釐清電信法管制的重心

由於電信事業服務性質與法律規範的適用產生了矛盾，我們開始回頭思考，電信法規對 電信事業或是電信服務的管制原則，應該儘量以「符合欲管制之目的」為宗旨去設計：不論 是採用服務的性質、或是以硬體設備的擁有與否來劃分電信事業所應接受的法律規範，都應 該要能切合管理的目的，避免不當的管理架構使得電信事業在適用法規的時候產生矛盾之處

，徒然限制了電信事業或服務發展的腳步。因此在檢視電信法的管制手段時，應當先將電信 法規所關注的重心所在—也就是管制的目的—加以釐清，接下來才能根據目的檢討對電信事 業或其經營者管制的各項機制中，何種屬於全體適用、何者應該依照不同指標做不同管理，

如此一來有助於跳出現行架構的框架以及「只能選擇採用某一種分類方式進行電信事業管理

」的窠臼，視真正的需要選擇或調節管制的手段和方法。

《電信法》第一條闡明立法理由，是「為健全電信發展，增進公共福利，保障通信安全 及維護使用者權益」而制定，這是一個較為上位而籠統的概念，依照其所欲達成的目標以及 現行法規的內容，可以依「功能性」分成三個較具體的項目：第一個目的是為了保護電信服 務存在最基本必備的實體線路設備；第二個目的是為了保障電信事業經營者間的公平競爭，

營造出一個健全的服務平台；第三個目的是為能提供國民所需要的各項通訊服務。

此三項管制的目的也互相有所承接：無論是電信服務或是其它民生基礎服務如水、電的 提供，實體的建設是必然不可或缺，尤其為了提供國民便利而普及的電信服務，從大型中央 機房交換設備到用戶迴路，從中華電信早期仍是國營事業一家獨大之時，就開始花了很長的

時間及成本慢慢地將台灣的實體電信設施編織連結起來，成為一個繁複的實體網絡，有了這 一張實體大網，才能使得架構於其上而發展、越來越多樣化的電信服務有實現的可能，因此 維護最基礎的實體設備的存在與運作無礙當然是電信法規管理上的一個重要目的。從我國現 行的電信法規選擇以實體電信設備的有無做為分類的標準，對擁有實體線路設備的第一類電 信事業做較嚴格的管理，也可以想見政府對電信服務實體線路設備的重視。

有了實體設施之後，還必須在其上架構一個健全而公平的平台環境，讓不同的經營者有 公平的機會使用實體設施以及其它公平競爭所需要的條件，才能專注於提升相關技術及提供 良好的電信服務。若空有完善的基礎建設，卻只有單獨或少數的經營者可以接觸使用，消費 者所能選擇的服務種類及品質就相對的少，而掌握了重要的基礎設施的經營者也容易因為其 他經營者無法公平的使用基礎設施而難以與其抗衡，在缺乏競爭的壓力、或是壓力不大的情 況下，沒有試圖提升技術、尋求更有效率、成本更低廉之新型服務的動力。

取得健全的實體線路設施及公平的競爭環境後，便是各個電信事業經營者的經營重點所 在，同時也是國家發展電信服務最主要的目的、應保障國民所享有的權利之一：電信通訊服 務的提供。電信通訊的形式、使用效益都會隨著技術的進步而增加及提升，從固定通訊到行 動通訊、從電路交換到封包交換、從銅軸到光纖等等，通訊市場所能展現在使用者面前的「

產品」越多，使用者去選擇最符合需求、最具效益之通訊方式的可能性就越高。當使用者擁 有選擇各種不同通訊管道的機會後，相互間進行溝通、使得資訊順暢流動的機會也隨之增加

，而資訊能夠順暢流通是所有言論自由理論的前提，因此國家也更應該盡力促使電信產業的 活絡與蓬勃，保障有助資訊流通的電信事業活動，符合國家為健全電信發展、增進社會福利 等目標而制定電信法規之理由。

以下將由上述三項重心做為思考的出發點，討論與這些目的相關的電信法律規範給予電 信事業或其經營者權利及義務時，何者應適用在所有的電信事業上、抑或是採取某一種分類 方式將之類型化、或是選擇折衷的方法加以調和。

5.2.1 保護電信機線設備

實體的基礎線路建設是提供電信服務的最根本來源，我國現行的電信法規制度下，只有 部分電信業務種類—也就是第一類電信事業的各項業務—才能架設實體線路，同時也必須負 起維護其正常運作的責任。當然，如果要求或允許所有的電信事業經營者都自行鋪設所需的 硬體設施與線路，必然會因重覆建設而造成非常大的浪費與效益低落，況且架設電信機線設 備並加以維護的成本高昂，並不是所有的經營業者都有能力實行。因此僅由有能力負擔的電 信事業來進行機線設備的建置確實是比較合理的方法，而判斷事業經營者是否有負擔建置及 維護成本的能力，最簡易且明確的方法就是自其資本額來辨別，這一點從現行的電信事業分 類下「屬於可自建電信機線設備的各項第一類電信事業都有明文限制的高額資本額下限、但 第二類電信事業則無」得到驗證。

