強化陽光法制,建構廉能政治

2010 年台灣展望

蔡政文 主編

董事長的話

連 戰

主編的話

蔡政文

「2010 年台灣展望」概要

林建甫 i v ix

第一篇 內政篇

2009 年縣市長選舉結果對台灣政治影響之分析 趙永茂 我國落實公民參與運作的困境與未來發展方向建議 王皓平 原住民何時才能重建家園～莫拉克風災後對政府救災、 安置及重建之檢討與建議 孔文吉 強化陽光法制，建構廉能政治 朱新民、謝宇程 從 2009 邁向 2010：馬英九的改革與挑戰 陳朝政 001 023 029 035 041

第二篇 憲政法制篇

憲法層面司法改革 2009 年的進度與檢討 劉孔中 五個直轄市所可能引起之政治效應之探討 高永光 立委新選制影響之評析 周育仁 行政倫理與工作績效之研究-以台北市政府為例 黃朝盟、吳尚臻 公民投票審議委員會存廢之研究 隋杜卿 051 069 081 103 133

第三篇 國家安全篇

歐巴馬上任後的台北、華盛頓、北京的三角關係 李正修 從守勢國防探討台灣有效嚇阻軍力之建構 蘭寧利 2010 年兩岸關係回顧與展望 劉奕伶 台灣關係法三十週年—回顧與展望 吳銘彥 139 157 169 177

第四篇 教育文化篇

推動十二年國民教育可行性研究 李建興 183

當前文化創意產業政策的問題與建議 漢寶德、劉新圓 台灣舉辦國際大型運動賽會之回顧與展望 劉宏裕、曾慧青 兩岸影視產業政策調整趨勢及展望 趙 怡、褚瑞婷 193 201 227

第五篇 社會安全篇

金融海嘯後的台灣社會福利政策 詹火生 我國精神衛生管理及精神照護服務之回顧 吳肖琪、陳薏歆 237 263

第六篇 科技經濟篇

「兩岸經濟協議」（ECFA）應有內涵與推動現況 林祖嘉、譚瑾瑜 2010 台灣產業再出發與新佈局 龔明鑫 東協加一與台灣對外經貿展望 盧信昌 台灣農業發展問題的觀察與對策建議 陸 雲 台灣所得分配與貧窮問題的回顧與展望 林金源 279 295 301 311 321

第七篇 財政金融篇

我國財政現狀與健全之道 林建甫、周信佑 勇於開創新局--外匯存底應該積極管理 劉明德 後金融海嘯時期兩岸產業交流之深化 韋伯韜 大陸山寨文化對台灣經濟的影響 謝明瑞 327 347 359 383

第八篇 永續發展篇

兩岸綠能與物流產業的合作契機與發展 陳世圯 莫拉克颱風 台灣面對極端氣候的警鐘 彭啟明 由高鐵 BOT 案經驗評析未來我國公共建設推動 BOT 政策 陳世圯、凃維穗 401 413 425

