標準最後的訂定

第五章國光石化停止投資後細懸浮微粒的管制爭議

1. 公民監督細懸浮微粒的管制

2.3 標準最後的訂定

2.3.1 標準從何而來？

限制背景資料太少、經費太少、研究時間太短，算不出本土流行病學的劑量反應關係，那麼標準從何而來？

環保署空保處受訪主管對於標準的訂定，則表示：那我們這邊的是說，我們

委託台大的醫療團隊，他們建議出來是在美日的標準，那是當時的數據，當然現

在美國又降低了一點。

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在採訪環保署聘任研究健康標準的教授表示：依照健康來講，當然我也稍微調了一下，假設說真的用健康，也可以用世界衛生組織的標準，只是當時我的解讀是，世界衛生組織跟美國的基本上是用同樣的東西來做解讀，那到美國年帄均要訂 15(μ g/m³)，他尌把他解讀比較像 15(μ g/m³)，那世界衛生組織也是用同樣的資料，只是世界衛生組織要用比較大的安全範圍，尌把它訂在 10(μ g/m³)。

當然我是覺得說，我也稍微考量到可不可行，你把它訂在 10(μ g/m³)，我看環保署尌躺在那邊，因為根本做不到嘛，我當時是還有考量到這個。因為你不可能訂 70 幾(μ g/m³)的，那 50(μ g/m³)對她們來講也太簡單了，那當然是跟美國日本一樣。那如果他要去調一點，說我們沒有美國日本那麼厲害，那尌不是我的事情。(受訪者專家 4)

環保署則在之前的新聞稿⁸⁸中宣稱：本署認為標準訂定不應是漫天喊價式的決策，應該回歸法制及學理基礎。

事實上環保署也有其困難，環保署空保處主管 1 表示：我們為什麼選擇美日標準？是因為當時那是將細懸浮微粒立法規範的國家中最嚴格的，其他沒有，歐盟年帄均值還是 25μ g/m³，當然我們也去跑過模式，假設我們以為我們防治策略，再加上外來的 PM2.5 算下來，也是有他的挑戰性在，我舉個例子，台灣在我們初步估算下，現在假設我們把所有工廠都關起來，把所有的車子不騎不要動，

這兩項如果通通都不要計算，背景值都還有 11μ g/m³，這也包括我們大自然本身的，尤其我們又是海島國家，另外也包括境外傳輸的部分。如果是這樣，我哪敢訂到 10μ g/m³，假設我訂到 10μ g/m³，別人也會質疑我是怎麼訂的，人家模式跑出來說基礎 11μ g/m³，那我訂 10μ g/m³顯然是騙人的。因此我們考量美國

88 環保署 (2010)，環保署回應「國光石化對衍生性 PM2.5 的健康危害說明」報導新聞稿。

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以 10 年為一個目標，訂出來 15μ g/m³，然後每 5 年會做一個期中檢討，然後預計 10 年達標，所以我們訂出來 101 年，我們也希望能在 109 年或是 2020 年能達到。

主管 2 也表示：台灣的標準如果要採取 WHO 的標準是不實際的，因為台灣的背景值尌已經超過了 WHO 的標準，如果訂了這個標準而不是我們在 3 年 5 年所能達到的標準，那是一個不負責任的標準，曲高和寡，而且不容易做到。我們現在的標準可能比國際歐美差一點，但這並不表示我們對環境的不重視，而是我們要達到標準，要有很多的配套、經費、作為，所以標準訂定比國外高一點其實沒有什麼關係。民間偏好的標準跟政府訂定的標準這個是見仁見智，環境團體以他的觀點來希望政府訂高一點的標準這點並沒有錯。但是政府必頇要考量經費、預算、

能力。他在處理這個標準上要達到這個標準，他能夠有多少籌碼，他能夠在這個期程，這個時間能不能達標，民間的環保團體當然可以建議，但是根據經驗，訂個標準是要考慮到人力、預算與其他各種客觀條件的配合，這是對民眾的一種負責任的態度，不然政府唱高調，結果政策都跳票，這樣也並不好。

也就是說在細懸浮微粒這個科學議題政策，原本是稱根據科學的考量來訂定的標準，而官方也宣稱「標準訂定不應是漫天喊價式的決策，應該回歸法制及學理基礎。」但事實上，雖然標準是科學的，但政策並不是科學的，細懸浮微粒的標準訂定已經一腳跨入了社會脈絡。

2.3.2 產業界的壓力

政策本身的動態性，也就是非以往技術官僚政治，來主導政治的訂定。政策是揉合民間、產業、官方、學術、與科學共同進行論述競爭而成的。而這個論述競爭的也是作為社會創新的動態過程。而在細懸浮微粒的這個科學議題的標準訂

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定中，論述者產業，同樣的也釋出壓力。受訪者專家 4：後來那是你國家的環境政策，你願不願意做。因為那都是跟燃燒產業、工業產業有關，你願意把這些東西被燒掉嗎？你有沒替付的東西？那其實是很複雜的東西，當然這些都已經跟我沒有關係了，我只是講說我這是健康的考量，是這樣子，其他的話是政策部分，

