中 華 大 學
碩 士 論 文
軍工廠委外經營績效評估-以
『第三Ο二被服廠』為例
系 所 別：
行政管理學系研究所
學號姓名： M09617002
林遙鵬
指導教授：
葉嘉楠
博士
中華民國九十八年一月十六日
誌
謝
詞
時間飛逝，兩年研究所學業已告尾聲，回顧過去的這一段學習的過程，不論是生活 或學業上，我並沒有好好把握、珍惜每一刻與同學互相勉勵、切磋學業、交換工作心得。 畢業後若能真正將工作實務經驗與科學理論相結合，這將是我學習之旅的最大收穫。 首先，感謝考試院許前院長水德先生及諸多長官在我甄試入學寫的推薦函，並感謝 我的指導教授葉嘉楠博士的細心指導並提供寶貴意見，使得本論文得以順利完成。同時 也非常感謝本論文口試委員：召集人魯俊孟博士、石振國博士。承蒙各位老師在論文口 試時所給予的見解與指正，使本論文更臻於完善、貢獻度更高，在此，由衷的感謝各位 老師的指導與愛護。 在這段為期不算短的就學期間，感謝我父、母親及家人對我的支持與鼓勵，更感謝 我所任職公司美德/向邦集團總裁楊克誠先生的全力支持與提攜之情，在撰寫論文這段 日子裡，給我諸多的方便。學習的過程中雖然遇到一些困難與瓶頸，所幸有同學的互相 幫忙，以及公司同仁提供關鍵資料，讓我得以如期順利完成學業，再次感謝協助本研究 論文順利完成的所有參與者。 最後，謹以本篇學位論文的完成，來感謝、回報所有提攜、愛護我的師長與親友。 林遙鵬 謹致 中華民國九十八年一月十三日中文摘要
本研究係以企業營運的角度來探討軍備局「生產製造中心第三Ο二廠」委外經營績 效效益。研究方法選擇次級資料研究(量化)；深入訪談與顧客滿意度問卷調查 (質化) 為主，次級資料研究由向邦公司提供第三Ο二廠委託經營五年之績效；問卷調查以PZB 滿意度模型中的五個構面(可靠性、回應性、確實性、關懷性與有形性)及使用者滿意度 作為問卷題目；深入訪談選擇利害關係人，針對本個案政策藉由受訪者就工作所具知識、 能力者共九人。 軍備局「生產製造中心第三Ο二廠」委外政策制度過程相當的嚴謹，招標、簽約均 依據行政院人事局行政局所訂頒「業務委外作業規範」辦理。向邦公司接管營運五年， 創造綜合財務效益共計十五億九千九百六十九萬餘元；產品與服務品質顧客滿意度達 78.63%，充份展現軍工廠「國有民營」政策推行預期效益。 在研究過程中發現四點問題，為使軍工廠委外能順利運行，在契約訂定時應考量下 列幾點： 一、契約內容應符合自由市場競爭機制。 二、軍方對於廠區閒置資產使用限制太過嚴苛，未達充份運用閒置資產之政策目標。 三、軍品委製金額未依契約內容所述，逐年定額納入年度施政計劃預算，致使目標年 度編列預算明顯不足。 四、溝通協調不足衍生委製與產品交期延遲。 以上研究發現與建議，謹供國防部賡續推動軍工廠委外政策時之參考。 關鍵詞：軍備局第三Ο二廠、向邦公司、委外經營、PZB品質滿意度模型Abstract
This paper discusses, from an operational point of view, the performance benefits of Armaments Bureau’s Manufacturing Center No. 302 Factory’s outsourced manufacturing operation. The paper uses secondary research (quantitative methodology), and incorporates results from in-depth interviews and client organization’s satisfaction survey (qualitative methodology) to evaluate the performances of the outsourced operation. The secondary research data of outsourced manufacturing operation of No. 302 Factory during a period of 5 years is provided by Universal Joint International Co., Ltd. (“UJIC”). The survey, which was done in the form of questionnaires, incorporates the five dimensions of service quality of the PZB model (reliability, responsiveness, thoroughness, empathy, and tangible) as well as the clients’ satisfaction level to evaluate the performances of the outsourcing operations. A total of nine stake-holders, chosen for their knowledge and familiarity with the outsourced manufacturing operation, were interviewed
The outsourcing procedures of Armaments Bureau’s Manufacturing Center No. 302
Factory are strict, and the tender process and the subsequent negotiation and contract
finalization are governed by “Standards for Business Outsourcing Operation” as established by the Central Personnel Administration of the Executive Yuan. JIC has been managing the factories for five years and has economized the defense budgets of up to $739,830,000. This has created financial benefits that amounted to $1,599,690,000. As a result, the level of customer satisfaction regarding the products and services has climbed 78.63%. All of the above are benefits to have been expected to arise from the government’s policy of having “state-owned” military factories to be outsourced and become privately operated.
The research has uncovered four issues that should be considered in contract negotiation and drafting so as to ensure the smooth operation of the outsourced military factories.
1.The substantive terms of the contract should be such that they are compatible with the mechanism and principles of a free market.
2.The military had limited the use of idle assets in the factories, which goes against the general administrative policy that idle assets should be fully utilized.