董事長的話

凝聚共識 克服萬難

對台灣以及國民黨而言，

2009 年是一個困頓、蹣跚的一年，

但也是逐漸邁向光明的一年。首先是受到全球金融海嘯衝擊的影

響，台灣出口衰退、經濟負成長、失業人口超過六十萬；緊接著，

2009 年 8 月 8 日的莫拉克颱風重創南台灣，總總負面因素，都難

免影響也衝擊了年底縣市長選情。然而，經過政府各部會的努力，

尤其是銀行存款全額保障、消費券發放等措施，穩定了人民信心，

各項經濟指標已在第四季出現正面趨勢。莫拉克雖然衝毀家園，但

是在政府與全民愛心攜手，重建工程也在順利進行。台灣已經逐漸

走出了陰霾，在這個基礎上展望

2010 年，我們要更加努力，賡續

推動兩岸關係穩健進展，創造經濟成長與環境永續發展，提昇人民

福祉。

自從

2008 年國民黨重新執政，打破前政府的鎖國政策以來，

兩岸之間化干戈為玉帛，並獲得豐碩的成果。在短短一年半的時間

裡，海基會、海協會已經舉行了四次會談，簽署了《海峽兩岸包機

會談紀要》

、

《海峽兩岸關於大陸居民赴台灣旅遊協議》

、

《海峽兩岸

空運協議》

、

《海峽兩岸海運協議》

、

《海峽兩岸郵政協議》

、

《食品安

全協議》

、

《海峽兩岸金融合作協議》

、

《海峽兩岸空運補充協議》

、

《海

峽兩岸共同打擊犯罪及司法互助協議》、

《兩岸農產品檢疫檢驗》、

《兩岸標準計量檢驗認證合作》以及《兩岸漁船船員勞務合作》等

12 項協議，並簽訂了兩岸金融合作監理備忘錄(MOU)。這些成果

有幾點重要的意義：

一、九二共識已經證明是兩岸開展關係的重要基礎。

二、兩岸政府的態度愈來愈務實，更注重人民的福祉。

三、兩岸關係漸漸走向制度化與正常化。

四、兩岸合作的面愈來愈廣，程度愈來愈深。

五、兩岸同胞的交流愈來愈便利，愈密切，愈頻繁。

這一切都顯示了現在的兩岸關係不只大幅改善，更進入了無法

逆轉的和平發展坦蕩大道。

兩岸問題是台灣許多重大問題的癥結，這個癥結不解開，台灣

就會陷在困境中，就如同台灣要爭取的國際空間以及要與其他國家

簽署自由貿易協定，過去即使費再多的力氣，也看不到成效。

2005

年

4 月，連胡會提出五項共同願景，目的就是要解開這個結，達到

永久的和平與發展。這五項願景並不是無意之間的安排，而是必須

發展的方向，同時也是歷史的潮流、是兩岸人心的熱望。

「永久的和平來自於心血點滴的累積」

（

Peace by Pieces）。目

前，台灣除堅持「九二共識」與「憲法一中」原則外，更重要的是

達成和平協議、終止兩岸敵對狀態及建立兩岸軍事互信機制。在先

經濟後政治的原則下，兩岸遲早必須面對政治議題。雖然政治議題

既耗時又複雜，政治談判也不會沒有風波、沒有困難，但兩岸可以

擱置爭議，尋求共識。此時的累積善意，增加互信，正是將來討論

政治議題的重要基礎，不過，互信的基礎必須逐步建立，不能一蹴

可幾。

當前我們應該依照既定步驟，如期在今年

(2010)簽署兩岸經濟

協議

(ECFA)，以促進台灣經濟發展，並避免在東亞經濟整合過程

中被邊緣化。兩岸經貿關係的正常化，尤其是兩岸經濟協議的簽

署，具有創時代、提昇整體國家競爭力的深意，不能拖延。另外，

無論是在貿易投資的保障、在金融服務業的開放和合作，在農業、

科技產業的交流與相互支援等等，都有助於兩岸人民的福祉，兩岸

應攜手並進、互相扶持。如今，目標已定，我們只有全力以赴，一

步一腳印，相信開放的經濟政策必帶給台灣繁榮和富裕。

展望

2010 年，台灣有兩件大事，第一，兩岸簽署「兩岸經濟

協議」

，這攸關兩岸民眾的福祉；第二、

2010 年年底五個直轄市市

長的改選，這攸關

2012 年的總統大選。2010 年年底的直轄市長選

舉，當可視為

2012 年總統大選的前哨戰，既影響國民黨政權的存

續，也關係到兩岸關係的走向，其重要性不言可喻，執政黨宜有萬

全準備，不可臨渴掘井。為了順暢政府的施政，提昇政府施政效能，

讓人民可以感受到政府的用心，讓這兩件大事能順利進行，政府尤

宜統合各界資源、加強溝通協調、排除困難、凝聚共識，務必達成

使命。

財團法人國家政策研究基金會自成立以來，一直以人民為念、

以國家為念，以研擬出優質、可行、有長遠利益的政策建議為己任。

值此新舊歲交接時期，我們本著知識份子對國家、民族的責任感，

對生民、對萬世子孫的使命，以「回顧

2009，展望 2010」為核心，

以內政、憲政法制、國家安全、教育文化、社會安全、科技經濟、

財政金融、永續發展等八篇為支柱，提出有利於政府施政、有利於

國家興盛的建言。期待新的一年，否極泰來，國富民康。

主編的話

2008 年 9 月爆發的全球金融海嘯，至今餘波盪漾。雖然全球

股市以及房市都已明顯上漲，但是已開發國家的失業率仍高，民間

投資以及民間消費依然低迷不振。所幸，新興市場國家所受衝擊較

小，以中國大陸、印度為首的亞洲各國將在這一波金融海嘯中率先

復甦，受此激勵，估計台灣在

2010 年也將有 4.39％的經濟成長率，

顯示

2010 年將是雨過天青的一年。

回顧

2009 年，受到全球貿易大幅萎縮的衝擊，導致台灣的出

口嚴重衰退，

2009 年台灣的經濟成長率只有負 2.53％，受此大環

境不利因素危害，國民黨在

2009 年年底的縣市長選舉結果也不如

人意。而與升格為直轄市有關的地方制度法修法、第三次和第四次

江陳會談、莫拉克颱風對南台灣的重創、新流感

H1N1 的蔓延、美

國牛肉進口協議、兩岸經濟協議

(ECFA)簽署與否，都是 2009 年的

重要事件，同時也是執政的國民黨和在野的民進黨角力的主戰場。

展望

2010 年，台灣面臨的挑戰仍多。首先是兩岸經濟協議是

否能如期簽署？兩岸經濟協議不但關係到日後兩岸經貿持續深化

的推展，也關係到台灣是否會在東亞經濟整合中被邊緣化，因為從

2010 年元旦開始，台灣就必須面對五組「東協十加一」自由貿易

區的競爭壓力，這五組包括：東協加大陸、東協加韓國、東協加日

本、東協加印度、東協加紐澳；其次，兩岸關係如何繼續往正面的

方向發展？自從國民黨重新執政之後，兩岸關係大幅改善，彼此交

流也更為充分，但是兩岸之間仍有很多問題有待溝通與化解；第

三、在教育文化方面，文化創意產業在去年

(2009)被列為我國的重

點扶持產業，預計從

2009 年起的四年內投入 320 億元，期待到 2012

年能達到產值破兆、並提供

20 萬個就業機會的效果。究竟文化創

意產業該如合作落實，才能達到既創造產值，又能發揮創意、發揚

文化的功能？第四、在財政方面，我國政府之財政收支原本相當穩

健，預算赤字也不多見。但自

1980 年代末期起，公共支出規模逐

年擴增，但稅收未能顯著成長，以致政府財政狀況逐年惡化，政府

的債務餘額隨之累積。在這種情形下，政府如何降低財政赤字以及

減少債務遂成為財政主管部門重要的課題；第五、在社會安全方

面，金融海嘯對台灣社會面的最大衝擊，就是就業機會減少、工作

所得縮水，並造成貧富差距的擴大。因此，政府如何在施政時，兼

顧經濟成長與縮小所得分配差距，是一項艱難的挑戰；第六、在農

業方面，自從我國在

2002 年加入 WTO 之後，台灣整個農業發展

的環境已經逐步國際化，但是，如何提昇農民所得、如何充分利用

農業資源、如何讓產銷平衡、如何進行對外農業投資以及兩岸農業

如何合作，這些攸關我國農民權益以及農業發展的議題，都是整體

國家發展不可或缺的一環；第七、在天災防治方面，對於每年都會

到來的颱風、地震、寒害等天然災害，政府如何預防、減輕損失、

如何在第一時間全面掌控資訊、如何利用風險管理的觀念進行應

變，甚至，如何面對超級的天然災害，這些都有賴於政府平時的準

備功夫與對災變事前的模擬，尤其受到全球氣候變遷的影響，目前

的天氣預測需要加入更多的變數，而水土保持、節能減碳等基本功

夫，更有賴全體國人一起努力；第八、在憲政法制方面，司法改革

停滯不前、公民投票審議委員會的存廢、立委選舉單一選區兩票制

實施後的檢討等，這些議題都值得我們深入探討；最後，政治議題

方面，哪些因素影響了

2009 年底的地方縣市長選舉結果？該選舉

又會對

2010 年年底的直轄市長選舉會有什麼影響？2010 年年底選

出的五個直轄市市長對台灣的政治版圖會有什麼影響？乃至對

2012 年的總統大選以及對國、民兩黨政治菁英有何影響？這些問

題錯綜複雜，卻非常重要。

以上所述，不管是政治、經濟、社會、兩岸關係以及農業、環

境保護等重要議題，都能在本書中獲得相當啟發。這本書同時也是

財團法人國家政策研究基金會的研究人員長年的心血結晶，其內容

固然尚有諸多改善之處，但做為一個觸媒、或參考點，仍有其拋磚

引玉的價值，值得讀者悉心品味。

經過全國

5 萬多人次所票選出來的 2009 年代表字「盼」，代表

了全國人民對

2010 年內心的期盼，期盼 2010 年經濟復甦、所得提

昇、就業增加，期望在虎年，民眾能虎虎生風，政府也能虎虎生風，

朝野一起為人民的期盼共同努力，迎向光明的未來。

主編

蔡 政 文

國家政策研究基金會執行長

「

2010 年台灣展望」概要

本書共分成內政、憲政法制、國家安全、教育文化、社會安全、

科技經濟、財政金融和永續發展等八個部分，每一部份各約有四至

五篇文章，每一篇文章或長或短，但都是當前各個領域裡面最主要

的議題，非常具有啟發和參考價值，但各篇文章僅代表作者意見，

不代表本會立場。以下是每一部份的內容簡介，在此列出與讀者分

享。

第一篇 內政篇

回顧

2009 年，台灣在內政領域發生了許多重要事件，包括 2009

年

6 月，行政院核定台中縣市、台南縣市、高雄縣市，以及台北縣

等四個縣市升格改制案，未來我國將形成台北、台中、高雄三大都

會生活圈、五個直轄市，以及七個發展區域均衡發展之格局；

8 月

8 日，台灣中南部及東南部地區遭逢 50 年來最嚴重的水患侵襲，

許多地區的原住民部落慘遭幾近滅村的傷害，柔腸寸斷的原住民家

園如何重建，亦為內政領域關心之議題；

10 月 17 日，馬英九總統

正式兼任國民黨主席，除積極貫徹各項黨內改革工作，亦在施政層

面強化陽光法制，以期建構廉能政治；

12 月 5 日，台灣舉行「三

合一選舉」

，選舉結果雖不影響中央執政權的更替，但對台灣未來

政局發展亦產生一定程度之影響，凡此均為

