在軍事反攻窒礙難行的情況下，如何在外交上主動出擊，運用宣傳提昇國際好感 度，對國府極具意義。1952 年 5 月中旬由改造會拍版定案的「政治作戰計劃」，其著眼 點亦在於此。該實施計劃前的說明顯示：「以吾人今日之處境，以言反攻，必須造成以 少擊眾之態勢，始可操必勝之算。如何而後可必先造成優勢之政治高潮，有優勢之政治 高潮然後吾人在軍事上雖寡，亦可擊眾。」28何以採取如此對策呢？國民黨在「知己知 彼」上的觀察，有幾點值得注意。首先，發現美國朝野除關注韓戰發展外，也強調政治 心理戰略的工作，黨應有跟進必要。其次，評估國共動員人力物力之差距懸殊，必先運 用「政治鬥爭」，使其不攻自破，以便扭轉其「形式上的優勢」。再者，中華民國政府在 國際上的形象仍有待改善：
民主國家對自由中國之認識，當前尚不一致，且以惑於所謂第三方面之造謠中 傷，與對我成見未盡根除，因而暗中扶助在野黨派，與個人政治活動之分歧情事，
而現在海外之野心份子，則利用此一形勢，一面企圖引誘海外流亡難胞作為政治 資本，一面放言高論攻擊本黨與政府，冀遂其政治陰謀。年來港澳及東京方面，
表面尤為特著，甚至我內部亦有感於自身無整個作法，而受炫惑者。此於反共前 途極有害，且亦為我將來收復大陸時政治上之隱憂。29
最後，在實施軍事反攻前，應消除反共陣營內部的歧異思想，並進而強化反共凝聚 力。30改造會第二組還特別強調港澳的政戰地位，視其為「遠東反共基地」以及「培植
檔案，檔號：642/0034。
27 中華民國代表對於提案內容採取抽象的表達，目的在於避免「另立議程，發生議事程序上的 困難」。〈中共暴行專題報告〉（無日期），〔大陸救災與共匪暴行〕，中研院近史所藏，外交部檔案，
檔號：642/0034。
28 〈擬具政治作戰計劃草案提請〉，收錄於國民黨國民黨中央委員會工作會議第 240 次會議紀錄，
1952 年 5 月 12 日，附件，黨史會藏。
29說明中還檢討了國共在大陸鬥爭失敗的原因，未能掌握港澳宣傳便為要因：「匪方對港澳據點 極為重視，當年策動內亂即以港澳為爭取國際注意之廣播站。」〈擬具政治作戰計劃草案提請〉，
收錄於國民黨國民黨中央委員會工作會議第 240 次會議紀錄，1952 年 5 月 12 日，附件，黨史會 藏。
30 〈擬具政治作戰計劃草案提請〉，收錄於國民黨國民黨中央委員會工作會議第 240 次會議紀錄 1952 年 5 月 12 日，附件，黨史會藏。
第三章 難民問題的國際化 - 123 -
反共力量之溫床」，若能善加運用，則有助於國際觀瞻。該組建議應趁韓戰爆發的時機，
在港澳推動「策反運動」，不僅容易引起國際同情，亦可增進「鐵幕同胞」對中華民國 政府之期待，不過，這項提議因過於激進，最後未被納入「港澳工作要項」。31總而言之，
宣傳的目的為「爭取海外各地正確輿論及中立人士之同情援助」，以提昇國際形象。32 關於心理作戰，改造會第六組組長唐縱，於同年 6 月初向國民黨提出「利用心理作 戰揭穿共匪群眾路線陰謀研究意見」，其中與反共難民的宣傳策略相關為：
1.盡量運用匪幫而遭受迫害之覺悟份子，並以其實際之經驗教訓對大陸及 自由區宣傳，徹底揭穿匪共利用虛偽民主形式，實行極權統治之真相。
2.請大陸工作處及各有關情報單位，盡量設法在台灣以外之地區調查可作為典型 宣傳，以揭發共匪群眾路線陰謀的人事物，由心戰委員研究運用技術，分別以 各種宣傳工具擴大宣傳之。
3.凡遭受共匪迫害逃出鐵幕之大陸同胞及外籍教會人士，足以運用作為典型宣傳 者，應盡可能促其來台，俾能切實把握時效，擴大宣傳之政治影響。
