台灣細懸浮微粒風險管制之科學爭議與治理分析

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國立臺灣大學社會科學院國家發展研究所碩士論文

Graduate Institute of National Development College of Social Sciences

National Taiwan University Master Thesis

台灣細懸浮微粒風險管制之科學爭議與治理分析 Fine Particulate Matters Risk Control in Taiwan:

Scientific Debate and Governance

謝子蓉 Tzu-Jung Hsieh

指導教授：周桂田博士 Advisor: Kuei-Tien Chou, Ph.D.

中華民國 103 年 2 月

February, 2014

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謝辭

經過炎熱的夏天，又經過寒冷的冬天，好不容易論文終於完成了，最要感謝的人是我的指導教授周桂田老師。大學時期，對於未來的迷惘在拜讀老師的文章之後，獲得了解答”原來還有這麼迷人的知識”。在老師的指導下，了解 STS 以及老師研究的一小部分，也因此能在而後用來撰寫論文。老師除了在課堂上激發我對問題的想像，還幫助我尋找論文題目的靈感，不厭其煩的指導我論文的架構，

又我快要在論文中迷失方向時，能再度把我抓回軌道。同時，還像個父親一樣關心我的生活點滴。

兩位口試委員，陳世榮老師帶我進入 STS 學界的入口，楊之遠老師把我從學術界帶往實務界。若不是陳世榮老師，今天我也無法窺視科技與社會的一角，若不是楊之遠老師，我也無法從實務界了解到環境治理實務上的認真與困難。兩位老師每每給我的建議、每一次的提醒，讓我看到事情不同的面相，又再度獲得啟發。三位老師都願意在百忙之中，指導我論文的不足之處，是用文筆寫不出的感激。

有助於這篇論文完成的受訪者，包括政府官員、環境團體、專家以及學者。

感謝您們願意撥空，讓我能更了解在細懸浮微粒的案例當中，各自的想法與苦處。

每每訪談完後，都會有新奇的發現，並能更全面的看見社會建構風險論述的面貌。

其他沒有見過面但是作為這個論文基礎的老師、學者，感謝您們在智慧上的奉獻，沒有您們今天也無法完成這個論文，如果在了解與引用上有失當，請包含學生的才疏學淺，無法一下子就進入老師們學術領域的智慧。

還要感謝老師團隊中的健銘特地教我如何引用還兼修摘要，根本就是超人。

其他親愛的研究室夥伴主悅、雅婷、立羽、薪智、嘉欣、千賀、子寧、俊仁，雖然大家都各奔東西，但大家都在我難過與無助時給我支持跟鼓勵。感謝大學同學李阿標借我愛心筆電好完成這篇論文。感謝從高中就認識的你真好，願意幫我製作精美的圖表。感謝大學就認識的賀小美，陪我度過研究所報告轟炸的歲月。也要感謝一起工作認識的好友 Jerry，在聽我發完牢騷後，提供我遠離厄運的良方。

希望有天大家還能聚在一起，分享生活中的無助、難過、喜悅與快樂。

最後，感謝我的爸媽與兩位姐姐，每次都利用家人的包容，亂發脾氣，但你們一定知道，我最愛的是你們。

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摘要

本文從全球化風險的概念中，以台灣文化所產生的系統性風險，再以公民認識論來分析當今被認為是一重要的致病因素，「細懸浮微粒」的科技政策與社會的關係。「細懸浮微粒」已經成為當代的全球跨境汙染物之一，並且在台灣目前的工業發展中是不可忽視的健康風險議題。細懸浮微粒議題促使台灣社會產生什麼樣的系統性變革，也用此一議題來描述台灣公民認識論的轉換。

檢視過去我國對於科技議題的政策治理，政府部門所形成的「專家政治」，技術官僚傾向以實證性的科學評估做為決策判斷的依據。但這種以「信託方式」

的治理已經面臨到了困境，這種模式使得政府在各種爭議風險事件當中的政策失當。政府大量失去民眾的信任，同時也質疑政府的治理能力。也因此，信託在台灣的概念已經需要轉換，而且已經轉換了。依照 Jasanoff 所提的公民認識論，台灣社會的自我保護模式正在改變。從原本的信託模式轉變到當前趨勢，它透過社會運動團體結合外部專家，尋求新知來對抗政府的技術官僚以及科學諮詢網絡，

以此來發展社會強健性。

關鍵字：高科技風險、風險論述、細懸浮微粒、公民認識論、社會信任

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Abstract

This article, started from the concept of globalization of risk, analyzes “Fine Particulate Matters” (PM2.5), a significant disease factor, with the systematic risk in Taiwan culture and citizen epistemology.PM2.5 is an important transboundary pollutant in global and an un-ignorable health issue in the industrial development of Taiwan. The systematic changes facilitated by PM2.5 issue will be used to depict the transformation of citizen epistemology.

Examining past issues of Taiwan's technology governance, the “experts politics”

formed by governmental agencies, technocrats tended to use experimental scientific assessment as decision-making principles. But this governance model of "trust" has been facing difficulties. This model leads the government’s malfunction in a variety of risk events. Government lost the trust of the public; and the public criticize the

government's governmental ability. Therefore, the "trust" concept has to be converted and has been converted in Taiwan. According to Jasanoff’s term, "civil epistemology,"

the self-protection mode in Taiwanese society is changing. From the original "trust"

mode to the ongoing trend, it transform to "social movements" combined with

"against experts" to seek new knowledge to fight the government technocrats and scientific advisory network, in order to develop social robustness.

Keywords: High-tech risk, Risk discourse, Fine Particulate Matters, PM2.5, Civil

epistemology、Social trust

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圖目錄

圖表 1 公民知識論的特點 ... 20

圖表 2 研究架構 ... 26

圖表 3：懸浮微粒的分布高峰圖 ... 31

圖表 4：懸浮微粒排放一覽表 ... 32

圖表 5：WHO2006 年發表之對於顆粒物的空氣質量標準值和過渡時期目標年平均濃度 ... 37

圖表 6：WHO2006 年發表之對於顆粒物的空氣質量標準值和過渡時期目標 24 小時平均濃度 ... 37

圖表 7 微粒各國標準值： ... 39

圖表 8 細懸浮微粒的管制規劃預計年表 1 ... 41

圖表 9 細懸浮微粒的管制規劃預計年表 2 ... 41

圖表 10：汙染管制的邊際效應 ... 44

圖表 11 公民認識論的轉變 ... 65

圖表 12 細懸浮微粒的議題興起擴大知識脈絡 ... 70

圖表 13 促使政府將企業導向民眾期望………..……87

圖表 14 經濟部國光石化宣布不投資之六大配套方案 ... 85

圖表 15 動態的社會氛圍促發社會正向力量 ... 125

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第一章緒論

1. 問題意識與緣起

1.1 研究動機

現今資訊網路的發達以及運輸科技的革新，將科技貫穿我們生活的每一部份。

從 Max Weber 所解析從傳統社會到現代社會之「理性化」的邏輯引導下，現代科技狹義的單一科學解釋角度、強調控制、計算及進步的發展思維，深深影響現代政治、經濟、社會以及文化。人定勝天的觀念帶來的不只有生活便利，還帶來狹義運用知識、單一獨斷的理性造成的風險。

今日人類社會中，不管是科技先進的歐美日等國家、抑或是開發中國家，都要面對新自由主義所揭示的效率、效能的意識形態所導致的環境與生態破壞。台灣 80 年代，國民黨政府面臨許多外交壓力，中國所採取的經濟開放政策使得台灣在國際地位上更加孤立。確保經濟成長便成為當時國家政權的存續基礎其政權的合法性就必須仰賴經濟上的不斷成長以滿足國內人民生活需求。

