政府採購法有關規格綁標問題之研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學法學院碩士在職專班碩士論文 Master of Laws Program for Executives NATIONAL CHNEGCHI UNIVERSITY Master Thesis. 政府採購法有關規格綁標問題之研究治. 立. 政. 大. 學. 指導教授﹕顏玉明博士. Advisor: Anna Yan, Ph.D.. Nat. n. al. Ch. 刁健原. i n U. e n g cDyau hi Jyan-Ywan. 中華民國 105 年 7 月 July , 2016. 1. er. io. sit. y. ‧. ‧ 國. A Study On the Specification Tying of Tender in Government Procurement Act. v.

(2) 誌謝感謝政大給予這一趟法學學習之旅的機會。系上老師的教導與風範、同窗同學及各級學長姐的友誼與協助、辦公室貼心的提醒與服務，讓這個過程多元且豐富，對於這些我內心充滿了感謝。最要感謝的是指導教授顏玉明老師給予論文方向與架構的悉心指導，且盡心力的給予修正建議，並用無限的包容與鼓勵，才使本論文得以完成。另要感謝口試主席郭斯傑教授的寶貴意見與亦師亦友的. 政治大闢指正與教導，令我收穫良多。同窗子靖的指正與建議，對本論文的立. 提醒；感謝口試委員楊雲驊老師在修課期間的教誨及對論文提出之精. ‧ 國. 學. 發展有很大的幫助，也是要特別感謝的。. 此外，要特別感謝所有顏門學長姐及學弟妹的交流情誼，是支持. ‧. 我走完這趟學業的最重要力量。至於剩下的顏門畢業基本門檻，鐵人. sit. y. Nat. 三項完賽證明，我一定會補齊的。. n. al. er. io. 最後要感謝父母的養育之恩，及家人的關心與包容，感謝你們！. Ch. engchi. i n U. v. 刁健原. 謹識. 于政大法學院民國一○五年七月. II.

(3) 中文摘要本論文目的在研究政府採購法「規格綁標」罪刑罰規定之問題點，主要參考圖利罪規定現已發生實務爭議之問題，用以檢視「規格綁標」罪在法制面、執行面、政府政策面、及工程實務面上現存之問題及改善之道。公務員有綁標犯罪行為者在司法實務上多以「貪污治罪條例」第 6 條及刑法 131 條之圖利罪論處；而受機關委託之技術服務人員犯此罪者，則以政府採購法第 88 條第 1 項前段論處；兩論罪法條除行為主體分屬不同身分外，其主觀及客觀構成要件中皆有類似之「不法利益」與「違反法令」之雙重不法。其中圖利罪部. 政治大. 分，已經過四次修法，而近期於 2013 年法務部舉辦「貪污治罪條例之圖利罪有無. 立. 修法必要公聽會」中又針對「從外國立法例談圖利罪之可罰性」、「我國貪污治. ‧ 國. 學. 罪條例之圖利罪構成要件是否明確」及「圖利罪是否導致公務員消極不作為，影響行政效率」等議題，探討此罪構成要件用詞不明確，且無立法解釋，致造成實. ‧. 務見解不一之情形。因而本研究將以類似之角度為出發點，探討「規格綁標」罪存在同樣問題之現況。. sit. y. Nat. io. er. 研究方法係經由文獻資料之蒐集與回顧，對我國政府採購法規格綁標罪之構成要件、相關法令及錯誤態樣先做一整理與探討現存之問題點；再參考實務界對. al. n. v i n 圖利罪之關注重點，以判決解析及質化訪談研究之兩種方式，研究我國政府採購 Ch engchi U 法有關規格綁標問題之所在與探討可能之改善建議。研究結果發現政府採購法中規格綁標罪在法制面上確實存在「違反法令限制」中法令所定之限制不明確及「不法利益」未明確定義，造成實務見解不一之問題；在執行面上，則有起訴不夠嚴謹與起訴後定罪率偏低之問題；政策面上，主要有缺乏規格資料庫、工程採購環境及法治教育與工程倫理教育不足，造成工程環境不佳之問題；而在工程實務面上，各參與採購之機關、設計、監造、營造商、供應商等在規格綁標上亦皆有值得關注之問題。本文對於上述研究發現之問題點，參考學者專家之訪談意見及相關文獻研究，認為規格綁標罪目前起訴較為鬆散，確有修法檢討及除罪化回歸競爭法之必要。在本質上，政府應從採購基本環境之改善，如技術規格資料庫之建立與維護、 III.

(4) 合理工期之延長、工程法治教育與工程倫理道德教育之提昇等，讓參與政府採購之機關方、設計方、監造方、營造方及供應方等在刑罰上有明確之責任界限與行為依循，避免妨礙競爭之發展或造成人民無必要之訟累。關鍵字：規格綁標、技術規格，同等品、違反法令限制與審查、不法利益. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i n U. v.

(5) 英文摘要 Specification Tying of Tender is considered a criminal offense in this country. Public officials committed the crime are regulated by Anti-Corruption Act, while personnel of suppliers conducting design or supervision of works entrusted by government entity are regulated by Government Procurement Act.. In practice, there. is a much larger population suspected of offending Anti-Corruption Act than that of Government Procurement Act.. Therefore, Anti-Corruption Act receives more. attention as in the request of amending its crime elements.. In view of this, a study is. performed in this research to investigate the existing problems associated with the. 政治大 The purpose is to exploit the issue in four aspects, i.e., crime elements of the law 立 article, legal implementation of the law, related policies of the government, and. 學. ‧ 國. criminal regulations of Specification Tying of Tender in Government Procurement Act.. engineering practice encounter of the problem.. areas of the problem.. ‧. The methodology applied is first to perform literature review to find out the focal It is found that the sources of practical disputes arising from. Nat. sit. y. ambiguities of elements of crime of Specification Tying of Tender in Government. io. er. Procurement Act are mainly in two ways. Firstly, the "Unlawful Restrictions or Review" element of the crime is not clearly defined by law and how it could be applied. al. n. to individual cases.. Ch. i n U. v. Secondly, the "Personal Illegal Benefits" element of the crime is. engchi. not properly defined as to the extent of the sources of benefits and the components of the calculation of benefits.. Therefore, this study selects to utilize legal judgment case. study method and the qualitative interview study method to exploit the problem. 12 legal judgment cases dating from 1999 to 2016 are selected from judicial databank system of the Judicial Yuan.. Three of them are carefully studied and. analyzed as to their case facts, judgment dispositive, and grounds of judgment.. It is. found that the "Unlawful Restrictions or Review" and the "Personal Illegal Benefits" elements of the crime do actually cause judgment gaps in the judicial practices, which results in low conviction rate.. The issue of amendment or abolishment of the current. regulation should therefore be suggested to be carefully examined. 6 senior engineering experts from personnel in charge of consulting service V.

(6) sectors, University professors, and public official in charge of government engineering entity are selected for the interview.. The interview advices suggest that the current. regulation of specification tying of tender in Government Procurement Act causes problem because of the poor practical engineering and legal environment.. Issues like. legal and ethical education, government procurement system, poor engineering and legal practices are all related and should be suggested to be improved in order to resolve this problem. Keywords: Specification Tying of Tender, Or Equivalent, Unlawful Restrictions, Unlawful Review, Personal Illegal benefits.. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VI. i n U. v.

(7) 目錄誌謝 ................................................................................................................................ II 中文摘要 .......................................................................................................................III 英文摘要 ........................................................................................................................ V 目錄 ............................................................................................................................. VII 圖目錄 .............................................................................................................................1 表目錄 .............................................................................................................................2 第一章. 治政大緒論 .................................................................................................................4 立. 第一節研究背景與動機......................................................................................4. ‧ 國. 學. 第二節文獻回顧..................................................................................................9. ‧. 第一項我國制度之研究.............................................................................9. sit. y. Nat. 第二項外國制度之研究...........................................................................11. io. er. 第三節研究目的與方法....................................................................................13. al. 第四節研究架構................................................................................................14. n. v i n C h.............................................................................16 第二章規格綁標罪現況問題探討 engchi U 第一節法制面....................................................................................................16 第一項規格綁標罪構成要件不明確問題...............................................17 第一款法令所定限制不明確 .........................................................20 第二款不法利益未有明確定義 .....................................................23 第二項綁標行為刑事罰之刑法謙抑性問題...........................................24 第二節執行面....................................................................................................28 第三節政策面....................................................................................................29 第四節工程實務面問題....................................................................................39 第一項機關方...........................................................................................39 VII.

