能是身旁的家人或朋友的分享和影響。最後為情境因素是指個人會參與 ‧ 國. 學. 志願服務是因為受到個人所處情境社會化影響，可能是基於對特定議題的關心、. ‧. 本身特定宗教信仰，或是過去曾經有接觸或參與志願服務經驗的影響，進而認同. er. io. sit. y. Nat. 志願服務的價值，想要付出實際行動參與。. al. n. iv n C hengchi U 第二節影響政策執行力的文獻檢視在回顧完人們參與志願服務的主要因素之後，進一步檢視影響政策執行過程的相關因素，以利研究者後續對政府所推動的志願服務政策進行了解，探討現今政府志願服務政策執行是否能加以回應參與志願服務相關因素。因此，本節首先了解政策執行的意義，接著探討政策執行理論的演進與發展，以及過去研究者所提出的用以分析政策執行過程的政策執行力模式，了解哪些因素會對政策執行產生影響？進而選擇適合用於解釋本研究執行的重要變數。. 23.

(40) 壹、政策執行意義國外文獻對政策執行定義如 Meter and Horn（1975：447）認為「政策執行指公部門或私部門的個體或群體，為了將目標實現所做的政策決定與行動，這些行動包含了透過一次性的努力將決定操作化實行，也包括為了達到大大小小改變所做的政策決定」；Sabatier & Mazmanian（1980：540）認為「政策執行指一個基本的政策決定被付諸實現，通常是透過法律的制定，或是重要行政命令以及法院判決實行」；Edwards Ш（1980：1）認為「政策執行是一個政策制定的階段，從政策的建立，例如法律的通過、行政命令的發布、司法判決的傳遞、或是監管. 政治大為「政策執行是一個的動態的過程，融合了政策學習與政策重新設計」。Barbara 立規則的頒布，到政策結果對相關人產生影響的過程。」；Goggin（1990：40）認. ‧ 國. 學. Ferman 認為「政策執行指執行政策期望與政策結果之間所發生的任何事情」（DeLeon,1999）。. ‧. 國內文獻對政策執行定義如吳定（2004：230）認為政策執行指「政策方案. sit. y. Nat. 在經過合法化後，擬定施行細則，確定專責機關，配置必要資源，以適當的管理. n. al. er. io. 方法，採取必要的對應行動，使政策方案付諸實施，已達成預定目標或目的之所. i Un. v. 有相關活動的動態過程」。林水波與張世賢（1999：264）認為政策執行可謂「一. Ch. engchi. 種動態過程，在這個過程中，負責執行的機關與人員組合各種必要的要素，採取各項行動，扮演管理的角色，進行適當的裁量，建立合理可行的例規，形塑目標共識與激勵士氣，應用化解衝突，冀以成就某特殊政策的目標。」。綜上所述，作者認為政策執行的意涵為：政策在取得合法化的地位後，相關單位為了將政策目標付諸實現，所採取的各種決策或行動，達成政策目標的動態過程。. 貳、政策執行理論演進與發展 24.

(41) 傳統公共行政的古典行政模式協助我們塑造對政策執行早期的認知，因此了解當時古典行政模式主要的概念是重要的（Nakamura & Smallwood, 1980：7）。在 1930 年代，當時傳統公共行政的古典模式是依據科學管理為基礎，主要包含了三個概念，分別為 Max Weber 提出的集權的與科層體制的理想官僚模型、 Woodrow Wilson 提出的政治與行政分離，以及 Frederick W. Taylor 的效率原則。在此之下，古典模式認為政策執行過程是一個垂直由上而下直線過程（如下圖 2 所示），為機械化的、非政治性的活動，執行人員的管轄權與自主權相當小，大多僅限於回應上級的指示，因此執行的重要性在政策過程的研究中仍然相當小（Nakamura & Smallwood, 1980：8）。誠如 Smith（1973：1）發現大多數有關政. 治政策的研究認為政策一旦被制定，就會被執行。Meter 大and Horn（1975：450）亦認立為過去政策執行研究被學者忽略的其中一個原因是，政策執行過程被認為是一系 ‧ 國. 學. 列世俗的決定或相互作用的假設，大部分關鍵政策議題大多在先前的行政、立法、. ‧. 斯的政策決定中被決定，政策執行看似簡單的，並不值得學者的關注。然而，後. n. al. er. io. sit. y. Nat. 續學者複審研究發現，政策制定、執行過程並非如此簡單，而是更加複雜的。. Ch. 圖 2. engchi. i Un. v. 古典層級模型. 資料來源：Nakamura & Smallwood（1980）. 政策執行的研究自 1970 年開始大量出現，並從過去傳統公共行政古典層級式模型對執行的認知產生漸進的變化。首先以 Jeffery L. Pressman 與 Aaron Wildavsky 對 1960 年代後期，美國加州奧克蘭市聯邦人員訓練計畫政策方案執行 25.