2009 年我國重要內政

議題。

第二篇 憲政法制篇

本篇內容將分為司法、地方制度、國會、文官體制、與公民投

票等五個面向，就重要問題加以回顧並提出展望。

在司法改革方面，將從憲法層次，就

2009 年司法改革的進度

加以回顧與檢討，並提出未來司法改革的展望。地方制度方面，五

都的升格可謂我國地方制度史上的重要新頁。除了相關法制的配套

調整外，五個直轄市所可能產生的政治效應，實需深入探究。國會

改革方面，各界對於新的立委選制改革有所期待，但其實行成效是

否符合大家預期，尤其立委選制對選風以及國會運作之影響為何，

值得探討與分析。在文官體制方面，為展現民主治理的重要性，獲

得公民信任，使文官體制運作良善，對於行政倫理之伸張，亦應有

所強化與探討。最後有關公民投票部分，隨著澎湖博奕與美牛公投

之展開，公投已經逐漸成為台灣民眾參與政治及政策的重要途徑，

然我國公投制度是否仍有未盡健全之處，亦有檢討必要。

第三篇 國家安全篇

自國民黨重新執政後，兩岸兩會已經簽署十二項協議並達成一

共識，兩岸兩會的制度化已然形成，代表兩岸關係往前邁進一大

步。兩岸今年度的焦點在於『兩岸經濟協議』

，如能儘速完成簽署，

將是兩岸關係近幾年來最大之成就。

在外交上，除外交休兵使得我與邦交國關係穩定，更令國人振

奮的是，在暌違三十八年之後，我終於以觀察員身份重返世界衛生

大會，顯示出大陸改善兩岸關係的善意，亦證明國民黨的兩岸政策

與外交政策，較以往更加務實與明確。

面對全球暖化、氣候反常、再生能源與水資源等議題，都可作

為兩岸強化合作與增加互信之試金石，印證兩岸關係不是經貿交流

而已，且可拓展到其他領域。

第四篇 教育文化篇

為迎接廿一世紀知識經濟與全球化時代的來臨，如何強化國民

整體競爭力，以因應時代變局，進軍國際市場，是各國教育文化政

策所關注的焦點。為提升全民整體素質，推動十二年國民教育實乃

勢在必行。此一重大變革，必須有通盤性的規畫，考慮相關法案之

修改、學區劃分、入學方式改革、經費合理負擔、課程與師資之強

化等問題，才能保障其順利推動與落實成果。

文化產業是知識經濟重要的部份，我國推動文化產業迄今已七

年，之所以未見成效，實為目標不明所致。政府應找出具潛力之文

創業，加以重點式培養，將企業行銷與文化創意結合起來，把國家

形象及企業品牌形象推銷到國際上。身為文創核心產業的影視業，

首要目標是拓展兩岸市場。為加強兩岸影視文化交流之正常化，應

鬆綁內容產業的製播限制，促進兩岸電視頻道相互落地與共同成立

製播平台。

體育是當今文明世界綜合國力的延伸與展現，也是凝聚國族向

心力與光榮感的重要因素。我們應強化體育之非官方交流，積極舉

辦大型賽會與國際接軌，強化體育預算執行效能，累積運動競技實

力，以增加台灣的國際能見度，建構台灣永續發展的運動內涵。假

以時日，必能突破困境，成功舉辦東亞運、亞運甚至奧運的國際大

型運動賽會。

第五篇 社會安全篇

對於一些人而言，台灣的景氣不好已經有相當長的一段時間

了，而

2008 年的全球金融海嘯衝擊，很大程度的導致了 2009 年的

台灣經濟衰退與嚴重的失業率；再加上

2009 年 8 月 8 日的莫拉克

颱風帶來超大雨量，造成南台灣生命和財產的重大損失，這些因為

失業、天災、人禍所造成的貧窮、心靈創傷甚至自殺等問題，已成

為政府最迫切要解決的問題之一。面對這些難題，政府如何提供心

理衛生保健及諮詢？如何推廣心理衛生教育及支援重大災難所需

之心理重建服務？又鑑於台灣貧窮問題的擴大與高低所得差距的

惡化，我國的社會福利政策如何因應？才可以讓人民身與心安定、

減少不幸與悲劇的發生，建構起一個綿密的社會安全網。從這些問

題出發，本篇將分別就金融海嘯後的社會福利政策，以及災後心理

衛生重建等面向提出前瞻性的建言與對策，供各界參考。

第六篇 科技經濟篇

2009 年第一季，在金融海嘯的重創下，台灣經濟成長率衰退

9.1%。隨著政府振興方案陸續推動，台灣經濟逐漸恢復，到 2009

年第四季，經濟成長率為

6.9%，預計 2010 年第一季，台灣經濟成

長率可以回到

9%，全年可以達到 4.4%的水準。在這次金融海嘯的

影響下，台灣的失業率攀高，所得分配惡化，使得台灣許多中低收

入的人們陷入更艱難的困境之中。另一方面，政府為了發展經濟，

提供更多的就業機會，大力推動包括新能源、生技、文化創意產業

在內的六大新興新產業。同時，為了擴大台灣更大的海外市場，政

府也積極地與大陸進行協商，預計於今年五月簽署兩岸經濟協議，

我們相信這將對台灣未來的經濟與產業發展產生重大的影響。

第七篇 財政金融篇

隨著我國政府公共支出不斷擴大，而財政收入未能相應增加，

以致財政狀況逐漸惡化。面對這種情形，我們可以怎麼做呢？而台

灣擁有三千多億美元的外匯存底，中央銀行每年的繳庫盈餘對國庫

有重大貢獻，這筆天文數字該如何管理，才能讓外匯存底既不失去

其購買力，又能協助國家經濟發展？

由於大陸在國際經貿的地位越來越重要，而且，大陸是台灣最

大的出口市場，是台灣最重要的貿易伙伴，在這樣的格局、架構上，

兩岸如何加強經貿合作，以達到互利共榮的雙贏境界？圍繞在兩岸

經貿議題上，大陸的山寨文化是不是都是負面的呢？大陸的山寨經

濟對台灣經濟與產業會有什麼影響？凡此議題都是本篇的重點。

第八篇 永續發展篇

2009 年，台灣在國際金融海嘯餘威及石油價格歷史新高的強

大壓迫下，艱辛的度過前半年；當金融海嘯陰影漸和緩淡化、石油

價格稍為平抑下降，八月初卻又遭逢無情的莫拉克風災肆虐；中南

部民眾遭受空前災難，而政府在救災與救經濟的雙重壓力下，也著

實讓各部會備感艱辛。

其間台灣高鐵公司也受經濟衰退影響，面臨財務困難；幸得政

府及時接管主導經營，俾免另一波災難。展望

2010 年，台灣唯有

努力奮力向前，才能擺脫不景氣尋得永續發展的契機。

本會永續發展組特別就未來政府推動

BOT 政策措施、兩岸綠

能產業合作契機及因應氣候變遷挑戰與天災風險管理的層面，提出

台灣應有的思維與策略建言。除供政府部門施政參考之用，亦請各

界賢達不吝指教。

執行編輯

林 建 甫

國政基金會財政金融組召集人

回顧2009年，台灣在內政領域發生了許多重要事件，包括 2009年6月，行政院核定台中縣市、台南縣市、高雄縣市，以及台 北縣等四個縣市升格改制案，未來我國將形成台北、台中、高雄三 大都會生活圈、五個直轄市，以及七個發展區域均衡發展之格局； 8月8日，台灣中南部及東南部地區遭逢50年來最嚴重的水患侵襲， 許多地區的原住民部落慘遭幾近滅村的傷害，柔腸寸斷的原住民家 園如何重建，亦為內政領域關心之議題；10月17日，馬英九總統正 式兼任國民黨主席，除積極貫徹各項黨內改革工作，亦在施政層面 強化陽光法制，以期建構廉能政治；12月5日，台灣舉行「三合一 選舉」，選舉結果雖不影響中央執政權的更替，但對台灣未來政局 發展亦產生一定程度之影響，凡此均為2009年我國重要內政議題。

趙永茂

∗

摘要

2009 年台灣縣市長選舉原本包含 23 個縣市，惟因行政院於 98 年 6 月底正式核定台北縣、台中縣市、台南縣市、高雄縣市等單獨或合併升 格改制直轄市案，故 2009 年縣市長選舉由原本的 23 個縣市，減少為 17 個縣市。雖然縣市長選舉只是一次地方層次的基層選舉，並不涉及中央 執政權的更替，但由於馬總統已於 98 年 10 月正式兼任國民黨主席，同 時肩負起國民黨縣市長輔選重責及選舉成敗之責任，此外，縣市長選舉 也是民進黨主席蔡英文上任後面臨的第一次全國性選舉，故縣市長選舉 的結果或將直接關係到國、民兩黨的基層實力、藍綠兩大陣營氣勢和政 黨實力的消長，甚至對 2010 年直轄市長選舉，以及藍綠重要政治人物的 政治前途產生影響。

壹、改選前縣市長執政版圖及執政情勢分析

一、藍綠縣市長執政版圖概況分析 目前台灣 23 個縣市（不含台北市及高雄市等 2 個直轄市）中，國民 黨執政縣市共有 16 個，包括北台灣的基隆市、台北縣、桃園縣、宜蘭縣、 新竹縣、新竹市、苗栗縣，中台灣的台中縣、台中市、彰化縣及南投縣， ∗ 作者趙永茂現為台灣大學政治系教授。

2009 年縣市長選舉結果對台灣

政治影響之分析

南台灣的嘉義市，東台灣及離島的花蓮縣、台東縣、澎湖縣、連江縣； 民進黨執政縣市共有 6 個縣市，包括雲林縣、嘉義縣、台南縣、台南市、 高雄縣及屏東縣；新黨執政縣市包括金門縣，總計泛藍執政縣市占 17 個 縣市（國民黨與新黨），泛綠 6 席（民進黨）1 。其中，綠營執政縣市多 在南部縣市。 台灣在 2004 年之前幾次選舉的政黨版圖，往往呈現「北藍南綠」的 選票結構，但自 2005 年縣市長選舉、2008 年立委選舉及總統選舉之後， 國民黨無論在獲得席次、得票率、得票數，還是地方執政地區的面積與 人口數，均大幅增長，相對地，民進黨則是呈現全面的下挫；過去藍綠 雙方的分界線大肚溪（台中縣彰化縣交界），如今已向南突破至濁水溪（彰 化縣雲林縣交界）。 二、縣市長執政情勢分析 根據 2009 年 6 月，遠見雜誌針對縣市長施政滿意度所做調查結果， 獲得四星級及五星級施政評價的縣市長共有 13 位；其中，國民黨籍縣市 長共有 9 位（包括新竹市林政則、桃園縣朱立倫、台中市胡志強、苗栗 縣劉政鴻、新竹縣鄭永金、嘉義市黃敏惠、彰化縣卓伯源、澎湖縣王乾 發及連江縣陳雪生），民進黨籍縣市長共有 4 位（高雄縣楊秋興、嘉義縣 陳明文、台南市許添財、屏東縣曹啟鴻）。上述 14 個縣市中，除了彰化 縣、嘉義市、澎湖縣及苗栗縣等 4 個縣市長屬於第一任任期外，其餘 8 1 _{2005 年縣市長選舉，台東縣長由無黨籍吳俊立當選，但吳俊立因涉及貪瀆案件遭到停} 職，隔年（2006 年）4 月 1 日台東縣進行縣長補選投票，由國民黨提名的鄺麗貞當選； 連江縣長陳雪生原屬親民黨籍，目前已回歸國民黨籍。故2005 年縣市長選舉結果國民 黨14 席、民進黨 6 席、親民黨 1 席、新黨 1 席、無黨籍 1 席，目前已調整為國民黨 16 席、民進黨6 席、新黨 1 席。

個縣市長均已兩屆任滿，國、民兩黨皆須提名新任縣市長候選人參選。（請 參照表一：現任縣市長動態分析表） 相對地，在後段班施政滿意度（二顆星）的縣市長共有 2 位，且這 兩位均屬國民黨籍（包括台東縣鄺麗貞、台北縣周錫瑋）。由於台北縣已 獲准升格為直轄市，故 2009 年縣市長選舉並未包含在內；另台東縣部 分，台東縣長鄺麗貞在台東縣長黨內初選落敗，並已決定放棄競選連任。

