現行地方自治已經進入所謂的「地方治理」(local governance)的時 代，地方治理所形成的新地方主義(New localism)，新地方主義就原始的 意 義 來 說 就 是 中 央 將 權 力 下 放(divest) 給 地 方 ， 所 以 「 分 權 」 (decentralization)是一個重點；但隨著 21 世紀最初 10 年，英國所謂的「公 共服務協議」(Public Service Agreements, PSAs)，中央更需仰賴地方將公 共服務的計畫，切實達成；因此，新地方主義和公共服務的改革(Public Service Reforms)緊密的結合。中央不僅要能分權，也要讓地方有能力 (empowerment)去執行為民服務的工作。7
因此，五個直轄市勢必改變中央與地方的關係，尤其在業務的移撥 和功能的調整上。而配合業務移撥和功能調整，相關機關員額及預算則 會跟隨著調整。基本上，由於有台北市及高雄市既有院轄市業務及功能，
7 請參考，Janice Morphet, Modern Local Government, Sage Publications, 2008,第 10 章，”New Localism”, pp.106-116.另參考 Robert Leach and Janice Percy-Smith, Local Government in Britain, Palgrave, New York, 2001.
可以比對；因此，因而造成的行政效應應比政治效應來得大。8 (一)間接的選舉效應
在前言中筆者已曾言及五直轄市所可能造成的「葉爾欽效應」或「宋 楚瑜效應」。但五直轄市容或有所不同，此因五市之人口數，在比例上不 若台灣省與全國。依照各縣市申請改制計畫書中所載明之人口數如下: 1.台中縣市至 2008 年底為 262 萬 4,072 人。
2.台北縣(新北市)2008 年底為 383 萬 3,730 人。
3.高雄縣市至 2008 年底為 276 萬 9,054 人。
4.台南縣市至 2008 年底為 187 萬 3,005 人。
5.台北市至 2008 年底人口數為 262 萬 2,923 人。(依據台北市政府主計處 之網站公告)
若依據2005 年 12 月 3 日舉行的第 15 屆縣(市)長選舉來看選民人數，
則台北縣有275 萬 960 人，台中縣加上台中市是 182 萬 2952 人，台南縣 加台南市則選民數是139 萬 2972 人，而高雄縣的選民數是 92,8781 人，
2006 年高雄市長選舉時選舉人數是 114 萬 110 人，兩者加總則是 206 萬 8891 人。而 2006 年台北市長選舉時，選舉人數是 200 萬 8434 人。
從一般人口數上來看，五大直轄市平均是在200 萬到 350 萬，不到 400 萬的城市，從全球城市來看，要上千萬的城市才算大型城市，基本
8 行政院研考會訂有「縣市改制直轄市中央業務功能調整處理原則」，於98 年 10 月 13 日函送內政部(縣市改制直轄市中央籌劃小組)、銓敘部、行政院秘書處、行政院法規委 員會、財政部、行政院主計處、行政院人事行政局。
上五大直轄市仍趨於中小型城市。但由於台南縣市合併，毗鄰高雄縣市，
形成「雙蛋黃城市」；以及北縣、北市也是相同情形，因此，南北兩大都 會區，雙蛋黃城市的總人口數是在450 萬到 650 萬之間，南北兩大都會 區，可以算是中型城市，略具發展之潛力。相較之下，從人口數上來看，
台中縣市的人口規模較小，若不能有效整合彰化、南投、南苗栗，以及 北雲林一帶的外圈及邊陲城市，台中大都會區的競爭力基礎較薄弱。
從政治上來看，五大直轄市的選民總數約在 1005 萬左右，以 2008 年3 月 22 日，第 12 任總統選舉人數來看，當時是 1732 萬 1622 人。五 大都市的選民人數約佔台閩地區總選民人數的 58%強，也可以這麼說是 六成弱一些的選民，居住在五大都市內。
假設五大都市的選舉，全部由某一政黨贏得，以五成多一些的選票 來算，那麼約有500 多萬張的選票投給了某一個政黨。因此，一般認為 2010 年底五大都市的市長選舉，會是 2012 年的總統大選及立委選舉的 一個前哨戰。
以當前五大都市的選民結構來看，藍營在台北市、新北市(原台北 縣)，以及台中縣市，其基本盤大於綠營。但在台南縣市及高雄縣市，則 綠營的基本盤大於藍營。換句話說，在正常狀態下，把候選人個人因素 及其他如兩岸關係、國內外經濟因素等等足以影響選舉的因素都先排 除，那麼藍營守住三市，綠營取得兩市，應屬正常。如果在五大都市的 選舉，藍比綠的席次是三比二，那麼，2012 年的總統選舉，究竟鹿死誰 手，尚在未定之數。而從實務上來看，五大都市國內主要兩大政黨，若 選票數之比在55%對 45%左右，則五大都市聯合起來，與中央在政策上