(42) 失敗的過程進行研究，並在 1973 年將研究成果出版成著作《執行：華盛頓的偉大期望如何在奧克蘭破碎》為開端，引起學界對政策執行研究的關注，政策執行研究相關論著數量大幅成長，累積了有豐富的理論觀點與分析架構。政策執行研究的分類方式，依據不同學者分類方式不同而略有不同，如 Elmore（1979：602）以政策執行方向為分類依據，提出由前推進的策略與由後推進的策略；Sabatier （1986：21）提出由上而下途徑、由下而上途徑與整合的研究途徑；Goggin et al. （1990：13-17）依照政策執行研究的重點區分為三代政策執行。歸納而言，政策執行研究的發展可以從三種典範加以說明，分為為由上而下模式為主的第一代政策執行、由下而上模式為主的第二代政策執行模式，以及整合模式為主的第三. 治政代政策執行。此外 DeLeon（1999：328-330）、吳定（2008：278-280）強調民主大立取向所提出的第四代政策執行，並認為可能是未來的政策執行研究的第四種典範。 ‧ 國. 學. 不論是何種模式，一般而言，執行研究皆欲協助研究者瞭解可以使政策或計畫執. ‧. 行的更好或更差的因素與條件為何（陳恆鈞，2001），僅是因為著重焦點或是政. er. io. sit. y. Nat. 策的類型不同而有差異而已。. 一、由上而下為主的第一代政策執行. al. n. iv n C 第一代政策執行研究受到傳統公共行政古典行政模式的影響，採取政治與行 hengchi U. 政二分，或規劃與執行二分的觀點，認為政策制定與政策執行為有界限的、分開的與連續的過程（李翠萍，2007：92；Nakamura & Smallwood, 1980: 10）。第一代執行研究大多聚焦於單一上級權威所做的政策決定如何被落實，執行機關與標的團體的行動與政策決定一致的程度，以及最終官方政策目標的達成程度（Sabatier,1986: 22; Lester et al., 1987: 202）。政策執行為上級政府機關（大部分為中央政府）訂定政策目標，到下級執行機關將目標付諸實踐的一個連續過程。下級執行機關在政策執行過程中僅扮演中立、客觀、理性、科學的角色。政策執行並非政治性的，而是技術性的（Nakamura & Smallwood, 1980: 10），較忽略考慮政策過程中其他行動者所可能產生的影響。在此之下，政策規劃單位如何透過 26.