4.針對共匪利用及迫害各階層群眾之事實，分別編寫代表各階層立場之作品，在 不同性質之報刊雜誌分別發表。
綜上所述，顯示國民黨對港澳難民的心戰價值已有相當體認。改造會第二組提議將 難民訴諸聯合國的實施辦法為：「籲請國際救濟機構在台或港設置機構，將我國難民視 同國際難民性質，並予救濟」，除由「救總」負責積極洽辦之外，外交部也應正式向聯 合國提出呼籲。33
有鑑於港府不願繼續對香港調景嶺營難民提供救濟，外交部建議中華民國政府可向
「聯合國難民高級專員公署（United Nations High Commissioner for Refugees, UNHCR，
以下簡稱「難民署」）呼籲予以救濟。外交部認為一方面可獲得國際捐款，二方面是希
31 〈第二組對政治作戰計畫草案意見〉，收錄於國民黨國民黨中央委員會工作會議第 327 次會議 紀錄，1952 年 4 月 16 日，附件，黨史會藏，6.4-2/382。
32 〈搶救流亡難胞實施辦法草案〉，見中中國國民黨中央改造委員會第 326 次會議記錄，1952 年 4 月 14 日，附件，黨史會藏，6.4-2/381。
33 〈搶救流亡難胞實施辦法草案〉，見中中國國民黨中央改造委員會第 326 次會議記錄，1952 年 4 月 14 日，附件，黨史會藏，6.4-2/381。
望該組織能在遠東設立分局，促使其關注香港難民問題。34然外交部也指出，在實際執 行上是有困難的，因為照例，「難民署」並未將香港難民視為國際難民性質。35欲瞭解香 港中國難民在獲取國際認可過程的複雜性，有必要先大略介紹該組織的成立背景，及其 對難民的定義限制，纔能獲得較清楚的景象。
「難民署」的成立，可以上推至二次大戰期間，同盟國為了解決因戰亂受害的同盟 參戰國家，於 1943 年設立「聯合國善後救濟總署」（United Nations Relief and Rehabilitation Administration），目的在支援及遣返因戰亂流亡者，但尚未具有處理難民的權力。36二戰 結束後，由於戰亂及國家政權的更動，造成世界產生大規模的難民逃亡問題37，為解決 難民問題，1948 年 8 月下旬設立一臨時性的「國際難民組織」（International Refugee Organization, IRO)）負責辦理。38後來，聯合國考量到國際難民的權益應受保護，再加 上二戰後歐洲仍有大量的難民問題未解決，便決定設立一普遍且具永久性的國際難民機 構，使難民擁有「法律及政治上之保護」。因此，1949 年 12 月 3 日，第四屆聯合國大會 通過成立「難民署」的決議。391950 年大會通過「難民署」規程，目的在透過國際合作，
34「難民署」的總部設在瑞士日內瓦，並於聯合國紐約總部設有一辦公處。該部主要負責有關國 際保護的各種相關指導與活動，以及提供相關計畫的財政、技術與行政的支持，望能用最少的管 理階層來實踐各種活動，並發揮各種資源的效能。施眉綺，〈邁向歐盟共同庇護政策〉（台北：淡 江大學歐洲研究所，2003 年），頁 25。UNHCR，“Partnership: An Operations Management Handbook for UNHCR’s Partners”,http://www.unhcr.org/static/partners/partnership_handbook/partnership.htm。