然而即便是到了 1990 年代空氣汙染大幅降低，美國著名的研究「哈佛六個城市世代研究」在流行病學上發現微粒的健康效應，其中又以細懸浮微粒為最重要的角色。細懸浮微粒會增加死亡率，特別是關於心臟、呼吸道疾病，以及肺癌的死亡率升高，這個研究促使美國環保署在 1997 年制定細懸浮微粒的標準。(鄭尊仁 2012:6)而台灣的空氣品質已嚴重到了危害人體健康的程度，台灣吸菸的人口雖然有下降的趨勢，肺腺癌的發生率卻有逐年上升的現象，其中一個主要的原因指出與台灣空氣中的細懸浮微粒太高有關。

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細懸浮微粒不只是在台灣造成嚴重的空污問題，他已經成為了一個當代新興的跨界汙染問題。尤其在中國大陸，細懸浮微粒更是成為了一個危及國家安全的議題。由於台灣緊鄰大陸，受到跨界的細懸浮微粒影響極大。我國鑑於美國的空品標準，環保署於 1999 年 7 月開始執行「微粒空氣汙染健康風險評估計畫」環保署收集一年的空品資訊，於 2007 年籌備會議，並建議利用 4-6 年的時間研擬國家空品標準。

在環保署研擬 PM2.5 政策的同時，雖然對於該風險的知識仍然掌握在技術官僚的手上，但當因商業週刊一文「浩劫天空」的專題報導刊出，該文章提到國國光石化將會使細懸浮微粒增加，將細懸浮微粒的議題凸顯，才使得 PM2.5 的議題浮上社會檯面。而中興大學莊秉潔教授也在此一報導刊登後，受到環保署的邀請，在環保署舉行國光石化「健康風險第二次專家會議」中，以列席學者身分提出「國光石化營運造成 PM2.5（細懸浮微粒）與健康及能見度之影響」模擬結論。

此時，原本簡單的空氣汙染問題，已經轉變成 Ulrich Beck 所指出的現代社會風險問題。Beck 認為，作為與第一現代不同的第二現代，意義乃是與啟蒙時代以來被窄化成工具理性的科學，必定是進步理論相駁斥。而第二現代所代表的，

正是 Max Weber 傳統社會到現代社會「除昧」，客體擴張之下科學既然做為人為的理性，必定充滿許多的假設與不確定性。Edmund Husserl 指出，科學本身為一種先驗的過程，科學的本質並非真的本質。Karl Popper 則批判理性主義；科學是經驗知識，由科學家不斷的累積，是一種經驗真理、偶然真理，而非永恆真理。

既然這些科學與假設並非永恆真理，現代科學的這些假設與不確定性，在今日以科學至上的理由忽略。過去科學本身的意義「批判」已經不復存在。而這種不具批判性的科學，在全球化自由競爭之下，科技發展等於經濟發展的思維導致各國

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大力贊助發展「這種」科學，這些一味的追求忽略、隱匿、簡單而快的科技發展，

反而在現今社會變成一種，擴大的、無法忽視的、阻礙更大而且發展停滯的模式，

如 GMO 的議題。Beck 提出反身性現代的觀念，隨著車諾比爾爆炸，他的理論也開始被大家重視。科技給現今社會帶來的不一定是進步，還有可能是倒退的，甚至是無法復原的，於是許多無法容於社會的科技開始被大家抗議、討論。

Giddens(1990:83)認為現代社會是由專家系統、知識系統、科技系統所組成的一套抽象系統。而 Beck 則指出風險是一個社會建構的過程，高科技的發展中鑲嵌了在地的文化與價值判斷，而使得科技風險高度複雜性。尤其是對於社會以及生態衝擊的風險，造成了許多的高度不確定性與複雜性。風險被視為是一個開放的、多元的、具備公共性的政治社會建構過程。這種風險的建構過程，是經由政治、倫理、文化、科技、計算演繹與大眾媒體系統來發展風險的內涵，並且其關鍵在於定義風險的論述過程。

周桂田(2002:73)則認為，國家與社會的關係往往是建構風險社會的重要元素，

而社會往往是驅迫國家進行風險政策的關鍵力量。風險作為一種社會建構過程的角度來說，運動團體的論述策略、位置和行動變得非常重要。在台灣社會在發展高科技的時程中，社會內部所具有的某些歷史結構因素、政治機制或文化、並未明顯、直接的生產對科技風險的反省、批判，這是社會內在的遲延，將會產生更大的風險。

過去許多事件中，傳統技術官僚所偏重的專家政治與專家諮詢委員會決策方式，強調其科學知識之中立性及客觀性。但專家評估也有其問題，如不透明性以及藉由不同的框架理論操弄評估內容和結果，這種決策品質常受到大眾的質疑。

該風險溝通方式使得政府在各種爭議風險事件當中的政策失當，大量失去民眾的

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信任，造成公眾對政府的治理能力信任下降。2008 年中國毒奶粉事件，衛生署在內部會議討論之下，公布三聚氰胺合格範圍為 2.5ppm 而遭受質疑，又堅持其科學專業知識，直接導致政府官員下台。又如在 2011 年的國光石化案件當中，

由於環評與幾場專家會議，其中間的研究方法、假設與使用工具都極具爭議，專家之間無法得達成共識外，更被批評專家諮詢缺乏透明性及參與性，以及利用具有爭議的評估方法，忽略社會文化議題，確立不確定威脅的可接受範圍(建構的風險)，最終受到大眾的強烈批評而造成國光石化整體政策失敗。

台灣上述風險溝通問題，在世界各國皆經歷過共同的發展歷程。在其他世界先進工業科技國在 90 年代起已注意到這個問題嚴重性，紛紛發展不同的公眾參與或涉入科技評估機制。如果從 Beck 的角度來看，以往單向度科技威權的方式，

各種不同學科之間的交流以及各種與公眾對話的多面向互動機制，反而能提高社會信任、增加風險爭議的判斷，更能激發科學想像。而 Jasanoff 的角度，則表示各國的風險溝通是建立在政治、歷史、文化脈絡上的。社會經過科技衝擊、感受到科技的影響後才會經由在地的文化動能，展現於在地方對於科技的想法，而且這種想法，也從原本單一的科學絕對論，轉變為多元的科技思維。

Jasanoff(2005:248-250)指出科學是一種社會活動，而且更多的活動是在創造對於世界的共同理解，而不是對科學進行的探索。科學和技術建立社會秩序，不僅僅是以創造學知識本身為目的。只有在人們開始感受到技術的影響後，事實或假象才會在客觀世界中與文化價值一同出現。公眾的問題圍繞著科技應該如何構成生活，答案又反過決定科學研究的目的和手段。

科技與政策問題一直很難脫離公眾理解科學這個部分，科學社會認為只要公眾理解科學就能排除公眾對於科技的質疑。知識和理解之間的差距被認為是對於

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科學的威脅。科學界領導者認為公眾與科學之間的差異來自於不理解，一種認定無知的大眾需要被國家或受國家資助的科學救助理論。在這種想法下去做的科學溝通，必定是單方面，去塑造它們認為的有知識公民，並且提供特定的訊息。

在政治文化各個方面，科學與技術以不同方式存在於公眾的頭腦之中，這種意象通過文化方面具體的知識反映出來。公民認識論指的是一套制度化的作法，

特定的社會成員通過這種做法來考察、反對某些用於作為集體選擇之基礎的科學主張。任何文化都有自己固有的習俗，這些習俗對於其本身的社會交互作用是有意義的。Jasanoff(2005:255)認為現代科技文化已經形成了默認的知識方式，人們透過這種方式來評估科學主張的合理性以及可靠程度。這些科學主張將影響它們的生活，不能經受這些考驗的論點就會視作不合理、不合法的。這些集體的認識方式就是一種文化的公民認識論(civic epistemology)。這些方式是獨特的、系統的，

往往也是制度化的，透過慣例而不是正式的規則來闡明。

上述全球化風險的愈來越顯見與擴張、台灣的專家政治脈絡與科技風險，再社會所面臨衝擊時其形塑出的公民認識論，細懸浮微粒 PM2.5 議題是一個正在發展的社會案例，本文欲研究從國光石化中浮起的在地科技風險議題，去分析中間的政府科技官僚的決策、社會團體的運動、以及公民的意識與抗爭所形成的有關於台灣在地風險脈絡與其公民認識論，以上為啟發本文的研究動機。