(43) 權威結構與制度設計來控管、監督政策執行單位的垂直關係，以及如何確保政策執行者的認同與服從態度是第一代政策執行研究認為相當重要的因素，認為唯有在靜態面有明確的權責劃分，以及動態面與執行機關有良好的合作關係，才能使政策執行成功（李翠萍，2007：94）。而此類型研究大部分屬於分析性的個案研究，具有理論基礎的、具體個案的、非累積性的特色，以及因為大多為失敗的個案，對政府是否能有效執行公共政策保持消極的態度（Sabatier,1986: 6; Lester et al., 1987: 201）。最主要的代表學者有 Thomas B. Smith、Paul A. Sabatier、Daniel H. Mazmanian、Donald Van Meter、Carl Van Horn 與 George C. Edwards Ш。第一代政策執行亦存有缺點，主要是因為其對中央政府為主要行動者的強調，. 治政忽略政策過程中存有其他政策倡議者，可能來自於私部門、基層行政人員或是地大立方執行機關等其他政策次級系統（Sabatier,1986: 30），他們對政策執行產生的影 ‧ 國. 學. 響並未被加以考慮。以及未能探究到立法階段前的政策制訂，難以處理混亂的政. ‧. 策制定、模糊或矛盾的政策目標（Schofield,2001: 251）。最後，由於大多僅針對. sit. y. Nat. 選定的政策個案進行探討，較少考慮到通則性的問題，因此在研究上有自我限制. io. er. 的問題（DeLeon,1999），且大多個案為失敗的個案，被認為是過度悲觀的。. n. al. ni Ch 二、由下而上為主的第二代政策執行模式 U engchi. v. 由下而上研究以歐洲學者占主導地位，特別是 Benny Hjern、David Porter 和 Chris Hull 為代表（Schofield,2001: 251；李允傑、丘昌泰，2009：55），在 1970 年的晚期至 1980 年初期，為回應早期由上而下途徑被批評的弱點，相對於過將政策執行的焦點置於上級中央政府，由下而上途徑聚焦於執行過程中下級多元行動者之間的互動。這些行動者包括私部門、基層行政人員、地方執行機關等。第二代政策執行研究從認定參與服務遞送網絡中的行動者開始，了解他們的目標、策略、行動與之間的聯繫，然後利用這些聯繫作為識別參與規劃、融資或相關政府與非政府的計畫的地方、區域或國家的各個行動者。其不再認為政策僅由中央決策制定者決定，而是由組織中的成員以及他們的顧客透過明確或是含蓄的方式 27.

(44) 議價協商而成（Sabatier,1986: 32; Lester et al., 1987: 206）。因此，政策應該兼容基層行政人員的意願、慾望，或至少行為模式，一個政策計畫的成功時常是受到地方執行機構裡特定行動者的影響，更勝於中央政府機關（Lester et al., 1987: 205）。此外 Schofield（2001: 251）認為由下而上研究途徑的學者具有三個特徵，除了關注地方執行單位的動機與行為以外，他們更關注政策所要解決的問題的本質，而非單純追求政策的目標，並且進一步試圖描繪執行的網絡，為政策執行分析的發法論提供了一個重要的貢獻。第二代政策執行是更加分析的和比較的，他們透過特定的變項和概念架構去解釋跨計畫和政府單位執行上的變化。提供了明確的方法去認定政策網絡，不再. 治政僅從政府的計劃開始，而是由各個行動者所認知的問題與策略去發展，不再僅聚大立焦於正式的政策目標，而是以開放的態度檢視政府或私部門計畫的結論，透過私 ‧ 國. 學. 人組織或市場對問題的態度評估不同政策的重要性，此外由於它們聚焦於大範圍. sit. y. Nat. 略互動。. ‧. 的行動者所追求的策略，較由上而下途徑更能隨時間的處理不同行動者所做的策. io. er. 然而第二代政策執行也是有的問題或限制存在，DeLeon（1999: 315）認為基層官僚人員在聯邦政府託付的政策中很少能有完全的自主權，所有的行動可能. al. n. iv n C 都會受限於中央所做的政策決定。Sabatier（1986: h e n g c h i U34-35）認為第二代政策執行. 主要有三個問題，首先，相對於由上而下途徑會過於強調中央對於地方的影響，由下而上途徑會過於強調地方阻饒中央的能力；再者研究者可能忽略檢查各個行動者在先前為了影響本身參與執行結構所做的努力，直接採取當時參與執行結構，最終；最後，研究者所重視的參與者動機或行為很大程度依賴他們本身的觀念和活動參與，所以很難找出直接或間接找出影響參與者行為的因素，欲透過明確的理論開始是失敗的。Schofield（2001: 251）認為由下而上模型的解釋能力會受到批評，由於他們需要處理複雜以及混亂的狀況，這些與嘗試建立簡單分析架構的學者相對立。綜上所述，第一代執行理論關注上級中央政府制定政策目標後下級執行與實 28.