3.The annual budget for the outsourced manufacturing of military products had not, as is required by the contract, been properly and proportionately earmarked in the annual administration budget proposal so that the government budget allocated insufficient funds to these military products.
4.Inadequate communication and coordination on both sides (the client and the supplier) lead to delay in decision-making and in the delivery of the products.
The findings of this paper and the recommendations hopefully will serve as reference for the Ministry of National Defense in its future endeavors to promote the policy of outsourcing its military factories.
Keywords: Armaments Bureau’s No. 302 Factory, Universal Joint International Co., Ltd, Outsourcing, PZB satisfaction model
目
錄
中文摘要………І 英文摘要………П 第一章 緒論………1 第一節 研究背景、動機與目的………1 第二節 研究範圍與限制………3 第三節 名詞解釋………5 第四節 研究流程………8 第二章 文獻探討………11 第一節 民營化的基本概念………11 第二節 政府業務委外現況………20 第三節 國內、外軍工廠委外現況………32 第三章 研究個案介紹………45 第一節 第「三Ο二廠」描述………45 第二節 簽約商「向邦公司」描述………48 第三節 研究個案民營化過程介紹………50 第四章 研究設計………55 第一節 研究方法………55 第二節 研究架構………63 第五章 研究個案委託經營績效………64第一節 成本效益績效………65 第二節 行政效率績效………72 第三節 服務品質績效………76 第四節 研發創新績效………85 第五節 風險管理績效………88 第六章 訪談研究分析………95 第一節 政策形成過程………95 第二節 政策管理過程………100 第三節 政策執行過程………102 第四節 政策評估過程………109 第五節 本章結論………110 第七章 結論與建議………113 第一節 結論………113 第二節 建議………115 第三節 後續研究………119 附錄一 個案訪談邀請函及問卷………120 附錄二 個案問卷調查邀請函及問卷………140 附錄三 「國軍軍品生產作業規定」………144 參考書目………151
表
目
錄
表 2-1 學者專家民營化的定義………12 表 2-2 制度經濟學理論的相關途徑………15 表 2-3 民營化途徑………18 表 2-4 業務委外化類型………25 表 2-5 政府委外推動個案辦理情形………27 表 2-6 政府與民間夥伴關係過程案例彙整表………30 表 2-7 委託民間經營政策研究文獻彙整………38 表 2-8 軍工廠委外推動情形表………41 表 2-9 國內、外軍工廠委外比較………41 表 3-1 第三Ο二廠年度產值分析………47 表 3-2 第三Ο二廠年度委製金額暨盈餘………47 表 3-3 聯勤第三Ο二廠委託民間經營案契約摘要………54 表 4-1 深入訪談人員資料………57 表 4-2 深入訪談問題設計………57 表 4-3 品質滿意度模型五個構面………58 表 4-4 服裝站消費人數………59 表 4-5 滿意度項目量表………61 表 4-6 研究工具特性及優、缺點………62 表 5-1 委外經營績效評估比較項目………64 表 5-2 稅收效益統計………67 表 5-3 委託經營綜合效益統計………68 表 5-4 各業員工進退率………69 表 5-5 機具機齡統計………71 表 5-6 設備維持費用………71表 5-7 履約督導記錄統計………72 表 5-8 產品解繳速度統計………73 表 5-9 建立協力廠商………74 表 5-10 領用機具附件金額統計………75 表 5-11 領用材料金額統計………76 表 5-12 問卷調查統計分析………77 表 5-13 問卷調查統計………78 表 5-14 使用者(顧客)滿意度調查統計………79 表 5-15 五大構面滿意度………80 表 5-16 意見處理管制表………81 表 5-17 異常追踨記錄統計………82 表 5-18 品管人員培訓，訓練統計………83 表 5-19 技術人員培訓，訓練統計………84 表 5-20 員工在職訓練統計………87 表 5-21 勞工安全衛生訓練………88 表 5-22 財務報表………89 表 5-23 年度運承接軍品數量………90 表 5-24 複驗不合格及逾期交貨表………91 表 5-25 員工權益保障………93 表 6-1 深入訪談人員資料………95 表 7-1 合約內容修改對照表………119
圖
目
錄
圖 1-1 研究流程………10 圖 2-1 行政院組織改造推動委員會架構………21 圖 2-2 委外政策推動流程………24 圖 2-3 委外流程管理系統………29 圖 2-4 軍工廠民營化機制分類………37 圖 3-1 向邦小港廠經營團隊組織圖………48 圖 4-1 研究架構………63 圖 5-1 組織營運管理體系………74 圖 5-2 滿意度問卷調查統計………80 圖 5-3 申訴案件流程………92第一章
緒論
第一節
研究背景、動機與目的
壹、研究背景
國防部自八十五年起即開始研究「軍工廠國有民營政策」之可行性評估，全力配合 政府「組織再造」政策，推動「軍機商維」、「國有民營（GOCO, Government Owned,
Contractor Operated）」 等國防工業機構變革方案，嗣於八十八年四月召開 「軍工廠 國有民營化推動計畫會議」，並選定陸軍汽基處、工基處、海軍第三、四造船廠、空軍 第二後勤指揮部、聯勤第三Ο二廠被服廠(以下簡稱第三Ο二廠)、第三Ο四廠等七個後 勤基地廠庫為第一階段優先實施國有民營單位。 民國八十六年行政院蕭前院長萬長主政期間引進「新公共管理」理論與實務於行政 機關運作，期能藉以簡化行政流程、提昇行政效率、平衡收支預算等重點項目，作為治 理國家的新藍圖，行政院全力推動部會業務委外、地方化及民間參與公共建設。期間民 營化風潮也正風迷全球，並順利且快速達成預期中效益，政府遂順應趨勢加速研擬國有 民營化及組織改造方案政策，陸續通過許多民營化個案，如：臺灣高鐵案、公務人員培 訓所案、萬芳醫院案等符合「政府採購法」及「促參法」民間參與個案，期能適時彌補 並解決政府施政之人力、物力、財力不足現象。 聯勤各軍工廠均有其歷史沿革、背景及階段性任務。自大陸遷台後陸續復廠，肩負 著國軍各種不同軍品生產與補給，充分供應三軍戰備需求，遂行整體國防安全維護。然 軍工廠體制、營運方式及製造產品與一般民間企業迥異，且收入來源百分之九十以上來 自三軍年度國防預算分項委製。平時除能滿足三軍戰備需求達國防自立自主之目標外， 尚有餘力接受公、民營機構及民間團體之訂定單委製，惟近年來，由於大環境的變遷及 國軍精實案後面臨國軍兵力銳減，因此，「在需求降低」、「預算緊縮」與「效益不彰」 等生產營運不利因素影響下，造成聯勤軍工廠之產出不符成本經濟效益，故唯有實施民
營化引進民間企業管理模式方能真正解決目前之困境。
貳、研究動機