1.2 研究目的：

癌症是一直是台灣的死亡因素的一大因素(江盛 2012:11)，台灣每五個死亡有一個肇因為癌症，而每五個癌症死亡及有一個是肺癌。數據顯示台灣一年有七千人死於肺癌，換句話說一天有二十人死於肺癌。台灣女性肺癌以腺癌居多，與香菸導致的上皮癌不同，台灣女性肺腺癌是因為致癌的細懸浮微粒穿透氣管末稍，

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停留在肺泡產生癌變。近年來，台灣男性的肺癌也逐漸出現類似現象，現在台灣男性的肺腺癌比率已經超過上皮癌，因此學界認為肺癌傳統的頭號危險因子香菸之外，台灣環境一定還有其他重大的致癌因子。事實上，除了第一大的死因「肺癌」，台灣十大死因第四位的肺炎、慢性支氣管炎和阻塞性肺疾也和空氣汙染有關。

除了吸菸以外的致病因素，目前被認為極有可能是「細懸浮微粒」。空氣中飄浮著一顆顆看不見的灰塵，就稱為「懸浮微粒」，顆粒有大有小，小於或等於 2.5 微米(µm)的粒子，就稱為細懸浮微粒(PM2.5)，只有頭髮直徑的 1/28。細懸浮微粒與其他微粒不同的地方在於，其他較大的懸浮微粒會被鼻腔被阻隔。但粒徑小於 PM2.5 的「細懸浮微粒」卻會隨著呼吸進入人體直達肺泡，引發心肺疾病、

長期暴露甚至會引發癌症，彰化基督教醫院兒科部部長錢建文指出，長期研究已明顯看出，PM2.5 對健康有明顯效應。在心血管疾病方面，主要的影響包括缺血性心臟病、心律不整、心肌梗塞、腦中風。長期居住在 PM2.5 濃度較高城市的民眾，這些疾病的發生率都比較高。甚至某一天 PM2.5 濃度突然上升，當天或隔天，因為這些疾病去看急診、住院的人數也會上升。目前「細懸浮微粒」已經成為全球最關注的新興污染物。

PM2.5 有大自然產生的、有人為的。人為的來源又可分原生性、衍生性兩種。

原生性包括汽機車、工廠排放、二手菸、燒香等燃燒行為。衍生性則是所謂的二次汙染物，即為工廠排放的硫氧化物、氮氧化物、硝酸鹽、揮發性有機物等，在空氣中經過光化學反應後，轉成 PM2.5 的粒子狀態，而在台灣，鄭尊仁教授指出(鄭尊仁 2012:6)此類的二次汙染物占了細懸浮微粒的很大比例。在眾多排放源中，有一大部分來自火力發電廠、石化廠、煉鋼廠等工業。而且工業排放的細懸浮微粒中，又含有較多有害物質，一旦沉降到地面，工廠附近居民的健康風險也

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比較高。「細懸浮微粒」已經成為當代的全球跨境汙染物之一，並且在台灣目前的工業發展中是不可忽視的健康風險議題，成為台灣的在地風險，並且目前正是政府、技術官僚、內部與外部專家以及公民社會共同建構的風險議題。

在我國政府的近來的科技決策當中，有各種與環境相關議題的政策，如核四建廠、中科三四期、台中火力發電廠擴廠、六輕擴廠以及國光石化興建。台灣的地方社會團體積極參與其評估會議，企圖影響政府決策，防止政府不依據「環境與社會永續發展」的原則進行決策。但在過去傳統技術官僚的想法下，仍舊常常堅守著專家知識、科學的客觀性與中立性，並且批評環評破壞經濟發展或是使國家失去競爭力。

在全球化持續進行下，過去傳統技術官僚決策已經受到考驗。過去傳統技術官僚在面對複雜的科技與風險事務決策，常利用設置「專家諮詢委員會」，強調其科學知識之中立性及客觀性。但專家評估也有其問題，如不透明性以及藉由不同的框架理論操弄評估內容和結果，這種決策品質常受到大眾的質疑，使得公眾對政府的信任江河日下。除了 08 年的中國獨奶事件，06 年到 11 年的國光石化開發爭議，08 年至今日的仍然延燒的中科四期爭議，以及有關食品安全的美國牛肉事件，無論是從決策模式、社會爭議、公民社會抗議以及風險溝通與社會信任對比來看，台灣公民意識並沒有因此崛起及公民社會逐步茁壯，即便是因社會運動強力抗爭最後而停建的國光石化，仍被批評環保署在既有的制度下，默默地承受來自各方的壓力，卻無力檢討制度，甚至在許多場合過度配合演出，高調挑戰司法威信。¹例如在國光石化案件中，也被批評原本環評遲久僵持不下，但卻在後來第五次專案小組環評審查會議結束後，以兩案(否決以及有條件通過)並呈方

1 葉俊榮（2011 年 05 月 15 日）。優質環境對話空間的流失與創造。台灣環境資訊協會。取自：

http://e-info.org.tw/node/66807

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式送交環評大會決議。被質疑是因為馬英九總統不支持國光石化所做的鋪成，而非經過專業評斷後的審查。

Jasanoff (2005:248-249) 指出現代科技缺少了公眾的廣泛認同，要使新技術被大眾接受就必定要接受公眾的質疑。國家政策的信譽必須部分仰賴於一個尚未探討的基礎，國家的所作所為是否可信，抑或是說國家要如何做為才能被公民信任？接受新的科技？在此我們要認知公民是複雜的，他們不僅僅是被動的、守紀律的服從者；他們也是代表認知和應用的觀眾。在國家政治的系統之下，事件的內容融入體制的形式與做法，公眾藉由此來評估他們統治者的可信度，不管是科學、技術、道德還是通常情況下的三者結合。而可信度的特點偏偏不是法律或是能書寫成文規範的，可信度是來自於各個在地文化，經過長期的文化的變異累積所發展而成的慣例，這種慣例就是各個文化在接受新的知識、共同創造新的知識的必要途徑。國家要建立行動的可信性、信譽，就必須要體認到其文化的特點，

從其發展在地的知識脈絡。而公民認識論即是表達那些產生於特定文化中的，基於政治和歷史的公民知識與方法。

Beck 則認為解決現代抽象系統的高度不確定性，需要強調風險溝通以及整體的風險評估。在這些風險的爭議當中，周桂田指出要解決這些風險爭議，決策的典範必須要從專家政策、官僚決策，轉變為後常態的科學與風險治理。第二現代所產生的複雜性風險必須是政府產業、公民團體、公眾發展具社會強健性 (socially robustness)的合作關係來做風險溝通、共同研議策略。台灣社會必須是要走向穩健型的社會發展，發展強健的公民知識。

「風險溝通」(周桂田、謝子蓉 2012:25)並不是指決策完成或是有某種定向結論後，企圖說服以及教育民眾。而是利用整體的風險評估(對人類健康和環境的科學性評估，以及相關的社會關懷及經濟評估)，再利用建構、擴大更透明的

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風險溝通平台，如媒體傳播、社會運動、知識教育，將風險科技開放讓社會大眾參與批判與討論，共同參與以減低社會與政治成本，避免不必要的爭議以及賦予科技系統和知識的正當性。反身性的風險評估是一個民主的社會選擇過程，選擇開發、替代方案開發或是不開發。這種社會的選擇並不限於工具理性，反身性的風險評估應該也會刺激規範與價值觀念。討論重點在於建立社會秩序，創造一個公共領域的社會現實與社會偏好，而「風險溝通」首先應該要先設法找到一個通用的語言，以確立問題、找出有效的解決方案以及確定要採取哪些行動，而這些社會實踐應該受到尊重。

