網路電話服務與傳統電話服務之性質相近

網路電話服務的不同模式事實上在經營及法律定位與管理上有很多差異，並不適合如此籠統 的定義解釋。另外，有關電信事業分類的方式，我國並未如日本於母法《電気通信事業法》

中明定了第二類電信事業分成「特殊」與「一般」兩種類別，¹ 而直接在法規命令《第二類 電信事業管理規則》中分成兩類，網路電話在該管理規則中屬於特殊業務之一已經帶有「例 外」加以規範的味道，此次新修法又再度將網路電話分成兩類，使得網路電話業務成為電信 事業例外中的例外，如此堆疊的管制架構肇因於《電信法》以電信機線設備做電信事業的分 類依據。本章將討論這樣的分類架構在管理上所造成的扞挌與修正的建議。

5.1.1 網路電話服務與傳統電話服務之性質相近

網路電話的三大類模式中，除了PC to PC完全沒有離開網際網路，被視為單純的資訊服 務較不引起爭議之外，另外兩類PC to Phone及Phone to Phone則因為其服務必須與公眾交換 電話網路接介、並透過至少一段的PSTN來完成通訊，雖然目前還沒有國家明文將這兩種模 式的網路電話歸類為電信基礎服務，但由於網路電話與傳統電話所提供的服務越來越相近，

例如電信號碼發放、號碼管理、營收定價歸屬、通訊記錄的提供、緊急電話的提供等等，都 成了網路電話服務所必須處理的範圍，² 因此在政策及規範上大多傾向以較其它第二類電信 事業嚴格的標準來制定，甚至將其與一般的基礎電信事業同等看待。另外也由於網路電話以 第二類電信事業的身分，卻逐漸取得與第一類電信事業一樣的權利時，網路電話服務的經營 者被認為也有必要與第一類電信事業共同負擔一些社會義務，最明顯的例子就是普及義務的 負擔以及通訊監察的配合。

5.1.1.1 因應網路電話核配用戶號碼而改變管理方式

網路電話服務在網際網路環境下通訊時，利用IP位址來辨識彼此所在而不需要電信號碼

，與固網電話或行動電話的編碼格式亦不相容，但是當網路電話欲與公眾交換電話網路接介 時，為了便利雙方溝通：不只是可以自網際網路端發話，也可由固網電話或行動電話撥話，

1 王郁琦，資訊、電信與法律，元照出版有限公司，頁 251，（2004）。

2 交通部電信總局，網路電話服務監理政策規劃公開說明會會議資料，（2005.04.15），請見：<

http://www.dgt.gov.tw/chinese/News-press/94/press-dgtnews-940413-app2.tif>（on file with author）。

由網際網路端受話、或是中途經過網際網路傳輸後送到受話端的固網或行動電話受話，因此 出現了核發與使用網路電話號碼的需求。從電信總局自 2004 年年末至今的態度來看，無論 網路電話號碼的核配或早或晚，都已經是不可抵擋的趨勢，因此在 2005 上半年電信總局公 布了多項有關因應網路電話核配號碼的法規修正，在《第二類電信事業管理辦法》修正草案 中把「網路電話業務」再細分為「E.164 用戶號碼網路電話服務」與「非E.164 用戶號碼網 路電話服務」二者，針對將使用E.164 電信號碼的網路電話經營者增訂取得E.164 電信號碼 的門檻、終止營業、停止使用或分配用戶號碼時處理用戶號碼的原則，另外還規定其應提供 用戶有關網路電話與傳統電話在緊急電話服務、網路電話服務品質及號碼可攜服務上的差異 所在。³ 同時也打算對網路電話開徵電信號碼使用費、提高經營E.164 用戶號碼網路電話業 務經營者的許可費用。

不過值得思考的是，雖然以「是否使用電信號碼」來區分十分符合最近這一波網路電話 開放配號的趨勢，可以簡單將三種模式套用進去：PC to PC 式網路電話不需使用 E.164 電信 號碼；PC to Phone 與 Phone to Phone 模式經營者則是有需要使用電信號碼的類型，但這樣分 類的邏輯是否合理仍有疑問。PC to PC 式網路電話與另外兩種模式 PC to Phone、Phone to Phone 之所以受到法規義務的不同對待，並不完全是由於對電信號碼的需求與否而產生，而 是因為後兩者與傳統電信網絡有所接觸、需要互連、而且整體服務中有一段需要藉助傳統電 信傳輸的方式來完成通訊、有部分的服務型態相似於傳統電信服務，因此才將其所應有之權 利義務比擬傳統電話，而 PC to PC 模式則維持視做一項網路應用服務。雖然任何一種區分 服務類型的方式都有其道理，但是比起以是否使用電信號碼做為服務類型的區分，以「網路 電話之通訊，需搭配公眾交換電信網路加以完成與否」這樣的概念來畫分，應該更能切合其 分類的目的。