圖一 2009 年縣市長選舉前執政版圖

備註：台東縣長吳俊立因涉及貪瀆案件遭到停職，2006 年 4 月 1 日進行補選投票，由國 民黨提名的鄺麗貞當選。連江縣長陳雪生原屬親民黨籍，目前已回歸國民黨籍。 故上圖表所述國民黨14 席、民進黨 6 席、親民黨 1 席、新黨 1 席、無黨籍 1 席， 已調整為國民黨16 席、民進黨 6 席、新黨 1 席。 資料來源：聯合新聞網。http://issue.udn.com/2005vote/sta/vphoto12.htm. 參閱日期：98 年 12 月 15 日。

表一

2005 年當選縣市長動態分析表

縣市別 姓名 黨籍 動態 基隆市 張通榮 國民黨 競選連任。 台北縣 周錫瑋 國民黨 競選連任。 升格直轄市，2010 年選舉。 宜蘭縣 呂國華 國民黨 競選連任。 桃園縣 朱立倫 國民黨 兩任屆滿。 新竹縣 鄭永金 國民黨 兩任屆滿。 新竹市 林政則 國民黨 兩任屆滿。 苗栗縣 劉政鴻 國民黨 競選連任。 台中縣 黃仲生 國民黨 兩任屆滿。 升格直轄市，2010 年選舉。 台中市 胡志強 國民黨 兩任屆滿。 升格直轄市，2010 年選舉。 彰化縣 卓伯源 國民黨 競選連任。 南投縣 李朝卿 國民黨 競選連任。 雲林縣 蘇治芬 民進黨 競選連任。 嘉義縣 陳明文 民進黨 兩任屆滿。 嘉義市 黃敏惠 國民黨 競選連任。 台南縣 蘇煥智 民進黨 兩任屆滿。 升格直轄市，2010 年選舉。 台南市 許添財 民進黨 兩任屆滿。 升格直轄市，2010 年選舉。 高雄縣 楊秋興 民進黨 兩任屆滿。 升格直轄市，2010 年選舉。 屏東縣 曹啟鴻 民進黨 競選連任。（確定提名） 花蓮縣 謝深山 國民黨 兩任屆滿。 台東縣 鄺麗貞 國民黨 初選落敗。 澎湖縣 王乾發 國民黨 競選連任。（確定提名） 金門縣 李炷烽 新黨 兩任屆滿。 連江縣 陳雪生 國民黨 兩任屆滿。（原親民黨籍） 備註：台北縣、台中縣、台中市、台南縣、台南市、高雄縣等縣市，因縣市改 制升格案獲行政院核准通過，2009 年縣市長選舉將暫緩辦理，並延至 2010 年併同直轄市長選舉舉行。

貳、

2009 年縣市長選舉結果之分析

2009 年 12 月 5 日舉行的中華民國第十六屆縣市長選舉已順利落幕， 在17 個縣市的選舉結果中，國民黨共獲得 12 席，民進黨獲得 4 席，無 黨籍獲得 1 席。原本選情不甚熱絡的縣市長選舉，在選舉後期國民黨主 席馬英九總統及民進黨四大天王（呂、游、蘇、謝）相繼投入輔選行列 後，固然使得選情加溫不少，惟從選舉結果顯示，多數縣市仍舊依循既 有藍綠基本盤走勢，馬總統及民進黨四大天王等政治人物的輔選，只能 達到固守基本盤的效果，但仍無法對各縣市藍綠基本盤產生翻轉之效 果。至於此屆縣市長選舉結果之勝敗如何評斷，端視從哪個角度切入， 若從縣市長總得席次而論，國民黨囊括17 個縣市的 12 席，堪稱是此屆 縣市長選舉的贏家，但若從民進黨所設定「宜蘭縣勝負論斷縣市長選舉 成敗」論之，民進黨也是贏家；因此，持平而論，縣市長選舉這回合， 國民兩黨應戰成平手。以下謹就2009 年縣市長選舉結果，提出相關分析： 一、投票率較上屆選舉下滑約3﹪，藍軍優勢選區甚為明顯 此屆縣市長選舉的全國平均投票率為63.34﹪，較 2005 年縣市長選 舉下滑 2.88﹪，若就個別縣市而論，投票率下滑幅度高於平均值的縣市 包括基隆市、桃園縣、彰化縣、雲林縣、嘉義市、澎湖縣、金門縣等 7 個縣市（2009 年縣市長選舉投票率及各縣市投票率增減幅度比率，請參 見下表二：2009 縣市長選舉投票率增減幅度比例表），這 7 個縣市的原 先執政分佈，除了雲林縣係由民進黨執政之外，其餘6 個縣市均為國民 黨執政縣市，從縣市長選舉結果加以觀察，雖然這 6 個縣市仍由國民黨 取得執政權，但與民進黨候選人的選票差距卻大幅縮小，若將此 6 個縣

市國、民兩黨候選人的2009 年縣市長選舉得票差距，與 2005 年縣市長 選舉差距相比較可以發現，桃園縣原差距18 萬 1014 票，此次選舉差距 為4 萬 9559 票；彰化縣原差距 9 萬 9841 票，此次選舉差距為 7 萬 1444 票；雲林縣原差距3 萬 3502 票，此次選舉差距為 10 萬 8126 票；澎湖縣 原差距1259 票，此次選舉差距為 595 票；嘉義市原差距 1 萬 12664 票， 此次選舉差距為8694 票，顯見一部分在 2005 年縣市長選舉支持國民黨 候選人的民眾，在此次縣市長選舉並未改投民進黨，而採取未投票的決 定。

表二

2009 縣市長選舉投票率增減幅度比例表

區別 人口數 選舉人數 投票數 2009 年 投票率 2005 年 投票率 增減幅度 比率 總計 9346529 7051039 4466403 63.34% 66.22% -2.88% 台灣省 9244037 6970833 4421831 63.43% 66.23% -2.80% 宜蘭縣 461345 351858 248706 70.68% 70.25% 0.43% 桃園縣 1974758 1437190 772180 53.73% 61.77% -8.04% 新竹縣 509453 369480 256770 69.49% 71.12% -1.63% 苗栗縣 561315 425837 290780 68.28% 69.45% -1.17% 彰化縣 1311971 991741 650169 65.56% 71.16% -5.60% 南投縣 530769 408006 276424 67.75% 70.48% -2.73% 雲林縣 722831 560207 361941 64.61% 69.73% -5.12% 嘉義縣 547267 428673 322764 75.29% 71.64% 3.65% 屏東縣 882575 682475 464677 68.09% 70.68% -2.59% 臺東縣 232290 178139 110226 61.88% 60.51% 1.37% 花蓮縣 340910 261214 155357 59.47% 61.6% -2.13% 澎湖縣 95751 75033 47516 63.33% 72.16% -8.83% 基隆市 388542 299960 159092 53.04% 64.05% -11.01% 新竹市 410399 298439 169588 56.83% 59.6% -2.77%

嘉義市 273861 202581 135641 66.96% 70.77% -3.81% 福建省 102492 80206 44572 55.57% 62.54% -6.97% 金門縣 92602 72509 39011 53.8% 62.78% -8.98% 連江縣 9890 7697 5561 72.25% 60.99% 11.26% 資料來源：中央選舉委員會選舉資料庫網站。 http://210.69.23.140/cec/cechead.asp/，參閱日期：98 年 12 月 15 日。作者自行整理製表。 二、國、民兩黨得票率拉近，民進黨優勢選區得票差距擴大 此屆縣市長選舉，國民黨的全國得票率為47.88﹪，民進黨則為 45.32 ﹪，國民兩黨的得票率差距，已比 2008 年立委選舉及總統選舉拉進不 少。尤其在部分民進黨基本盤大於國民黨的優勢選區的得票差距，比2005 年縣市長選舉有擴大差距比例。以雲林縣為例，國、民兩黨候選人原差 距4 萬 9559 票，此次選舉擴大差距至 10 萬 8126 票；嘉義縣部分，原本 評估國、民兩黨將呈現勢均力敵的態勢，選舉結果兩者仍差距4 萬 8360 票；屏東縣原差距2 萬 272 票，此次選舉擴大差距 8 萬 5018 票；宜蘭縣 部分，原本由國民黨執政的宜蘭縣，此次選舉不僅改由民進黨候選人獲 勝，得票差距甚至達到2 萬 925 票。由上述民進黨在此次獲得縣市長席 次的縣市得票而論，與國民黨的得票差距比2005 年縣市長選舉得票差距 有擴大之情勢（國民兩黨候選人各縣市得票差距請參見下表三：2009 縣 市長選舉國民兩黨得票差距比例表）。