本研究係以企業營運的角度來探討軍備局「生產製造中心第三Ο二廠」委外經營績 效與營運過程中所面臨的困難及解決之道。第三Ο二廠作為國軍第一個民營化軍工廠， 它的績效指標將會直接影響其它軍工廠民營化推動期程，同時第三Ο二廠委外經營案也 深受產官學界的重視。軍工廠是一個非營利事業團體，有其特殊的任務，而達成任務所 考量的因素，也與一般非營利事業有所不同，同時國防部主管機關也不諱言表示，第三 Ο二廠委外經營五年績效良窳，將會直接影響其它軍工廠民營化期程。 民國三十八年初，大陸戡亂軍事逆轉，中央政府轉進來台，國軍即著手整編部隊進 行組織重整與兵力結構調整完成，直至民國八十六年國軍因應國際情勢、兩岸關係、國 內輿論及國軍使命，再度推動「國軍軍事組織及兵力調整案」簡稱「精實案」。近年來， 國防部積極研究與推動軍工廠國有民營化政策，雖然國、內外對於軍工廠委外的相關理 論已有相當程度的研究與探討，但對實際案例的探討仍在少數，在歷年相關的研究中仍 以法制改革與委外可行性為重點。國內迄今仍尚無學者或研究者對於軍工廠委外個案前 、後的整體績效作案例分析比較，實因第三Ο二廠委外經營案為國軍軍工廠之首例。 軍工廠民營化是世界各國普遍的發展趨勢，國防部正就現有國軍軍品生產工廠與研 究發展單位等三十四個後勤基地、廠庫中篩選出部份機構，作為優先民營化單位。自民 國九十二年十月二十八日向邦公司接管軍備局「第三Ο二廠」經營權後，軍需產業已正 式由軍方全面掌控移轉至民間企業部份取代供應的角色。軍工廠為科層組織、政策性任 務導向、國防安全考量、生產作業與組織僵化、官僚，相對民間工廠為競爭之企業化管 理工廠，其生產是以市場為導向，營運自由化、國際化、快速與彈性，可創造出高績效 (吳海欽，2003)。軍工廠委外政策推動的預期目標是：「降低國防預算支出與人力精簡 、充分運用閒置資產再利用與厚植國防工業於民間」，並正式納入我國國防政策和政府 施政的常軌。參、研究目的
基於以上陳述之研究背景與動機，引導出本研究的目的： 一、評估第三Ο二廠委外經營五年之績效。以「成本效益」、「行政效率」、「服務 品質」、「研發創新」與「風險管理」五大構面作為績效評估項目。 二、探討本委外經營個案營運過程中所面臨的困難及解決之道。 三、根據研究結論提供國防部未來賡續推動軍工廠委外經營策略參考。第二節
研究範圍與限制
「第三Ο二廠」為軍工廠國有民營化政策首例，有待探討研究的面向非常多，如： 軍工廠移轉民間企業經營後員工士氣對產能的影響；軍工廠委外後戰備動員能力的維繫 及因應國防所需與相關衍生性議題…等；另因個人精力與時間有限，所以研究上仍有範 圍、時間與主、客觀因素的限制，分述如下：壹、研究範圍
一、研究時間：
為能在公平的基礎上作評估，本研究個案的時間範圍選定以「第三Ο二廠」委外 經營前、後五年。在向邦公司正式接手管理營運後，進行組織架構改革、引進企業化 經營管理、生產流程管理調整、致力研發等變革後所創造的效益與委外前軍方自行營 運管理成效之比較。二、研究項目：
如前所述，本研究係以軍備局「第三Ο二廠」委外經營作研究個案。第三Ο二廠 為國軍建軍以來史無前例之第一個民營化軍工廠，故此，尚無公平、公正與客觀之一 體適用績效評估標準模式，我們也深知要建立績效評估項目與標準且更要能適用於各 性質迥異之軍工廠實為不易。 李宗勳教授長期涉獵國內政府業務委外經營政策與實務研究，並針對政府二百九 十三項委外個案參與人進行成效調查，這些個案涵蓋中央與地方各類型之委外承包商 與公共管理人，也獲得實質的數據資料與成效，不過所有的評估項目並無法一體適用 於所有的個案，每一類型業務委外均有其特殊性，為能建立一套可長可久、符合公平 的評估模式作為政府業務委外績效衡量標準，我們必須異中求同方能達成目標。據此 參酌李宗勳教授「政府業務委外績效調查表」之成本效益、行政效率、服務品質、研 發創新、風險管理評估項目作修編以為本個案評估項目主體，並依軍工廠委外政策目 標與預期效益衡諸評估內容，期能全方位建立績效評估標準模型。
貳、研究限制
國軍軍工廠建廠因任務及產品特殊性，故均由軍方全面掌控管理營運及生產作業， 因此，在研究上要獲得關鍵資料的困難度較高；另個人時間與精力有限，故本研究限制 有下列四點：一、研究個案單位特殊性限制
由於軍方為科層組織、政策性任務導向、生產作業與組織僵化、國防安全考量與 官僚體系等因素，形塑成較為封閉的團體，在單位運作與體制上和其他行政機關比較 相對僵化，組織變革相形更為不易，另如果國防預算完全公開、透明化將有洩漏兵力 員額機密之虞。二、時間上的限制
研究生個人的時間及精力有限，對於組織績效的評估，必須經由長期觀察與統計 值的彙集分析。個案研究時間越長，所得到的數據也相對正確性高，故本研究選擇個 案委外經營前、後五年時間，並依可循數據次級資料對照，說明個案經營績效良窳。
三、受訪對象的限制
本研究可能會對於軍方主管機關管理單位職責上有所挑戰，問卷調查部份也可能 面臨問題敏感或受訪者宥於上級壓力而避重就輕回應或回收不易現象，進而影響研究 結果。本研究曾委託熟稔軍方十一個採購單位之友人代為徵詢軍品採購承辦參謀接受 訪談之可行性，卻均以事涉機密與不方便發表個人看法為由婉拒，因此，設計問卷時 將依 PZB 品質評估模型作為滿意度問卷調查架構，以避免碰觸上述問題所可能形成的 阻礙。四、研究範圍、衡量指標不易建立的限制
國內軍工廠委外經營領域尚未有人作完整個案探討、分析與研究。惟確因軍工廠 績效評估衡量指標建立不易，更是難以建立公平且一體適用指標，故在績效評估上尚 感力有未逮。向邦公司提供研究資料係為(軍備局生產製造中心九十七年一月二十八 日召開第三Ο二廠委託經營五年績效評審資料)，該資料雖為向邦公司經營五年相關 數據自行彙整，但已經由軍備局所遴聘之專家，包括：紡織、財務及軍方採購副處長 層級共十一人認證，故本資料具公信力，並據此資料評估項目結合「政府業務委外績 效衡量指標調查表」項目修編，期能作更深入之研究剖析，冀希彌補研究過程中因其 他不可抗拒因素影響而造成可能的失真。第三節
名詞解釋
壹、民營化
民營化（Privatization）意涵首見於一九六九年，當時是由出生於奧地利的美國管理 學教授杜拉克所提出的「回復私有化」（Reprivatization）一詞。民營化可以界定為比較 仰賴社會的民間機構來滿足人民的需要，並減少對政府的依靠。民營化適用在生產商品 、勞務與所擁有財產上，是一種降低政府角色或增加社會機構角色的行為。一般來說， 政府部門和民間部門都承擔著重要的角色，而越來越多的人開始使用「公私夥伴關係」 （public-private partnerships）這個比「民營化」的爭議為少的詞彙（黃煜文譯，2005）。 台灣自一九九Ο年代開始，亦踵隨英美等國家實施民營化政策的腳步，開始推動國 營事業民營化、政府部分業務委外化、重要公共工程 BOT 案，但也面臨和國際間的相同 問題，民營化過程中受到許多的批評與質疑，不過政府業務委外的項目與規模卻持續增 加和擴張。民營化達成的方式有：出售股份、標售資產、資產作價與人民合資成立民營 公司、公司合併與辦理現金增資等數種。
貳、國有民營
國有民營化係指組織之動產、不動產、權利等「財產所有權」屬於國家所有（即國 有或公有），但將其授權由民間部門「管理經營」的一種經營型態。對政府組織言，這 種不涉及所有權轉移之委託民間部門方式，亦稱為一種管理上的民營化，軍工廠財產屬 性為國有，故以國有民營稱之。 簡言之「國有民營」為：公營事業將經營權委託給民間公司，但所有權仍歸政府擁 有之方式。「國有民營」適用於自然獨佔、多重經營目標、績效不彰、政策法規不能立 即辦理所有權民營化之政府事業；它可藉由競爭的機制，將經營權委託給民間，以引進 企業化作為，迅速達成提高經營成效及降低作業成本之主要目的。參、軍機商維
軍機商維目的是因應精實及精進案人力裁減，將部隊維修人力縮減，以減少部隊編配員額；將軍機維修方式採國有民營、機隊統包、整機與系統等四種方式進行釋商。在 國防部與經濟部共同合作推動下。透過軍機商維之方式，除鼓勵承接廠商投資籌建維修 能量外，亦可降低軍方之軍機維修成本，建立軍機自主維修與後勤支援能量。 換言之，將國防預算中裝備設施的興建與維護成本轉由民間廠商來投資。軍機委外 維修已為全球國防產業發展之趨勢。在行政院的政策宣示下，我國軍機商維與國防生產 維修單位之轉型亦如火如荼展開。雖然民營化但仍在國防組織架構下進行軍機維修工作 ，只不過是以國有民營方式存在而以，然其維修機構董事會或管理機構仍為國防組架構 下之一個單位，我國空軍第二後勤指揮部 (漢翔公司)民營化即屬之。