(8) 第二項設計方與監造方...........................................................................41 第三項營造方與供應方...........................................................................43 第五節小結........................................................................................................44 第三章規格綁標罪實務判決分析 .............................................................................46 第一節規格特性限制競爭案例【芳苑段路燈案】........................................49 第一項案例事實.......................................................................................49 第二項歷審判決與理由...........................................................................52 第三項案例爭點評析...............................................................................57. 政治大. 第二節違反法令審查案例【衛武營景觀改善案】........................................60. 立. 第一項案例事實.......................................................................................60. ‧ 國. 學. 第二項歷審判決與理由...........................................................................64 第三項案例爭點評析...............................................................................66. ‧. 第三節舊法監造綁標案例【台中中山地政大樓新建案】............................68. y. Nat. io. sit. 第一項案例事實.......................................................................................68. n. al. er. 第二項歷審判決與理由...........................................................................73. Ch. i n U. v. 第三項案例爭點評析...............................................................................77. engchi. 第四節其他案例................................................................................................80 第五節小結........................................................................................................86 第四章規格綁標刑罰影響之質化訪談 .....................................................................95 第一節訪談內容................................................................................................97 第二節受訪對象..............................................................................................101 第三節訪談結果..............................................................................................102 第四節小結......................................................................................................109 第五章、結論與建議 ................................................................................................. 116 第一節規格綁標罪實務上問題...................................................................... 116 VIII.

(9) 第二節規格綁標罪改善建議..........................................................................120 參考文獻 .....................................................................................................................123. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IX. i n U. v.

(10) 圖目錄圖 1.1. 研究架構 ........................................................................................................... 15. 圖 3.1. 芳苑段路燈案相關單位關係圖 ....................................................................... 51. 圖 3.2. 芳苑段路燈案案情關係圖 ............................................................................... 51. 圖 3.3. 衛武營景觀改善案相關單位關係圖 ............................................................... 62. 圖 3.4. 台中中山地政大樓新建案相關單位關係圖 ................................................... 71. 圖 4.1. 本文對規格綁標罪問題訪談內容架構 ......................................................... 101. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 1. i n U. v.

(11) 表目錄表 1.1. 政府採購決標金額與中央政府總預算比較表 ................................................. 5. 表 1.2. 圖利罪修法必要性 2013 年公聽會意見摘要表 ............................................... 8. 表 2.1. 採購法 88 條 1 項前段修法前後對照表 ......................................................... 18. 表 2.2. 規格綁標罪構成要件分析 ............................................................................... 19. 表 2.3. 綁標行為刑事罰與懲戒罰規定之比較表 ....................................................... 25. 表 2.4. 綁標行為懲戒罰與行政罰之法條依據整理表 ............................................... 26. 表 2.6. 政府採購錯誤行為態樣－規格限制競爭分類整理表 ................................... 35. 表 2.7. 規格綁標行為及案例態樣彙整表-1................................................................ 36. 表 2.8. 規格綁標行為及案例態樣彙整表-2................................................................ 37. 表 2.9. 規格綁標行為及案例態樣彙整表-3................................................................ 38. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 表 2.10 文獻中規格綁標罪現況問題整理表 ............................................................... 45 以規格綁標為論罪依據之案例彙整表 1 ........................................................ 48. 表 3.2. 芳苑段路燈案案例事實摘要表 ....................................................................... 49. 表 3.3. 芳苑段路燈案歷審判決主文整理表 ............................................................... 52. 表 3.4. 衛武營景觀改善案案例事實摘要表 ............................................................... 63. 表 3.5. 衛武營景觀改善案歷審判決主文整理表 ....................................................... 64. 表 3.6. 台中中山地政大樓新建案案例事實摘要表 ................................................... 71. 表 3.7. 衛武營景觀改善案歷審判決主文整理表 ....................................................... 73. 表 3.8. 案例 3 起訴綁標行為相關刑罰規定構成要件比較表 ................................... 79. 表 3.9. 以規格綁標為論罪依據之案例彙整表 2 ........................................................ 81. ‧. 表 3.1. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 表 3.10 以規格綁標為論罪依據之案例彙整表 3 ........................................................ 82 表 3.11 實務判決研究發現之規格綁標罪問題整理表 ............................................... 93 表 3.12 規格綁標案例起訴內容與「偵辦圖利案件調查事項檢查表」比較表 ....... 94 表 4.1. 訪談對象基本資料 ......................................................................................... 102. 表 4.2. 訪談對象對規格綁標之經驗答覆內容 ......................................................... 103. 表 4.3. 訪談對象對規格綁標罪現存問題答覆內容 ................................................. 105. 表 4.4. 訪談對象對規格綁標罪因應做法答覆內容 ................................................. 106. 2.

(12) 表 4.5. 訪談對象對規格綁標罪制度改善建議答覆內容 ......................................... 108. 表 4.6. 質化訪談訪談所發現規格綁標問題點及改善建議整理表 ......................... 115. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 3. i n U. v.

(13) 第一章. 緒論. 第一節研究背景與動機依行政院公共工程委員會（下稱工程會）公布之統計資料1，自我國政府採購法（下稱採購法）1999 年 5 月 27 日施行以來，每年政府採購決標金額 1999 年至 2015 年間占中央政府年度總預算2高達 33.1%~94.6%（詳表 1.1，其中 2007 年及 2011 年因部分財物採購金額較大，致決標金額較高）。針對每年如此龐大. 治政更為公開、透明、公平、與合理，以提升採購效率與採購品質為目的。另為避大立免在此龐大金額誘因下發生破壞採購秩序之犯罪行為，採購法第 87 條至第 92. 之政府採購金額，採購法開宗明義即揭示其立法係以使各機關辦理採購之過程 3. ‧ 國. 學. 條訂有對圍標及綁標等犯罪之刑事責任以為防弊之手段。. ‧. 其中對於「受託辦理規劃、設計或專案管理業務或受委託代辦採購業務之廠商，若因職務之便，對採購案件之技術、工法、材料或設備之招標規範或投標廠商. y. Nat. sit. 之資格加以不當之限制，以謀取私人之不法利益者，此等行徑不僅嚴重斵傷正當廠. er. io. 商之商機，亦使得在此不公平競爭之市場下，不肖廠商哄抬標價，造成公帑不必要. al. n. v i n Ch 法行為，提升政府施政之績效與形象，有必要對此惡意之綁標行為明文處罰之。」 engchi U 之浪費，甚至衍生經費的追加、工期的延宕、品質不良等弊病；為有效遏阻此等不 4. 之綁標犯罪行為係規範於採購法第 88 條第 1 項，「受機關委託提供採購規劃、設計、審查、監造、專案管理或代辦採購廠商之人員，意圖為私人不法之利益，對技術、工法、材料、設備或規格，為違反法令之限制或審查，因而獲得利益者5，處一年以上七年以下有期徒刑，得併科新台幣三百萬元以下罰金。其意圖為私人不法之利益，對廠商或分包廠商之資格為違反法令之限制或審查，因而獲得利益者6，. 1. 參行政院公共工程委員會，行政院公共工程委員會統計要覽，表 1-4，頁 194，2015 年 3 月。參行政院主計總處，http://www.dgbas.gov.tw/public/data/dgbas01/105/105Btab/105B 歷年中央政府收支概況表.xls。 3 政府採購法第1 條：「為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法。」 4 詳採購法第 88 條立法理由三。 5 即俗稱規格格綁標。 6 即俗稱資格綁標。 2. 4.

(14) 亦同。」由本條文立法理由「一、明定受託辦理規劃、設計或專案管理業務或受委託代辦採購業務之廠商惡意綁標之處罰。二、本條所規範之對象包括：（一）受政府委託，提供規劃、設計勞務之人員（二）第三十九條所定受委託辦理專案管理之人員及（三）第五條第一項受託代辦採購業務之人員。」可知其適用之對象為以上三款受機關委託之人員。若綁標行為之參與者為公務員，依本條立法理由「四、辦理採購之公務員若涉及綁標行為，因『刑法7』及『貪污治罪條例』中已有規定，本法不另予規定。」故非採購法綁標行為刑罰規範之對象。另，若綁標行為之參與者為提供規格之供應商，於司法實務上8依刑法第 31 條第 1 項：「因身分或其他特定關係成立之罪，其共同實行、教唆或幫助者，雖無特定關係，仍以正犯. 政治大. 或共犯論，但得減輕其刑」論處綁標之正犯或共犯。. 立. al. y. sit. er. io. 7. (2)政府採購決標金額年度總計(億元) 4,247 7,391 9,439 8,613. ‧. Nat. 1999 年 2000 年(含 1999 年下半) 2001 年 2002 年. (1)中央政府總預算年度(億元) 12,820 22,301 15,597 15,519. 學. 年度. ‧ 國. 表 1.1 政府採購決標金額與中央政府總預算比較表 (2)/(1) (%) 33.1 33.1 60.5 55.5. n. 公務員犯綁標之圖利罪論罪前次修法前後相關條文為一、刑法：（修正前條文）第131條：公務員對於主管或監督之事務，直接或間接圖利者，處一年以上七年以下有期徒刑，得併科七千元以下罰金。（修正後條文）第131條：公務員對於主管或監督之事務，「違背法令」，「直接或間接圖私人不法之利益」，「因而獲得利益」者，處一年以上七年以下有期徒刑，得併科七萬元以下罰金。二、貪污治罪條例：第2條：依據法令從事公務之人員，犯本條例之罪者，依本條例處斷；其受公務機關委託承辦公務之人，犯本條例之罪者，亦同。第3條：與前條人員共犯本條例之罪者，亦依本條例處斷。（修正前條文）第6條：有左列行為之一者，處五年以上有期徒刑，得併科新台幣三千萬元以下罰金：意圖得利，抑留不發職務上應發之財物者。募集款項或徵用土地、財物，從中舞弊者。竊取或侵占職務上持有之非公用私有器材、財物者。對於主管或監督之事務，直接或間接「圖私人不法之利益者」。對於非主管或監督之事務，利用職權機會或身分圖私人不法之利益者。前項之未遂犯罰之。（修正後條文）第6條：第1項原條文。（保留）第2項「未遂犯」處罰規定。（刪除） 8 如參台灣彰化地方法院 100 年度訴字第 877 號刑事判決，2012 年 12 月 19 日。. Ch. engchi. 5. i n U. v.