在我國申請經營電信事業，原本只有第一類電信事業有鉅額之資本額門檻，第二類電信 事業則無，但當網路電話即將開放E.164 用戶號碼的核配時，為了避免有限資源的濫發以及 行政機關管理上的方便，開始訂定一些門檻以限制有權利申請使用號碼的經營者數目，因此

3 修法重點內容可參閱 2005.06.06 公布之《第二類電信事業管理規則》部分條文修正草案總說明及其相關新增 或修正條文。

在 6 月份的修正草案當中擬以實收資本額 10 億元為得否直接申請用戶號碼之界限，⁴ 雖然 與第一類電信事業動輒上百億的資本額下限相較仍有一段差距，但已經使原本得自由進入的 第二類電信事業市場稍微向第一類電信事業靠近，仿效第一類電信事業進入電信市場時有進 入障礙的管制手段。而網路電話配號以後自然亦應該如同其它核配電信編碼的第一類及其它 配有電信編碼或識別碼之第二類電信業務一樣，遵守「電信網路編碼計劃」以及《電信號碼 管理辦法》的規定，並擬將與市內電話服務用戶號碼、行動通信服務用戶號碼一樣採「每年 每號 5 元」的費率徵收電信號碼使用費。

2001 年開放網路電話業務時，並未針對緊急電話的提供或服務品質的標準做出規定或 要求，而此次修法時便考慮到開放核配E.164 電信號碼之後，網路電話的使用幾乎與傳統電 話無異，逐漸被消費者視為可替代傳統電話的產品。但由於技術因素，網路電話服務在緊急 電話及服務品質的提供上還無法比擬傳統電話所能達到的程度，因此在草案中僅先要求服務 提供者必須載明網路電話與傳統電話在這兩點上的差異並明確告知消費者，對於服務品質的 管控則可能採取待技術更進一步後，訂定通話品質規範再對於經營者辦理評鑑的方式進行。

5 而目前號碼可攜服務提供的狀況則是連固網及行動通訊業務都尚未完成資料庫建置，因此 服務還沒有正式上路，對於用戶號碼還沒有正式開放核配的網路電話業務自然就更不可能在 此時要求經營者提供號碼可攜服務，而以「電信總局依技術可行性及市場競爭狀態，要求 E.164 用戶號碼網路電話服務經營者提供號碼可攜服務。」⁶ 的規定暫定之。然而上述的緊 急電話服務、網路電話服務品質及號碼可攜服務三者，或因技術限制或因競爭還不明顯而僅 做較寬鬆的規範，但已經可預見未來網路電話服務在技術上有能力提供與固網或行動電話近 似或相當的服務品質時，必然會接受到相同程度的規定，要求網路電話提供像傳統電話一樣 的緊急電話、通話服務品質、號碼可攜，甚至是用戶撥號選接及指定選接服務。⁷

4 交通部電信總局，第二類電信事業管理規則部分條文修正草案意見彙整，頁 11，（2005.07.28），請見：<

http://www.dgt.gov.tw/chinese/News-press/94/press-dgtnews-940728-app2.pdf>（on file with author）（2005.06.06 公 布之《第二類電信事業管理規則》公開徵詢意見後，在資本額門檻限制議題上，收到的八份意見書當中僅有亞 太固網／行動／線上（合計一份意見書）仍認為應再提高門檻額度至 20 億，而立法院科技立法聯盟、中嘉網 路、宏遠電訊則希望降低至 5 億元）。

5 高凱聲，網路電話配號與監理措施，通訊雜誌，第 127 期，頁 25，（2005.03）。

6 交通部電信總局，《第二類電信事業管理規則》部分條文修正草案，§ 16-2 IV，2005.06.06 公布。

7 《第二類電信事業管理規則》部分條文修正草案公布後所收到的意見書中，新世紀資通及亞太固網／行動／

5.1.1.2 網路電話經營者應負之社會義務

雖然在「第二類電信事業須設置通訊監察設備之業務種類及需求表」公告中沒有說明理 由，但由於網路電話、語音單純轉售及電子郵件都是提供公眾的重要通訊管道，即使還比不 上最普遍的傳統電話也逐漸佔據越來越多的使用比例，因此早在《通訊保障及監察法施行細 則》及電信總局的公告中，已將網路電話、語音單純轉售及電子郵件服務三者與其它的第二 類電信事業業務區隔開來，要求這三類業務經營者負擔協助通訊監察的義務，而對網路電話 應遵守通訊監察義務的方式則是「準用第一類電信事業」於《通訊保障及監察法》中的規定

。⁸ 此次則是為了配合網路電話用戶號碼開放的腳步，將其明文在《第二類電信事業管理辦 法》之中。而普及服務的義務分擔，則更是早在 2002 年實行普及服務制度時，就已經把網 路電話及語音單純轉售兩項第二類電信事業特殊業務與其它第一類電信事業一起納入應分攤 普及基金的範圍當中。⁹

無論是因應網路電話即將開放用戶號碼、擴大 Phone to Phone 經營模式而新增訂的法律

無論是因應網路電話即將開放用戶號碼、擴大 Phone to Phone 經營模式而新增訂的法律