電信號碼之核配門檻

路電話業者課徵普及基金的法源依據。因此在探討網路電話是否開放配號的議題上，普及義 務的分攤並不是一項影響「網路電話應否取得電信號碼」的因素。

3.2.1.2.2 號碼可攜、服務品質及緊急電話服務之提供

另外在提供號碼可攜服務、網路電話服務品質以及提供緊急電話服務的議題上，雖然第 一類電信事業所提出之意見皆認為第二類電信事業如欲經營與PSTN相通之網路電話服務，

就應該比照PSTN或行動網路電話的標準加以規範，但電信總局的政策考量到產業實務與技 術發展：即使是固網或行動通訊事業亦方完成號碼資料庫之建構， 2005 年 10 月 13 日才開 始提供號碼可攜服務，網路電話事業更是連號碼都尚未取得，遑論是提供一個完善的號碼可 攜服務；服務品質與緊急電話的提供，則要求業者彰顯網路電話與傳統電話的差異並加以比 較，務求使消費者清楚知道使用網路電話與傳統電話的不同、通話品質可能不如傳統電話穩 定、緊急電話系統無法定位發話來源所在等可能的風險即可。短期之內不嚴格要求網路電話 經營者提供、或要求其所提供之上述服務必須與傳統電話所提供之品質相等。整個網路電話 監理配套方案中，有關消費者權益的這些項目大概是唯一符合「自由競爭」精神的措施。³⁴ 因此「是否提供號碼可攜服務」、「網路電話是否達到如傳統電話一般的品質」與「網路電話 是否支援如傳統電話一般品質的緊急電話系統」，實際上亦非第二類電信事業所提供的網路 服務是否應配號的關鍵因素。

3.2.1.2.3 電信號碼之核配門檻

電信號碼配號真正關鍵的問題，乃是在於有限的公共資源必須公平而有效率地分配。³⁵ 在電信總局公布第二次網路電話營運諮詢文件後所收到的業界意見回函中，所有屬於（或擁 有）第一類電信事業身分的業者，皆強烈地「建議」網路電話經營者取得電信號碼配號權後

，其權利義務應該比照第一類電信事業的規定辦理，以示公平。

34 曾仁凱，網路電話互通號碼 擬開放 二類電信業資本額逾 10 億元可申請，經濟日報，第B4 版，（ 2005.04.16）（on file with author）。

35 《電信號碼管理辦法》總說明：「…而鑑於電信號碼攸關公眾利益之社會公共資源，同時號碼管理制度之良 窳亦將影響我國電信號碼資源之有效利用，以及電信市場之競爭秩序維持，是以電信號碼實有妥善規劃管理之 必要，另為考量電信號碼資源之分配亦涉及人民之權利義務，……訂定本辦法，俾有效、合理管理電信號碼資 源。」（2003.09.29

公布），請參閱：<http://www.dgt.gov.tw/chinese/Policy-statement/092/policy-statement-telecommunication-num-920929.shtml>（on file with author）。

但所謂的「公平」並不是專指當市場上原本已經存在的電信服務經營者遭遇到新的競爭 力量加入市場而感覺受威脅時，為了表示對新舊兩者一視同仁沒有偏愛，因此比照原有模式 將舊規矩套用在新的競爭者身上。就網路電話經營者獲配電話號碼的資本額門檻一項來說，

第一類電信事業建議「提高資本額下限」為申請使用電信號碼之門檻，由諮詢文件中所提之 一億元增加至十億、二十億元不等，理由在於使第二類網路電話經營者以其財力做為保證，

證明其有能力經營網路電話業務。事實上，業者提出這個理由背後隱含的意義，在於對比第 一類電信事業經營之初就受到相關法規之要求，必須符合資本額之門檻限制方得申請經營相 關業務。但探究第一類電信事業必須證明擁有龐大財力的政策理由，除了以財力證明有能力 經營民生重大事業之外，更重要的原因是由於第一類電信事業「設置電信機線設備」，這一 點明白顯示在我國電信事業分類的想法上。

我國《電信法》將電信事業依電信機線設備的有無分為兩類，屬於第一類電信事業的各 項業務都在子法中明定其事業經營資本額下限，³⁶ 反之屬於第二類電信事業者則未曾加以 限制。原因即由於第一類電信事業經營其業務時，必須開挖道路、埋設複雜的電信網路、拉 線至每一使用者用戶端、架設電信基地台、將線路各端點連接到電信機房…以及後續的維修 等等，這些過程中涉及龐大的社會成本以及鋪設進行中造成民生上的不便，如果架設線路設 備的事業無法事先提出資本額做為擔保，當事業因故終止或中斷其營業、或不慎有損害發生 時，所造成的社會成本恐怕無法獲得適當的填補，即使是由政府一手攬下收拾善後的工作，