(15) 2003 年 2004 年 2005 年 2006 年 2007 年 2008 年 2009 年 2010 年 2011 年. 16,181 15,648 15,670 15,298 15,520 16,177 17,148 16,544 17,344. 11,518 10,036 10,157 10,529 14,681 12,942 12,844 13,657 14,783. 71.2 64.1 64.8 68.8 94.6 80.0 74.9 82.5 85.2. 2012 年. 18,824. 13,223. 70.2. 2013 年. 18,559. 12,478. 67.2. 2014 年. 18,536. 11,367. 61.3. 2015 年. 19,346. 立. 政治大10,261. 53.0. 就本論文之研究標的「規格綁標」而言，其一般發生之原因，除屬採購法第. ‧ 國. 學. 88 條第 1 項前段所規範之圖謀私利行為態樣外，相關文獻中9有發生因配合業主需求、案件涉及之規格項目過多過繁雜難以窮盡調查、專業不足或抄襲而無能力或未. ‧. 修改、避免劣等品充數而嚴謹求好放入過多之規格等非屬圖謀私利意圖等型態。因. Nat. sit. y. 規格綁標以刑法入罪，對現今工程牽涉專業範圍日趨廣泛、設計時程相對較短、且. io. er. 公開之財貨物料等技術規範資料庫不足下，設計者多有須訂定某些技術規格，卻難. al. 獲適當可參考資料之窘境；或縱使經多方蒐集獲取資料，亦有因材料科技及工程技. n. v i n Ch 術進步快速，新材料規格及新工法推陳出新，難以全盤了解其細節下，發生引用技 engchi U 術規格資料上之困擾等情狀，都將對設計者造成執行業務上之壓力或限制，反而因寒蟬效應而有發生阻礙設計或採購需求難以滿足之情形。具公務員身分而有「規格綁標」犯罪行為者，司法實務以特別法貪污治罪條利之「圖利罪」論罪者，與「受機關委託之人」以採購法規格綁標罪論罪者，兩者因身分不同而有不同之刑罰規定，然兩論罪法條除行為主體分屬不同身分外，其客觀構成要件中具「不法利益」與「違反法令」之雙重不法則類似。因「圖利罪」牽涉到廣大之公務員，因此關注密度遠高於「規格綁標罪」，現已歷經四次修法。其中「因該法條構成要件欠嚴謹，偵辦不易，起訴之案件，獲有罪判決確定之比率偏低，使得民眾不信賴執法機關，造成司法公信力低落；另一方面，也使公務員在執. 6.

(16) 行職務時，因難以區分『便民』與『圖利』的界線，而不敢勇於任事，使得行政效率無法提昇，造成國家整體競爭力的障礙」10，而於 2009 年修法，其理由為：「貪污治罪條例第六條公務員圖利罪條文中所指之『法令』，應限縮適用範圍，以與公務員之職務具有直接關係者為限，以達公務員廉潔及公正執行職務信賴要求外，更避免原條文及有關『違背法令』的範圍不明確，致使公務人員不敢勇於任事，延滯行政效率的不良影響。爰將『明知違背法令』的概括規定修正為『明知違背法律、法律授權之法規命令、職權命令、自治條例、自治規則或委辦規則或其他對多數不特定人民就一般事項所作對外發生法律效果之規定』，以杜爭議。」而修正構成要件增加「明知違背法令」、「圖自己或其他私人不法利益」為法定構成要件，並修. 治政大法令」、「不法利益」等用詞不明確，無立法解釋，造成有檢方與院方見解不一，立有檢討改革之必要，法務部遂於 2013 年 6 月 18 日舉辦「貪污治罪條例之圖利罪有正為結果犯，刪除未遂犯之處罰。其後，實務上仍認為該法條構成要件中之「違背. ‧ 國. 學. 無修法必要公聽會11」，由時任政務次長吳陳鐶主持，針對「從外國立法例談圖利罪之可罰性」、「我國貪污治罪條例之圖利罪構成要件是否明確」、「圖利罪是否. ‧. 導致公務員消極不作為，影響行政效率」等議題，廣邀各界代表與會12，共有 414. sit. y. Nat. 名到場與會，熱烈提供各項建言（與會者意見彙整於表 1.2）。. er. io. 由表 1.2 可了解圖利罪實務上已出現諸多問題，且已引起司法實務界高度關. al. n. v i n Ch 之討論，因此本論文將以圖利罪所發生之修法及實務問題點，研究規格綁標罪之現 engchi U 注，而同樣的問題在「規格綁標罪」上，因關注密度低，文獻中未見有如圖利罪般. 況是否亦有類似之問題。. 9. 參第四章導言論述整理。內政部營建署, 政風園地「圖利罪修正之問題與回答」, 2007年12月10日。 11 參法務部，「貪污治罪條例之圖利罪有無修法必要公聽會」新聞稿，2013年6月18日。 12 出席公聽會包含立法委員蔡正元、專家學者含公務機關、審、檢、辯、學者及媒體之代表，有臺灣大學法律學院陳志龍教授、中央警察大學警察政策研究所許福生教授、政治大學法學院楊雲驊副教授、世新大學行政管理學系陳俊明副教授、世新大學企業管理學系葉一璋副教授、朱前副人事長永隆、最高法院法官吳燦、臺灣高等法院庭長溫耀源、臺灣高等法院法官施俊堯、臺灣高等法院臺中分院檢察署主任檢察官朱朝亮、臺灣臺北地方法院檢察署主任檢察官黃謀信、許永欽、汪南均、羅明通律師、方伯勳律師、尤伯祥律師、中央社記者蔡沛琪、自由時報記者項程鎮、飛碟電台記者吳銘峰等人，另有司法院、監察院、立法院、廉政署、調查局、矯正署、行政執行署、各級法院檢察署、縣市政府機關代表，以及中華民國全國建築師公會、財團法人民間司法改革基金會、中華民國會計師公會、臺北市記帳士公會、中華民國全國總工會、中華民國牙醫師公會全國聯合會、中華民國水土保持技師公會全國聯合會、中華民國新聞媒體記者協會等民間團體代表、學習司法官及部分民眾等與會。 10. 7.