表三

2009 縣市長選舉國民兩黨得票差距比例表

區別 中國國民黨 民主進步黨 國民兩黨 得票差距 得票差距 比率 得票數 得票率 得票數 得票率 總計 2094518 47.8754 1982914 45.3245 111604 2.55﹪ 台灣省 2074845 47.9050 1982914 45.7824 91931 2.12﹪ 宜蘭縣 112469 45.7446 133394 54.2554 -20925 -8.51﹪ 桃園縣 396237 52.2243 346678 45.6924 49559 6.53﹪ 新竹縣 97151 38.4872 77126 30.5541 20025 7.93﹪ 苗栗縣 181256 63.7915 95469 33.5995 85787 30.19﹪ 彰化縣 348341 54.8880 276897 43.6306 71444 11.26﹪ 南投縣 136951 50.8701 107023 39.7534 29928 11.12﹪ 雲林縣 121832 34.6320 229958 65.3680 -108126 -30.74﹪ 嘉義縣 128973 40.6682 177333 55.9172 -48360 -15.25﹪ 屏東縣 185384 40.6735 270402 59.3265 -85018 -18.65﹪ 臺東縣 56354 52.5906 50802 47.4094 5552 5.18﹪ 花蓮縣 38603 25.4419 － － － － 澎湖縣 22664 49.3662 22069 48.0701 595 1.30﹪ 基隆市 86001 55.1059 65673 42.0805 20328 13.03﹪ 新竹市 92667 55.6348 68822 41.3189 23845 14.32﹪ 嘉義市 69962 52.1984 61268 45.7118 8694 6.49﹪ 福建省 19673 44.9545 － － － － 金門縣 14269 37.2753 － － － － 連江縣 5404 98.5772 － － － － 備註：國民兩黨得票差距係以國民黨得票數減去民進黨得票數，正數代 表國民黨此次勝選縣市，負數代表民進黨勝選縣市： 資料來源：中央選舉委員會選舉資料庫網站。 http://210.69.23.140/cec/cechead.asp/，參閱日期：98 年 12 月 15 日。作者自行整理製表。

表四

2005－2009 年縣市長國民兩黨選舉得票率增減表

區別 泛藍 泛綠 2005 年 2009 年 增減 2005 年 2009 年 增減 宜蘭縣 51.39 45.74 －11.93 47.75 54.26 6.51 桃園縣 60.84 52.22 －8.62 38.32 45.69 7.37 新竹縣 67.09 38.49 －28.60 32.91 30.55 －2.36 苗栗縣 47.91 63.79 15.88 29.86 33.60 3.74 彰化縣 55.46 54.89 －0.57 40.52 43.63 3.11 南投縣 45.32 50.87 5.55 30.33 39.75 9.42 雲林縣 44.48 34.63 －9.85 53.37 65.37 12.00 嘉義縣 37.31 40.67 3.36 62.69 55.92 －6.77 屏東縣 41.86 40.67 －1.19 46.19 59.33 13.14 臺東縣 0.00 52.59 52.59 0.00 47.41 47.41 花蓮縣 67.25 25.44 41.81 19.86 0.00 －19.86 澎湖縣 50.69 49.37 －1.32 48.16 48.07 －0.09 基隆市 67.04 55.11 11.93 32.96 42.08 9.12 新竹市 69.27 55.63 13.64 30.73 41.32 10.59 嘉義市 54.63 52.20 －2.43 45.37 45.71 0.34 金門縣 54.28 37.28 －17.00 0.00 0.00 0.00 連江縣 52.90 98.58 45.68 0.00 0.00 0.00 備註： 1、 得票增減係國、民兩黨 2009 年得票率－2005 年得票率。 2、 泛藍為國民黨及親民黨得票合計，泛綠為民進黨及台聯黨得票 合計。 3、 資料來源：聯合報及中央選舉委員會選舉資料庫網站。 http://mag.udn.com/mag/vote2009/storypage.jsp?f_MAIN_ID=43 1&f_SUB_ID=4401&f_ART_ID=224989 、 http://210.69.23.140/cec/cechead.asp/，參閱日期：98 年 12 月 15 日。 4、 作者自行整理製表。

圖二

2009 年縣市長選舉結果執政版圖

資料來源：聯合新聞網。

http://mag.udn.com/mag/vote2009/storypage.jsp?f_ART_ID=22 5244. 參閱日期：98 年 12 月 15 日。

參、

2009 年縣市長選舉結果對國民黨的意義分析

98 年 10 月，馬英九總統已重新兼任黨主席一職，2009 年縣市長選 舉乃是馬總統兼任黨主席後所面臨的第一場全國性大選，由於馬總統需 肩負國民黨縣市長輔選重責及選舉成敗之責任，遂於兼任黨主席後，積 極輔選各國民黨縣市長候選人，尤其對於國民黨選情艱困的縣市，包括 宜蘭縣、新竹縣、嘉義縣、屏東縣等縣市長候選人尤為明顯。以下謹針 對2009 年縣市長選舉結果對國民黨的意義，提出分析如下： 一、藍軍支持者選擇不投票，造成國民兩黨得票差距拉近 雖然2009 年縣市長選舉投票率僅比 2005 年投票率下滑 2.88﹪，但 仔細觀察各縣市投票率變化可以發現，傳統泛藍優勢縣市的投票率下滑 幅度均比平均值高，且這些縣市民進黨候選人的得票並無明顯成長，此 乃顯示一部份過去支持國民黨候選人的藍軍支持者，此次縣市長選舉乃 採取不投票的決定，也造成國、民兩黨得票差距拉近之選舉結果。此外， 進一步探究這些藍軍支持者不投票的原因，大致可以包括下列幾個因 素：第一，此次縣市長選舉選情偏冷，部分在外地求學及工作民眾未返 鄉投票；第二，認為國民黨候選人篤定當選，支持者缺乏投票的積極性； 第三，對國民黨重新執政後，部分行政團隊施政措施有所疑慮及不滿； 第四，傳統地方派系缺乏動員指示等，皆可能是藍軍支持者不投票的原 因。 二、國民黨雖失去花蓮縣執政權，卻突顯國民黨清廉改革決心 馬英九總統兼任黨主席後，堅持過去一貫的清廉改革立場，縱使面

對國民黨在多個縣市面臨黨內分裂的危機，也不撼動清廉改革的決心， 其中又以花蓮縣最能反映此立場。此次縣市長選舉，國民黨失去花蓮縣 的地方執政權，但嚴格說來，在所有花蓮顯長候選人中，以被國民黨開 除黨籍的傅崐萁的民調支持度為最高，但因為國民黨內黨員參加公職人 員選舉提名辦法之規定，縱使傅崐萁民調支持度最高、當選機率最高， 也不符合參加國民黨內初選的資格，更無法被國民黨提名成為候選人。 因此，雖然花蓮縣長選舉的最終結果仍由傅崐萁當選，但對國民黨而言， 縱使在此次縣市長選舉中失去花蓮縣地方執政權，但卻突顯國民黨及馬 英九主席的清廉改革決心；換言之，國民黨在花蓮縣的選舉結果雖然不 盡理想，惟另方面可說是贏回清廉改革的正面形象。 三、多數選民仍願意給國民黨「完全執政，負完全責任」機會 雖然國民黨在此屆縣市長選舉中的席次及得票率均呈現下滑趨勢， 但從總席次仍達12 席，競選連任的縣市長，除了宜蘭縣的呂國華縣長外 全部連任成功的選舉結果，顯現出這些縣市長的施政成績仍是受到民眾 肯定，且在國民黨掌握中央執政權的情勢下，國民黨選前提出的「中央 地方一條心，台灣進步有信心」文宣訴求，仍受到多數選民的支持；換 言之，就如同馬英九主席在選後所指「十分感謝選民對國民黨寬厚，願 意在景氣不佳、失業率高的狀況下，讓國民黨繼續在12 縣市執政」，此 乃顯示出，多數選民仍給國民黨「完全執政，負完全責任」機會，在一 定的施政時間內，期望國民黨在中央及地方施政拿出更好的成績，並未 因而改變支持對象及政黨。

四、馬英九主席堅持清廉改革，造成部分地方派系反彈 馬總統兼任黨主席後，遂積極貫徹參選黨主席所提出的各項黨務革 新政見，提振國民黨清廉改革正面形象，尤其對黨所提名之公職人員參 選人部分，更要求符合競選黨主席時所提出之「正派、清廉、秦正、愛 民、有理想、講道義」標準，輔選方式也擺脫過去依賴地方派系動員的 作法；此外，國民黨中常委選舉重新辦理，也引發部分地方人士的不滿， 有的更憤而辭去競選總部後援會總會長職務，以對黨中央表達不滿。但 由於堅持清廉改革之主張，乃是國民黨在新世紀、新潮流中邁向進步的 重要方針，縱使堅持清廉改革政策，會引發部分地方派系的不滿，讓地 方派系動員消極，甚至在選舉過程中遭遇挫敗，進而對國民黨基層勢力 產生負面影響，而出現所謂的「陣痛期」，但畢竟改革勢必需付出必要代 價，以致馬主席及黨中央仍持續貫徹改革立場，不容有任何妥協之處， 就長期而言，對於國民黨的形象及未來發展或許仍是正面的。 五、馬政府施政成績尚未顯著，未能吸引中間選民支持 國民黨重新執政之後隨即遭遇百年難得一見的金融海嘯，使原本預 估的經濟成長率及失業率下降之目標有所影響，此外，包括政府開放美 國牛肉進口、政府對 H1N1 新流感疫情的防疫、八八水災的救援及重建 工作、健保費調漲宣布的時間點等事件，雖然無證據直接證明上述這些 事件對國民黨縣市長選情產生負面影響，但從選後的相關數據可以發 現，的確有一定比例國民黨支持者此次選舉為出來投票，以致國民黨在 許多優勢縣市領先幅度縮小，勢均力敵的宜蘭縣翻盤，與民進黨優勢縣 市的差距甚至拉大等情勢，由此可以推估，馬政府施政成績，仍對國民