同上述，科技缺少了公眾的廣泛認同，要使新技術被大眾接受就必定要接受公眾的質疑。公眾對於科學提出的主張或基於科學的主張的評價，形成了當今之社會中政治文化的基本元素。關於可靠的科學主張應該是如何？以及應該如何表達、代表和辯護這些主張？所有功能社會都有一共同的認識。然而，在各國不同的文化領域中，這些認識又各有不同涵義。因此，公眾理性透過滿足根深蒂固的文化期待而獲得其地位。這種期待涉及知識如何變成權威，如果要得到群眾的廣泛支持，科學與政治一樣就必須符合這些已經在公眾心中根深蒂固的認識，尤其當科學有助於做出重大的集體選擇時。

由於細懸浮微粒議題逐漸在全球興起，雖然還不廣為人知，但以風險為一種社會建構過程的角度來說，該議題的成熟，運動團體的論述策略、位置和行動變得非常重要。初步資料看來，在環保署細懸浮微粒的政策規劃中，社會運動團體的抗爭與推動是不可或缺的力量。社會運動團體不但將鮮為人知的「細懸浮微粒議題」策略性的延續其運動發展中的媒體論述，而掌握其論述的強化與擴大。促進環保署的立法進程，甚至能使環保署依照各國中管制最嚴的美日標準來訂定規定。這跟以往在不同的風險事件中，台灣政府重發展、輕風險的管制模式，面對

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跨界的風險爭議一律推給專家系統，科學的實證主義來做為評估與決策基礎，似乎有些不同以往。雖說已經是部分突破過去發展型政府不鼓勵技術官僚積極處理風險爭議問題，以免阻礙國家發展進程。但簡單分析之下，在風險溝通、發展政策決策過程，仍免不了發現部分官僚權威與科學專業主義與外部科學家對於風險爭議爭論過程。

1.3 研究問題：

1. 細懸浮微粒爭議中，前威權主義下的台灣技術官僚在面對現今越趨複雜的科技研究生產和跨界風險，是否能因風險溝通使決策方式改變？現今的社會發展是否能監督政府？

2. 細懸浮微粒的爭議案件中，其公民認識論的發展為何?最主要的論述主體？

論述內容？論述差異？而論述差異最後是變成歧見或是相互妥協？論述的過程是否是批判、動態的過程下的新興民主參與？台灣現今社會是否已往第二現代的風險治理典範轉移？而在地社會的內在發展是否從長期以來被動地告知角色，轉變成風險知識的主動參與角色？

3. 在細懸浮微粒的爭議案件中，台灣政府政策設計過程、政策決策以及政策未來發展，使否能達到長程的、制度性的、尊重社會價值與感知的目標，擺脫過去實證主義式的專家主導政策決策、管制與控制方式。

2. 文獻回顧

現有對於本文相關的著作約略分為探討「第二現代構成風險架構」、研究「風險治理」典範轉移、分析「細懸浮微粒」的各種相關論述，研究出台灣細懸浮微粒的在地「公民認識論」。第一類的第二現代探討範圍廣泛，不論是風險社會的發展以及知識反身性的思考，研究學者欲建立一新的社會制度典範，多在組織、

社會以及民主進程多加著墨。而第二類風險典範轉移強調民主意識、風險評估方

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法以及創造風險溝通平台，最主要的是在探討傳統官僚體系面對現代科技風險無知所做成的決策過程，以及第二現代理論運用在全球在地化下形成的全球在地化風險。

2.1 全球化風險

在工業革命至今日的二十一世界，雖然環境問題與生態失衡並非只有今日出現，但現代的生態環境問題已經非往日所能比較的情況。人類面臨的生態環境問題不只是量的增加，種類上更是繁不勝數，除了傳統的工業汙染，嵌合了地方政治、社會、文化以及科技後，已經轉變成今日 Beck 所指之「風險」。越來越多的環境問題日漸出現或被發覺後，面對這些複雜又充滿科學確定性的全球風險議題，

國家政府官僚人員往往缺乏相關的專業知識。然而遭遇問題時，這些國家官僚往往是依照部門利益以及管理慣性，很容易使目標主體抵制去認知風險以及風險評估(馬志強、朱永跃 2007:124)。

風險社會來描述當代社會，第一，危害的範圍、程度不同：過去是由早期工業化造成的個人風險，現代風險則具有廣大和全球性的本質，風險難以被量化以及避免，當代的危害經常是無限制的事件。越來越高程度危害變成是一種常態，

正威脅地球的所有生活。第二，風險變得不可計算：前現代社會如飢荒，自然的大毀滅等被認為是無法計算，是因為被認為是外在、出於自然所造成的。早期現代性中，工具理性控制的建立，風險成為可決定，可計算。但是到了晚期現代，

風險邏輯的基礎發展自早期的現代性，到了風險社會時期變得無法計算，早期的歸因以及因果規則到了當代危害也只能由技術意義上來極小化，全系統像是保險以及補償安排都失去效用。三，風險評估，在風險社會中，風險評估具有高度的曖昧性，過去的危害是能夠被感知的，具有可見性。然而在風險社會中許多主要的風險都是在知覺之外的，存在於風險之中與其動態的過程當中。專家知識傾向於彼此矛盾，導致科學無法回應當代大規模、無法確定的危害本質。科學失去了

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對風險評估的權威，科學計算被越來越多的政治團體以及行動所挑戰。四、風險的肇因，來自於人類行動的結果，原則上，現代化、工業化、都市化和全球化的事件相關聯，這些事件持續的被對質和挑戰。而風險的當代意義，基本上是由於組織和政治團體所做的決定，它們會考量政治經濟利益以及功利考量。結果是風險不是一個數字，而成為一種社會特徵，這種特徵是自工業社會互動的產生，而造成巨大的科技危害而成為一種政治議題。(Lupton1999:59-65)

在反思現代化中，知識獲取的方式可以化分為以下途徑來做簡單說明，首先，

在越現代化的社會中，越多知識的結果就會製造出越多與知識相關的基礎、結構與衝突。第二，所擁有的知識越多，也就越依賴知識來處理社會結構與制度等問題。第三，知識促成決策並開展成為行動的背景。而在風險民主化的過程中，

Beck 一方面強調不同階級的人對於風險散佈具有的資源力量不同，一方面提及風險的無差別性。Lupton 表示風險社會具有的一種矛盾的特徵，優勢群體(知識掌握者)看似更有機會取以及能力取得風險知識，但也因此對於風險焦慮以及無能為力。Giddens 則認為，由於社會行動基礎上科學與專家知識的流通，這些專家知識改變了社會行動結構與形式，而其中人為的不確定性也在其中與知識系統相連結。使得現代化過程中更多的知識、無知以及反思等交會並且進一步的形成了新形態的風險形式。

而自啟蒙時代以來對於科學的確定性被質疑後，科學所創造的理性行動開始崩壞，自我個體開始轉而自我尋找以及創造新的確定性，因為察覺科學自己創造了許多危險，以及科學知識對於風險的不完整經常處於矛盾無法解決等，而質疑科學。因此在風險定義上，專家與一般大眾經常處於對立的狀態當中。

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總之不同於前代，現代的風險是連結社會與人類責任，現代的反身性風險是涉及到個體、制度以及專家知識而改變的本質，現代人需要依賴「專家」提出某些生活的指導，而現代性的特徵也在懷疑知識的有效性，公眾認知到所有的知識是存在著被再修訂的可能性。Giddens 在此與 Beck 不同的是，Beck 的反身性現代化立基在於對於專家的不信任，反身性本身就是對於專家的批評。而 Giddens 則強調信任，他認為即便是晚期的現代性人仰賴專家系統勝過在地知識，依賴象徵標誌，然而信任仍然是生活所必需的一部份。

Beck( 1999:119-121)認為風險僅僅暗示了甚麼不應當被做，而不是甚麼應當被做。風險所引發的恐慌創造了無力與無能的氣氛，無所事事和需求太多把這個世界變成了一系列無法克服的風險，這可稱為是「風險陷阱」。對於如何在風險陷阱中行動沒有規定，但是存在著完全對立的文化反應，在不同的界限於時間內，