(17) 表 1.2 圖利罪修法必要性 2013 年公聽會意見摘要表编號. 議題. 肯定見解. 否定見解. C. 寧可抓大(組織犯罪)放小 U 應廢除圖利罪(至少修法將違 (個人貪瀆) 背法令排除裁量權濫用) S 檢察官對於偵辦圖利案件比照對「違背法令」修法方係屬審慎：圖利罪於 2009 年式：將圖利罪「不法利益」定修法後，起訴率已下降，定義於貪污治罪條例之法條中。罪率亦已提升。 M 應判刑，且應提高刑度，不 Y 如廢除貪污治罪條例，回歸應下修：因貪污、圖利傷害適用刑法之規定，圖利罪可做人民對政府的信賴。檢討。 K Y 現行條文已明確：定罪率違法與不法利益應分別檢低，問題在於法律的適用，視；行政不法與刑事不法解釋因重罰致使法官不敢重判，方法不同。心證益加嚴格，應要求判決 C 行為遺漏收受款項行為要件。標準一致化、明確化。 S 主觀犯意「明知」未能證明。 O. 1. 圖利罪可罰性 (修法建議). 立. ‧ 國. 學. H 定罪率低乃貪瀆白領犯罪 S 檢察官與法官對於違背法令圖利罪構成要件明確性使然，主要因加強偵查技巧。之「法令」認知有落差。 (起訴與判決是否一致) G 最高法院對於「公務員」、「不法利益」未能統一見解，致檢察官無所適從。. ‧. 2. 政治大. n. al. 修法仿外國立法例將民意代表假藉職權或身分之圖利行為所依據之「法令」加以明確化。. er. io. sit. y. Nat. W. v i n C已明確，不致使公務員不敢圖利罪之定罪率低，應檢視其 hengchi U 勇於任事而延滯行政效率。原因，避免公務員寒蟬效應。. S. T. O. 3. 限縮條文所指之法律是要 D 大部分公務員對法律之了解圖利與便民界限之可辨與公務員職務直接關係者為真的非常有限。別性限，規定相當明確。 (不會影響公務員行政效應加強公務員對圖利罪認知 U 無法確保法官判決結果如公率、不造成消極不作為) 之宣導，落實行政機關法律務員行使裁量權時之想像，而認知普及性，加強防貪、反使其承擔風險。貪相關配套措施。. 註：以上見解來源:C-臺灣大學法學院陳志龍授；D-世新大學行政管理系陳俊明副教授；G-臺中高分檢朱朝亮主任檢察官；H-臺北地檢署黃謀信主任檢察官；K-臺北地檢署許永欽主任檢察官；M-全國總工會馬長潮副秘書長；O-臺北地檢署汪南均主任檢察官；S-臺灣高等法院施俊堯法官；T-立法委員蔡正元；W-最高法院吳燦法官；Y-政治大學楊雲驊教授；U-尤伯祥律師. 8.

(18) 第二節文獻回顧. 第一項我國制度之研究我國過往針對綁標刑罰研究，曾有專題論述13，以實務判決分析法與質化訪談研究法方式進行綁標犯罪之研究，由工程採購實務角度探討法律層面與制度層面上現行缺失，與綁標犯罪之防制之道。其研究結論中發現法院對採購法第 88 條刑罰成罪之認定與檢察官起訴（或檢舉者）之認定有明顯落差，如構成要件中「意圖為私人不法之利益」；對「技術」、「工法」、「材料」、「設備. 政治大. 或規格」，為「違反法令」之「限制或審查」；因而「獲得利益」等。. 立. 另有14以文獻分析法，將採購法施行前後不同時期對圍標及綁標行為之管制. ‧ 國. 學. 透過比較分析將其處理方式與法律責任之演變做一探討。其研究發現在採購法前之公平交易法管制時期，競爭法對圍標及綁標之執法重點在確保競爭機制之. ‧. 完整及資源之有效分配，因此強調事業的市場地位及行為的商業倫理可非難. y. Nat. 性；採購法時期則以符合最大公益及採購效率為目標，對圍標與綁標等不法行. er. io. sit. 為之處罰係針對行為人不法行為之本身，而不論其是否達破壞競爭秩序之程度。. al. 此外，有15以實證研究法與文獻研究法，整理 2006 年至 2015 年間最高法院. n. v i n Ch 之實務判決，先以描述性統計說明最常見之犯罪案件後，再進一步就判決具體 engchi U 個案較常見之犯罪態樣加以分析、歸納，並與美國立法例比較研究。其研究結論中建議應將綁標行為除罪化，回歸民事爭議處理之方式；同時另考量政府採購之專業性及複雜性，應增設採購官制度，使採購法第 6 條第 2 項之裁量判斷具體化，以降低現行辦理採購業務承辦人之法律風險，同時作為綁標除罪化之配套措施。. 13. 林鳳宜，公共工程綁標犯罪初步探討，國立高雄第一科技大學，營建工程系碩士論文，2015 年 2 月。 14 黃榆楹，競爭法與政府採購法對於圍標、綁標行為規範之比較研究，國立台北大學，法律學研究所碩士論文，2004 年 7 月。 15 林子靖，我國政府採購常見犯罪行為態樣之研究：以美國為比較對象，國立政治大學，法律科際整合研究所碩士論文，2016 年 6 月。 9.

(19) 論述中對有關我國採購弊案之研究做有系統整理者16，其將過往針對公務員貪污、或投標廠商圍標、綁標等相關研究之整理如下（以下轉引自該論文）：一、針對公務員採購犯罪之部分（一）有17以犯罪學觀點之量化研究方法，將 2001 年至 2013 年法務部及其所屬機關（廉政署、調查局）統計因執行採購行為被地檢署起訴及法院判決之違法案件相關資料及各地方法院判決書為樣本，研究公務員採購犯罪之原因類型，並提出防制對策。其研究結論統整出影響公務員採購犯罪之原因，其中包括地域因素、情境因素、個人. 政治大. 因素等，均係影響公務員是否為採購犯罪之原因。. 立. （二）有18以問卷調查公務員對於採購違法圖利案件之認知，依其研究結. ‧ 國. 學. 論，認為採購法條文內容模糊、語意不清、解釋函令繁雜、裁量餘地過大、執行缺乏準據，因而容易造成公務員發生採購圖利之案件。. ‧. （三）有19以質化訪談之研究方法，訪談專家學者，以歸納現行制度之缺. y. Nat. er. io. sit. 失，並提出在政府採購程序中防制公務員貪瀆之對策。. al. （四）有20以實務判決評釋作為主要研究方法，針對貪污治罪條例第 4 條. n. v i n Ch 第 1 項第 3 款之行為態樣加以分析，說明法院實務與工程實務間之 engchi U 落差，該研究結論認為，有許多爭議實為民事法律問題，若以刑事責任加以規範，對於工程界之發展及進步較為不利。. 二、針對私人廠商採購犯罪之部分. 16. 同前註 15。張志堅，公務員採購犯罪原因類型及其防制對策之研究，銘傳大學，公共事務學系兩岸關係與安全管理系碩士論文，頁 41-43，2012 年 6 月。 17. 18. 張尤仁，基層經辦採購公務員對違反政府採購法規圖利案件認知之研究－以嘉義縣鄉鎮市公所. 為例，國立中正大學，犯罪防治學系暨研究所碩士論文，頁 43-46，2010 年 6 月。 19. 吳權原，政府採購貪瀆犯罪防制之研究，逢甲大學，交通工程與管理學系在職專班碩士論文，頁. 4-6，2008年8月。 20 楊明人，建築公用工程浮報價額、數量或有其他舞弊情事—以貪污治罪條例第四條第一項第三款之實務探討為中心，國立高雄大學，高階法律暨管理碩士在職專班碩士論文，頁 2，2011 年 1 月。 10.

(20) （一）有21針對私人廠商採購犯罪之研究，比較促進民間參與公共建設法與政府採購法之刑事責任規定，惟其研究主軸係以促進民間參與公共建設法為中心，而非採購法。（二）有22以比較各外國圍標立法例、法律保護之法益、及刑法謙抑原則等探討圍標除罪化問題。其結論認為採購法第 87 條圍標罪須除罪化。（三）有23從採購法之保護法益作為切入點，認為採購法刑事責任並非廣泛地保護國家執行事務或資源的利益，而應僅是維持市場競爭機制. 政治大. 之有效性，基於刑法謙抑性之思想，應將採購法刑事責任除罪化。. 立. 學. ‧ 國. 第二項外國制度之研究. 例，其中對綁標行為之管制部分，有以下內容：. Nat. sit. y. ‧. 有論述24以文獻分析法比較日本、美國、德國在圍標及綁標行為之管制立法. io. er. 一、在日本最重要者為獨占禁止法，其中只規範事業圍標之行為，而將採購機關不當限制之綁標行為交由其他採購相關法規處理：其認為機關辦理採購. al. n. v i n 並未有任何「提供商品或服務收取對價」之行為，不符合「事業」之要件， Ch engchi U 故採購機關之投標限制行為並無獨占禁止法之適用。但若過度不當之設定限制條件，仍有行政法上「平等原則」之適用，及會計法與建設業法相關規定適用之可能。二、美國關於政府採購行為則自成一個採購規範體系，事業圍標行為雖有休曼法之適用，但採購機關差別待遇之綁標行為則因依據國家行為豁免原則而. 21. 王遠志，民間參與公共建設犯罪及法規範之研究，國立臺北大學，法律學系碩士論文，頁3-4，. 2010年7月。廖傳賀，圍標犯罪之研究-以政府採購法第87條規定為中心，國立中正大學，法律學研究所碩士論文，頁133-159，2012年4月。 23 林勇麒，從保護法益論政府採購法之刑事責任--國家法益假象下的競爭秩序守護者--，國立臺灣大學，法律學院法律學研究所碩士論文，頁 1-3，2014 年 10 月。 24 同前註14，頁 48~64。 22. 11.