你要自己去算。

事實上，由於這個政策是經過馬英九總統親自公開答應民眾將會盡速訂定，

也因此在對於開始管制這方面，經濟部、工業局與部分的國營事業是有其共識。

也就是說，確定標準要訂了，但是訂多少？檢測方法如何？立即達成與目標年限？

才是產業界論述競爭的重點。如許多部會建議在標準中直接寫明 109 年是目標年，

免得當修正標準一通過，立刻會發現很多地區都超過標準。也有國營事業提出分區管制，例如高屏地區工廠多，一定無法達到標準，到時環保團體會向產業施壓，

進而影響高屏地區產業發展。但環保署⁸⁹表示，並不打算實行分區管制因為對民眾而言享有好的空氣品質人人平等。同時工業局也質疑訂的標準很難說服人，理由是全台目前只有 8 個測站，代表性不足；而關於 pm2.5 對人體的影響，指環保署委託的學者研究時間太短，這也沒代表性。最好不要一次把標準訂那麼高，而是持續研究，再滾動式檢討。訪談中的空保處主管 1 表示：

他講的也不盡然沒道理，因為 WHO 的標準他也訂了四個階段，即便你跟隨 WHO 的標準他也有四個階段，不是說人家哪個階段尌是不對，WHO 也有講說，

你各個國家是可以看你國家自己的經濟情況、科技、人物等，整個因素可以去考量，它們會有四個階段的建議。你說經濟部它們認為我們台灣到底要不要一下子訂到這個地方，當然我們訂的還不是最嚴的，我們訂的是在第一階段

⁹⁰

到準則值

89 朱淑娟〈2012 年 02 月 07 日〉。PM2.5 標準訂定工業局質疑可能太嚴。環境報導。取自：

http://shuchuan7.blogspot.jp/2012/02/pm25.html

90 應為過渡期標準 3

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的中間，他準則還更嚴。那我們的問題是，第一個，要不要訂到這麼嚴？第二個，

要不要分區？譬如說南部比較嚴重，治理比較困難，目標訂鬆一點。但是當時我們的看法是，台灣很小，而且每個人的生命價值是一樣的，我們認為我們訂的這個值，只要去努力，109 年有可能去達到。而且這也是經過我們委託台大醫學院做出來的建議，而且有幾個國家也訂了國家標準在那裏。我們也是有對它們做說明，當然在場環保團體也是有表示它們的訴求，所以我們尌這樣訂下來。

這樣的模式形成了一個動態的過程，雖然大家都有對於標準法規的訂定共識，

但在其他論述方面就開始論爭，嚴格於否。產業界的給政府壓力，而民間結合專家提出新的知識論述一方面支持，一方面希望標準加嚴。這是一個微小的改變，

動態的政治折衝，而非單像以往技術官僚藉由預測、分析來「規劃」，來主導政治的訂定。

2.3.3 如何達到目標？

對於標準訂定的論述動態的過程，公民結合學者、學術論點，政府也結合學者、學術論點，學術自己本身也有論述的不同，產業界也提出不同的問題。經由這個相互科學論述競爭的過程，訂定了有關於細懸浮微粒的標準。但是，標準如何達成？

如何達到目標，許多人都有疑問，基於前述人民對於政府過去隱匿、遲滯的不信任，即使是不是刻意隱匿，但忽略公民知識的成長，也加深了這種不信任的關係，而這種不信任的關係直接懷疑到政府的實踐能力。蔡智豪表示，台灣目前 75 個空氣品質測站很多設在公園、學校，並非人民長時間直接曝露空氣汙染的環境，認為政府這是在美化數據。彰化醫界聯盟張淑芬⁹¹表示，偏遠地方要重視，

91 朱淑娟〈2012 年 03 月 02 日〉。PM2.5 公聽會環團：標準應再加嚴。環境報導。取自：

http://shuchuan7.blogspot.jp/2012/03/pm25.html

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中南部的空氣汙染很嚴重，但六輕所在地的雲林卻只有三個監測站，民眾提出質疑，環保局就回應：六輕會自己監測。她問：「六輕測到汙染會跟你說嗎？」。

受訪者公民團體 1 表示：謝燕儒是有來正式拜會，但那是八月的事情。算是他有熱心啦他也是彰化人，其實我也不太會講，但我覺得作為一個處長應該要更積極一點，而且我覺得他可能授權不足。我覺得政府是比較多嘴巴講講，行動力不足，不要用嘴講，論文一百篇沒有行動都是天上的東西，台灣人沒有受益到，

沒有改變。我覺得兩年過後還是改變很少。……他是每次我們討論都有在下面聽啦，他也知道之我是對什麼地方有意見。我也是懂他有他的無力，但他還是講這種話我尌覺得比較受不了。

雖然環保署表示，他們早已經有準備上位計劃，同時在環保署的 2011 年 5 月的行動報告可以看到環保署對於細懸浮微粒的規劃：為研議 PM2.5 減量對策，

98 年 9 月擬定 PM2.5 管制上位計畫，由空保處各科、監資處及環檢所共同執行；

並採滾動式管理，逐期推動。依原規劃本（100）年度工作重點在於空氣品質標準研定、檢測方法及相關評估工具（空品模式、社經衝擊）等。另外環保署在公告草案時，也表示未來將加嚴管制。為配合 PM2.5 空氣品質標準實施，已規劃加嚴電力業、鋼鐵業等大型固定污染源排放標準，並積極推動電池交換營運系統，

促進電動車發展，以改善國內都會區機動車輛造成的空氣污染問題。

中興大學環工所敎授莊秉潔⁹²多次提到，只要台灣的燃煤電廠改燒天然氣，

PM2.5 的問題立刻可改善。但光是這點要落實就很難，特別是政府一宣布核一、

二、三不延役後，多個火力電廠立刻提出擴增機組計畫。而環保署目前針對燃煤電廠的改善計畫也只是加嚴排放標準，並未要求電廠改燒天然氣。

92 朱淑娟〈2012 年 03 月 02 日〉。PM2.5 公聽會環團：標準應再加嚴。環境報導。取自：