肆、促進民間參與公共建設法
「促進民間參與公共建設法」（PPIP，Private Participation in Infrastructure Projects）
，係於中華民國八十九年二月九日總統華總一義字第8900032910 號令制定公布全文五 十七條，並在九十年十月三十一日修正公布第三條條文，目的是為提升公共服務水準， 加速社會經濟發展，將傳統由政府自辦的公共建設，開放給民間來參與興建與營運，透 過民間的資金、創意及管理技術，以提升公共服務的品質。性質重要且在一定規模以上 之公共建設，其範圍，由行政院公共工程委員會與內政部、財政部及中央目的事業主管 機關定之，但應確保維護公共利益及公眾使用權益之公共建設目的，民間機構參與公共 建設可透過BOT、BTO、ROT、OT與BOO等方式辦理。
伍、軍備局「第三Ο二被服廠」
軍備局所屬「第三Ο二廠」前身為青島三Ο二廠，民國三十五年奉命於青島市成立 ，初名為「軍政部青島被服廠」，三十八年國共內戰失利，奉命轉進來台並將運轉之生 產設備於高雄小港原日軍醫院現址安裝復廠，第三Ο二廠肩負全國軍部隊經理被服供應 任務，並為轉進來台軍眷安身立命之所，員工大部居住於附近眷村。民國九十二年十月一日因組織再造改隸於軍備局「生產製造中心」轄下，年度產值約十五億，於九十二年 十月廿七日正式委託向邦公司經營。
陸、績效評估
係指一個組織試圖達成某種目標與如何達成與是否達成目標的系統化過程。是組織 用來衡量及評鑑員工某一時段的工作表現，並可依評估結果作為薪酬、職務調整的依據 ，提供員工工作的回饋，決定訓練的需求，用以改進工作和生涯規劃，以及協助主管了 解部屬等。績效評估具有作為誘因機制評估、檢驗行政效率和政府生產力的改變與管理 工具定期績效評估可以使管理者清楚的了解到組織運用資源的成效意義。柒、PZB 服務品質模型
一九八五年 Parasuraman, Zeithaml & Berry 三位教授所提出的服務品質十個構面 及一九八八年對服務的認知提出補充，認為服務品質是在服務傳遞過程及服務提供者與 顧客互動過程中產生的服務優劣程度由十個構面修改成五大構面，而此五大構面包括： 「有形性」、「反應性」、「關懷性」、「保證性」與「可靠性」等五項衡量構面。另 外三位學者並強調「服務品質是由顧客定義，而非管理者定義」， 因此，服務品質端 賴服務的結果與顧客期望是否一致。顧客對業者所提供服務的一種評價，這一種評價是 由顧客對服務的期望對服務的實際認知之差距所形成的。
第四節
研究流程
為使整個研究過程進行順利及使閱讀者能快速一窺本研究之全貌，故列出本研究之 研究流程，如圖1-1。壹、
資料蒐集階段
一、依據研究動機確立所欲研究的問題及目的，並進行國內、外國有民營政策及案例 的蒐集及彙整，以作為研究問題的參考及依據。 二、藉由文獻整理出國有民營政策和績效評估理論，與影響績效因素之自變項與依變 項， (如：民營化政策形成、管理、執行與評估及政府業務委外績效評估項目)。 三、針對個案研究，確立本研究之架構，軍工廠委外經營績效並非單純財務收益上的 衡量，它同時包含了許多委外後政策所預期達成的施政目標，如： (排除抗爭、 安置員工、及可能政治上的目的 )，故本研究同時採用質化及量化的研究方式。貳、實證研究階段
一、文獻資料，以「軍備局生產製造中心九十七年一月二十八日召開第三Ο二廠委託 經營五年績效」評審資料，進行歸類、說明、統計與分析。 二、實施利害關係人深入訪談，其結果將作為重要之佐證。 三、運用 PZB 滿意度模型五個構面實施問卷設計進行調查，針對使用者(顧客)之個人 感受「有形性」、「反應性」、「關懷性」、「保證性」與「可靠性」等五項調 查之關聯性作分析。參、結論、建議
次級資料與問卷調查資料的彙集、綜整、分析與結果，綜理出本個案績效研究結論 及建議，提供國防部未來賡續推動軍工廠委外經營策略參考。圖1-1 研究流程 資料來源：本研究整理 結論與提出建議 確立研究主題與目的 結論 實證研究階段 資料蒐集階段 實證研究 深入訪談與問卷調查 整理 次級資料、問卷調查 分析與結果 問卷設計與修改 個案研究 (研究架構建立) 相關文獻蒐集與 歸納整理
第二章
文獻探討
本研究主要目的在探討「第三Ο二廠」委託民間部門營運管理的過程及組織經營績 效。本章的重點在整理與上述所相關的文獻與理論，第一節民營化的基本概念；第二節 政府業務委外現況；第三節是探討國內、外軍工廠委外經營現況。第一節
民營化的基本概念
壹、民營化定義
民營化（Privatization）意涵首見於一九六九年，當時是由出生於奧地利的美國管 理學教授杜拉克所提出的「回復私有化」（Reprivatization）一詞，並在一九八三年正式 在韋伯辭典中出現。民營化可以界定為比較仰賴社會的民間機構來滿足人民的需要，並 減少對政府的依靠。民營化表現在生產商品與勞務以及擁有財產方面，是一種降低政府 角色或增加社會機構角色的行為，一般來說，政府部門和民間部門都承擔著重要的角 色，而越來越多的人開始使用「公私夥伴關係」（Public-Private Partnerships）這個比「民 營化」的爭議為少的詞彙。柯林斯英文字典(Collins Cobuild：English Language Dictionary) 則將民營化訂定義為：「將原來由國家控制和擁有的公司、工業或勞務，改變它的所有 權，轉由個人或特定團體所擁有的民間企業」。國、內外學者對於民營化的定義亦多有 論述，民營化定義整理，如表 2-1。 八Ο年代柴契爾夫人和美國總統雷根，預見政府組織極大化後將造成嚴重的財政困 窘，故竭力倡導推動民營化政策。雷根總統任內戮力改革 (Reagan Revolution)所揭櫫目 標「讓政府從我們背上下來，讓政府的手遠離我們的口袋」；另一方面，英國首相柴契 爾夫人 (Margaret Thatcher)，它的目標則是讓「政府的疆界後退」。由於英、美二國全 面實施成效斐然，因此，使得民營化政策廣受國際間重視並群起傚尤，許多國營企業紛紛進行各種型式的改革，柴契爾夫人和美國總統雷根是開啟民營化時代的來臨的先驅。 民營化已成為席捲世界的滾滾洪流，不論是共產主義國家、社會主義國家還是資本 主義國家、不論是已開發國家還是開發中國家，不論是民主國家還是專制國家，有一百 多個國家正在全面推行民營化，還有很多正在考慮實施。民營化已經超越黨派或意識形 態，成為一種務實的並得到廣範應用的公共勞務管理模式，（黃煜文譯，2005)。 表2-1 學者專家民營化的定義 資料來源：黃慶偉(2002)、梁芷菁(2003) 學 者 專 家 民 營 化 的 定 義 陳朝威(1990) 民營化指政府所扮演的角色應儘量減少，以提高整體經濟效率，而公營企業轉民營，是將公營事業的所有權轉讓或委託給民間企業。 謝美娥(1991) 政府雖然將生產物資或提供服務的角色，部分或全部轉移到非政府手 中，但政府並不迴避原有的責任機制，而只是在傳輸物資或服務的方 式改變。 詹中原(1993) 民營化指政府減少直接涉入生產及提供財貨與服務，轉而強化政策執 行能力(規劃、監督、評估)、以增加社會中私有機制的發展，進而提 昇對民眾的服務品質，且能滿足公眾需求。 胡正勝(2005) 公營事業以透過釋股的方式達成民營化的形式，但在不同階段，有不 同的政策目標，民營化不是目的，企業化才是目的。 政府有責任調整其角色扮演以提供更多的服務，鬆綁公營事業、活化 公營事業，讓公營事業步上企業化的康莊大道。 Peacock(1984) 民營化是將國家對資產、股份的支配全移轉為私人的一個過程。則此意義係指，國家將所擁有的資產、股份的移轉至民間部門。 Pirie(1988) 民營化包括自由化和解除管制，將企業管理導入政治體系，以「創 新的輸入」解決公共問題。此意義係指，在強調原受立法保護或管制 下之國營企業或市場開放，使民間企業得以參與競爭，並促使國營企 業之資源利用及經營效率可因競爭而提昇。 Cowan(1990) 民營化是把資產、功能、活動、組織，從政府部門移轉到私人手 中的一個過程。則此意義係指，除國家資產、股權移轉到私人外，尚 包括原由國家提供服務的職能，移轉至民間部門負責提供全部或一部 分。 Savas(1991) 政府基本上對各類財貨及服務有規劃、支付、生產的功能。則此 意義係指，代表減少政府干預，增加私有機制，以滿足消費者或人民 的需求。