漠然與恐慌的騷動常常是突然的、極端的再交替。很明顯的一件事：一個人在這種情境中行動不再是能由專家決定的事情。由專家指出的風險同時解除了這些專家的武裝，因為他門迫使每個人為自己決擇：甚麼是可以忍受的，什麼是不在可以忍受的？抗議還是不抗議、甚麼時候抗議以及在哪裡抗議，即使在僅僅採取了一種有組織的、不同文化間的消費者聯合抵制的形式。這些議題提出了關於公共權威、文化定義、全體公民、議會、政治家、道德規範以及自我組織的問題。

Giddens(1990:144-145)則強調信任，信任以風險的察覺為前提，一種積極的態度。在面對隨條件而變的結果時能提供可信賴性，也因此能夠降低對於已察覺風險的關心。信任可能導致反身性的計算或者是簡單的選擇相信某個個體或組織。

這樣的信任能使個體發展自我保護的繭，讓人們在生活中有所進展。而這個保護繭有時候會被那些強調風險存在的經驗所刺破，如此也促成了對已經建立的日常習慣質疑。個體經常會重新建立安全繭，以此重新克服恐懼和焦慮。

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但 Beck( 1999:124)對於現代性的矛盾也提出了解決方式，根據不同學科理性的差異、或科技與社會系統性理性的延伸，進行開放性的對話溝通。在這個之中，

各個體系能相互合作卻不受限於體系，超越邊界是當前議題的核心。在論壇協商並不一定是共識的製造機，也有可能是預防或是防止，甚至是整合矛盾。風險社會會越來越依靠專家，但專家卻可以被區分成兩種。第一種是精確性的信徒，其論述來自於方法論。第二種是多方爭辯的，導向基礎或基礎的謬誤。

依賴專家知識來提供政策決策基礎已經是現代社會發展的特色。現代依賴專家來決策已經是政治常態。(周桂田 2004:190)台灣在這種「信託」²概念的模式下，

運作著現代的台灣風險溝通。台灣傳統的風險決策是立基於「信託方式」此決策模式仰賴公民與政府建立的信任及守護者的公正性。但是威權技術官僚之下單方面的決策與治理，破壞了社會所建構的信任關係。綜合上述，再由中研院 2012 年所做的「第六期台灣社會變遷調查」環境組的問卷中，對於「台灣面對的環境問題及其解決方法，各方的看法並不一致，請問您最相信誰的說法」一題中，信任專家學者以及民間環保團體加總高達 83.8%，但對於國民黨以及民進黨的加總僅 5.5%。(章英華、杜素豪 2011:309)台灣公民與政府的信任關係顯見受到破壞，

而在「請問您同不同意以下說法？關於複雜的科學與技術政策，應該由專家來決定」一題，非常同意與同意加總高達 86.5% 也符合 Giddens 強調信任與公民會自我發展保護繭的理論。而在「請問您同不同意以下說法？民眾有助於提升環保政策的品質」一題中，非常同意與同意加總高達 90.3%。而「請問您同不同意以下說法？民眾有能力提出對環保政策有建設性的建議」一題中，非常同意與同意加總高達 78.8% (Ibid.)³。顯見民眾對於政策參與的需求以及急迫性。儘管如此，檢

2「信託」概念請參照，周桂田，2007，<全球風險典範之轉移：論紀駿傑、蕭新煌著《環境與社會篇》>，《研究臺灣》，6 月，頁 181-195。

3 關於「請問您同不同意以下說法？民眾有能力提出對環保政策有建設性的建議」、「請問您同不同意以下說法？民眾有助於提升環保政策的品質」、「請問您同不同意以下說法？關於複雜的科學

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閱台灣最近幾次的重大環境議題或是開發案，民眾所能參與的機制除了公聽會以及說明會外，幾乎沒有其他的管道，逼迫民眾為了表達意見走上街頭。

2.2 科學服務政策

Jasanoff(2010b:695)指出在歷史學家和社會學家的研究過程當中顯示，充滿激情的信念和激烈爭論是正常科學的一部分。但是，是否應該擔心專家把這樣的熱情用在服務政策上(科學服務於政策)。直到一個半世紀以前並沒有這些問題，

科學家們認為自己是最好的判斷家與評論家，確保科學的品質控制是透過同儕審查、出版、反饋、競爭性資金以及一個大的獎勵如諾貝爾獎，以展現其表現卓越。

透過這麼多的保障措施，科學被廣泛的視為是清廉的、不能收買的。

隨著社會對於科學的需求上升，然而安全可靠的知識機制在某方面卻趨於弱化。於今日，需要更分散的以及參與性途徑來負擔管理科學的責任。科學家、政府以及公眾一起參與並且共同承擔知識決策的責任。Jasanoff(2010b:695)指出三個理由，為什麼這個複雜的系統需要投入更多的課責性。

第一，科學家已經不再是公正的尋求深奧知識者，現代社會要求科學家是目的導向(ends-directed)以及工具主義式的使用其知識。各國政府寬鬆的支持科學以及鼓勵科學家們在專利與利潤中尋找機會。理由是透過這樣的獎勵方式，最終可以有利於公共利益，解決長遠的經濟成長問題以及其他的社會需求。成功的科學家受到媒體的關注以及其他物質的獎勵，拉近與政策領導者更緊密的關係。總而言之，科學已經成為了政治的另外一個面向。

與技術政策，應該由專家來決定」這三題內文，請參閱中研院「第六期台灣社會變遷調查」報告附錄三「研究問卷Ⅱ環境組調查次數分配表」

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第二，科學的工作形式是不容易自我糾正的。政策關聯的知識典型成長是由於各個學科跨學科共同合作，但是關於品質管理的部分，包括其方法以及其批判並沒有事先良好的建立起來，反而是浮現在缺乏動力與評估之後。這造成了潛在的公眾誤解以及潛在的腐化，因為只有相關科學社群的那些專家才能充分的理解為什麼選擇這樣一種方式而非另外一種。沒有外部的評斷者可以做為分歧的公正仲裁者。

第三，當人為的判斷發生錯誤時，已經無法依賴自然自己的回復到原本的狀態。因為在20世紀中旬，人類社會期待政策轉變成預防原則的方式。不再能接受等到環境威脅迫在眉睫，或是對於人類有明顯的傷害，在這之前就需要進行保護行動。當大規模的生命損失、財產損失等等，這樣的成本太高。然而隨著環境政策的行動，從被動的轉變成預防的形式，越來越變得難以判斷科學家是否是過度的宣傳災難的來臨，他們的預測是否夠精確，公共資源是否有效的用在最迫切的需求。

如果我們不能依賴科學本身的自我監管以及自然的良性調控，我們怎麼能確保緊迫的全球問題？Jasanoff(2010b:696)指出最有前景的方法是擴大在科學中課責的範圍。

周桂田(2004:188-194)指出先進民主國家的風險治理到後進民主國家面對現代風險議題時，傳統技術官僚的專家政治與諮詢委員會的獨斷決策，傳統的風險評估、風險溝通最後導致更複雜的多元分散等各種風險、延伸出公民對政府的不信任以及對政府的權威挑戰。

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台灣在 1990 年前被歸為威權主義國家，如前述台灣在 80 國民黨執政時即面臨許多來自內外的壓力，如中國的經濟開放政策迫使台灣更加面對國際地位壓力，

而經濟成長本身即為國民黨執政後期所支撐的正當性基礎。此種隱匿、忽略風險、

甚至操作風險評估的治理模式與管制文化，其原因在於，發展型政府之政治經濟經驗邏輯並不鼓勵技術官僚積極處置風險，以免違背政府開發政策。其表面上奉行市場自由主義之鬆綁管制模式，背後的成因在於重發展、輕風險，一切唯經濟發展優先。並且，藏於其中的即是結合官僚威權與科學專業主義之威權專家政治，