(45) 現的正式垂直關係，以及官方正式目標的達成程度，第二代執行理論較注重與政策相關的下級政策參與者之間的互動、察覺，目標是行動者彼此之間議價協商而成，雖然第二代執行研究仍然有包含垂直的關係，但參與者之間的互動、自主程度、對目標的認同程度與投入程度等，才是影響執行的重點。. 三、整合模式的第三代政策執行第三代政策執行研究試圖去整合由上而下和由下而上途徑的要素探討政策執行過程。例如，Malcolm Goggin 等人提出了政府之間政策執行力溝通模式，他們採取府際途徑的研究方式，認為執行之中的差異使執行過程沒有統一的因果. 治政關係，聯邦政府與州地方政府各自提供誘因與限制產生的關係，以及州地方政府大立因為本身的偏好、動機或能力，在不同時間的差異對政策執行的影響，據此分別 ‧ 國. 學. 為聯邦、州地方政府提供三群的變項（Lester et al., 1987: 207; Goggin et al.,1990:. ‧. 31-40）。而他們也發現不同層級政府之間的溝通時常也會被扭取或是誤解。他們. sit. y. Nat. 分析了有毒廢棄物管理、家庭計畫服務以及廢水處理三個個案研究，欲使第三代. io. 代表學者為 Malcolm Goggin、Søren C. Winter 等人。. al. er. 研究比前兩代更具科學性和比較性，從理論的建構轉向為理論的驗證。此時期的. n. iv n C 綜上所述，第三代政策執行從網絡的觀點來分析政策執行過程，重視網絡中 hengchi U. 的多元參與者，不再刻意的對政策制訂與執行加以區分，而是強調各不同層級單位為達成政策目標，在政策執行過程中彼此資源互賴與訊息互動的協力關係（李翠萍，2007：96-97）。第三代政策執行研究有利於使政策執行朝向更具整合性的方向發展，化解過去研究途徑過於二分的情況。然而丘昌泰與李允傑（2009：82-83）認為第三代政策執行只是概念性模式，目前整合性研究所使用的變相差異性大，累積的經驗性研究不足，因此代表性仍然有爭議的。. 表 4. 第一代執行理論、第二代執行理論、第三代執行理論整理表由上而下途徑. 由下而上途徑 29. 整合途徑.

(46) 主要焦點. 政府的政策決定. 涉及政策的. 網絡. 地方執行架構執行過程中. 由上而下由公部門. 由下而上. 網絡中. 主要行動者. 到私部門. 包和公部門和私部門. 多元參與者. 認定. 以公部門為主. 整體重心. 聚焦官方目標的達. 政策參與者. 網絡中多元參與. 成程度. 之間的互動. 者的協力關係. 資料來源：Sabatier（1986：33）以及研究者整理. 參、政策執行力模式. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 在過去政策執行研究，許多學者提出了政策執行力模式用以對執行過程探究與檢證，確定政策執行的情形，找出影響政策執行的變數。首先，Thomas B. Smith. ‧. 最早提出政策執行過程模式，他認為理想化的政策、標的團體、執行機關與環境. Nat. sit. y. 因素四個變項會對政策執行產生影響。以及後續 Sabatier and Mazmanian（1980）. n. al. er. io. 提出了一個由上而下的模型架構，此模型已經存在相當多年並且接受過大量的實. i Un. v. 證應用檢驗。主要用於分析政府機關試圖改變私人行為的管制性政策。他們認為. Ch. engchi. 一些法律、政治和可行性的因素會影響執行過程的不同階段，設計的研究架構，應變項為「政策執行過程的各階段」以及三個自變項「問題的可處理性」、「法令因素影響執行」、「非法令因素影響執行」，總共 17 個變項，研究模型請見圖 3。. 30.