貳、民營化理論
自一九七九年代柴契爾夫人和美國總統雷根，大力倡導民營化(privatization)政 策後，政府部門紛紛藉由委託外包(Contracting out)、業務分擔(Load shedding)、 共同生產(Coproduction)或解除管制(Deregulation) 等手段，將政府部門全部或一部 份職能轉由民間部門經營，惟政府仍須負擔財政籌措、業務監督及績效成敗責任並成為 政府提供公共服務的趨勢(江岷欽、林鐘沂，2000)。民營化意味著減少政府干預，增加 私有市場機制功能，以滿足人民需求，更明確的定義為：在各類公共活動與資產上之所 有權，政府角色縮減，而私部門的角色增加，主要的類型包含轉移、委託與替代…等 (Savas，1987：58-89)。上述諸方式中委託外包是民營化策略措施最常使用方式，其意 指透過公部門與私部門簽訂契約，由政府提供經費或必要之協助，由私部門履行契約中 所載明項目或對「標的團體」(Target population)提供服務，並在契約中清楚載明雙 方的責任、義務、期限及標的團體人數 (張世賢、陳恆鈞，1997；江岷欽、林鐘沂，2000) 。畢竟在許多公共服務生產的過程當中，已不全然單獨由政府獨自提供，或透過外包委 由市場來提供，而是一種公私協力的夥伴與網絡關係的經營管理過程(張世杰，2003)。 民營化理論的主軸基礎是制度經濟學理論。其內涵包含：公共選擇理論、委託代理 人理論、交易成本理論、社會選擇理論、理性選擇理論等。民營化理論基礎主要為公共 選擇理論與新制度經濟學，這兩者基本假定雖然雷同，不過還是有若干差異存在。新制 度經濟學是以市場失靈作為解釋國家發展理論的基礎；而公共選擇理論則是尋求以政府 失靈為決策制定與政策執行的參數(李宗勳，2002：117)。制度經濟學理論委外的相關 途徑，如表 2-2。
一、公共選擇理論
公共選擇學派基於新古典經濟學家的論述來構築政治行為，他們認為政治與經濟 領域對於個人的激勵是同等質。而在研究的方法上，則以方法論個體主義為基礎，將 社會的集體行為當作是個人自由選擇下的產品，而公共財則是個體選擇的總和，否則這些都只是無意義的概念。私部門所具有的優勢是取決自由市場競爭機制下，可大幅 降低單位生產成本，而並非是公共選擇理論核心中公部門所能提供更具效率或是成本 較低服務。公共選擇理論也指出了相對於市場經濟競爭的機制，政府在提供個人財貨 與服務上是無效率的傳遞者。
二、委託代理人理論
委託人與代理人理論是假定全體社會生活是由一連串的契約所組成。委託人與代 理人間關係探討源自於對組織中的委託人與代理人間的監督關係，其核心邏輯在於如 何設計誘因的機制，使得監督成本較低的情況下，讓代理人(組織內成員)的利益能夠 與委託人(組織)結合。依目前實際運作情況，我們可以解釋為組織內部的成員均扮演 代理人的角色，執行委託人所賦予的任務。政府業務之所以委外，其因素包括有：業 務執行成本過高、業務必須性相對降低，組織又無法完全去任務化而裁編、引進企業 經營管理理念藉以提昇執行效率與政治因素考量。 一般而言，將財貨或服務的買方視為委託人，而提供財貨或勞力服務的賣方視為 代理人，而委託人與代理人的關係是由契約明確規範代理人應該執行何種程度服務， 相對地，委託人要給予代理人何種報酬。三、交易成本理論
交易成本是為了確保交易順利進行時，交易兩造間 (買方與賣方) 所需負擔與生 產本質無直接關係的各項交易成本，換言之，在任何交易中所需要的資訊蒐集分析、 議價過程、合約協議監督等所需付出的時間、金錢、人力、物力以及風險等，都包含 在交易成本之中。市場上所有的交易行為產生，必定衍生所謂的成本存在，而交易成 本除了一般契約中所規範的成本外，同時也包含了契約外所增加的成本，這些各類的 成本也將反應於產品的售價上，且絕大部分的銷售產出者必然知悉，但卻不易於消費 者(顧客)所知悉，這種現象尤其在公部門的財貨或服務上更為普遍，雖然公部門組織 定期會運用市場的機制與契約來試圖降低交易成本，但往往受限許多的因素而無法達成預期目標。 表 2-2 制度經濟學委外理論的相關途徑 資料來源：李宗勳(2002) 國防部所屬生產單位屬於缺乏競爭型態的典型官僚體系，追求國防私益的傾向極度 明顯，並且在預算資源的分配與使用上，明顯形成「國防預算極大化」的現象。因此， 「國有民營」是解除國防部主管機關過度干預與獨佔，並適時建立管制與誘因機制的最 佳途徑。第三Ο二廠是國軍軍服唯一的製造者，具有獨佔事業的特徵：成本控制面的呆 滯現象 (近年來雖民間部門已逐漸取代製造者的角色，但第三Ο二廠已衍然蛻化為招標 與採購平臺)。 依公共選擇理論意涵，獨佔模式應納入市場競爭機制，將生產服務的責 任移轉至外部供應者，並透過競標過程分配生產權利，才可能降低成本並獲得最大整體 資源效益。 途徑 核心概念 應用領域 公共選擇理論 當社會背離了市場競爭均衡假 設時，就會導致非柏瑞圖最適合 (Pareto Optimality)的產生，市場 失靈的狀況也就隨之發生。 行政規則以及增加組織與市 場效率的誘因。企圖解決組織 的公共財、財產權以及自然獨 佔的問題。 新制度經濟學 -委託人代理人理論 契約使委託人代理人關係形式 化，並減少代理成本：其中的代 理成本包括契約的形式化、監督 與保證的成本總和，以及裁量的 萎縮。 組織設計：建立生產與相關資 訊的誘因，以改善組織間交易 的效率。 新制度經濟學-交易 成本理論 有益於交易成本減少的制度安 排。交易成本包括契約協議與順 服(投機主義)的成本 組織設計：制定契約、產生信 任承諾，以及阻止投機主義的 機制。
參、民營化途徑與限制
一、民營化途徑
在民營化的移轉過程中，可以透過許多的方式來執行，但在理念的不同認知上， 可能造成更多的與民爭利情況，如何去設計制定民營化途徑儼然成為民營化成功與否 的重要關鍵。雖然國際間各國的民營化發展現況不同，但仍脫離不了撤資、委託與替 代這三大範疇，研究民營化領域的學者薩瓦斯將民營化的途徑作分類，如表2-3。 (一)撤資(divestment)： 政府將公共事業或資產移轉給民間企業、員工、服務對象、社會大眾或、原所有 權人(歸還)。 1.出售： 企業並非結束經營而是繼續營運，但將所有權以對價的模式移轉給員工、服務對 象、公開上市或民間企業。 2.無償移轉： 企業並非結束經營而是繼續營運，但將所有權無償的移轉模式進行撤資。無償轉 的對象可以是員工、服務對象、社會大眾或、原所有權人(歸還)。 3.建立合資企業： 係指將大部分、一部分或小部份，由民營企業出資與營業技術來獲得一半的股權 ，並掌握營運的實際控制權以建立合資企業，政府將部分股權移轉給民營企業時 並不直接取得價差補償。此種模式政府必須放棄控制權，否則此行為將被視為集 資而非民營化模式。 4.清理結算： 企業獲利極為低微而又無新買主來讓企業經營下去，可藉由執行清算或關閉行為 來結束營運。 (二)委託(delegation)： 政府將部份或全部財貨、服務的生產、輸送工作委由民間或進行，但仍保有監督之責。 1.簽約外包(contract-out)： 政府可透過營利或非營利性民間組織機構簽定承包契約，將財貨或服務的生產、 輸送委由民間辦理。 2.特許權(franchise)： 政府將有限的財貨或服務的生產權提供給特定民間經營者，此一模式具有排他性 權力，直接向公眾出售。特許有兩種具體形式，一為形式涉及到公共的領域；另 一種形式是租賃，即民間企業租用政府擁有的資產來從事商業活動。 3.補助(grant)： 政府透過提供民間企業免稅、低利貸款或直接補助，以利民營企業某些財貨或服 務的提供。補助與承包的區別在於：補助通常僅涉及最一般化的需求，而承包契 約對特定勞務或服務提出直接且具體的要求。 4.代用卷(voucher)： 政府透過核發代用卷給具有領取資格之民眾，指定其到特定部門進行消費，代用 卷是補助合格的消費者，代用卷在消費市場購買特定的商品或勞務時，可以彌補 資金的不足。 5.強制(mandate)： 政府以命令方式要求民間企業自付代價承擔部份財貨或服務的提供。 (三)替代(displacement)： 政府因產出效率或其他因素致使所提供之財貨或服務無法滿足社會需求，而民營 企業的財貨或服務之生產可以滿足供給量所需，進而可以取代政府之供給任務、 避免影響市場發展或因政策解制。 1.功能不足之替代： 政府所提供之財貨或服務無法滿足社會需求或相對縮小，而民營企業的財貨或服 務之生產可以供給越來越重要，因此，更傾向民間購買，因而需要民間提供產補 之功能。