(21) 排除適用，只能回歸聯邦採購規則系統尋找解決方式：綁標行為於法律規範及實務運作上均認基於契約自由原則，得免除其反壟斷法等相關法規之適用與行為責任，且就政府機關及事業單位不當限制招標採購資格並無明確規範。三、德國採購法以存在最大競爭可能性之機制為目標，於其營業競爭限制防止法中規定公開發包程序相關規定及各參與之投標人應受平等之對待。對承包人特別資格要求須有聯邦法律或邦法律之明文規定，方得以限制。此外，事業有權請求公務委託人遵守發包程序，及權利受損時之損害賠償請求權。. 治政大現除非政府官有其他不法行為可依不同的行為準則加以處罰外，綁標行為依契立約自由原則認無處罰之必要，僅依照申訴制度處理即可。另有25針對美國聯邦政府採購中有關綁標行為態樣之管制制度加以研究，發. ‧ 國. 學. 即美國法將政府採購定位如同一般消費者，消費者有權利去期待透過市場. ‧. 的公平、公開競爭以最優惠之價格取得最好的服務，而政府機關與私人企業須透過公開招標的之方式，方可達成此一目的。而為維持市場的公開競爭，除了. y. Nat. sit. 要求參與政府採購之廠商需遵守競爭法之規範外，招標機關也必須要負起維持. n. al. er. io. 市場競爭之責任，而由聯邦採購規則要求招標機關必須遵守「契約競爭法」之. i n U. v. 「完全而公開之競爭程序」規範。惟若招標機關未依循契約競爭法所定之公開. Ch. engchi. 競爭程序，或對於採購規格、投標廠商資格為不合理之限制時，即為不當限制競爭之綁標情形。依照目前美國法律規範及其實務運作上，均認為基於契約自由原則，應無美國反托拉斯法等相關法規之適用，聯邦採購規則對此亦無明確規定，而僅將此種類型認為係決標階段所生之爭議類型，並就美國政府公務員於採購時可能涉及之不法行為設有刑事責任及行政責任之規定加以說明26。而廠商與採購機關於決標階段所發生之爭議，設有申訴制度27。只要未得標之投標廠商，因認為採購機關之採購過程有瑕疵，如公告事項不完全、開標過. 25. 同前註 15，頁 71~73。. 26. 同前註14，頁60。. 27. 參劉倩妏，政府採購之救濟制度－以政府採購之法律性質為中心，國立政治大學，法律學研究. 所碩士論文，頁126-127，2007年6月。 12.

(22) 程有瑕疵或規格之制定不合理等，即可向政府主管機關控告採購機關之作業違法或不當。而聯邦採購規則對於綁標之行為態樣無明確規範之主要原因，在於美國政府採購制度之定位為一般私人消費者，只要招標機關之需求對於排除市場競爭之效應並不明顯時，並無處罰之必要。此外，對於招標機關有特殊規格需求之情形，因考量到某些仍在發展中之科技及原型具有不確定性，是契約競爭法中對於某些機關之招標已明文可以不適用公開競爭之程序，如國防部、交通部、國土安全部、能源部等。. 第三節研究目的與方法. 治政本論文目的在研究政府採購法「規格綁標」罪刑罰規定之問題點，主要參考圖大立利罪規定現已發生實務爭議之問題，用以檢視「規格綁標」罪在法制面、執行面、 ‧ 國. 學. 政府政策面、及工程實務面上現存之問題，期能就該法條規定提出改善之參考建議。. ‧. 研究方法係以實務判決分析法及質化訪談研究法進行，先經由文獻之蒐集分析了解採購法規格綁標罪現存之問題，以定位研究之方向。再經由整理法院對於以採. y. Nat. sit. 購法第 88 條第 1 項前段規格綁標罪起訴案例之刑事判決，探討檢察官與法官在實. er. io. 務上對規格綁標罪案件之見解與標準是否一致，並進而檢討該法條「違反法令限制」. al. n. v i n Ch 界學者專家進行質化訪談方式，以了解其在專業上對規格綁標刑罰之認知及避免發 engchi U 中法令所定之限制不明確問題及「不法利益」未明確定義問題等；另，經由對工程. 生規格綁標態樣行為之因應方式。進而檢討現行預防與處罰規格綁標之法令制度對參與採購各機關方、設計方、監造方、營造方與供應方之影響，與可能參考改善之處。茲條列主要之研究目的如下：一、蒐集文獻中有關採購法規格綁標刑罰之相關規定，及其產生之影響與衍生之問題。包括：（一）法制面：採購法第 88 條第 1 項前段規格綁標刑事處罰之明確性問題；包括「違反法令」之限制及審查中所指採購法第 26 條及政府採購法第 26 條執行注意事項等有關法令限制之規定是否明確、「不法利益」之定義；規格綁標刑事罰之刑法謙抑性問題；是否有修法或. 13.

(23) 廢除刑罰之需要？（二）執行面：綁標罪實務判決案例數量較少之問題。檢方與院方對構成要件之認知是否有明顯落差？是否有定罪率過低之原因？（三）政策面：政府對規格綁標措施完整性問題；主管機關公布行為錯誤態樣繁多之可能問題；採購環境有何待改進之問題？（四）工程實務面：機關方、設計方、監造方、營造方與供應方現行可能造成規格綁標之問題所在；各參與政府採購方因有何認知與如何因. 政治大. 應，以免造成競爭上之妨礙或受刑事起訴之訟累。. 立. 二、經由分析規格綁標刑事案件之法院判決，了解實務見解之落差。. ‧ 國. 學. 三、經由質化訪談了解工程界學者專家對規格綁標產生影響之評價與因應之道. ‧. 與改善建議。. sit. y. Nat. 四、藉由本論文研究結果，提出規格綁標法令制度與實務上的問題點，與建議. io. n. al. er. 改善實務環境的參考事項。. 第四節研究架構. Ch. engchi. i n U. v. 本論文的研究架構如圖 1.1 所示，主要係對我國政府採購法有關規格綁標刑罰規定進行現況問題分析探討，與提出改善建議。首先由研究背景、動機及目的來確立研究問題與範圍後，再經文獻分析探討現行法令制度與實務上問題之所在，以確定本論文的研究方法之重點，即以此重點進行法院判決案例相關資料之整理分析，及質化訪談。最後將所蒐集之判決資料與訪談資料等經由彙整與分析，得出本研究的結論與建議，冀能和研究目的相呼應。因此可將本論文之研究架構重點整理如下：一、緒論：說明本研究的背景動機、文獻回顧、目的與方法、與研究架構。. 14.

(24) 二、文獻探討：就法制面、執行面、政策面與工程實務面等面向探討採購法中規格綁標刑罰規定之問題點，包括規格綁標定義明確性問題、技術規格限制競爭之意義(同等品等方面)、規格綁標刑罰之刑法謙抑性問題；政府對規格綁標之預防及改善措施、規格綁標態樣、工程實務上造成規格綁標之問題點等進行探討。三、實務判決分析：整理法院判決案例的起訴事實、爭點整理、歷審判決、及分析評論等研究。四、質化訪談：包括訪談目的、訪談對象背景、規格綁標態樣經驗、現今環境下問. 政治大. 題點及因應方式的探討，最後探討可能的改善建議。. 立. 五、研究結論與建議：針對研究結果作出具體結論建議。. ‧ 國. 學. 由圖利罪修法見解探討本案研究規格綁標罪之可能問題. 確立研究主題與範圍. 由法制面、執行面、政策面與工程實務面分析探討. ‧. 研究背景、動機及目的. er. io. sit. y. Nat. al. n. 法令制度與實務現況探討. Ch. engchi. v. 蒐集研究主題有關之法令制度與實務現況之文獻. i n U. 研究方法及重點的確定. 採用實務判決分析法與質化訪談法進行研究. 研究結果分析. 以文獻資料、法院判決案例資料、與訪談資料進行分析. 結論與建議. 針對研究結果提出具體結論與建議圖 1.1 研究架構. 15.

