四、立法與行政當局立場之爭論
第二節 難民政策的形成
在這次院會討論中，可以發現贊成修正意見的委員，均主張立法院應回歸到行政者 立場來審視立法與否的問題，即非常時期會出現許多應急辦法在所難免，應以國家安全 為優先考量，賦予政府較大彈性空間。贊成修正案呼籲立委們應務實一點，盡量避免「感 情用事」。120有立委直言此為「政治性的技術問題」121，在決策時應顧及「論理論事」
與「合情合理」122，有立委甚至搬出國父遺教中的「有能政府」理念，123強調國家處於 戰時的特別狀態，應以國家生存為最大利益，呼籲政府間應力求團結。124
令人困惑的是，原本傾向於將難民入境辦法制定為法律的立法院，怎麼會在半路上 忽然殺出了個程咬金而大逆轉，造成第九次會議繼續爭辯了一天。最後，兩方意見仍僵 持不下，經表決後，原法律案與修正意見均以多數票通過，決議再交由四委員會審查。
這次院會還被以大篇幅刊載於《中央日報》，並指出「未來的結論究為如何？難以預卜。」
125然事實上，結果早已成定局，張道藩為改造會委員，他的提案，正是出自於國民黨改 造會的決議。也就是說，國民黨以黨領政的運作手法，已昭然若揭。那麼，國民黨對接 納難民的態度又是如何呢？
第二節 難民政策的形成
基本上，難民政策的重心，在於國府欲接納何種性質的難民入台。此牽涉政治戰略 的考量，從官方稱呼難民的說法，便顯而易見。此時，國民黨政權把從中國大陸逃出的 難民，通稱為「難胞」。1952 年，改造會在「政治作戰計劃」的大陸工作要項中，明確
120 立委吳延環在這場院會中堅持原提案，認為若出入境辦法以戒嚴法為依據，如同「硬要公雞 下蛋」或「私生子找爸爸」的窘境。江一平則予以反駁，指出：「如果每一種辦法皆須完成立法 程序的話，則美國第七艦隊航進台灣海峽，我們豈不是也非要完成立法程序不可嗎？所以本席希 望各位離開情感，對修正案加以考慮。」立法院秘書處編，〈第一屆立法院第七會期第九次會議 速記錄〉（1951 年 4 月 3 日），頁 16、20、23。
121 杜苟若委員發言 8-2
122立法院秘書處編，〈第一屆立法院第七會期第八次會議速記錄〉（1951 年 3 月 30 日），頁 5。
123立法院秘書處編，〈第一屆立法院第七會期第八次會議速記錄〉（1951 年 3 月 30 日），頁 7、9。
124立法院秘書處編，〈第一屆立法院第七會期第九次會議速記錄〉（1951 年 4 月 3 日），頁 6、7、
9、11、15、20、22-24、25、26-29。
125立法院秘書處編，〈第一屆立法院第七會期第九次會議速記錄〉（1951 年 4 月 3 日），頁 30-33。
〈出入境辦法問題，立院昨再度激辯，決議原案與張道藩提案一併重行交付審查〉，《中央日報》， 1951 年 4 月 4 日，一版。
地定義「難胞難屬」為：
凡被匪殺害之遺族，以及個別或集體的遭受匪幫之身體的摧殘，勞力的榨取，物 質的掠奪，精神的迫害之本人及其家屬，皆視為難胞難屬，密與聯絡救助，共謀 解脫苦難，同報家仇國仇。126
也就是說，在反共國策下，難民援助的人道與政治性緊密交纏，被賦予心理戰略意 義。難民政策的形成期間，亦正值國民黨改造之際，因此本節便以改造會在此期間針對 難民問題的討論，作為考察國民黨對難民援助的態度及決策過程。
一、放寬入境辦法的實施
早在 1950 年 12 月 11 日國民黨第六十次改造會，由唐縱等三人小組審查雷震建議 放寬難民入境限制後，認為「於國際情勢劇變時，派輪赴港迎接在港反共人士來台，原 則可行亦有此必要」，因此決定將籌畫工作交由大陸工作指導委員會與政府相關單位負 責辦理。1271951 年 3 月 29 日第 105 次改造會，經大陸工作指導委員會提出與改造會通過 決議：
港澳忠貞同志及反共文化界人士之入境限制，可酌予放寬，凡反共有據，且有 生產能力或專門技能者，得准其來臺，惟應對本省治安問題同時兼顧，上項人 士來臺後應商由政府在積極利用其所長之原則下，有計畫的加以處理，俾從事 反共生產工作。128
對欲接納的難民條件，在原則上予以規範。由此，也可看出與雷震的提案有些相似，即 兼顧嚴防「匪諜」與經濟的現實考量，對反共難民加以積極的運用。
當立法院於 1951 年 3 月間，對難民入境辦法還在討論未決的同時，國民黨早已有 所打算。4 月 2 日第一○六次改造會決議決議，將台灣省出入境問題交由立法委員黨部
126 〈政治作戰計劃〉（1952 年 5 月 12 日改造會第 340 次會議通過），收錄於國民黨國民黨中央 委員會工作會議第 240 次會議紀錄，1952 年 5 月 12 日，附件，黨史會藏。
127 〈雷震同志赴港見聞及自由中國協會成立經過審查意見〉，收錄於中央改造委員會第六十次會 議，1950 年 12 月 11 日，附件，黨史會藏，6.4-2/112.3。