在電信產業的實務上，正由於自建電信機線設備的電信事業有能力建設、且有權利擁有 基礎實體設施的所有權，成為經營事業以及在市場競爭中的一大利器。但雖然電信事業為建 置實體設備而投入大量資本，這些身為電信服務根基所在的底層基礎設施，卻不必然應當成 為各電信事業經營者的「私有財產」。此處並不是指應該將機線設備、交換機房收歸國有，

而是使電信事業經營者有均等的機會接觸使用已存在的實體線路設施，不能任由擁有實體設 施的經營者完全掌控其它電信事業使用基礎線路的機會。新進電信事業需要建置的應該是在 現有的實體線路架構中還有缺漏的部分，藉此減少新進事業為了提供自己的電信服務而必須 重覆建設所造成的資源浪費。這個想法與現行電信法規中有關「於通信網路瓶頸所在設施，

得向瓶頸所在設施之第一類電信事業請求有償共用管線基礎設施」¹⁰ 的概念雖不完全相似

，但取其「設備共用」的作法，只不過現行法規的概念中自行建設是常態、瓶頸設施共用屬 於例外，本文則認為基礎建設應視為類似公共財一般的角色共享，若有需要新設實體機線則 是為了填補現行架構的不足、或是有更具使用效益的新技術產生時汱換所用。而不論是現行 制度下的瓶頸設施共用、或是將基礎設施視為電信市場上的公共財，各電信事業經營者都應 秉持「使用者付費」的概念，在享用市場上電信事業先前已建構好的基礎設施時，也負擔起 分攤建置與維護成本的責任。目前的第二類電信事業向第一類電信事業租賃專線使用的實務

，可以說是此項概念的實踐，只不過當基礎設施的建置帶入公共財的概念，不再單純以「第

10 《電信法》§ 31 I。

一類電信事業得建置、第二類電信事業不得建置」做畫分依據後，應付費租賃線路的就不一 定只有第二類電信事業。

另一個分擔電信基礎線路設施成本的機制是普及基金的分攤。普及服務的目的是為提供 社會福利，為了使國民皆能合理享用電信服務而設計此一機制以補貼對高成本地區的基礎線 路設施之建置與維持，應否負擔分攤普及基金之義務自應當視使用者是否因普及服務的提供 而獲益（亦即因普及服務之提供而得以完成通訊），但由於向個人收取的方式在政策上較不 可行，改由視電信事業所提供的服務業務是否透過普及服務而得供其用戶完成通訊較為合適

，也因此普及義務的負擔者應按服務項目做區別。¹¹ 以網路電話為例，PC to PC式網路電話 未離開網際網路，通訊的完成不需要再經過傳統電信線路，但PC to Phone或Phone to Phone 網路電話性質上相近於傳統語音服務、並且也需要透過傳統電話網路完成話務通訊，因而後 二種網路電話服務經營者應有義務分攤普及服務基金。這樣的判斷無關乎該服務所使用的技 術與傳統電話是否相同，而是以及服務的性質與內容來決定是否分擔維護不經濟地區電信線 路的義務。比起現行分類下以「經電信總局公告之第二類電信事業」將第二類電信事業中的 某些電信服務業務「特別」納入普及義務分攤範圍內的方式，回歸「服務項目」做分界的方 式要合理得多。

5.2.2 塑造公平競爭之平台

一個健全的電信市場需要在實體基礎設施之上架構良好的競爭環境，而良好的競爭環境 除了首要讓電信事業經營者有公平的機會使用基礎設備線路以外，還要能與不同的電信事業 業務的網路互相連結，不論是同性質電信服務的不同業者之間、或是不同性質的電信服務之 間互連，讓整個電信網路融合交織成一張大網。基礎建設覆蓋範圍越完整、互連的網路越密 實，電信服務發展的空間就越大，電信事業才有較高的動機研發品質更好或更具效益的服務

一個健全的電信市場需要在實體基礎設施之上架構良好的競爭環境，而良好的競爭環境 除了首要讓電信事業經營者有公平的機會使用基礎設備線路以外，還要能與不同的電信事業 業務的網路互相連結，不論是同性質電信服務的不同業者之間、或是不同性質的電信服務之 間互連，讓整個電信網路融合交織成一張大網。基礎建設覆蓋範圍越完整、互連的網路越密 實，電信服務發展的空間就越大，電信事業才有較高的動機研發品質更好或更具效益的服務