(25) 第二章規格綁標罪現況問題探討本章經由文獻資料之整理與分析研究，探討我國採購法對於廠商規格綁標刑罰之規範在法制面、執行面、政策面與工程實務面現況與可能存在之問題點，以做為後續研究法院實務判決與質化訪談重點規劃之依據。. 第一節法制面俗稱「綁標」未有嚴謹之法律定義，但在公平交易法及採購法中以其影響交. 政治大罰及懲戒罰與行政罰。綁標行為在採購法施行以前係在公平交易法下管制，當時立易之公平性、戕害政府採購預算之合理運用、圖謀不法利益，而訂有相關之刑事. ‧ 國. 學. 最早出現「綁標」一詞係於公平交易委員會 1995 年 1 月 27 日第 098 號釋函：「無正當理由對他事業給予差別待遇」之行為；也有以「招標機關以不當資格限制或. ‧. 規格限定而有導致相關事業或商品受到歧視的差別待遇，或因不當之限定對於特定事業或產品予以較優惠之競爭，而有妨礙公平競爭之虞」稱之者28，即以公平. y. Nat. sit. 交易及公平競爭的角度看待綁標行為。其後在採購法第 88 條立法理由「三、受. er. io. 託辦理規劃、設計或專案管理業務或受委託代辦採購業務之廠商，若因職務之. al. n. v i n Ch 當之限制，以謀取私人之不法利益者，此等行徑不僅嚴重斵傷正當廠商之商機， engchi U 便，對採購案件之技術、工法、材料或設備之招標規範或投標廠商之資格加以不. 亦使得在此不公平競爭之市場下，不肖廠商哄抬標價，造成公帑不必要之浪費，甚至衍生經費的追加、工期的延宕、品質不良等弊病；為有效遏阻此等不法行為，提升政府施政之績效與形象，有必要對此惡意之綁標行為明文處罰之。」說明綁標犯罪行為及其刑罰之依據。工程會 2010 年 11 月 2 日以工程技字第 09900425140 號函釋「關於技師、建築師受委託辦理公共工程綁標之情事」主旨：「有關技師、建築師受委託辦理公共工程之規劃、設計、監造或專案管理，如有對技術、工法、材料、設備、規格或資格作違反法令之限制或審查（以下簡稱綁標），其移付懲戒之法令依據及相關作業如說明，請查照並轉知所屬（轄）機關（構）。」中亦提及「綁標」行為及其懲戒罰之相關規定。. 16.

(26) 故綁標行為在法制面之問題點，除參考圖利罪所發生之問題，探討其刑罰構成要件之明確性問題外，對於同時存在採購法之刑事處罰，與主管機關工程會之懲戒罰，是否有違刑罰謙抑性原則之問題。. 第一項規格綁標罪構成要件不明確問題採購法第 88 條對於俗稱「綁標行為」之刑事處罰明定：「受機關委託提供採購規劃、設計、審查、監造、專案管理或代辦採購廠商之人員，意圖為私人不法之利益，對技術、工法、材料、設備或規格，為違反法令之限制或審查，因而獲得利益者，處一年以上七年以下有期徒刑，得併科新台幣三百萬元以下罰金。. 政治大. 其意圖為私人不法之利益，對廠商或分包廠商之資格為違反法令之限制或審查，. 立. 因而獲得利益者，亦同。前項之未遂犯罰之。」換言之，其將綁標分為第 1 項前. ‧ 國. 學. 段規定之違反法令限制標的規格或性能之「規格綁標」；與第 1 項後段規定違反法令限制廠商或分包廠商資格之「資格綁標」。. ‧. 有關規格綁標部分，1998 年 5 月 27 日制定公布，並於 1999 年 5 月 27 日生. Nat. sit. y. 效施行之採購法第 88 條第 1 項前段原規定為：「受機關委託提供採購規劃、設. er. io. 計或專案管理或代辦採購廠商之人員，意圖為私人不法之利益，對技術、工法、. al. v i n Ch 有期徒刑，得併科新台幣三百萬元以下罰金。其意圖為私人不法之利益，對投標 engchi U n. 材料或設備之招標規範，為不當之限制，因而獲得利益者，處一年以上七年以下. 廠商之資格為不當之限制，因而獲得利益者，亦同」，其後該條項於 2002 年 2. 月 6 日修正公布施行，並於同年 2 月 8 日生效，修正後該條項之現行條文則為：「受機關委託提供採購規劃、設計、『審查』、『監造』、專案管理或代辦採購廠商之人員，意圖為私人不法之利益，對技術、工法、材料、設備或『規格』，為『違反法令』之限制或審查，因而獲得利益者，處一年以上七年以下有期徒刑，得併科新台幣三百萬元以下罰金。其意圖為私人不法之利益，對廠商或『分包廠商』之資格為『違反法令之限制』或『審查』，因而獲得利益者，亦同」。由此可知，採購法修正後之條文將綁標之犯罪做了以下之改變（對照表詳表 2.1）：. 28. 參賴展慶、林欣衛、周雅惠、吳詩鳴、葉健達、陳正雄, 從政府採購法談計畫階段之防弊，網址 http://www.helpu.com.tw/db/otse_otkuwa.php?fu_id=457， 2008 年 2 月 26 日。 17.

(27) 一、將犯罪行為主體適用對象擴張至「審查」、「監造」之人員：以增列文字之方式對受機關委託審查、監造之人員明確規定為修正後適用之對象，即修正前受機關委託審查、監造之人員，非屬修正前採購法第 88 條第 1 項前段所規範之犯罪主體。二、對於犯罪行為態樣，則將其中之「為不當之限制」限縮修正為「為違反法令之限制或審查」、「對於廠商或分包廠商之資格為違反法令之限制或審查」。三、擴大適用範圍至對「規格」為違反法令之限制或審查。. 政治大. 四、不限招標階段之綁標行為，履約階段對廠商履約事項為違反法令之限制或. 立. 審查，亦一併適用。. ‧ 國. 學. 表 2.1 採購法 88 條 1 項前段修法前後對照表. ‧. 採購法 88 條 1 項前段修法前後對照說明 2002 年修正後條文修正前條文說明受機關委託提供採受機關委託提供採購規劃、設計、審購規劃、設計或專案將犯罪行為主體適用對象擴張至「審行為主體查、監造、專案管理管理或代辦採購廠查」、「監造」之人員或代辦採購廠商之商之人員人員意圖為私人不法之意圖為私人不法之意圖利益利益構成要件. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 行為. 擴大適用範圍至對「規格」為違反法令之限制或審查。對技術、工法、材對技術、工法、材料將「為不當之限制」限縮修正為「為料、設備或規格，為或設備之招標規違反法令之限制或審查」違反法令之限制或範，為不當之限制不限招標階段之綁標行為，履約階段審查對廠商履約事項為違反法令之限制或審查，亦一併適用。. 結果. 因而獲得利益者. 罰則. 處一年以上七年以處一年以上七年以下有期徒刑，得併科下有期徒刑，得併科新台幣三百萬元以新台幣三百萬元以下罰金下罰金. 因而獲得利益者. 18.

(28) 表 2.2 規格綁標罪構成要件分析要件要素. 內容備註指身分係「構成身分」之「純正身分犯」，即一、公務員涉及綁標行為依刑因具有特定身分才產生可罰之違法性。本條規範法及貪污治罪條例特別規 30 對象包括：定，非屬採購法處罰對象。一、受政府委託規劃、設計、審查、監造之人員。二、其餘非具構成身分二、採購法 39 條所定受委託辦理專案管理人員。三、參與者可依刑法 31 條 1 項三、採購法 5 條 1 項受託代辦採購業務之人員。規定，連帶成立綁標罪。對技術、工法、材料、設備或規格，為違反法令法令所定之限制不明確，此為實之限制或審查。務主要爭點所在，詳本文討論。須因構成要件行為而獲得利益。我國刑法規定的犯罪類型多為結果犯，處罰結果犯，既譴責特定的行為方式，也貶抑此行為方式引發的後果(如財產上的不法變動)，此稱為「結 -果非價」。處罰經驗上可以感知的犯罪結果，較能扣動主會大眾的法律情感，也比較可以約束國家權力的發動。須檢驗構成要件行為與構成要件結果間應具備結果犯會有因果關係判斷的問因果關係與歸責關聯性。題需加以討論31。故意為犯罪成立的一般要件，得為一般抽象審查。本條除故意外又加上意圖「特別主觀構成要件要素」(犯罪成立的特別構成要件，須加以檢 -驗)，增加了主觀要件內涵，使其必要條件更多，即更難滿足，刑罰權發動的事實範圍因而縮小，故「意圖」可以說是一種可罰性的限制事由。本條為純正目的犯之規定，即行為人主觀上須有獲取私人不法利益之意圖。所謂「意圖」即期望，乃指行為人出於特定犯罪目的而努力謀求構成要件之實現，或企求構成要「不法利益」定義不明，此為實件所預定的結果發生，以達成其犯罪終局目的的務上主要爭點所在，詳本文討主觀心態32。準此，意圖須具之特徵為：論。一、犯罪目的須存在於行為時之主觀狀態。二、犯罪目的須與將來事項有所關聯。三、犯罪目的所針對或認識的對象為客觀構成要件事實以外者33。 29. 客觀構成要件. 行為. 結果. 立. ‧ 國. ‧. io. sit. y. Nat. 故意. 學. 因果關係. 政治大. n. al. er. 行為主體. 主觀構成要件意圖. Ch. engchi. 29. i n U. v. 參陳子平，刑法總論，元照出版社，頁614~620，2008年9月。採購法第 5 條 1 項：「機關採購得委託法人或團體代辦。」採購法第 39 條：「機關辦理採購，得依本法將其對規劃、設計、供應或履約業務之專案管理，委託廠商為之。承辦專案管理之廠商，其負責人或合夥人不得同時為規劃、設計、施工或供應廠商之負責人或合夥人。承辦專案管理之廠商與規劃、設計、施工或供應廠商，不得同時為關係企業或同一其他廠商之關係企業。」 31 林東茂，刑法綜覽，一品文化出版社，頁72~98，2009年9月。 32 黃仲夫，刑法精義，元照出版有限公司，頁77~78，2009年9月。 33 參黃翰義，刑法總論新論，元照出版有限公司，頁128~130，2010年10月。 30. 19.

