師範教育法到師資培育法的大變革

解嚴後民間社會對壟斷、獨占市場特別在意，尤其是由政府主導、

支配且具有保護、操縱的作為，更是眾矢之的。師範教育，有助於國 家控制、複製社會不平等（鄭世仁，1995：7），且具有濃厚保護師範 校院培育的市場，在教育改革潮流中，毋庸諱言，被列為檢討的對象 是理所當然。政府也瞭解師範教育法原先設計與現實運作層面已經脫 節，不符合政府實際運作的需要和民間社會多元開放的期望，因此，

在 1988 年 3 月籌組研修師範教育法小組進行研修。

師範教育法是戒嚴時代的產物，不脫威權體制的意涵，在進入威 權轉型之後，隨著社會的演進，它的時代性留下型變、再造的空間。

師範教育法原先的規劃設計，與解嚴伴隨而來的「民主化」、「自由化」、

「多元化」聲音，幾乎扞格不入。依據教育部（1995：26）提出的《中 華民國教育報告書：邁向二十一世紀的教育遠景》，指出未來教育革新 的十大原則中，包括「追求民主開放」、「邁向自由多元」在內，有關 追求民主開放一項，強調「主權在民是民主社會的重要條件」；而在邁 向自由多元一項，則更明確敘及「自由是尊重市場調節機能，減少不 必要的干預。多元是提供多種不同的方式以供選擇，自由與市場是現 代教育的趨勢」。因此，師範教育法的研修，除了最具爭議的師範教育

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一元化之外，其他主要有，師範公費畢業生不得從事教育以外的工作 與升學，對師範生社會流動和生涯進路規劃產生負面影響；培育的目 的在調適師資供需均衡，卻造成供需失調，亦即「缺乏」、「過剩」兩 種情況同時出現的奇特現象；師範校院部分科系無法招收足額學生，

導致培育功能萎縮等（李建興，1990：96-97）。師範教育一元化出現爭 議的癥結，有從市場利益為出發的「師範教育大家辦」和「教師職業 大家分」或所謂體制外對合法性的挑戰；有從尊重教育專業的角度切 入，質疑師範教育等於教育學分訓練（除長期培育外，另有短期修習 教育學分之訓練），或所謂體制內對合理性的爭議（陳伯璋，1991a：

151；鄭世仁，1995：13-19），已在前述提及。以當時的政經環境來看，

在政治上，師範教育的一元培育政策已不具社會認同；在經濟上，政 府干預的培育也產生失靈現象。因此，藉由解嚴進行變革，正是師資 培育型變、再造的機會。

政府推動政策有一定的程序，大體而言，從政策問題形成、政策 規劃、政策合法化到政策執行階段，所花費的時間相當冗長，耗費的 成本也極為高昂，這是眾所周知。但是，以民主國家的政治變遷而言，

執政黨的執政完全取決於民意，以執政一任 4 年來看政策變革推動的 時間，7 年完成師資培育模式的調整，似又失去變革的意義。不過，無 論是何種因素影響師資培育模式變革的時程，最後仍然擋不住民意的 力量，新的師資培育模式終在 1994 年修正公布施行。從修正後的師資 培育法內容來看，經大刀闊斧後，師資培育法已看不出係由師範教育 法雕琢而來的明顯痕跡，嚴格而言，已屬重起爐灶的師資培育新模式。

從修法的小局面，到立新法的大變革，師資培育的確在 1994 年有 多元開放的新局 ⁸⁷

87 師範教育法修正草案由行政院 1992 年函送立法院審議的名稱仍為「師範教育法」，1993 年 10 月 27 日立法院教育、法制兩委員會第二屆第二會期第四次聯席會通過將「師範教育法」改為「師

。主要的改變有：師資全面提高到大學學歷；培育

164 少，在整個師資培育數量上只占 0.68%（教育部，2011b：411-412、487）。

從一元化公費制度，到多元化自費為主的培育模式，其變革極為巨大。

資料來源：摘錄自教育部，2011b，《中華民國師資培育統計年報（99 年版）》，頁 411-412、487。

資培育法」，並經 1994 年 1 月 18 日立法院第二屆第二會期第三十四次會議第二、三讀會通過（立 法院秘書處，1994：1、120-121、191、214）。

88 依據 1994 年 2 月 7 日修正公布施行的師資培育法第 11 條第 2 項規定，公費生限縮在就讀師資 類科不足之學系或畢業後自願至偏遠或特殊地區學校服務學生為原則，與師範教育法規定的師 範校院學生在校肄業期間免繳學費，並以給予公費為原則；一限縮，一普化，兩者大不同。