2.離退之取代： 政府在特定市場中的佔有率逐漸擴大，致使民營企業之發展受到限縮，政府為避 免因過度發展而妨礙民營企業發展而減少對國營企業的補助，藉以降低市場發展 的有利因素並適時退出該市場，鼓勵民營企業競爭者取代政府企業角色。 3.解制之替代： 政府及國有企業因享有壟斷的地位而迅速穩定的擴大發展，禁止民營企業與之競 爭。解除管制對於民營化有莫大助益，不但將原屬管制領域的市場予以開放民間 經營，並鼓勵民營企業的形式與發展而不再像過去嚴格的禁止。 表2-3 民營化途徑 資料來源：黃煜文(2005) 民營化途徑 民營化方式 民營化對象 部分勞務 承包 全權管理 特許 場域特許使用 租賃 補助 代用卷 委託授權 法令委託 給合資企業 給民間買主 給公眾 給雇員 出售 給使用者或消費者 給合資企業 給公眾 給雇員 給使用者或消費者 給原來的擁有者(歸還) 無償移轉 給特定的群體 政府撤資 清算 不履行職務、撤出(卸下) 解除管制 政府移出(替代) 委託授權
第三Ο二廠屬於委託授權途徑，由軍備局生產製造中心透過公開、透明的招標方 式，經由簽約、督導與評估的機制委由向邦公司全權的管理廠務生產運作權利，並將 部份訂單委由向邦生產。
二、民營化限制
民營化政策的推動與執行並非是國營企業起死回生的萬靈丹，例如台北市的BOT 與OT 案等委外案均因合約規範不夠週延或存有灰色地帶模糊不清，以致衍生工程延 宕與違約金計算等爭議發生，所以仍使得市府業管單位官員灰頭土臉，由此現象觀之 ，民營化政策的推動故然是必須制定嚴謹、法律依據周延與主事者超高的品德操守外 ，它仍有許多限制(吳迪文，2008)。 (一)適用性問題的限制： 就政府部門的立場而言，民營化的適用範圍，現在仍以一般事務的執行活動為主 ，例如：公車營運、育嬰托兒、海岸清理、公園維護、垃圾清運、交通管制、法 律服務、水電供給等。這種適用性的困境，主要因為政府與民間部門，在本質上 的差異所造成的結果。事實上，許多政府的業務很難民營化，不論是具有主權意 涵的業務 (例如賦稅課徵、對外宣戰、強制執法等)，或是攸關國家安全的職能 (如情報局解碼以及核武保管)均不適用民營化。這些業務一旦民營化，政府不 但會失去賴以統治的主權優勢，同時也可能損及公共利益。 第三Ο二廠委外經營原欲援用「促進民間參與公共建設法」，惟因不符「公 共建設」定義，故在推動初期中央主管機關即已要求應另制定特別法或法律授權 下之行政命令，經過多次跨部會協調會議後決議，第三Ο二廠委外經營案將是少 數非引用「促參條例」之個案。 (二)缺乏政治責任的限制： 民營化最先遭遇的問題，就是課責，國營企業在設計民營化辦法時，往往將政府 所持有的股權降至百分之五十以下，如此一來就可規避立法機關的監督，另又結 合民股以大股東身份派任公股代表董事長及董事，完全掌控經營權，藉以遂行執政黨的策略，一旦立法機關無法執行監督權後，這些所謂的民營化企業往往挪用 資金挹助政黨或是經營績效不佳，甚至更有淪落為大財團所併吞。 (三)管理的問題限制： 履行契約的民間機構，往往有經營成效不佳及缺乏適當策略與營運資金管控系統 的問題，導致行政機關於國營企業或公共服務勞務委由民間經營後，因履約方無 法獲利繳交不出權利金或租金而衍生違約情事，最後仍然得由主管機關收回自辦 ，如北市小巨蛋、高雄工商展覽館等即是明顯案例。
第二節
政府業務委外現況
政府在對於邁入二十一世紀，國內、外治理環境快速變遷，民眾所要求的服務項目 與品質日益繁多。喜瑪拉亞研究發現基金會執行長江顯新指出(黃煜文，2005)：政府公 共事務「私營化」已是當前世界主流，對台灣來說未來重要性也是有增無減，他提出二 點看法：一、增加透明度：
對台灣來說，實施政府公共事務「私營化」最大困擾是常被批評為利益輸送，令 公務員裹足不前；因此事前盡量作好準備與規劃，最重要仍是主其事人的自我超高的 道德標準，週全的法律考量，充分作好各方面溝通工作，充分運用電腦與網路增加透 明度，運用相關理論與所蒐集的豐富資料將方案做得盡善盡美，無懈可擊。二、人才舉用：
台灣非營利組織近年來發展迅速，具有領導才能的人才亦不在少數，對於政府公 共事務「私營化」的推動，NGO/NPO組織顯然可以發揮他的理念與功能，政府宜重視 與運用這項優勢，讓台灣公共事務「私營化」的推動比其他國家做得更好更圓滿。壹、政府業務委外政策背景及推動機制
民國八十七年元月，當時行政院院長蕭萬長提出：在國發會的基礎上，「政府再造 綱領」，強調引進企業的管理精神，建立創新、彈性、有應變能力的「小而能」政府， 並成立「政府再造推動委員會」與「政府再造諮詢委員會」，將政府再造工作分為「組 織再造」、「人力及服務再造」與「法制再造」三大部分，分由行政院所屬之研究發展 考核委員會、人事行政局與經濟建設委員會三部會各司其職負責推動(葉嘉楠，2005：)。 民國九十年二月行政院全國行政革新會議中決議，將推動政府業務委託民間辦理政 策列為重要項目之一。行政院指示人事行政局(以下簡稱人事局)奉命負責「政府業務委 託民間辦理政策」推動，為落實此一政策，人事行政局頒訂「行政院及所屬各機關推動 業務委託民間辦理實施要點」及「地方政府推動業務委託民間辦理補充規定」。 行政 院組織改造推動委員會架構，如圖2-1。 圖 2-1 行政院組織改造推動委員會架構 資料來源：行政院(2001) 行政院組織改造推動委員會 (主任委員 院長主持) 中央與地方 夥伴小組 地 方 化 內政部 中央行政機關 功能調整小組 研考會 組 織 調 整 人事行政局 經建會 政府與民間 夥伴小組 去 任 務 化 行 政 法 人 化 委 外 化貳、委外化政策的相關規定與理念
一、相關規定
各機關辦理委外政策係依「政府採購法」、「促進民間參與公共建設法」、「國 有財產法」、「行政院程序法」與相關組織法…等。另行政院訂有「行政院及所屬各 機關業務委託民間辦理實施要點」，係在上述委託法源規範下，針對推動目的、對象 、機制、委託方式、作業程序、人員處理、員額管制、經費編列、管制考核及獎勵誘 因等項賦予委託作業流程規範。 國防部在推動「國防科技與工業機構」委外業務時，原欲援用「促進民間參與公 共建設法」，惟因不符「公共建設」定義，故在推動初期中央主管機關即已要求應另 制定特別法或法律授權下之行政命令，因此，始有「國防法」及「國防科技工業機構 委託民間經營管理辦法」制訂及頒行。然而，「國防科技工業機構委託民間經營管理 辦法」之法律位階，屬法律授權制定之法規命令(國防法下之子法)，其法律位階等同 施行細則，內容則未納入排除其他政府部門法規命令條款，當牴觸其他政府部會相關 法律時無效，經過多次跨部會協調會議，第三Ο二廠委外經營案是少數非引用「促參 條例」之個案。 (一)委託經營法源及執行依據： 國防部辦理「委託經營案」的意旨及目的，就是在提昇國防工業技術、建立籌製 能量、引進民間活力與企業化經營能力，及促進相關產業之發展，其執行法源依 據，經國防部多年努力於二ΟΟ二年二月完備，並公告施行。 (二)委託民間經營之法源依據： 1、「國防法」第二十二條，確立國防部自主政策及委託民間經營法源。 2、「國防部科技工業機構委託民間經營管理辦法」。 3、「採購法」第二十二條第一項第七款及第九款，提供限制性招標法源。 (三)委託民間經營管理之執行依據： 1、生產署八十九年四月十四日〈89〉寀浩字第02833號令轉聯勤總部「軍工廠國有民營案」實施計劃，重新成立「國有民營案」專案作業小組，推展委託民間經 營各項業務。 2、生產署八十九年十二月十一日〈89〉寀浩字第09927號令轉聯勤總部「第三Ο二 廠國有民營案」作業計劃，重新成立「國有民營案」專案作業小組，繼續推動 本案相關業務。 3、生產署九十年五月三十一日〈90〉宏亢字第1030號令轉聯勤總部「第三Ο二廠 國有民營案」修訂實施計劃辦理。 4、生產署九十一年二月七日〈91〉寀浩字第01015號令轉聯勤總部「第三Ο二廠國 有民營案」修訂實施計劃辦理。 5、行政院九十年十二月十一日〈90〉台防字第063606號函核定「國防部科技工業 機構委託民間經營管理辦法」。 6、聯勤司令部九十一年七月四日〈91〉跨崑字第1851號令轉國防部核覆「聯勤第 三Ο二廠委託民間經營執行計劃」。 7、國防部採購局九十一年十一月五日〈91〉駒騎字第6664號核定「聯勤第三Ο二 廠委託民間經營案採購計劃」。