其不止展現技術官僚傲慢、權威的科學主義態度，更將所有議題侷限在狹隘的領域之中，而忽略跨界風險所可能延伸的其他問題挑戰。因而致使國家與社會在經濟發展主義神話下產生遲滯、隱匿風險的集體文化，但另一方面卻也導致政府與公民社會對立、公眾恐慌與對決策不信任的僵局風險治理後果。(周桂田

2013:69-70)

2.3 科技出於民眾

長久以來自由主義的民主仰賴科學技術與專業知識，使技術官僚與專家主導決策過程與風險的規範。既然科學專業與專家觀點被賦予決策上的重要地位，公民對科技與風險相關政策的懷疑被視為是人們知識上的缺陷及對科學理解的不足，必須經由教育和有效的科學溝通，才能增進公民的理解及其對官方科學專業知識肯定與接受。自由主義的公民身份觀點構成了科技與政策研究中「欠缺模式」

（deficit model）的基礎，傾向於將科技政策與風險爭議歸因於民眾知識的欠缺或不足(范玫芳 2008:190-191)。

Jasanoff(2005:253)指出如果將公民視為是無知的是一種系統性的謬誤，在如在車諾比爾事件，關於農民跟輻射專家兩者截然不同的認知事件中，輻射塵降到土壤，而羊吃了輻射污染的草皮，再從羊到人類身上。證明了輻射專家並不比農

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民更了解這些問題。它們了解的東西並不一樣，因此在做瞭解這些科技問題時，

必須要考慮這些外行和專家本身就具有知識系統的差異。公眾理解科學最邊緣的外行公民並非只是一群科學上無知的人。它們在文化方面有其獨特的見識，能夠在一些方面掌控比科學更加複雜的現象，特別是比專家更有可能在伴隨著已知現象而來的不為人知的現象方面做出決策。外行人對於風險的認識是由不同於專家合理行為和知識來決定的。

實證主義上的觀點一直主導著政策的脈絡，因此公民對於科技的質疑以及反對常常被汙名化為不理智的、無知以及對於科學的誤解。科學社會認為只要公眾理解科學就能排出公眾對於科技的質疑。知識和理解之間的差距被認為是對於科學的威脅。科學界的領導者認為公眾與科學之間的差異來自於不理解，一種認定無知的大眾需要被國家或受國家資助的科學救助的理論。

因此當公民對於科學的正當性提出質疑時，基本上官僚的處理方式是透過科學教育等單向的溝通方式來彌補，以增加公民對於科技發展的支持度。事實上，

民眾對於危險物質的回應實際上是受到既有價值、態度、社會互動與文化認同的影響。

常民知識與經驗在科技與社會領域中逐漸受到重視。面對擴大的風險治理，

如在歐盟發展新的科學與社會的關係。歐洲研究委員會設定三個發展重點，強調科技在過程中需要公民團體的對話參與。也強調科學的責任、公民參與、倫理風險衝擊。(周桂田 2007:195-196)

但是在科技的政策發展中，主流的科學觀點仍然會壓抑其他的知識來源，忽視風險並且擴大風險，因而公眾、國家、與科學家之間存在者嚴重的溝通問題。

「依照 Frankenfeld(1992:462)主張科技公民身份必須提供公民平等的權利以獲得

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多種的政治資源以促進公民平等的地位。他認為有四種科技公民身份的權利可適用在同世代或代際之間：（一）獲得知識與資訊的權利；（二）參與的權利；（三）

確保充分受告知而同意（informed consent）的之權利；（四）限制集體與個人遭受危害總量（total amount of endangerment）的權利。對 Frankenfeld 而言，科技公民身份的義務是比較微小的，有以下三種：（一）學習並使用知識的義務；（二）

參與的義務；（三）運用科技智能與科技公民美德（technological civic virtue）的義務。」(中文翻譯引自范玫芳 2008:194)而同時 Frankenfeld 也認為其所提出的規範性模型能夠使公民(常民)迅速的掌握和處理「應該如何治理風險以及為什麼」。

Frankenfeld 明確的定義現代的科技公民權利與義務，Jasanoff 提出公民認識論的概念，公民認識論指的是當一個新科技或技術出現在特定社會當中時，他的影響(不論是已發生或是未發生可能的)使得公民做出一些反映。而這些反應，在各個地方的文化、歷史、政治不同，公民共同產出的知識途徑也會不同，途徑不同，產出的內容也不盡相同。而為了要獲得群眾的廣泛支持，科學與政治一樣就必須符合這些已經在公眾心中根深蒂固的認識，一種共創知識的途徑。尤其當科學有助於做出重大的集體選擇時，此種方法能認識到更多元的知識，有助於在現今工業社會當中國家的信譽。

文化是怎樣影響人們看待和評價他們的世界？最重要的我們怎樣去適應這個積極的、充滿活力的、主觀動能的公眾概念。對於一切科學進步，這個集體既不能被動接受，也不恐懼的拒絕，而是塑造、構造、反映、書寫、實驗、把玩、

測試和抗拒科學與技術。因此即使同樣的科學技術發展，因為文化的不同，公眾對於科學的理解，轉變成公眾對於科學的多種理解。因此，目前對於科學的理解需要一個重大的轉變，即從詢問大眾對於某種特定事物的理解，轉向知識是怎樣作為集體行動的基礎來形成文化的。在政治文化的各個方面，也如同前述，科學

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與技術以不同的方式存在於公眾的頭腦之中，這種意象通過文化方面具體的知識反映出來。要特定的經過某些考驗，知識才能獲得權威。這些方式是獨特的、系統的，往往也是制度化的，透過慣例而不是正式的規則來闡明的。(Jasanoff 2005:254-255)

政治環境中，甚麼樣的知識才算是可靠的，更具體的說就是科學主張要如何才能變成權威。換句話說，公民認識論把科學的可信性概念化了，公民認識論將個體的知識或是對於事實的無知轉向了政治共同體如何去認識事物。公民對於科學技術的反應存在者跨文化多樣性。公民認識論也做為去了理解這種多樣性的一種手段。在國家政治的系統之下，事件的內容融入體制的形式與做法。公眾藉由此來評估他們統治者的可信度，不管是科學、技術、道德還是通常情況下的三者結合。(Jasanoff 2005:258)

公民認識論的特點，也包括表現、檢驗、核實、投入公共場域所使用的知識方式，只有當我們把公共生活部分想像成一個各種相矛盾的知識主張驗證場所，

以及建立國家行動可信性的劇場時，這一概念才具有意義。在技術密集的社會裡，

政府的信譽建設必然包括公眾的科學知識生產。Jasanoff(2005:259)歸結出六個關於公民認識論的六個基本的而且相互關聯的層面。在每個層面上，國家與國家的差異都很顯著。1.占主導地位的公共認知方式。2.確保課責的方式 3. 公眾展示的方式 4. 首選的客觀性表示 5.已經接受的專業知識基礎 6.專家機構的能見度。

圖表 1 公民知識論的特點⁴

美國好爭論英國共同參與德國尋求共識創造公共認知的

方式

多元論者，基於利益

體現的，基於服務社群主義者，基於機構。

公共課責制(基礎在於信任)

不信任的假定，法律的

信任的假定有關聯的

信任的假定基於角色

4 接續頁

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論證(方法) 社會技術實驗實證科學專家理性專家團體的能見

度

透明的多變的不透明的

表格來源：Jasanoff 2005:259

在民主社會中，政策相關的知識持有人必須設法說服公眾相信其可能性，無論公眾是否會在特定情況下積極的對他們的說法提出問題。每一個現代知識社會都有讓決策者和專家負責的方法，但這些過程和實質的意義卻因政治制度而異。

美國利用法律來做科學領域的爭論，而英國的官僚專家多年來為了公共利益服務而得到信任，在德國是保證討論議題時多元的社團組成，以代表多元論點。

論證的方法上，美國是以技術來證明技術本身，而英國的科技專家在公眾心目中的地位仍未動搖，德國則是有高壁壘以及審慎的監管程序，將所有利益團體進到同一個溝通平台，協商做出規範結論，替目前的問題找出解決方法。