最終的成本還是會轉嫁到所有消費者身上。而第二類電信事業則因為不具有鋪設電信線路的 能力與資格，其所擁有的基礎線路都是與第一類電信事業的商業交易所得來，沒有架設電信 實體網路的負擔，因此在《電信法》將電信事業分類之初，就不限定經營第二類電信事業的 資本額，任其進行商業性的競爭發展。試想，若我國《電信法》不是以有無電信機線設備做 分類，而所謂的第二類電信事業與第一類電信事業一樣有必要自行建置實體網路時，即使是 為了「促進自由競爭」的理由，政府是否還可能允許「不要求第二類電信事業經營者符合一 定資本額下限」的作法？以潛在的社會成本角度來思考，恐怕沒有國家敢冒這樣的險。因此

，網路電話的配號與否，與網路電話服務經營者的資本額多寡原本應該沒有相對的關係。配

36 參閱《固定通信業務管理規則》§ 8 I、《行動通信業務管理規則》§ 13 II、《衛星通信業務管理規則》§ 9 I。

予網路電話服務電信號碼使用，是為了達到雙向互通的目標、讓PSTN與VoIP兩方都可以互 撥互接，並不改變第二類電信事業不需為實體電信線路的建置維護負保證責任的事實。

但也由於第二類電信事業進入市場的門檻較低、限制較少，經營者家數眾多，而企業規 模及體制則可能大小、良莠不一，若對於申請網路電話號碼使用的服務提供者完全不加以篩 選，不論經營者的能力皆允許其申請用戶號碼使用，如果發生體質不佳的經營者輕易退出市 場，許多消費者的權益將受到無妄的損害。雖然行動電話在 2005 年 10 月中旬起已經開始提 供號碼可攜服務，將來網路電話在技術可行的情況下亦會朝相同的方向發展提供「網路電話 號碼可攜服務」，未來若有網路電話服務經營者退出市場，對使用者必須轉換服務提供者的 這種負面影響就沒有那麼大，但並不能就此忽略掉要求網路電話服務企業穩定而持續提供網 路電話服務的必要。為保障消費者的權利，避免消費者因為體制不佳、經營不善的網路電話 服務經營者輕易退出或迅速遭市場淘汰而致使其使用網路電話服務的權益受到損害，在配號 的政策上仍然應該提供一些篩選的機制，以維持網路電話服務至少在合理的水平之上。

判斷網路電話服務經營者申請用戶號碼的資格，理論應以其經營的能力與營運的狀況來 辨別是不是能達到「提供良好服務給消費者」的目的，但在指標的選擇上並不是一件容易的 事。以事業的資本額多寡做區別，並不是最好、最精確的一種方法，但是在兼顧可行性的考 量之下，仍不失為一個判斷的依據。至少我們較傾向相信資本額度高的事業應該會比較有能 力及資金、資源以維持其網路電話服務業務的進行。未能超出門檻標準而無法向主管機關提 出申請的中小型事業，則可採用允許其向有權直接申請配號的經營者購買或租用，一來避免 新興的中小型服務提供者因為企業規模的因素而無法取得有效的用戶號碼，以致嚴重壓縮其 競爭的能力；二來如果真的發生必須退出網路電話市場的情形時，由於有向大型事業租用、

購買號碼的關係在，原使用者的服務移轉事務較有機會迅速地由該大型網路電話服務經營者 接手，降低所造成的不便與損害，不失為一個可參考的做法。

此外，電信號碼的管理除了必須講求公平分配，同時也必須符合效率，若不論事業規模 大小，一律依其申請核發電信號碼，除了使得行政機關的負擔繁重之外，也容易造成電信號 碼資源分割零散，對於電信號碼的發放、回收、升級、管理都將造成嚴重的效率低落問題。

因此以一定額度的資本額做為分界，在額度門檻以上的經營者直接向電信總局申請核配號碼

，未達門檻的經營者則改向有門號的經營者租用或購買，如此一來可減在電信總局少核配號 碼的行政作業低落的可能，並且降低電信號碼區段分割過於零散的問題。

在 2005 年 6 月份所公布即將修正的《第二類電信事業管理規則》修正草案³⁷ 當中，電 信總局新增有關網路電話經營者申請核發E.164 電信號碼的申請方式，即考慮到第二類電信 事業成立並無設立門檻，未來成立家數無法預估，為了避免造成電信號碼資源遭到分割損失

，經電信總局統計過去終止營業之第二類電信事業實收資本額資料，決定以實收資本額 10 億元做為能否直接向電信總局申請電信號碼的依據；³⁸ 不足 10 億元的經營者得向具第一類

，經電信總局統計過去終止營業之第二類電信事業實收資本額資料，決定以實收資本額 10 億元做為能否直接向電信總局申請電信號碼的依據；³⁸ 不足 10 億元的經營者得向具第一類