二、委外政策理念
業務委託主要係指將行政業務委託他人或組織體辦理。委外政策的理念是希望透 過將民間具有意願及能力執行的業務移轉給民間辦理，但所有權與監督權仍屬於政府 的方式，進而達成政府與民間暨合作又競爭的關係。基於此理念下，第三Ο二廠委外 經營案所預期的政策目標有： (一)撙節並有效運用政府日益見拙的人力及預算； (二)可向受託經營者收取簽約權利金與經營權利金，藉以挹注其他建設或服務產出； (三)國防部保有所有權與監督權，可以有效的掌控公共服務的效率與品質。參、政府推動業務委外辦理方式及現況
我國行政組織改造採「四化策略(委外化、行政法人化、地方化與去任務化)」。委 外化即「委外辦理」，係指將業務委託民間辦理或經營，組織或國營企業委外政策是各 國的政府列為重要的改革策略，具體實施方法包含業務外包、民間經營、BOT、BTO、 ROT 與 OT 等類型，主要的目的在於提高資源運用的效率、創造效益，委外政策推動流 程，如圖 2-2。 圖 2-2 委外政策推動流程 資料來源：行政院(2003) 在受到全球化(Globalization)的衝撃下，舉凡一國之內的政治、經濟、文化等策 略，均受到其他地區或國家的影響。際此，傳統政府權力與角色已經受到新公共管理 (New Public Management)理論的威脅。未來政府治理模式有四種：市場式政府、參與式由各主管機關自行 列管 ， 人事 局 協助 輔 導 業務項目委託 民間辦理 人事 局 賡續輔 導 重點項目 機關委託民間 經營或管理 機關推動業務 委託民間辦理 1.公共服務或執行性質之 整體業務。 2.現有土地、建物、設施 及設備委託經營管理。 3.委託型態包括「公辦民 營」、「部分公營，部 分民營」等。
政府、彈性式政府與、解制式政府 (孫本初，2000：35)。由此可見，引進自由市場機 制或民間社會力量至公共領域並賦予一定的角色功能，已成刻不容緩的議題，並衍生出 新治理的概念。業務委外有不同的呈現類型，如表 2-4。 表 2-4 業務委外化類型 資料來源：黃煜文(2005)、本研究整理 誠如前民營化政策的推動與實施限制所述，委外政策並非是國營企業起死回生的萬 靈丹，例如台北市的BOT與OT 案等委外案均因合約規範不夠週延或存有灰色地帶模糊 不清，以致衍生工程延宕與違約金計算等爭議發生，所以仍使得市府業管單位官員灰頭 土臉，由此現象觀之，民營化政策的推動故然是必須制定嚴謹、法律依據周延與主事者 超高的品德操守外，它仍有許多政策推行上的優、缺點： 類 型 說 明 案 例 BOT Build-Operate-Transfer 由民間機構投資興建並為營運；營 運期間屆滿後，移轉該建設之所有 權予政府。 1.臺灣高鐵。 BTO
Build- Transfer -Operate
由民間機構投資興建完成後，政府 無償取得所有權(或政府一次或分 期給付建設經費以取得所有權)，並 委託該民營機構營運；營運期間屆 滿後，營運權歸還政府。 1.海生館第三館。 2.金門、澎湖、馬 祖海水淡化 廠。 ROT Rehabilitate-Operate-Transfer 由政府委託民間機構，或由民間機 構向政府租賃現有設施，予以擴 建、整建後並為營運；營運期間屆 滿後，營運權歸還政府。 1.第三 0 二廠。 2.空軍第二指揮 部。 OT Operate-Transfer 由政府投資興建完成後，委託民間 機構營運；營運期間屆滿後，營運 權歸還政府。 1.公務人員訓練 中心。 2.野柳地質公園。 BOO
Build- Own- Operate
為配合國家政策，由民間機構投資 興建，擁有所有權，並自為營運或 委託第三人營運。﹝促參法第八條 第一項第六款﹞ 1.日月潭至九族 電纜車。 2.宜蘭海洋生態 科技遊樂館。
一、政府部門方面
(一)優點： 1、減少預算、降低人口成本； 2、提升經濟績效； 3、收取回饋金； 4、具監督力且保有所有權。 (二)缺點： 1、財團介入、利益輸送問題； 2、監督範圍有限、無直接指揮權； 3、法令束縛、員工權益； 4、既得利益者與民意機關意見； 5、經濟層面障礙。二、民間企業方面
(一)優點： 1、投資金額少、地理位置佳； 2、籌備時間短、無需自行覓場地； 3、承擔風險低。 (二)缺點： 1、受政府監督及社會責任； 2、價格限制； 3、受政府環境影響； 4、續約不確定性高。 行政院人事行政局承院會決議負責政策推動，訂頒相關推動業務委託民間辦理實施 要點並負責綜合彙總。自九十年開始推動政府業務委外以來根據統計資料顯示，縣市政府暨各鄉鎮市公所推動執行中之部會委外業務共有 300 餘項(李宗勳，2003)。其中縣市 政府暨所屬機關部分 167 項，以「停車場」辦理業務委外最多且目前已創造效益，共節 省經費約二十六億五仟餘萬，節省人力約五千七百百餘人。 近年來地方政府機關普遍面臨財政困難及人力不足問題。一方面在中央政府全力推 動組織精簡政策的同時公共服務總量卻與日俱增，另一方面地方財政日益困難，公共預 算支出倍增。行政機關為民服務業務量增加與組織人員相對減少的二者之間，如何取得 平衡，財政問題如何解決，皆是機關首長者亟應思考的重要課題，政府委外辦理現況情 形，如表 2-5。 表 2-5 政府委外推動個案辦理情形 資料來源：吳迪文(2008)
肆、機關推動業務委外管理評估機制
政府業務委外政策推動後，各機關莫不全力以赴，尤其是一些長期處於虧損的單位 項次 工作項目 主（協）辦機關 辦理情形 1 武陵農場第二賓館 退輔會 92.05.16 完成 2 國立臺灣科學教育館 教育部 92.06.09 完成 3 宜蘭教養院 內政部 92.06.27 完成 4 軍備局第三Ο二廠(向邦) 國防部軍備局 92.10.28 完成 5 水產試驗所澎湖海洋生物研究 中心附設水族館 農委會 94.01.25 完成 6 水產試驗所東部海洋生物研究 中心附設水族館生態展示館 農委會 94.01.31 完成 7 棲蘭、明池森林遊樂區 退輔會 94.03.28 完成 8 空軍第二後勤指揮部(漢翔) 空軍司令部 94.11.01 完成 9 台東農場東河分場 退輔會 10 林業試驗所所屬台北植物園教 育展覽館區 農委會 組改會的十九次協調會討論 通過。 註：東河分場 6 次招商均無廠 商投標，經工程會 95 年 9 月 同意解除管制。更是積極推動委外，希望借由民間企業活力創造公營企業起死回生的機會，也因委外個 案如春筍般的冒出為數眾多，所以必需建立一套委外管理系統，如圖2-3。
一、委外決策
(一)機關專案小組未定期通盤檢討業務是否適合推動委外。 (二)各機關現階段仍多偏重事務性業務委外，行政業務是否委外仍應加強檢討推動。 (三)應切實明定所欲達成之政策目標及公共目的，不應為了委外而委外，必須審慎評 估政策目標後再選擇執行手段，釐清目標與手段之連結適切性。 (四)各機關普遍未就既有業務範圍作委外規劃，僅就新增業務且人力不足部分檢討委 外。二、簽約
機關委託經營或管理應對合約商的生產與管理能力加以監督，避免因合約商的生 產產能或管理不善造成違反契約規定。檢查性業務委託民間檢查，應注意受託單位之 公正性，避免成為純為固定廠商代表成立監督的民間團體，恐有球員兼裁判之虞，可 能衍生弊端。三、履約管理
委外案件應注重事後履約管理及績效檢討，對經營績效不彰之受託業者應規劃收 回或其他危機管理配套機制，但公共管理人也必須善盡責任，輔導扶持合約商順利的 運轉經營，對於法律的限制，在不影響大眾利益及違反政策目標達成的原則下，應給 予適當的協助，尤其是營運成本必須考量物價波動因素的影響，並以行政院主計處躉 售物價指數為基礎，避免合約商因投入與產出無法取得平衡兒肇生經營困難。四、評估追蹤