〈關於救濟滯留港九難民問題之說帖〉（1952 年 5 月），〔大陸救災與共匪暴行〕，中研院近史所 藏，外交部檔案，檔號：642/0034，頁 2-3。
35 〈關於救濟滯留港九難民問題之說帖〉（1952 年 5 月），〔大陸救災與共匪暴行〕，中研院近史 所藏，外交部檔案，檔號：642/0034，頁 4。
36 其職權是暫時施予給需要照顧的受難者，但尚無權能安排難民定居或安置第三國。蕭俐俐，〈國 際法上難民保護制度之研究〉（台北：中國文化大學法律學研究所，1996 年），頁 9。
37 例如 1947 年印度獨立後，因印度、巴基斯坦的政治衝突產生約 1500 萬的難民；1948 年以色 列的建國造成 100 萬巴勒斯坦逃離原籍地；以及 1948 至 1949 年間中共建立新政權後，約有 200 萬人撤退至台灣等大遷移。龔麗華，〈聯合國難民問題處置之研究〉（台北：政治作戰學校政治研 究所碩士論文，2003 年），頁 6。
38 蕭俐俐，〈國際法上難民保護制度之研究〉，頁 9-10。
39林志彥，〈國際法上的難民問題〉（東海大學政治研究所碩士論文，1995 年），頁 91。早在 1949 年春，國際難民組織執行委員會提理事會，該組織秘書長提議在國際難民組織於 1950 年 6 月 30 日結束時，為了繼續照顧二次大戰後遺留及新生之難民，國際應設立一「普遍性永久性之機構，
予此等難民以法律及政治上之保護。」在國際難民組織的業務結束後，繼續縮小範圍承辦此項保 護工作。當時我國及某些代表認為只需在「聯合國秘書聽下設一處或科」即可，並望工作經費可 由聯合國全體會員國擔負，不應都集中在該組織會員國身上，當時 18 個會員為中國、英國、美 國、澳國、比利時、加拿大、丹麥、法國、瓜地馬拉、義大利、盧森堡、荷蘭、紐西蘭、挪威、
委內瑞拉、冰島及多明尼加。
〈駐瑞士公使吳南如致外交部代電：出席國際難民組織執行委員會
第三章 難民問題的國際化 - 125 -
以提供難民「國際法律保護」及「尋求永久之解決辦法」。40在組織運作方面，主持者為
「高級專員」（The High Commissioner，以下簡稱高專），由大會秘書長提名而選任，每 年需向「經社理事會」及大會提交工作報告。41值得注意的是，高專並無決策權，「難民 署」另設立了執行委員會，負責諮詢及監督各項計劃或基金用途等，綜觀 1950 年代委 員會的名稱經過三次易動，且職權有加重趨勢，從名稱上可見端倪，1951 年為「諮詢委 員會」，1955 年改名為「聯合國難民基金執行委員會」（以下簡稱「基金執委會」），至 1958 年復改為「聯合國難民高級專員計畫之執行委員會」（以下簡稱「計劃執委會」）。42
聯合國援助難民的標準隨時間而異，並非任何逃離家園的人就可以被貼上「難民」
的標籤。1950 年「難民署」通過的組織規章，明訂所謂的「難民」，僅包含 1951 年前各 種條約與協定中有關難民的定義在內，另外，當「任何人有相當理由使人相信其恐懼，
因為其種族、宗教、國籍，或政治信仰等原因，有受迫害或得不到政府保護之虞而離開 原籍國，且為 1951 年 1 月 1 日以前所發生事故的結果；或無國籍人，離去原居住國而 不能返回者。」屬於該組織的職權，能優先取得國際援助與保護。43而有關難民地位的
因為其種族、宗教、國籍，或政治信仰等原因，有受迫害或得不到政府保護之虞而離開 原籍國，且為 1951 年 1 月 1 日以前所發生事故的結果；或無國籍人，離去原居住國而 不能返回者。」屬於該組織的職權，能優先取得國際援助與保護。43而有關難民地位的