Jasanoff(2005:267)同時指出現代知識社會中，專家存在的問題。專家是不可或缺的，由於現代知識的特有的不確定狀態，政府要如何說服民眾其所做為是負責任的行為？為了滿足這種不確定的狀態，社會去尋求更多知識，此時專家就必須達成這個任務。在民主政治中，專家的可信度與官員的合法性一樣重要。只是可信度的規則是在現代社會中都幾乎是不成文的，這種規則即為文化財產，是差異的來源。

簡單的分析台灣目前的現況，政策的通過或是要得到支持需要什麼樣的知識？

誰來創造知識？應該要用什樣的方式來表達傳遞這些知識？又如何確保這些知識的有效性？在基改的案例上，美國是由各個有興趣的團體，基於利益的關係而產生的多元論述，如企業、環保人員、研究團體等。在英國與德國除了利益外，

思考其最初構想的人比美國多了許多，許多人考慮較多的是需要什麼樣的資訊，

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而不僅是生物技術的產品與安全性。在英國，狂牛病後重創了英國官僚的形象，

英國也欲積極想辦法透過制度的創新形式來重建專家的信譽。

每個國家都對於產生和驗證知識有著一套受到體制與背景的慣例限制，在台灣的過去來看。根據周桂田(2004:211)指出在台灣不論是科技、環境、健康或是食品風險，皆傾向以單方面的科學宣導與教育方式，認為公眾只要接受正確的引導就能夠對科技產生正確的認識。這種在政府部門所形成的「專家政治」其中包括技術官僚與緊密的科學諮詢網絡，並且傾向以實證性的科學評估做為決策判斷的依據。又如周桂田(Ibid.:217)所述，台灣傾向是以「信託方式」治理，政府經常以公正不阿的「守護者」角色，提出效率、安全性、科研發展與國家競爭力的

「鐵三角方程式」來進行治理，也就是說這些菁英式的守護者執著於科學實證的方式。

就如同在英國發生的狂牛症事件一般，英國的食品安全一線官員 John Gummer 面對民眾對於狂牛症傳染輿論時，企圖以召開記者會，透過餵自己女兒吃牛肉漢堡的這個過程，傳達國家就像自己的父母一樣，保證牛肉是安全無虞。

在英國，傳統的公務員形象是負責任、服務傾向的「守護者」。即便如此，英國政府的形象還是因此受到很大的打擊，重創了人民對政府的信任。台灣政府部門所形成的「專家政治」在近年來的風險事件中，如 2008 年的三聚氰胺事件，衛生署招開記者會，決定將三聚氰胺檢驗標準，從原本不得檢出放寬到不得逾 2.5ppm，此舉引發各方嚴厲批評，也讓打著「專家」頭銜的時任衛生署長的台北榮總院長林芳郁因此黯然下台，辭職以示負責。儘管下台，但在交接典禮上，

他仍然強調「台灣要成為一個偉大的國家，絕對不是要多蓋幾座 101 和船堅砲利，

而必須是要靠的是人民的知識和品格。」⁵而在美國牛事件，行政院官員也是以

5 曾國華（2008 年 09 月 26 日）。毒奶事件下台林芳郁仍捍衛專業籲民眾相信學者專家。中央廣播電台。取自：http://news.rti.org.tw/index_newsContent.aspx?nid=169318.

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如葉金川「吃牛肉得狂牛症的機率，比被雷打到兩次的機率還低」楊志良「吃美牛若造成多人死亡就切腹」司徒文「騎機車比吃美國牛肉還危險」等等言論，也使得政府的聲譽下降。

台灣在論證的方法上，似乎比較類似英國的模式，基本上，科技專家在台灣人的心目中還是具有一定的地位。如前述中研院 2012 年所做的「第六期台灣社會變遷調查」環境組的問卷中，對於「台灣面對的環境問題及其解決方法，各方的看法並不一致，請問您最相信誰的說法」一題中，信任專家學者以及民間環保團體加總高達 83.8% (章英華、杜素豪 2011:309)，但對於國民黨以及民進黨的加總僅 5.5%。而在「請問您同不同意以下說法？關於複雜的科學與技術政策，應該由專家來決定」一題，非常同意與同意加總高達 86.5% (Ibid.)⁶。所以也可以說是，台灣目前還是非常依賴科技專家，又處於公民與政府較低的信任關係。

在每個現代的知識社會都有讓決策者和專家負責任的辦法，原本英國的公務人員是以多年來為了公共利益服務的過程中獲得了尊重與信任，逐漸被認可而獲得了信任，當這個信任因狂牛症而被打破時，導致了英國對於食品以及農業政策機構的全面改革。但即便是改革，也僅是讓這些人員的背景更加公開、廣泛會議的議題更加繁多。在台灣，公務人員的信任是來自於對於專家背景的認可。被信任的公務人員必須是經過特定的模式才能獲得，如醫生背景的公務人員，或是國內外大學的專家等，公民對於公務人員的信任來自於專家的背景，而不是長期以來的公共利益服務過程。而課責的方式，則偏向英國，當問題發生時，特定的政治官員下台，重組，重新召開會議，擴大議題。

6 關於該題內文請參閱中研院「第六期台灣社會變遷調查」報告附錄三「研究問卷Ⅱ環境組調查次數分配表」

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因此在本研究中，藉由細懸浮案例來描述台灣的公民知識論的走向。如上述台灣目前是依賴科技專家，有處於不信任政府的狀態。因此過去我國對科技議題的政策治理，以傾向以實證性的科學評估做決策判斷依據的信託「專家政治」已經面臨到了困境，民眾不再相信政府所提出的「專業知識」。不再相信的原因如，

國家重產業輕風險的決策脈絡(周桂田 2002:101)，過去的風險缺乏民主溝通，抑或是溝通缺乏程序正義，另外還有政府在做風險溝通時，是以教育的方式來指導民眾。依據 Jasanoff（2005:257）研究，過去幾十年來不論是美國德國英國，對於科技政策的討論一直很難離開「公眾理解科學」這個概念。主要的科學社會很遺憾公眾對於科學的了解不夠，因此大力提倡公眾增進對於科學的了解，並且將公眾理解科學模式納入官方政策當中。但這個模式是建立在科學家們(或是官方) 主觀認為科學的誤解來自於民眾對於科技的不了解，而知識和理解之間的這種差距被認為是科學的威脅。在這種認知背景之下，發展一種認定無知的公眾需要被國家和受國家資助的科學救助理念。

而根據本研究初步研究發現，台灣社會運動團體，由於不再相信政府所提供的「官方知識」，但又鑒於科學爭議相當的複雜以及具有高度的不確定性，在社會面向上，公民感受到某種既定的威脅，但因為對風險的未知於無知或是無能去知，為了形成一個有別於官方的科學知識論述，尋求外部的專家學者來提出其他科學論述，以形成政治壓力來對抗政府所提出的官方論述。台灣的公民知識論轉變，在地的社會運動團體，結合非官方的專家學者，策略性的來對抗官方論述，

而引發一系列的科學爭議。由細懸浮案例中，在地社會運動團體除了結合非官方的學者來對抗官方論述，也將許多專家學者聚集在一起，擴展與匯集新的台灣在地風險論述，促進社會對於細懸浮微粒的風險敏感度以及政治行動。信託概念在台灣已經被轉換，而且已經轉換了。依照 Jasanoff 所提的公民認識論，台灣社會的自我保護模式正在改變，從原本的信託模式，轉變成社會運動團體結合外部專

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家，尋求新知來對抗政府的技術官僚以及科學諮詢網絡，以此來發展社會強健性。

不同於 Frankenfeld 對於科技公民身分的理論，將公民的權利以及義務制定為一系統性的方法。Jasanoff 的公民認識論是起於各個地方不同文化而一所創造的風險溝通、知識創造途徑。科學是一種社會活動，科學和技術建立社會秩序，