(47) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 圖 3. Ch. i Un. v. Sabatier and Mazmanian 政策執行力模式. engchi. 資料來源：Sabatier and Mazmanian（1980：24）. 綜合不同的影響因素，他們整理出六項使目的能有效被執行充分和普遍重要的條件，分別為：清楚與一致的目標、適當的因果理論、合法的建構增進政策執行時執行機構與標的群體的順服程度、忠誠的與有技術的執行官員、利益團體與最高行政主權的支持、社經條件的轉變基本上不會大幅破壞政治支持或因果理論，前三者可以由最初政策決定處理，後三者則是後續政策過程中政治與經濟壓力下的產物。雖然他們的架構提供了政策執行分析，一個較完整的架構模型，然而他們的模型仍然具有了一些問題，首先，強調清楚與一致的目標是有問題的，其次， 31.

(48) 他們的架構並沒有提供一個良好的概念工具用於觀察政策十年以上的轉變，太過於聚焦於計畫的支持者的看法，忽略了其他行動者可能提供的策略，和彼此之間的學習，政策執行過程可能是一個更加動態的模型。 Meter and Horn（1975）也提出一個模型分析執行（請見圖 4），此模型較重視探討執行機關的互動關係包括六個變數，六個變數與其之間的互動關係均會影響政策績效，分別為：政策的目標與標準是否具體可行、與執行相關的資源是否充足、機關是否具備足夠的供通管道與強化活動、經濟資源是否支持政策順利執行、機關本身特性的影響、外在經濟社會與政治環境對政策執行的影響，以及執行者主觀意向的認知與偏好，都會對最後政策績效產生間接或是直接的影響。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 圖 4. Ch. engchi. i Un. v. Meter and Horn 的政策執行模型. 資料來源：Meter and Horn（1975）. 後續學者有如 Edwards Ш（1980）也提出一個政策執行力模式，認為溝通、資源、執行者意向、機關結構，四個主要的變數會直接或間接對政策執行產生影響。Winter（1990）也企圖建構政策執行的一般性理論，結合政策規劃、政策執行至執行結果的過程，自變項為政策規劃過程，應變項為執行結果，中介變項的執行過程則包括了四個影響執行過程的主要變項，分別為組織與組織間執行、基層官僚行為、標的團體與社經環境。林水波、施能傑、葉匡時（1993）參酌國外. 32.

(49) 與國內文獻也建立了一個研究政策執行的理論架構，依變項為政策執行幅度，而政策內容、執行主體、標的團體三者分別會對執行幅度產生影響，以及彼此間的互動影響政策執行力。綜合上述，將過去研究所提出的相關政策執行影響因素整理成下表。. 表 5 學者 Thomas B. Smith. 政策執行影響因素彙整表. 年代. 影響政策執行的因素. 1973. 執行機關、標的團體、理想化的政策、環境因素. Donald S. Van Meter &. 1975. 立. 境、執行者意向 1980. 1980. 政策形成、政策執行、政策評估. al. n. Malcolm L. Goggin &. 溝通、機關結構、執行者意向、資源. Ch. 1990. sit. io. Frank Smallwood. 1980. er. Nat. T. Nakamura,. y. 法令因素影響執行. George C. Edwards Ш Robert. 問題的可處理性、法令因素影響執行、非. ‧. Paul Sabatier & Danial Mazmanian. 活動、執行機關特性、經濟社會與政治環. 學. ‧ 國. Carl E. Van Horn. 治政標準與目標、資源、組織間的溝通或執行大. engchi. i Un. v. 聯邦層次的誘因與限制、州及地方政府層. Ann Bowman. &. 次的誘因及與限制、州政府決策結果及州. James Lester. &. 政府的能力. Laurence J. O'Toole Jr Winter. 1990. 組織與組織間執行、基層官僚行為、標的團體與社經環境. 林水波、施能傑、葉匡時. 1993. 政策內容、執行主體（執行組織、執行人員）、標的團體. 33.