128〈中國國民黨中央改造委員會第 105 次會議記錄〉，1951 年 3 月 29 日，黨史會藏，檔號：
6.4-2/157。
第二章 中華民國政府的難民政策與援助 - 79 - 及行政院負責黨員，依下列原則比照辦理：「（一）行政院對台灣省出入境之限制酌予放 寬。（二）主管機關應仍依戒嚴法之規定，實施台灣省出入境限制，以符憲法之精神。（三）
立法院不宜對此案另訂法律案。」129此意味著，國民黨對於難民政策的態度基本上與行 政當局一致，即重務實甚於理想。4 月 3 日，蔣介石於主持國父紀念月的會上發表〈反 共抗俄的工作要領和努力方向〉，指出政府官員在韓戰爆發後，對國家未來的局勢似乎 過於樂觀，並加以檢討。蔣在提到政府各部門的工作情形時，強調現階段為「反共抗俄 革命建國」時期，應以建設台灣為重點。在此前提之下，各部門需「相輔相成」，關於 立法院當前的任務，他認為：「工作應注重建設性、積極性各項法案之研討與制定；至 於防制、干涉一類的法案，是屬於消極性的，是與現在任務和國家需要相違反的。因為 這類法案，對於革命建國的前途，不惟沒有補益，徒然耗費其有用的時間與精力。」因 此，他建議立法院在質詢時，應考慮其反對行政當局的理由，是否與「當前反共抗俄的 任務」有直接關係。130蔣這番重話似乎有意指責立法院在與行政當局爭執出入境立法上 的一意孤行，可謂蔣對立法院一個月以來的討論所做的正面回應，且顯然地，出入境問 題並非蔣所認定的「重大而實際的問題」。131緊接著，於 4 月 3 日舉行的立法院會中，
由張道藩等人連署反對將出入境辦法訂為法律的提案，顯然也是出於黨的主張。雖然如 此，行政院亦遵循黨的決策，召集有關單位制訂放寬難民入境辦法。
自四月中旬開始，經行政院核准陸續發佈的辦法，依次為：（1）四月中旬，調景嶺 難民營學生，可以五人聯保申請入境。132（2）5 月中旬，調景嶺難民營殘廢軍人欲申請 入境，由國防部審核辦理。133（3）6 月中旬，「戡亂時期台灣省准許人民入境出境暫行
129 〈中國國民黨中央改造委員會第 106 次會議記錄〉， 1951 年 4 月 2 日，毛筆原件，黨史會藏，
檔號：6.4-2/158。
130參見蔣中正，〈反共抗俄的工作要領和努力方向〉，1954 年 4 月 3 日主持總統府 國父紀念月會 講，收錄於秦孝儀編，《先總統 蔣公思想言論總集》，第 24 冊（台北：中國國民黨中央委員會黨 史委員會，1984 年），頁 71-72、77、79。
131蔣提到哪些與「革命建國的前途」相關之重大問題時，主要著重於光復後如何建設中國大陸的 面向，如重建「五權憲法的政府」、「三民主義的國家」、以及鞏固治安等問題。
132 此辦法由教育部擬定，對象為現居調景嶺難民營中曾於各大中學肄業或畢業，但至今仍未就 業者，經行政院核准後，交由保安司令部函請調景嶺難民營辦事處代辦登記。至 5 月，被核准入 境學生共 250 名，預定由青年服務團加以訓練約三個月，經費暫訂 12 萬 5000 元。〈港調景嶺流 亡學生入境辦法，教部已呈政院核准可由五人聯保申請〉，《中央日報》，1951 年 4 月 17 日，三 版。另見〈搶救香港流亡青年，核准二五 0 名入境，交由青服團負責訓練〉，《中央日報》，1951 年 5 月 13 日，三版。
133 4 月 20 日，立法院會議中報告一封來自於調景嶺難民營殘廢軍人代表孫紹武的請願書，內容
辦法暨國軍軍職人員及其眷屬入境出境暫行辦法」，經總統蔣中正核准，與行政院 190 次會議決議通過由國防部公佈施行，而關於審核事項，仍交由台灣省保安司令部主管，
並會同台灣省政府委由警務處辦理。與原先「台省出入境辦法」的申請條件相比，自然 放寬不少，例如申請人之親屬範圍從直系及配偶擴大至旁系(同胞兄弟姊妹及配偶父母 等)；保人資格也由 6 人增至每人可保 10 人；由原需兩家舖保放寬為一家，找無鋪保者 可以文官簡任或武官、少將以上二人替代前者。值得注意的是，新辦法還開放幾種特定 對象新增入境規定134，其中與難民較直接相關者，應屬「大陸歸來忠貞人民」一項，其 申請條件為：「有忠貞事蹟可考，經有關機關或團體證明，並查明確有來臺必要者，即 准許入境。」135然從文中可發現其用字頗為含糊，站在施政者有所保留的立場當然是可 以理解的，但對欲申請者而言，多半也只能望洋興嘆了。如改造會第二組在 1952 年 4 月的報告中，便曾檢討第一點難民學生入台辦法發佈後，申請者約一百多人，但卻未有 人獲准入臺，認為是政府審查顧慮太多，導致工作效率緩慢，導致難民激憤，反而得到 反效果。136此外，辦法中還規定證明機關須與申請人忠貞事蹟相關，其證明人又必須為 政府的現任主管，然三年來各機關與人事變動甚大，第二組認為此規定似過於嚴苛。137 二、國民黨決策過程的考量
由上述可知，韓戰爆發後，台灣得以偏安的局勢，使黨政基本上皆贊同放寬入境限
由上述可知，韓戰爆發後，台灣得以偏安的局勢，使黨政基本上皆贊同放寬入境限