一、從管制到解除管制的演變
社會科學，特別是經濟學此一對公共政策具有最大影響力的學門，在思考 管制時，通常一開始是從市場失靈(market failure)的概念開始，特別在 1950 年 代到 1960 年代，甚至到 1970 年代，社會科學家通常視市場失靈為政府干預的 充分正當理由522。例如美國新政時期，其回應大蕭條時代銀行問題的解決方案，
乃是進入管制、價格管制、區分商業銀行與投資銀行，並密切監督投資與相關
519Reeves & Stucke, supra note 508, at 1570-1581.
520See U.S. Department of Justice and the Federal Trade Commission, Horizontal Merger Guidelines § 1(2010): ” …These Guidelines should be read with the awareness that merger analysis does not consist of uniform application of a single methodology. Rather, it is a fact-specific process through which the Agencies, guided by their extensive experience, apply a range of analytical tools to the reasonably available and reliable evidence to evaluate competitive concerns in a limited period of time. Where these Guidelines provide examples, they are illustrative and do not exhaust the applications of the relevant principle.….”, available at http://www.justice.gov/atr/public/guidelines/hmg-2010.html.
521Reeves & Stucke, supra note 508, at 1581; J. Thomas Rosch, Comm’r, Fed. Trade Comm’n, Managing Irrationality: Some Observations on Behavioral Economics and the Creation of the Consumer Financial Protection Agency, Remarks at Conference on the Regulation of Consumer Financial Products 9 (Jan. 6, 2010) available at http://www.ftc.gov/speeches/rosch/100106financial-products.pdf.
522Edard Balleisen& David Moss, Introduction, in GOVERNMENT ANDMARKETS: TOWARD ANEW THEORY OFREGULATION1, 2 (Edward J. Balleisen & David A. Moss eds. 2010).
行為等523。至 1970 年代末期，社會科學家開始更仔細關注政府失靈(government
failure)的問題，亦即縱使在市場失靈的情況，政策決定者在嘗試解決市場弊病
時卻有可能造成更壞的結果。按政策制定者總被特殊利益團體擄獲(capture)，或 因誘因薄弱或無效監管而偏離原先為公共利益服務的目的，甚且縱使政策制定 者出於最佳意圖與誘因，仍然可能因為欠缺足夠資訊而失敗，而命令控制型管 制，因為踐踏在良好運作的市場中為關鍵資訊承載者的價格機制，特別會有資 訊不足的問題。也因此政府失靈也逐漸取代市場失靈成為研究主題。學術思潮 對於政府的樂觀主義也逐漸被懷疑主義所取代524。政治上而言，於 1970 年代，因政府企業的管制與介入日深，通貨膨脹的 壓力促使尼克森政府對私經濟領域展開一連串的工資或價格控制，而擾亂了競 爭價格在分配資源的角色，聯邦政府的預算負債也隨著諸多經濟管制大幅提高，
這些重重的壓力，提升了大眾對解除管制的支持程度，而解除管制遂變成宣揚 應降低政府在經濟領域的角色以回歸市場解決方案者的信仰525。再加上從
George Stigler 到 Alfred Kahn 等學者的推動，解除管制運動反應了美國智識思潮
的全面轉移。到 1990 年代，關於管制的盛行學術觀點，特別在經濟學，不僅包 括古老的市場失靈架構，也涵蓋以理性行為個人決策假設組織政治活動之利益 團體模式為基礎等政治經濟學理論。而管制一詞，也日趨有負面意涵，特別是 在蘇聯解體與共產主義崩潰的時刻526。523Karmel, supra note 442, at 856.
524Balleisen& Moss, supra note 522, in GOVERNMENT ANDMARKETS: TOWARD ANEW THEORY OF
REGULATION, supra note 522, at 1.2.
525Thomas M. Arnold & Jerry L. Stevens, Mixed Agendas and Government Regulation of Business:
Can We Clean Up the Mess?, 45 U. RICH. L. REV. 1059, 1070 (2011).
526Edard Balleisen& David Moss, supra note 522, in GOVERNMENT ANDMARKETS: TOWARD ANEW THEORY OFREGULATION, supra note 522, at 2-3.