(29) 茲將現行採購法有關「規格綁標」刑事處罰構成要件之相關見解整理分析如表 2.2，其中「違反法令限制或審查」中法令所定之限制不明確與構成要件之「不法利益」未明確定義是實務上爭點之所在，分別探討如以下兩款。本文認為，政府發動刑罰制裁人民，若其規範內容不明確，則有違罪刑法定原則之刑法基本精神，會令人民無所適從，可能造成司法資源之浪費，而又無法達到管制之目的。在此考量下，採購法規格綁標罪實有修法或廢除檢討之必要。. 第一款法令所定限制不明確圖利罪所謂違反法令之法令經修法後明定係指包括法律、法律授權. 政治大. 之法規命令、職權命令、自治條例、自治規則、委辦規則等，對多數不. 立. 特定人民就一般事項所作對外發生法律效果之規定。實務上34認為關於僅. ‧ 國. 學. 具內部效力之行政規則或契約條款的違反，應屬行政責任之範圍，並非規範對象。而目前因檢察官之認知與法官之見解有落差，致起訴後定罪. ‧. 率過低之問題35。. Nat. sit. y. 而規格綁標罪構成要件中違反法令中之「法令」在實務上對其所涵. er. io. 蓋之法令範圍究有多大亦有爭議。如，工程會對綁標問題之相關解釋函. al. v i n Ch 前段要件中之「法令」則未有明確規定而易生爭議。實務上有在 98 年台 engchi U n. 令等係屬不具法規命令性質之行政規則，其是否屬採購法第 88 條第 1 項. 上字第 292 號判決中，認為經濟部水利署為工程驗收訂有注意事項是規範內部，並未直接對外發生效力，因而撤銷原有罪判決。但在 98 年台上字第 2019 號判決，則認為海巡署為簡化漁船安全檢查作業監卸勤務所頒定之「海岸巡防總局簡化漁港及遊艇安全檢查作業實施要點」雖然是對內，但作業人員執行時適用結果影響人民權益，實際上對外產生法律效果，因而認為這是違背法令。此二種見解即是對法令是否發生對外效果上產生歧異36。. 34 35 36. 參圖利罪修法, 行政院大陸委員會, 廉政園地「圖利罪修正之問題與回答」。同前註11。. 參同前註 11，臺灣高等法院溫庭長耀源發言。 20.

(30) 然實務上認為37，對多數不特定人民，就一般事項所作抽象對外發生法律效果之規定（行政程序法第 150 條第 1 項），具有法規命令性質，其應發布且依 2001 年 1 月 1 日起施行之行政程序法第 157 條第 3 項規定，法規命令之發布，應刊登政府公報或新聞紙。法務部 2000 年 7 月 6 日（89）法律字第 022874 號函「有關法規命令之發布，應以刊登政府公報或新聞紙方式為之，不得僅於各行政機關之網站公布，俾免影響法規命令之效力。」亦即法規命令未刊登政府公報或新聞紙，未發生效力（法務部 2010 年 4 月 13 日法律決字第 0999009925 號函）。概「…對於特定行為類型，事先一般性認定屬於『有影響採購公正之違反. 治政大為是否為影響採購公正之違反法令行為，否則不但有違法律安定性及預立見可能性之法治國家原則，且無異由同為行政機關之主管機關於個案決法令行為』，而非於具體個案發生後，始由主管機關認定該案廠商之行. ‧ 國. 學. 定應否對廠商不予發還或追繳押標金，有失本法建立公平採購制度之立法意旨（第 1 條參照）。」準此，對於規格綁標罪構成要件中違反法令. ‧. sit. Nat. 公報或新聞紙之法規命令所拘束。. y. 之「法令」，實不受主管機關工程會於個案事後函釋，或未刊登於政府. er. io. 再者，依採購法第 112 條授權主管機關行政院公共工程委員會訂定. al. n. v i n Ch 為這種屬於道德性規範條文不屬於違反法令之「法令」。然該準則第 engchi U. 之「採購人員倫理準則38」，雖屬採購法之相關子法，然目前實務見解39認 2. 條：「本準則所稱採購人員，指機關辦理本法採購事項之人員。辦理本法第 4 條、第 5 條、第 39 條或第 63 條第 2 項規定事項之廠商人員，於辦理該等事項時，準用本準則之規定」，故亦有40認為受機關委託提供採購規劃、設計、監造廠商之人員，於辦理採購法採購事項時，應準用之，而屬採購法第 88 條規範對象適用之範圍。然實務上對於違反法令之限制上，較大之爭議來源在於相關法令所 37. 參最高行政法院，104 年度 4 月份第 1 次庭長法官聯席會議研究意見，2015 年 4 月 14 日。參採購人員倫理準則，第7條：「採購人員不得有下列行為：…三、不依法令規定辦理採購。 …六、未公正辦理採購。…十七、意圖為私人不正利益而高估預算、底價或應付契約價金，或為不當之規劃、設計、招標、審標、決標、履約管理或驗收」。 39 參同前註 11，最高法院吳法官燦發言。 38. 21.

(31) 定之限制過於抽象，應用於工程實務時，因個案差異性大且規格具複雜及變化大之特性，故究應如何將法令之規定具體化，及具體化之標準究為何，甚為不明確。此外，受規範對象於法規範限制之內容難以預期，遵循之困難度甚大，有違罪刑法定主義之原則，也造成檢方與院方見解不一，與實務上起訴後定罪率低之問題。對於規格綁標罪中違反法令限制之規定主要包括採購法第 6 條第 1 項：「機關辦理採購，對廠商不得為無正當理由之差別待遇。」此係政府辦理採購應遵循原則之揭示，實務有認為因維護公平交易秩序為政府一貫之政策，政府採購行為尤不得對廠商有不合理之差別待遇，故綁標行為成立之一般性判斷原則，亦應. 治政大 26 條：「機關辦理公告金額以上採購，應依功能或效益訂定招標文件。立其有國際標準或國家標準者，應從其規定(第 1 項)。機關所擬定、採用或從設計之技術規範對廠商是否造成不合理之差別待遇觀察之；採購法第. ‧ 國. 學. 適用之技術規格，其所標示之擬採購產品或服務之特性，諸如品質、性能、安全、尺寸、符號、術語、包裝、標誌及標示或生產程序、方法及. ‧. 評估之程序，在目的及效果上均不得限制競爭(第 2 項)。招標文件不得要. sit. y. Nat. 求或提及特定之商標或商名、專利、設計或型式、特定來源地、生產者. io. er. 或供應者。但無法以精確之方式說明招標要求，而已在招標文件內註明諸如『或同等品』字樣者，不在此限(第 3 項)」。及行政院公共工程委員. n. al. Ch. i n U. v. 會訂之行政規則「採購法第 26 條執行注意事項」(以下簡稱 26 條注意事. engchi. 項) ，其說明公開招標、選擇性招標及其他不以特定廠商之技術規格為邀標標的之公告金額以上限制性招標案件，受機關委託研擬招標內容文件之廠商，其技術規格訂定之相關規定。此些法令規定之限制因過於籠統抽象，無法於複雜多元及獨特性之工程個案中皆能明確其限制之內涵，致履生爭議，而產生主管機關公布為數甚多之錯誤態樣，然仍令人民難以遵循。對受規範對象而言，甚難想像其據而認定之限制內容是否和未來可能加以檢驗之檢察官或法官所認定者相符，實有違法治國原則之法律安定性與預見可能性，因而產生法令所限定內容不確定之極大問題。. 40. 參台灣彰化地方法院，100年度訴字第877號刑事判決，2012年12月19日。. 22.