不僅僅是以創造科學知識本身為目的。公眾的問題圍繞著科技應該如何構成生活，

答案又反過決定科學研究的目的和手段。因此，科學是始於民眾，而科學產出後，

公民又必須依照一定的(慣例的)方式去接納或是排除這項科學或技術。這並非 Frankenfeld 所提出的科技公民理論，而且公民本身即嵌合在其中。

3.研究架構與方法

本文的背景是 Beck 所論的第二現代、反身性社會、以及風險治理等觀點，

借由此觀點窺視現代整體的科技問題，而利用 Jasanoff 的公民知識論觀點，來探討在地文化的知識建立以及社會運作模式。而本文的結構在於兩條主軸，政策決策制定運作、社會運動團體的推動。中間的縱軸則是政策決策者與社運團體的拉扯過程，以及互相採取各種不同知識的角力。藉由經過文獻分析以及深入訪談，

來了解台灣細懸浮微粒政策制訂模式以及台灣公民知識論述是否有一模式。

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3.1 研究架構：

圖表 2 研究架構

3.2 研究方法：

文獻分析法：本文欲利用文獻分析法，找尋歷史資料與記錄，比較及分析評鑑，從關於政府政策、環保署的政策與管制過程，以及參與行動的公民、社運團體、知識學者，收集客觀的背景資料，從資料中了解、並且建立、解釋社會現象。

這些資料包括關於理論的文獻，台灣在地文獻、以及新聞資料。對於 PM2.5 的議題中，在政府方面，環保署對於台灣 PM2.5 的在地科學研究、公告修法與目標，以及未來的政策計劃，另外對於社運團體或知識份子所提出的科學質疑的回應與互動都在算是文獻方析當中。另一方面推動 PM2.5 的社運團體，其推行的行動，以及知識論述，其他如社運團體所舉辦關於 PM2.5 的研討會、記者會，

這些都是相當重要的文獻紀錄。另外其他如較偏向科學方面的科學數據、方法論等爭議的文獻，在本文中也會稍做處理。

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深入訪談法：現代科學是一種社會活動，而這種活動要建立，必須是在信任與不信任、理解與不理解、溝通與不溝通之間相互摩擦，科學與技術在這個過程中以不同的形式、理解存在公眾的腦中，經過特定的社會模式消化後發展成現代的各種科技知識。要將這種特定的社會文化模式具體的意象化，必須經過對於案件的分析，但案件的分析無法理解複雜、抽象的問題，這些問題通常在表面上是看不到的。透過深入訪談的方式，了解受訪者個人的感受、生活與經驗的陳述，

藉著與受訪者彼此的對話，獲得、了解及解釋受訪者個人對社會事實的認知，弭補文獻方析不足的地方。

本文的研究受訪者區分為政策規劃決策者、不同的知識專家、以及推動 PM2.5 的主要社運團體。深入訪談政策規劃決策者是為了瞭解整個政策運作規劃更全面也更詳細的了解，在文獻資料中只看的到已制定的政策、跟簡易的政策制定過程，但並無法看出利益團體在其中的影響、以及政策制定時的社會原因與社會風貌。畢竟，政策是因為人為推動、推動是因為人民需要、人民需要創造科技想像、而科技又回應人民的需求。這個過程中，訪談社運團體即是因為要了解其中的需求，而因這個需求，它們做了什麼對策、採取什麼樣的論述策略、位置以及行動。擁有不同知識的專家，在其中又提供了什麼樣不同的知識論述、引發知識爭論。這些政策制定、在地公民運動以及不同專家的知識爭論，正型塑關於台灣在地的細懸浮微粒公民知識論。

3.3 章節說明：

第一章為研究計畫、文獻回顧以及導論。第二章「細懸浮微粒的背景介紹」，處理過去細懸浮微粒議題在國際上的出現、關注、管制內容以及細懸浮微粒會造成什麼樣的傷害，國際間對於懸浮微粒的監測，已逐漸由傳統較大的懸浮微粒走

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向細懸微粒。1999 年，台灣開始執行「微粒空氣汙染健康風險評估計畫」，而隨著時間推移至 2005 年，由於全台 76 座的細微粒測站的建置，台灣在地研究發現，

在原先管制的粒徑小於 10 微米的懸浮微粒，已經越趨於粒徑小於 2.5 微米以下，

細微粒佔懸浮微粒至少一半以上，其中又以北部最多，達 62.4％、其次是中部的 60%、南部的 53.6％，至於東部與離島分別為至 54.7％與 43.6％⁷，但在此時，

這種小於 2.5 微米的懸浮微粒鮮為人知。

研究出懸浮微粒中大多數為細微粒時，台大職業醫學與工業衛生研究所教授詹長權表示，根據國內外研究，越小的懸浮微粒，對人體的危害越大，不僅造成呼吸系統的疾病，也與心臟病有關。大粒徑的懸浮微粒（PM10），肉眼無法看到，連鼻毛也無法過濾，卻可透過呼吸道進入人體肺部，而 PM2.5 甚至可直接進入更小的肺泡中，造成急性病症或慢性健康的傷害。懸浮微粒也威脅心臟病患，

增加心臟病發作與死亡機率。

同樣此時，政府對空汙的管制是什麼？政府因應國際上新興風險議題所做的的管制又做了甚麼樣的措施？對於管制細懸浮微粒又抱持著怎樣的態度。在做環境管理的工作又面臨了什麼樣的困難。

第三章「國光石化的運動興起」過去台灣較受矚目的是四大空氣汙染粒狀污染物、硫氧化物、氮氧化物、揮發性有機物(VOCs)，而在本文的分析之下，初步認為在細懸浮微粒案件成熟之前，台灣對於空氣汙染的議題是相當分散的，四大汙染物有時候會被分開來討論，有時候又會放在一起討論，大多數時候比較引起

7 鍾麗華（2005 年 10 月 12 日）。細懸浮微粒北部最多。自由電子報。取自：

http://www.libertytimes.com.tw/2005/new/oct/12/today-life2.htm

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社會大眾反應的是關於大陸沙塵暴的來襲，而沙塵暴又夾雜的大量的四大汙染物，

另外還有汞、戴奧辛、砷、鉛、鎘等。

細懸浮微粒議題是鑲嵌在國光石化議題當中，國光石化的環評過程因為細懸浮微粒健康風險議題更加引發爭議，而細懸浮微粒的議題也因國光石化的環評過程而更加受人注目以及更加成熟其風險知識。也因此，第三章處理國光石化的背景資料，國光石化是一個從上而下的政策，由政府領導發展的產業。而在這個由政府領導發展的產業，缺乏風險溝通，而後的公民運動與細懸浮微粒議題興起，

很快顯現政府對於風險評估、風險溝通與整體產業規劃都做的不夠完善。

第四章「國光石化的運動興起」是以國光石化環評進行中作為分界，此時的細懸浮微粒議題開始浮上輿論，公民知識開始形塑。從第三章台中火力發電廠的擴廠爭議，到同時進行中的國光石化環評健康風險爭議，中間散落的空汙問題，

到當外部專家提出新的科學知識，而社會運動團體藉由納入外部專家的知識來拓展其風險論述的正當性，逐漸將空汙議題凝聚細懸浮微粒為重要的軸心之一，成為一股新的政治壓力來強化公民與社會關係。

而對於行動者提出的知識，政府如何回應？第四章主要描述兩個風險的爭議，

一是健康風險爭議，二是專家背景的爭議。描述當外部專家莊秉潔提出新的知識論述時，在此種專業競賽中，科技官僚如何面對外部的知識，鞏固其正當性。而在現在的風險社會中，科學已經成為政治信賴的一項重要指標。什麼樣的知識才算是可靠的、能獲得公眾信賴的？誰是專家？專家的背景又該是什麼？而某種特定的科學知識在政府政策的運作過程中能獲得民眾信任、而不是成為破壞政府與公民運作的引爆點。事實上，根據周桂田教授對於風險的研究，現今台灣社會正處於技術官僚專家政治主導之隱匿、遲滯風險的結構與管制文化，民眾對於政府