而這波解除管制的浪潮，對金融業最明顯的影響就是金融合併盛行，大型 金融集團形成，而管制也逐步被移除，隨著自由放任主義主宰美國政府，縱使 有管制存在，管制也相當寬鬆527。不論民主黨或共和黨，對於解除管制都一樣 不遺餘力。1994 年的瑞格－尼爾跨州銀行與分行法(The Riegle-Neal Interstate
Banking and Branching Act)，允許銀行跨州經營是由民主黨控制的政府與國會通
過的。但是重要的 Gramm-Leach-Bliley Act，允許銀行經營更廣泛業務，包括保 險與證券，卻是由共和黨占多數的國會通過。除此之外，柯林頓政府期間的美 國司法部反托拉斯法部門，允許 1998 年重要的 Citicorp 與 Traveler Group 結合 案，這結合案最後產生了 Citigroup；而布希政府期間的美國司法部反托拉斯法 部門，也同樣同意了包括 Wells Fargo 與 Wachovia 結合案在內的諸多金融機構 結合案528。二、 再管制與行為經濟學
(一) 金融危機的衝擊
然而，2008 年的金融崩解，或許正是懷疑解除管制意識型態的時刻529。金 融危機後不久，Richard A. Posner 迅速撰寫了「資本主義的失敗」(A Failure of
Capitalism)一書，其以大蕭條(Depression)一詞形容金融危機帶來的後果，並認
為此蕭條乃是市場失靈(market failure)的結果，並主張需要更積極、有智慧的政 府維持資本主義經濟模式免於走向歧途；解除金融管制的運動，誇大了自由放 任式(laissez faire)資本主義的自我療癒與恢復力。這次的大蕭條重創經濟自由主 義者的核心，因為其大部分並非因為政府過度管制經濟並束縛自由企業，毋寧527Foer, supra note 434, at 5.
528‘Too Big to Fail?’: The Role of Antitrust Law in Government-Funded Consolidation in the Banking Industry: Hearing Before the Subcomm. on Courts and Competition Policy of the Comm. on the Judiciary H.R., supra note 435, at 3 (statement of Howard Coble, a Rep. in Cong. from the State of N.C.,and Ranking Member , Subcomm. on Courts and Competition Policy)
529Karmel, supra note 442, at 857.
是因為自由市場的先天限制、在認為易錢(easy money)不是問題只要其不會導致 嚴重通貨膨脹的保守派經濟學家鼓動下而由保守派官員採納並執行的不負責任 貨幣政策，以及意識型態驅使且因寬鬆執行既有管制而更行惡化的銀行與財政 解 除 管 制530。 亦 有 主 張 除 了 傳 統 的 市 場 失 靈 以 外 ， 市 場 非 理 性 (market
irrationality)與分配正義(distributive justice)亦應成為管制的原理；未受任何節制
的市場會產生對社會有益的結果等信念並沒有理論基礎、個人行為也可能並非 理性而市場苦於非理性的繁榮與悲觀且市場經濟運作的結果也非可逕行被視為 具社會正義531。(二) 行為經濟學的崛起
陶德－法蘭克法案正代表了某種回歸管制的趨勢。行為經濟學因為對解除 管制與芝加哥學派所立基的新古典經濟學與理性選擇理論等提出批判，且提供 政府介入管制的理論基礎，遂開始獲得重視。重要的行為經濟學家 Richard
Thaler(即前述”A Behavioral Approach to Law And Economics”一文的共同作者)
在 2008 年也與目前在歐巴馬政府任職的 Cass Sustein 共同撰寫了「引導：改善 關 於 健康 、 財富 與快樂 的 決策」 (“Nudge: Improving Decisions About Health, Wealth, and Happiness” )532， 延 續 其 等 在 ”Libertarian Paternalism is not an Oxymoron”一文的觀點，繼續闡述其自由家父主義理念，鼓吹建立以可預測方 式改變人類行為但又不禁止任何選擇或顯著改變其經濟誘因的選擇架構(Choice530RICHARD A. POSNER, A FAILURE OF CAPITALISM: THE CRISIS OF '08 AND THE DESCENT INTO
DEPRESSION XII, 306 (2009).
531 Joseph E. Stiglitz, Government Failure vs. Market Failure: Principles of Regulation , in GOVERNMENTANDMARKETS: TOWARDA NEWTHEORYOFREGULATION, supra note 522, at 13, 15-22
532關於 Richard Thaler 在歐巴馬政府的影響力，可參照 Posner, supra note 500.