(32) 第二款不法利益未有明確定義於公務員圖利罪之構成要件中，利益須具有金錢之可轉換性，實務上有以下三項爭點常造成執行上產生落差之問題：一、不法之意義不明確不法利益之「不法」，有見解認為有需判斷此不法所違背之法令為何之必要41，因違背之法令存在程度輕重不等之民事不法、行政不法及刑事不法。即使同為刑事不法，亦有不同程度之不法內涵，如刑事不法內涵在殺人與傷害罪間係行為結果之不同程度；在普通竊盜與加重竊盜罪. 政治大. 間係行為手段之不同程度；違背職務收賄與不違背職務收賄罪係行為情. 立. 狀之不同程度。故若僅屬違反行政法規而屬行政不法者，如何可因違反. ‧ 國. 學. 行政法規，卻亦變成有刑事不法?應該還要有其他因素介入考慮。所以在探討違背法令後，不應直接等同該利益即是不法利益，應還要多做一次. ‧. 判斷，即此利益之取得是否含有違背法令之規定，此利益來源是否有問. sit. y. Nat. 題?. n. al. er. io. 二、不法與利益的關聯性. i n U. v. 有關不法利益是否扣除其成本與同業之間合理利潤？假設公務員洩. Ch. engchi. 漏秘密讓廠商得標，廠商承辦工程事實上也付出成本、稅捐與其他費用後得到之利益，這些是否皆算入不法利益之中42?，最高法院 2013 年 3 月 26 日 102 年度第 3 次刑事庭會議針對各學說討論後決議採甲說：「所謂不法利益是要扣除成本、稅捐及其他費用後之餘額」，即關於不法利益應以所取得者扣除其成本、稅捐與同業之間合理利潤等其他費用後，方為其得到之利益。故法院實務上認為正常利潤部分非屬不法利益，即因不法行為所獲得承攬工作之機會非屬不法利益之範圍，檢方起訴所採之見解與此有落差時即產生極大問題。然，於 2016 年 7 月 1 日修正施行之刑法中增訂第 38 條之 1，其第四 41. 參同前註 11，方伯勳律師發言。. 23.

(33) 項：「第一項及第二項之犯罪所得，包括違法行為所得、其變得之物或財產上利益及其孳息。」在其增訂理由中說明，第四項犯罪所得之範圍「 (三)依實務多數見解，基於澈底剝奪犯罪所得，以根絕犯罪誘因之意旨，不問成本、利潤、均應沒收。」此增訂條文立法理由說明犯罪所得不計成本、利潤均應沒收，此對不法利益最高法院之實務見解將產生何影響，有待觀察。三、合理利潤計算缺乏客觀標準合理利潤如何計算目前實務上個案不一，造成頗多困擾。一般案件，. 治政預算之二成為合理利潤，扣除後即為不法所得大 (調查局移送意見)；亦有立為認為浮編工程預算不法金額，可從三種方式來計算 (工程單位政風機. 法院有以市價、未逾一般行情之利益為計算標準者。實務上43有認為工程. ‧ 國. 學. 構意見)，其一，該機關最近一次類似工程採購之單價分析表；其二，該機關近三年之平均值(採購項目之單價分析)；其三，主計處每年(或定期). ‧. 之市場訪價或物價相關市場調查統計表。. sit. y. Nat. io. n. al. er. 第二項綁標行為刑事罰之刑法謙抑性問題. i n U. v. 受機關委託提供採購規劃、設計、監造或專案管理之工程技術服務廠商如有. Ch. engchi. 綁標情事，於工程會 2012 年 1 月 11 日工程企字第 10100017900 號函修正「廠商參與公共工程可能涉及之法律責任」及廠商或其人員切結書，已將相關綁標之責任及處罰納入工程會訂頒之投標須知範本。其處罰包括（一）刑事罰（二）懲戒罰（如：技師、建築師懲戒處分44）（三）行政罰（如：刊登政府採購公報）。交付懲戒依規定符合行政程序法第 7 條45所訂「比例原則」時，則依技師法第 42. 42. 參同前註11，臺灣高等法院施法官俊堯發言。參臺灣屏東地方法院檢察署，「圖利罪構成要件解析」電子書，陸、圖利罪之構成要件，頁 90，網址 http://www.ptc.moj.gov.tw/lp.asp?ctNode=27023&CtUnit=8758&BaseDSD=7&mp=022。 44 參工程會，工程技字第 09900425140 號函釋「關於技師、建築師受委託辦理公共工程綁標之情事」，2010 年 11 月 2 日。 45 行政程序法第七條：「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」 43. 24.

(34) 條或建築師法第 50 條之規定，詳述事實並檢具違規事證移送懲戒。其為執業技師部分，送工程會辦理；開業建築師部分，送直轄市、縣 (市)主管機關。表 2.3 將規格綁標行為之刑事罰與懲戒罰之法令依據及構成要件做一比較，其中可發現懲戒罰之構成要件中行為主體與行為與刑事罰幾近相同，但因未有意圖之構成要件，且行為結果以致機關遭受損害即成立，較刑事罰所適用範圍更大，故該當規格綁標罪者，一般亦同時該當懲戒罰及相關停權處分（法令依據及條文內容詳表 2.4）。至於一行為同時觸犯刑事罰與懲戒罰與行政罰之數法令時，其處罰依刑事處罰之，此為行政罰法第 26 條第 1 項：「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行. 政治大. 政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。」所明訂。. 立. io. 刑事罰. al. n. 受機關委託提供採購法 88 採購規劃、設計、條 1 項前段審查、監造、專案 (2002 年修管理或代辦採購法後) 廠商之人員受機關委託提供工程會/工採購規劃、設計、程技字第監造或專案管理懲戒罰 0990042514 之工程技術服務 0 號函釋廠商(技師、建築師). Ch. y. Nat. 採購法 88 受機關委託提供條 1 項前段採購規劃、設計或 (1999 年專案管理或代辦 ~2002 年) 採購廠商之人員. sit. 行為主體. 構成要件意圖行為意圖對技術、工法、為私材料或設備之招人不標規範，為不當法之之限制利益意圖對技術、工法、為私材料、設備或規人不格，為違反法令法之之限制或審查利益因業務涉嫌有對技術、工法、材料、設備、規格不論或資格作違反法令之限制或審查等有綁標情事. 結果因而獲得利益者. er. 法令規定. ‧. ‧ 國. 學. 表 2.3 綁標行為刑事罰與懲戒罰規定之比較表. engchi. 25. i n U. v. 因而獲得利益者. 致機關遭受損害者. 罰則處一年以上七年以下有期徒刑，得併科新台幣三百萬元以下罰金處一年以上七年以下有期徒刑，得併科新台幣三百萬元以下罰金. 應交付懲戒.

(35) 表 2.4 綁標行為懲戒罰與行政罰之法條依據整理表法條. 法條內容. 技師不得有左列行為：二、玩忽業務致委託人或他人受有損害。三、執行業務時違反與業務有關之法令。 19 條 1 項四、受鑑定之委託，為虛偽之陳述或報告。 2~7 款五、無正當理由洩漏因業務所知悉或持有他人之秘密。六、對於委託事件有不正當行為或違背其業務應盡之義務。七、以不正當方法招攬業務。技師有左列情形之一者，除依本法規定處分外，應付懲戒：懲戒罰一、違反本法所定之行為者。 39 條二、因業務上有關之犯罪行為受刑之判決確定者。 (一) 三、違背技師公會章程之行為，情節重大者。技師法技師違反本法者，依左列規定懲戒之： 41 條 1 項三、違反第十九條第一項第二款至第七款規定情事之一者，應予申 3款誡、停止業務或廢止執業執照。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 41 條 2 項. n. al. er. io. sit. y. Nat. 17 條. 技師有第三十九條之情事時，由利害關係人、主管機關、目的事業主管機關或技師公會列舉事實，提出證據報請技師懲戒委員會處理之。建築師受委託設計之圖樣、說明書及其他書件，應合於建築法及基於建築法所發布之建築技術規則、建築管理規則及其他有關法令之規定；其設計內容，應能使營造業及其他設備廠商，得以正確估價，按照施工. ‧. 42 條. 技師有第三十九條第二款或第三款規定情事之一者，其懲戒由技師懲戒委員會依第四十條第一項及第二項規定，視情節輕重議定之。. 懲戒罰 (二) 建築師法. 18 條. i n U. v. 建築師受委託辦理建築物監造時，應遵守左列各款之規定：一、監督營造業依照前條設計之圖說施工。二、遵守建築法令所規定監造人應辦事項。三、查核建築材料之規格及品質。四、其他約定之監造事項。. Ch. engchi. 建築師違反本法者，依下列規定懲戒之： 46 條 1 項四、違反第十七條或第十八條規定情事之一者，應予警告、申誡或停 4款止執行業務或廢止開業證書。 50 條. 建築師有第四十六條各款情事之一時，利害關係人、直轄市、縣 (市) 主管機關或建築師公會得列舉事實，提出證據，報請或由直轄市、縣（市）主管機關交付懲戒。. 機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠 101 條 1 項商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：行政罰 6款六、犯第八十七條至第九十二條之罪，經第一審為有罪判決者。. 26.