黨2009 年縣市長選情造成一定程度之影響，尤其是中間選民的部分，更 是流失一定程度之比例，才造成國民黨得票不如預期之選舉結果。

肆、

2009 年縣市長選舉結果對民進黨的意義分析

此屆縣市長選舉，國民黨的全國得票率為47.88﹪，民進黨則為 45.32 ﹪，國民兩黨的得票率差距，已比 2008 年立委選舉及總統選舉拉進不 少，此選舉結果顯示，民進黨已從2008 立委及總統選舉敗選中逐漸走出 陰霾。民進黨在此次縣市長選舉，除了鞏固既有雲林縣、嘉義縣及屏東 縣等 3 個執政縣市外，還拿下民進黨人稱為民主聖地的宜蘭縣，雖然民 進黨在獲得席次的數據上只拿到 4 席，但從民進黨得票率提升的選舉結 果，對於蔡英文主席地位的鞏固，及提振民進黨士氣有很大地幫助，也 顯示民進黨已從谷底逐漸回升。以下謹針對2009 年縣市長選舉結果對民 進黨的意義，提出分析如下： 一、得票率接近國民黨，顯示民進黨已從谷底回升 此屆縣市長選舉，國民黨的全國得票率為47.88﹪，民進黨則為 45.32 ﹪，國民兩黨的得票率差距，已比 2008 年立委選舉及總統選舉拉進不 少，此選舉結果顯示，民進黨已從2008 立委及總統選舉敗選中逐漸走出 陰霾。民進黨在此次縣市長選舉，除了鞏固既有雲林縣、嘉義縣及屏東 縣等 3 個執政縣市外，還拿下民進黨人稱為民主聖地的宜蘭縣，雖然民 進黨在獲得席次的數據上只拿到 4 席，但從民進黨得票率提升的選舉結 果，對於蔡英文主席地位的鞏固，及提振民進黨士氣有很大地幫助，也 顯示民進黨已從谷底逐漸回升。

二、民進黨逐漸擺脫陳水扁及前第一家庭貪腐陰霾 民進黨執政時期陸續爆發陳水扁總統及第一家庭涉及多起貪瀆弊 案，以致連帶影響民進黨立委選舉及縱統選舉，讓民進黨的得票率及支 持者士氣均呈現低迷氣氛。從雲林縣立委補選民進黨所提候選人獲勝， 再加上民進黨在縣市長選舉得票呈現增加之趨勢而論，可以感受到民進 黨已經走出2008 年立委及總統選舉大敗之陰霾。縣市長選舉過後，將有 多個縣市立委選區將進行補選，這些立委補選結果，勢將又成為輿論評 斷藍綠勢力消長之事件，倘若民進黨能夠持續延續雲林立委、縣市長選 舉的士氣，在多個立委補選選區獲勝，將可更明確針對民進黨已擺脫陳 水扁及前第一家庭貪腐陰霾論述做出評斷。 三、蔡英文主席地位穩固，象徵新潮流系鞏固黨決策系統 一般評斷，蔡英文在擔任民進黨主席之後的近兩場選舉結果並不 差，不但鞏固既有執政縣市，更拿下宜蘭縣的地方執政權，雖然總席次 僅有 4 席，但對民進黨士氣提升有很大幫助，此也顯示出支持蔡英文選 上黨主席的新潮流系統勢力將進一步得到鞏固。蔡英文擔任黨主席之 後，黨中央決策系統多由新潮流系人士所掌握，反觀有意角逐2012 年總 統大位的謝長廷系統，則是全面退出黨中央決策系統，如今縣市長選舉 民進黨的選舉結果不差，也代表謝系重返黨中央決策系統的機率更加渺 茫，此情勢勢必對謝長廷角逐2012 年總統黨內初選產生危機，也因為如 此，民進黨內謝系系統才不斷放出民進黨縣市長僅獲4 席算是敗選、拱 蘇貞昌參選新北市市長…等論述，以對現階段民進黨中央新潮流系統產 生掣肘效果。

四、重新取得宜蘭縣執政權，有助提振過去民進黨低迷士氣 此次縣市長選舉結果對民進黨的最大意義，乃是在素有民主聖地的 宜蘭縣取得勝選，雖然宜蘭縣土地面積及人口數均比不上許多西部縣 市，但對民進黨支持者而言，宜蘭縣在選舉前係由國民黨執政，且是國 民黨中央重點輔選縣市，馬英九總統及國民黨內要角均多次到宜蘭縣幫 呂國華背書助選，若能在宜蘭縣打贏，代表著打贏國民黨及馬英九總統。 在民進黨傾全黨之力輔選的情勢下，民進黨將過去曾執政二十四年的宜 蘭縣從國民黨手中拿下，此對民進黨的意義不僅只有宜蘭縣勝選的意義 而已，而是帶動全台灣傳統民進黨支持者的士氣，有助於民進黨在未來 選舉中的動員催票策略運用。 五、南部執政縣市與國民黨得票差距逐漸擴大，執政優勢越形穩固 民進黨在此次縣市長選舉結果，鞏固雲林縣、嘉義縣及屏東縣等三 個既有執政縣市，且在得票差距的部分，更呈現出國、民兩黨的得票差 距比2005 年縣市長選舉有擴大之現象。以雲林縣為例，國、民兩黨候選 人原差距4 萬 9559 票，此次選舉擴大差距至 10 萬 8126 票；嘉義縣部分， 原本評估國、民兩黨將呈現勢均力敵的態勢，選舉結果兩者仍差距4 萬 8360 票；屏東縣原差距 2 萬 272 票，此次選舉擴大差距 8 萬 5018 票。 此選舉結果顯示出民進黨在南部縣市的選票優勢似有比過去更加穩固， 也意謂著2010 年台南及高雄等兩個直轄市市長選舉，國、民兩黨的基本 盤已出現一定程度的差距，國民黨要光復台南及高雄兩個縣市，恐必須 儘早提出大多數南部民眾所認同的人選，才有機會在南部台南及高雄等 兩個直轄市選舉中獲勝。

伍、

2009 年縣市長選舉結果對台灣政治影響之分析

一般政治評論者均將 2009 年縣市長選舉以及 2010 年直轄市長選舉 視為是 2012 年總統選舉的前哨戰，也將其視為是民進黨能否在 2012 年 總統選舉施行「地方包圍中央」策略的重要關鍵。惟此次縣市長選舉畢 竟只是地方層次的選舉，地方選舉的勝負關鍵，主要還是著重在候選人 的個人特質、地方施政績效以及服務成果，若刻意捨棄候選人的特質、 縣政建設方向及主張，以及施政成果等層面來加以解讀此屆縣市長選舉 結果，恐又淪入口水之戰，並無法真正釐清此次縣市長選舉結果之意義， 也不利台灣民主政治之發展。以下謹針對2009 年縣市長選舉結果對台灣 政治影響，提出分析如下： 一、北藍南綠基本盤不易打破，兩黨政治競爭態勢越形穩固 台灣經歷多次選舉後，單一席次選舉逐漸呈現國、民兩黨對決之態 勢，顯示出台灣政局朝向兩黨政治發展的軌跡乃是確定的方向。在兩黨 政治的競爭態勢之下，觀察此次縣市長選舉結果可以發現，國民黨鎖定 突破的縣市包括嘉義縣、屏東縣，民進黨鎖定突破的縣市包括南投縣、 台東縣均無功而返，顯示出藍綠固守的基本盤甚難被他黨陣營所突破； 因此，明年直轄市長選舉，國民黨若欲光復高雄市、大台南市，或者民 進黨想拿下台北市、新北市，甚至是台中市，都具有一定的困難度，在 兩黨提出單一候選人相互競選的前提之下，北藍南綠的基本盤恐不容易 打破。

二、國民黨施政成績對於明年直轄市長影響將更為顯著 此次縣市長選舉，國民黨在席次及得票率呈現下滑趨勢的兩個原 因，一方面乃是投票率不如預期，另方面則受執政黨的施政包袱所影響， 包括經濟景氣回升速度不如預期、失業率下滑幅度不符期待、開放美國 牛肉政策、新流感疫苗施打的疑慮….等等，均間接影響國民黨籍縣市長 選情。明年直轄市長選舉的日程，是國民黨已執政兩年半的時間點，馬 政府的施政成績好壞，對於直轄市長選舉的影響，可能會比縣市長選舉 時更為顯著。 三、國民黨中央執政權不會受到太大影響，但反對黨對執政黨的壓力將 升高 由於此次縣市長選舉只是地方層次的縣市長選舉，並不涉及中央執 政權的更替，因此並不會對國民黨的中央執政權產生任何影響。但由於 民進黨士氣已經提升，且可能在部分立委補選席次勝選，因此，縱使民 進黨在國會仍呈現少數，但挾著民意支持的氣勢，所代表反對黨提出的 質疑聲浪，將比過去國民黨重新執政初期時產生較大的壓力，也可能迫 使執政的國民黨在諸多決策中，尤其是兩岸政策層面，必須適當地反映 出在野黨的擔憂與考量，否則，政府的決策可能遭遇在野黨更為強力的 反彈，進而對政府的施政產生負面的影響。 四、國民黨清廉改革路線所面臨「陣痛期」長短，將影響馬總統及政府 施政成效 馬英九總統兼任黨主席後，積極落實競選黨主席時所提出的各項黨 務革新主張，尤其積極擺脫過去地方選舉依賴派系動員的選舉策略，改