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依照師資培育法的規範，政府不能依循過去完全干預的方式培育 師資，法律的授權也僅止於政府訂定教育學程的設立標準，做為辦理 教育學程的准駁依據，以及大學法規定政府對大學設立教育院系所的 審核權限。遊戲規則訂立之後，政府只能從核准開辦的審查寬嚴上衡 酌，不再限制非師範校院辦理師資培育工作。

在師資培育法所具有的特色方面，依據《第六次中華民國教育年 鑑》對師範教育法和師資培育法提出的比較，師資培育法具有五項特 色，包括：一、師資培育管道多元化，以因應開放社會之需求；二、

師資培育以自費為主，兼採公費與助學金等方式實施；三、教師資格 之取得採初檢與複檢二階段之檢定制度，以維持師資水準；四、重視 教育實習輔導，以協助教師專業成長；五、加強教師在職進修，以增 進教學知能（教育部，1996：1075）。

不過，監察院教育及文化委員會 1999 年度專案研究有關多元師資 培育制度問題，2000 年 2 月完成調查，以 2000 年 3 月 1 日臺（89）教 字第 892400090 號函向教育部提出調查意見，調查意見指出，自 1994 年 2 月 7 日師資培育法公布迄今，師資培育政策業由一元化轉變為多 元化，由計畫制轉變為儲備制，此一轉變符合社會之趨勢，原則上應 受到肯定，惟在職前教育、教育實習及在職進修等師資培育過程中均 衍生一些問題。此一調查意見，也正是往後師資培育政策微調的重要 依據之一。

從 1995 年非師範校院加入師資培育行列，到 2005 年已呈現百花 怒放的景象，此一現象，可以從表 5-2、5-3 師資培育之大學 ⁸⁹

89 「師資培育之大學」一詞，在師資培育法 2002 年 7 月 24 日修正公布之後，始有明確的定義，

即指師範校院、設有師資培育相關學系或師資培育中心之大學稱之；至於在 1994 年 2 月 7 日修 正公布施行的師資培育法，對核定開辦師資培育的大學校院，通稱為「師資培育機構」。本文以

「師資培育機構」和「師資培育之大學」二詞，交互使用。另，2005 年全國大學校院（不含軍 警學校）總計 145 校，經核定辦理師資培育之大學有 75 校，占全國大學校院 51.72%。（2005 年

、培育

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類科及核定招生名額來看（教育部，2007：262-266、278）。

表 5-2 至 94 學年度師資培育之大學暨培育類科數量統計

資料來源：整理自教育部，2007，《中華民國師資培育統計年報（95 年版）》，頁 262-266。

表 5-3 84-100 學年度各師資培育類別核定招生名額統計

資料來源：摘錄自教育部，2011b，《中華民國師資培育統計年報（99 年版）》，頁 411-412。

全國大學校院校數資料來源：教育部全球資訊網，2009/11/23）

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從法的立場來看，政府從過去的高度干預走入低度管制 ⁹⁰

師範教育法一元化公費培育，係採政府調控供需來達成均衡；師 資培育法則擬採由市場供需決定均衡，政府僅在師資培育的素質考量 上，對培育機構的資格、能力及培育過程加以把關。一元化公費的培 育，雖然政府每年都要進行師資培育需求數量的調查，但是培育出來 的公費畢業生仍然無法達到最適配置，往往還需要在過與不及當中進 行調整，才能達到供需均衡狀態。反觀，由市場供需決定均衡的培育 機制，讓它在平穩、和諧的社會中運作，或許是臺灣在威權轉型之後，

倡導自由經濟市場一個好的試驗途徑。

，除政 府有決定培育部分公費生數量的權力，對申設教育院系所、教育學程 有審核的權限，及進行師資培育機構的評鑑（參閱附錄 4）之外，在實 際執行層面上，甚至可以說政府在師資培育機構的核設、開班、招生、

培訓等機制，已接近鬆散的管制。

在經濟學裡，政府對私人經濟活動進行數量限制或經營許可，都 屬於政府管制的內涵，脫離了市場機能的範疇。1994 年以後採用的師 資培育模式，需經申請核准程序，培育名額也有數量的限制，嚴格而 言，它仍然處於政府干預的狀態，惟朝向古典政治經濟學所認為的政 府管理得愈少愈好，讓市場機能得以充分運作。粗略的歸類，政府的 態度偏向市場供需的開放師資培育，採取鬆散的低度管制，形同由「市 場機能」運作的培育機制。

在政府有增無減核准有意願加入培育市場的機構幾近未管制時，

培育的數量即呈現年年成長，到 2004 年達最高峰，當年度核定招生名 額為 21,805 人（如表 5-3），而教師職場需求量因少子化、退休潮已減

90 林文瑛、王震武（1996：64）將戰後臺灣的師資培育分為三個時期：沒有法源的管制時期、依 師範教育法的管制時期、依師資培育法的管制時期。

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