進行對抗的「葉爾欽效應」或「宋楚瑜效應」出現的機率，應該比較低。
反之，若五大都市均為某一政黨所囊括，則地方與中央對抗的機率 將大增。尤其，過去在陳水扁擔任台北市長時，中央為國民黨執政；馬 英九擔任台北市長有一段時間(2000 年至 2006 年)中央為綠營的陳水扁執 政。北市與中央政府之間經常在財政方面、公共政策議題上互別苗頭。
所謂地方治理觀念下，中央與地方形成「夥伴關係」的事實，很難建立 與維持。
因此，2009 年底五直轄市長選舉完後，究竟那個政黨贏得五市中的 多少市，一定會影響：中央與地方的府際關係，以及可以預測2012 年的 總統大選可能的趨勢。
當然，選民會受到自己所屬直轄市長究竟屬於哪個政黨，有一定比 例會影響其投票態度，特別是淺藍、淺綠以及真正的中間選民。因為，
該市市長施政的好壞，可能會影響市民對政黨的總體評價，因而改變其 投票態度。
當然，五大直轄市的選舉，在2010 年底尚屬首次，選民的投票態度 與2012 年的總統大選之間是否有必然的邏輯關聯性，必須經過多次選舉 以後，才能進行驗證，估算兩者之間真正的經驗關連性。因此，五大直 轄市的選舉效應可以說是間接的效應，應該說基本上會影響到2012 年的 選舉，但影響選舉的因素很多，五市選舉的結果是否即會直接影響2012 年的總統大選，進而影響到執政權的更替，仍應持觀察的態度。
(二)直接的政治效應
此外，五大直轄市的政治效應，最直接的莫過於在區自治這一塊。
按原先「地方制度法」的規定(1999 年 1 月 25 日公佈施行，取代省 長民選時代的「省縣自治法」及「直轄市自治法」)，不論是直轄市，或 以前的省轄市(基隆市、新竹市、台中市、嘉義市、台南市在地方制度法 中，等同於縣，因此，省轄市名稱依法已不存在)，即現今的一般市，市 以下畫為區，區是市政府的派出機關，區長因此由市長指派，而為常任 文官。但縣市合併改制直轄市之後，原縣以下劃分為鄉鎮市，鄉鎮市為 地方制度法規範的自治層級，舉行自治選舉，鄉鎮市長及鄉鎮市民代表，
皆為民選。依原直轄市之組織層級規定，改制後之縣其鄉鎮市長及市民 代表自應廢除。
在縣市申請改制為直轄市之審查會上，筆者因身為審查委員之一，
對於改制之後鄉鎮市長及市民代表的安排，頗為擔心，並詢問前來報告 的縣市首長，在改制之後，若取消鄉鎮市層級的自治選區，彼等是否都 會支持。與會報告的縣市首長都聲稱，地方鄉鎮市民選公職人員，為了 地方的發展，都願意配合。
但當地方制度法在修法過程中，原所屬縣的鄉鎮市長及鄉鎮市民代 表卻表示有不同之意見，尤其在其出路之安排上，以致有區政諮詢委員 會的設計，並在原預定修法中，給予研究費，此費用將比照村里長事務 補助費，即每個月4 萬 5 千元。此舉立即引來軒然大波，綠營抨擊此為 綁樁，意在為2010 年 2 月 27 日四席立委補選，以及 2012 年的大選，以 4 萬 5 千元之研究費綁住鄉鎮市民代表，以利藍營在選舉時之動員。
在輿論亦加以撻伐之後，最終的地方制度法修正案，終於在2010 年
1 月 18 日臨時會中，藍綠立委圍住主席台，互相扭打，並造成多數人掛 彩的情況下通過。區政諮詢委員改為無給職，但區長仍維持官派。國民 黨在最後一刻，終於修正原先可以比照村里長事務補助費的做法。但民 進黨認為區長應為新任直轄市長之職權，不可透過地方制度法予以限 制，此即新修正之地制法規定，現任鄉鎮市長未犯有地制法第78 條第 1 項及第79 條第 1 項各款被停職或解職之情事者，可以被進用為區長，其 任期以 4 年為限。也就是說，凡因案被判刑、羈押或通緝者，將不得轉 任區長。
憑心而論，此次改制直轄市，原本即為行政區劃必須之步驟，即不 論是改制，或將台灣省各縣市合併，原都為了廣域行政、區域發展，以 及城市或區域競爭力而為。因此，原先諸多之規則，均以大區域為主。
由於台北縣促成「準用直轄市」法律規定之地方制度法之修正，又為了 改制直轄市，地方制度法第 7 條配合修正。改制直轄市之動機當在分得 更多之中央統籌分配稅款，惟目前「財政收支劃分法」之修正，將以公 式入法替代原先之比例分配。屆時，每一個縣市所分配之統籌分配稅款 都將比現在較多，改制為直轄市者未必真正獲得較大之利益。
惟改制直轄市之目的，也在為原來轄區大小不均，人口疏密懸殊之 鄉鎮市，取得在「行政區劃法」尚未通過前，得以調整之方法。因此，
若直轄市採大區制，是否有施行區自治之需要，仍有討論之空間。
然區自治之考量，以及區長及區諮詢委員之設置，與選舉綁樁率扯 一起，此為預期之混亂，但仍為五直轄市設置後之最直接之政治效應。