提出形象清新的候選人爭取社會大眾認同，並爭取民眾對國民黨清廉改 革決心的支持。但也由於選舉策略的轉變，刻意忽略與地方派系合作的 結果，也讓國民黨以及所提名的形象清新候選人選情並不順利，在國民 黨中央看來，這是屬於改革必經的「陣痛期」，而「陣痛期」的長短，短 期可能造成選舉席次的下滑，但長期而言，究竟對國民黨後續選舉是好 是壞仍存在變數，倘若「陣痛期」過長，很有可能會間接影響馬總統2012 年的競選連任之路，反之，當民眾認同國民黨清廉改革之決心，則對馬 總統的選情將有大大加分之效果，也會對政府的施政成效有所幫助。 五、黨內是否分裂及提名人選特質，將是國、民兩黨直轄市長選舉勝負 關鍵 在兩黨政治的演進過程中，任何一個政黨發生內部分裂，都可能讓 對方陣營有可乘之機，以此屆縣市長選舉而論，國民黨在部分縣市面臨 黨內分裂的問題，雖然最終選舉結果仍鞏固部分縣市的地方執政權，但 嚴格而論，國民黨在這些縣市贏的並不輕鬆，因為在國、民兩黨得票率 逐漸拉近的情勢之下，國民黨內分裂確實讓民進黨有可趁之機，反之， 在民進黨選情優勢的地區也是如此。因此，國、民兩黨黨內是否分裂， 以及提名人選的特質，將是2010 年直轄市長選舉勝負關鍵。換言之，如 何催出並集中選票在政黨所提名的候選人身上，將是國、民兩黨在2010 年直轄市長選舉的勝負關鍵。

陸、結論

雖然此屆縣市長選舉只是一次地方層次的基層選舉，並不涉及中央 執政權的更替，但縣市長選舉的結果，直接關係到國、民兩黨的基層實

力、藍綠兩大陣營氣勢和政黨實力的消長，也關係到藍綠重要政治人物 的政治前途，也才有一些政治評論者將縣市長選舉視為是「2012 年總統 選舉前哨戰」、「馬政府施政期中考」、「蔡英文黨主席的資格考」、民進黨 蘇貞昌與謝長廷兩大天王的「卡位戰」，也是民進黨能否在未來施行「地 方包圍中央」策略的重要關鍵。縣市長選舉最終選舉結果，除代表地方 執政首長的施政是否獲得當地民眾認同之外，也反應出基層民意的脈 動，倘若國民黨能藉由此次縣市長選舉結果，來體察民意的氛圍與脈動， 對於政府的施政方針，甚至是國民黨在2010 年直轄市長以及 2012 年總 統選情皆具有正面意義；對於民進黨而言，雖然已呈現出擺脫陳水扁及 其第一家庭貪腐弊案的陰影，但民進黨遲遲不與陳水扁切割的保守作 法，倘若日後調查發現更多不為人知的貪腐弊案，勢將對民進黨好不容 易提升的士氣及選情產生負面影響。簡言之，各方對於縣市長選舉結果 的解讀縱然會出現差異，但國民黨支持者不投票、藍綠得票差距縮小、 南部民進黨執政優勢越形顯著…等等均為不爭的事實，國民黨若欲在 2010 年直轄市長選舉突破南部民進黨執政優勢縣市，除了必須提出形象 清新且受在地民眾認同的優質候選人之外，如何催出藍軍支持者投票集 中支持單一候選人，以及凸顯中央執政績效將是國民黨能否光復南部直 轄市的兩個重要關鍵。◢

王皓平

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摘要

所謂的民主，並不是建立在數年一次的公職人員選舉上，應落實在 實質的公民參與作為，以強化政府公共決策的合法性與正當性。本文茲 就我國當前公民參與的困境進行分析，說明我國公民進行政策參與所面 臨的各種阻礙，以及公民參與之成效，無法有效展現的成因。文末，將 針對整理的困境，進而研提因應之道。 晚近以來，公共事務的複雜化，使得行政部門在作行政決策時，必 須主動地去引入政府建制以外的專家，來輔助行政機關公共事務的決 策，以達成公共決策的專業性要求，以及棘手公共問題的認定。而對於 立法機關而言，任何公共決議，都會直接或間接地去影響地方公民的權 益；而且公共決策的「外部效果」，往往不是少數的地方民意代表所能料 見，通常必須引入政策標的團體，以及相關利害關係人的聲音，方有可 能將代議失靈的情形減到最低。 在我國，肇因於核能發電廠、核廢料、焚化爐或垃圾掩埋場，此等 鄰避型公共設施的選址問題，屢屢引發爭議，並遭黑箱作業質疑，且無 在地參與機制，而使該公共決策缺乏居民的授權、支持或認同。而上述 政策，多係為特定，且具明顯利益危害的政策內容；而一個理想的公民 ∗ _{現職國政基金會助理研究員。}

我國落實公民參與運作的困境與

未來發展方向建議

參與範圍，除了政府內部的管理措施以外，皆應有公民參與的管道、機 制，如此方能使政府的決策內容，時時保持合法與正當。故此，本文將 先行檢討台灣公民參與無法有效推展的成因，進而提出落實公民參與實 踐的策略。

壹、我國當前公民參與的困境

台灣公民參與無法有效推行的原因，試歸納如下： (一)參與公共事務的誘因不足： 台灣具有公民意識的公民並不是沒有，應是不足的問題，單點突破 的成效有限，無法形成公民文化。當公共參與欠缺誘因，使得公民參與 公共事務的動機不足。一般的民眾在沉重的生活壓力之下，「民生痛苦指 數」越來越高，使得一般的民眾對於公共事務，很難提起參與的動機。 相關實證研究指出，民主參與必須建立在一定的國民生活水準之上。台 灣目前由於貧富差距擴大，再加上物價指數上漲，使得中低收入戶的日 常生活更加地艱困，而且這些中低收入戶，往往就是社會問題來源，因 此遑論積極參與公共事務。 (二)公民參與公共事務的知能不足： 研究公民參與的學者Richard C. Box 提到，地方政府是唯一持續影 響我們物質環境與社會環境的政府層級，但是從國民教育、電視新聞與 印刷文獻都在報導有關全國性的議題與事務。可惜的是，一般的美國公 民卻對地方公共事務的運作，了解相當有限。而我國的情形也相同，國 民學校的教育，往往著重在行政、立法、司法、考試與監察等五權的介

紹之上，對於自身所處的鄰里、鄉鎮市與縣市的公共議題，往往很少納 入學校教材中；並且在法治教育的介紹上也未落實，使得一般民眾面對 生活周遭的問題，往往不知所措。再者，不論是電視新聞或者報刊雜誌， 大多是在報導台北首都圈的消息，這些大眾傳播媒體往往很少在處理偏 遠地區之事務，使得「在地人」都在關心「外地人」，導致一般民眾欠缺 對於本土事務的理解。 (三)台灣缺乏公民參與的管道： 值得注意的是，政府首長與民意代表的選舉，都是對「人」的綜合 性評量，並非建立在具體公共事務的決定之上。若四年任期之內，所有 的地方政府首長決定與民意代表機關所作成的決定，沒有透過其它輔助 機制，使公民意見反應給決策者，則該公共決策將喪失民意基礎。我國 在民國 88 年通過《行政程序法》，使得公民參與得到法制上的支持。但 是，從其制度運作的精神來看，議程設定仍然掌握在政府首長、民意代 表與行政官僚手中，而且其運作並非常態運作機制，使得公民參與的機 制可能會因此淪為行政機關為其行政決策背書的工具，因而使得公民參 與的實質效能受到質疑。 (四)我國尚在民主發展階段，尚未形成公民文化： 「公民文化」是一種中庸的政治文化，其公民對於公共事務的參與 不會過度的冷漠，也不會過度熱衷，是持續而穩定的付出，而且不會對 於國家造成壓力，形成超載的情形；除此之外，一般的民眾除了明白其 公民責任外，還應該要認知到公民義務的存在。民國76 年以前，我國處 於戒嚴時期，人民的政治生活受到高度壓抑，公共政策的制定，往往是