(一)多數機關委外業務雖有建立定期追蹤查核機制，但落實的成效卻不足，致使雖有此監督查核機制，但確成為無法發揮功能的工具。 (二)委託外包通常只考量量化(節省人力及預算的支出)產生的結果面，多數缺乏質 化的評估(顧客滿意度及服務品質)衡量指標。 圖2-3委外流程管理系統 資料來源：吳迪文(2008)
伍、推動委外遭遇困難之後續處理情形
行政院各機關推動委外遭遇困難之後續處理情形區分為「招標後無法辦理委外」、 「提前解約後重新辦理委外」、「提前解約後該項業務去任務化」、「提前解約後收回 自辦」、「契約到期後，改採『部分業務委外、部分業務自辦』」及「契約到期後收回 自辦」等六類。台北市青年公園游泳池、臺北市政府臺北小巨蛋與高雄市工商展覽中心 均屬提前解約後收回自辦失敗案例。 茲將上述等六大類政府與民間夥伴關係過程中遭遇困難之類形，擇舉其中三例概要 4.評估 追蹤 3.履約 管理 2.簽約 1.委外 決策說明、困難、處理方式及結果，如表 2-6。 表 2-6 政府與民間夥伴關係過程案例彙整表 資料來源：莫永榮(2008) 目前公部門推動委託外包政策，係依行政作用法或機關組織法、促進民間參與公共 建設法、政府採購法、國有財產法及行政程序法之相關程序規定辦理；行政院核定之「行 政院及所屬各機關推動業務委託民間辦理實施」，係在上述現行委託法源基礎規範下， 類別 提前解約後重新辦理委外 提前解約後該項業務去任 務化 提前解約後收回自辦類 案名 交 通 部民 用航空 局高雄 國 際 航站 機 車停車場暨 國內線貨運站停車場 行政院體育委員會「整合 運動服務網站」系統建置 紀維運委外服務 臺北市政府工務局衛生下 水道工程處「內湖污水處 理廠第一期委託代操作維 護服務工作 」 委外 業務 概述 高 雄 國際 航 站機 車停車 場 暨 國內 線 貨運 站停車 場，公開招標委由廠商兵 營管理，並由高雄航空站 收取權利金及土地租金。 整合運動網站資源，推廣 體育資訊收集、傳播及運 用，暨鼓勵民間共同參與 體育之發展。 內湖污水處理廠之操作、 運轉及維護事宜。 委託 對象 和通企業社 蕃薯藤數位科技股份有限 公司 上水股份有限公司 契約 重要 內容 1.契約期限 3 年。 2.另簽定土地使用合約。 3.權利金：按得標價繳交。 4.規定營業時間： 每日 6 時至 23 時。 5.規定停車計費費率。 6.罰則規定：違反契約之 處罰或終止契約。 7.有關土地合約有高雄地 方法院辦理公證。 與民間資源共同參與建置 營運方式辦理，期程共計 五年十個月。 1.前四個月為建置時期， 所需經費由該會預算支 付； 2.後 5 年 6 個月之營運時 期費用，則由得標廠商 尋求企業贊助或所提供 之部分服務收取費用支 應； 另為能順利督導該網之維 運，爰於合約中規定建置 期之部分經費於每階段營 運時期之相關文件通過審 查後分批撥付。 執行內湖污水處理廠（不含 回饋設施）所有設備、廠 房、管線、環境之代操作、 維護及管理工作。
針對推動目的、對象、機制、委託方式、作業程序、人員處理、員額管制、經費編列、 管制考核及獎勵誘因等項賦予委託作業流程規範。 國內長期研究委外政策學者李宗勳在二ΟΟ七年完成「政府業務委外經營的成效與 調查分析」研究後指出： 一、委外經營的情境需要更細緻的設計，過往代理人理論將公共管理人當做不證自明 的「善良」委託人，他發現這種期待在中央部門比較有可能，但在地方政府，因 為政治情勢派系複雜盤結，公共管理人比較容易被民間業者「擄獲」而難以全然 地方公共利益作考量。 二、測量委外經營的績效有賴多元資料進行多元觀察，很多依據公部門的單向自我報 告資料，其評估大多數不是依據正確資訊。同時也發現公共管理人的觀感對民間 業者有很大的差異，此種差異到底是源自於「客觀事實」或「主觀偏頗」，至今 仍缺乏論證基礎。雖然在研究中地方政府層級之公共管理人的觀感與民間業者相 當，但實際情形卻顯示這並非源自於評估資料的一致性，而似乎是因為彼此聯結 很深，利益較為一致的關係。 三、建議研究者在探討地方層級的委外績效時亦需要特別關注資料的效度；雖然，這 並不是一件容易的任務，所以可以透過多元的資料及比較不同資料間的結果來達 成。
陸、本章小結
政府近年來推動各機關業務委外政策辦理已初具成效，各機關不論在委外項目種類 、困難度較高及規模較大之委外項目均呈現增加的趨勢，但各機關尚有部分資源閒置未 善用，而且辦理委外業務人員普遍缺乏經驗，各機關應針對較具普遍性、效益性及推廣 性業務辦理研習，使承辦人能夠嫻熟業務委外推動辦理要點，藉由成功案例標竿學習與 遭遇困難案例經驗分享，並以座談方式互動交流，引領各機關加速並精進各類委外項目之推動。 雖近年來各機關普遍面臨財政困難及人力不足問題，但在中央政府機關大力推動組 織再造政策下，公共服務質與量不但未見稍減反與日俱增。另一方面，地方財政日益困 難，已不敷支應新增業務，機關業務委外是政府突破現存困境的重要轉機。政府大力推 動業務委外政策的主要原因，不但可取得充分民間人力資源及專業技術服務，也可減輕 日益沉重的財政負擔，又可獲取權利金收入挹注財源，可謂一舉數得。政府推動業務委 外的目的是在因應多元時代趨勢的變遷，適時調整政府職能與角色，活化公務人力運用 ，並可藉此改善政府財政窘境，以民營化的手段擴大民間資源參與，提昇公共服務品質 與效率。
第三節
國內、外軍工廠委外現況
「國外軍工廠委外現況」資料引用大陸學者王雁江，於二ΟΟ二「大陸脫貧計畫」 論壇中發表美、中、俄、日四國軍工廠委外執行現況及願景，並在中國《國防科技工業 》刊出。在冷戰時期前後，大部分的西方軍工業大國，如，美國、德國、英國、瑞典等 軍工業均以私營企業為主，只有少數幾個西方軍工大國以國營企業為主。壹、國外軍工廠委外現況
一、美國
一九四九年七月美國杜魯門總統正式簽署國家安全法案和新國防機構的組織再 造及一九五Ο年簽署國防軍備生產政策，國防工業體系正式形成。美國雖然是軍事大 國，武器裝備先進，卻沒有專責的國防工業部門，主要由私營企業擔負軍品的研發及 製造，以市場經濟為導向，在過成程中導入市場競爭機制，統籌整體，服務於國防工 業，美國在軍品裝備委外發展上，概分為五個階段：第一階段(第一次世界大戰前) 第一次世界大戰前，美國的國防政策以華盛頓總統觀點為主，軍隊的使命保護美 國領土避免外國入侵，除非保護美國在國外的利益下方可出兵境外，兵工廠為順應此 政策而設廠，在國內研發各式軍需裝備。 第二階段(第一次世界大戰) 初期，美國在大戰中扮演了供應商的角色，向其他國家提供軍火並協助英、法二 國保護海上利益，接著提供軍事裝備和其他商品給盟國，並正式置身戰事中。而有系 統大量生產方式將美國的軍事裝備製造能力大幅增強。一九一九年美國開始裁軍，但 有感於歐洲經濟蕭條而德、義二國及亞洲的日本卻大幅增加軍費從事高科技武器的研 發，遂投入大量資源進行生產系統改造及設計研發，正式奠定國防工業基礎。 第三階段(第二次世界大戰) 一九三八年，美國預估無法在第二次世界大戰中置身事外，國會特許國防工業企 業擴大軍事裝備生產能力，並有許多國有民營（GOCO）案的建立，可以兼具使用及 整備任務雙軌併行。一九四五年二次世界大戰結束，同盟國降低軍品生產能力轉向民 生和工業品的生產，許多國有民營工廠陸續精簡或關閉，美國國防組織體系及民間國 防生產企業間互動也因此更為頻繁。 第四階段(韓戰時期) 一九五Ο年是美國的國防工業基礎自三Ο年代中期以來的最低點，沒有足夠軍事 裝備因應韓戰的需求，國會迅速立法促進國防工業產能大幅提升以滿足軍事行動的需 求。一九五三年韓戰結束後，美國國內政治勢力牽制國防政策的發展，國際間冷戰加 劇，從戰術優先轉為戰略為主，迫使美國國防工業再次轉向，當東南亞趨於平靜時， 仍持續進行高科技武器的研發，以提升美國的國防工業基礎。
第五階段(冷戰時期) 在七Ο至八Ο年代間，國防工業發展緩慢，蘇聯的解體及國際間衝突降低，使各 國得到短暫的和平，但也因此形成各國際間軍備上的競賽；一九七五年美國國防工業 技術大量轉移至民間企業，需求裝備轉由民間獲得。