來自於政治菁英階層的意旨，再由行政部門的技術官僚進行政策規劃， 基本上是一種由上而下的政策制定模式，民間政治參與受到高度限制， 不論是集會遊行、人民團體組成、言論與出版的自由，都在戒嚴法體制 之下遭到剝奪，這使得人民最基本的政治生活受到嚴重侵犯。而在解嚴 之後，回到最基本的政治秩序，民意代表的定期改選、民間社團的日漸 茁壯、公民教育的開辦、法制的逐步完備等，以上的措施或是發展狀態， 使台灣的社會朝向民主的目標邁進，但是仍與英美以及歐陸等民主先進 國家的公民社會有一段差距。 經上述四點簡要整理可以得知，從「參與主體」的角度來看，一般 的民眾對於公共事務，缺乏參與熱忱；同時，也不相信其個人的參與， 可以帶來該公共決策的轉變。而從「參與機制」的角度觀之，目前國內 公民參與規定過於簡陋，且無強制，致使機制無法健全、有效運作。若 從參與知能的角度來看，若空有參與管道，而無法提升公共知能，則可 能空有大話語言，缺乏理性思辨，則徒增公共參與制度運作的困擾。最 後，若公民沒有參與誘因，無法解決參與的障礙，則將使所有準備徒勞 無功。 以下，將就上述困境，提出相關的建議以為因應，用以實質發展我 國公民參與的實務運作。

貳、我國公民參與機制未來的發展方向建議

針對上述發展困境，以下謹提相關因應之道如后： 一、提升公共民參與的誘因：

當前工商業社會，固然會因生活忙碌而致公民參與無法落實，但仍 有改善的作法。雖然，我們沒有辦法讓所有的人都來參與，但至少政府 應有責任告知民眾，特定的公共決策與該公民有何種的影響；或是，沒 有直接的影響，但也須告知該決策推行的必要性，以及對於既存公共問 題的改善情形。同時，若為代表性、專業性公民，是必要的參與人士， 則可提供相關出席費用，以提升該公民參與的誘因。 二、提升公民參與的知能： 公共事務有其專業性，多為一般民眾所欠缺。在我國，國民教育的 社會或公民課程，已有相關的基礎內容；然而，這只是基本參與知識， 更重要者，乃係專業的政策內容。這個部份，我國並無法對於全體公民 進行全面的教育；然而，我們似可仿照商議式民主中「公民會議」的作 法，對於抽選出的公民，施予必要的政策專業知識教育，使其具有專業 政策知能，以利其後續的政策參與。 三、強化公民參與管道： 雖然我國已有類似行政程序法等等的法制，設有公民參與的規定。 然而，此類管道仍然不夠暢通、不夠全面。故此，適宜之作法，可由行 政院要求各部會或各地方政府，每年舉辦一定次數的政策聽證會(公聽 會)，讓民眾確切了解公民參與制度的意義，並使已設立之管道，發揮應 有作用。此外，尚且要求各主辦聽證之機關、部會，經公民參與所作成 的聽證結論，若舉辦機關認為不妥，不可將其置之高閣；若不採行，應 該詳述不採之理由，並將其修正為可行之方案，以作為再予聽證的內容。 四、提升公民文化的建議：

要讓一般的社會大眾參與公共事務，同時又不會過度熱衷，保持適 度的公共理性，這雖是不容易的事情，但這卻是要前進的方向。故此， 除基礎的公民教育之外，尚且要改變以政府為中心的施政作為方式，改 以民眾為中心的政府運行觀點，來取得社會大眾對於政府落實公共參與 的確信心。同時，應教育民眾，適宜的公民參與文化，應是理性、責任、 思辨、論述與尊重的結合，讓我國的公民參與，逐步地步入正軌。 本文茲就當前我國公民參與的困境進行分析，並且進而提出提升我 國公民參與的建議。期以此等建議，來改變我國慣有之政策運行模式， 讓各部會之決策內容，取得民眾認同，以提升我國公共事務決策之正當 性與合法性。◢

孔文吉

∗ 「這是一個山水無情、人間有愛的時代，也是原住民最痛苦及不幸 的時代」。這句描述原本是針對民進黨主政時期對其國土復育及環保掛帥 政策思維之批判，而今國民黨主政，它也很貼切地反映2009 年 8 月莫拉 克颱風對南台灣原住民所帶來的世紀性災難。這個災難，有些是天災， 也有些是人禍。 近幾年來原住民飽受颱風及土石流的衝擊，不僅土地家園流失，身 心遭受巨創，至於道路橋樑及河川堤防等基礎建設也被摧毀迨盡，即連 基本賴以維持生計之工作飯碗也不飽，尤以莫拉克颱風更帶來滅村之悲 慘命運，使得上萬名族人大量被安置在高雄、屏東之軍營及榮民之家， 彷彿戰爭中之難民，無家可歸、顛沛流離、徬徨恐懼。2009 年 8 月發生 之莫拉克颱風，由於社會及輿論批評政府反應遲鈍、救災不力，尤以高 雄縣甲仙鄉小林村全村500 多人慘遭活埋，震驚全國，導致 9 月內閣總 辭，行政院大幅改組，這一強力整頓，才能稍稍安撫人心。行政院長吳 敦義上台之後，即迅速明快地率領其新內閣投入災後安置及重建工作。 立法院也在休會期間召開臨時會，於2009 年 8 月 28 日通過「莫拉 克颱風災後重建特別條例」，隨後也審查通過規模將近1,200 億之特別預 ∗ 現職立法委員、國政基金會內政組顧問。

原住民何時才能重建家園～莫拉克風災

後對政府救災、安置及重建之檢討與建議

算，希望能有力回應災民之期盼及訴求，早日安置並重建其家園。然而 風災過後剛滿 5 個月，目前災民為了政府之安置政策，即中繼屋及永久 屋之興建，仍在與政府周旋及抗爭，此對災民而言真是情何以堪？尤以 去年12 月 5 日台灣剛完成三合一選舉（縣市長、鄉鎮長及縣市議員）， 舉國又為選舉抓狂，朝野兩黨領袖也均投入助選行列，似乎已把災民之 重建工作放在九霄雲外。此時又忙著立委補選聲嘶力竭。為政者應瞭解 南部災民沉痛的吶喊，他們希望災區能早日重建、災民能早日重生，這 些除了宗教及社會公益慈善團體的關懷與協助之外，如紅十字會、慈濟、 世界展望會及各佛教功德會，最主要還是得靠政府持續以完善有效的救 災、安置及重建政策加予全力推動，方能計日程功，筆者以為原住民災 區之救災、安置及重建工作仍有以下諸多缺失亟待政府反省與檢討： 一、首先，在救災方面，由於原住民地區地處偏遠，莫拉克颱風挾帶的 豪大雨，雨量驚人，高達3,000 毫米，土石流及山崩造成通訊中斷、 停水、停電且許多部落因交通中斷形同孤島，因此當全國媒體在專 注報導高雄縣小林村、新開村造成重大傷亡不幸事件之時，偏遠的 原住民地區災情卻因交通中斷，導致通訊不良，故外界常不得而知 深山裏的災情，如高雄縣桃源鄉及嘉義縣阿里山鄉，是最晚被外界 得知其災情之鄉鎮。 另外，在救災時空中救援方面，內政部空中勤務總隊表現優異，反 應快速，由於天侯不良，在馳往屏東縣霧台鄉進行救援時，造成隊上三 名同志殉難，堪稱舉國同悲。然而國防部此次救災，調度工兵部隊甚為 緩慢且外交部初時婉拒國外援助及人道救援等，均遭各界嚴厲指責。所 以在救災第一階段，行政院災害應變中心應發揮指導及統合功能，特別

是災後72 小時黃金時期，各相關部會更應抱持人命關天，一切以救人為 優先之原則，進行快速反應救援，才能消除民怨。 雖然莫拉克風災馬總統並未儘速召開國安會議，且未發佈緊急命 令，迭遭國人指責，民意聲望甚而大幅跌落，但渠壯士斷腕，內閣全面 總辭，也多少挽救了馬總統搖搖欲墜的聲望。今政府痛定思痛檢討救災 過程之缺失，馬總統指示將來遇有風災，國防部可不待上級指示，有權 動用部隊及裝備，及早疏散安置災民，以避免危難時所付出的巨大成本， 這是一個明智的決策。 筆者也在此建議政府應於偏遠及原住民地區加強其緊急通訊設備， 甚而各村落派出所之緊急警用電話，應可提供民眾電話救援使用。可喜 的是在此次風災，原住民年輕族群已知道使用網路通訊，他(她)們透過主 流媒體向各界通報災情並申請救援項目及物資，令人驚嘆讚賞。因此， 災害時緊急通訊架構之建立在原住民等偏遠地區確有必要。 二、另外在安置方面，因此次風災係大規模之遷徙，許多災民均搭乘直 昇機倉皇逃難，初期的臨時安置均安排在高雄旗山及屏東內埔之宗 教寺廟及教會，俟國防部全力動員救災，工兵部隊開拔至山區之後， 南部各國軍部隊，配合國軍兵力裁員，許多騰空之營房如陸軍官校、 工兵學校、仁美、鳳雄營區及屏東榮民之家等，均作為收容災民之 用。由於國軍營房及榮民之家內部設備俱全，較具隱密及方便，且 伙食均由營房打理，災民倒也過得自在、舒適。只是災民一直盼望 何時才能回到部落老家，甚而每天均以淚洗面，擔心部落之土地、 家園、農作物及所飼養之雞、鴨等。 政府此時依「莫拉克颱風災後重建特別條例」，籌組成立中央重建推