一、台灣鄉村發展政策思維的變遷
臺灣農村聚落的形成，在台灣早期移民開墾階段，其聚落的形成與大陸移民 開墾有關，因大陸移民與未開墾蕃地之平地原住民，為了防衛必要，人們聚集而 居，並在聚落外築土牆或圍籬，作為防禦界線（富田芳郎，1933）。從1960年代 後期以來即由農業社會轉進到工業社會，復由全球化的壓力驅趕，在1980年代末 由工業社會轉進到後工業社會。伴隨著台灣發展模式的歷史板塊轉進，台灣城市 與鄉村區域的發展，也發生了極大的改變。戰後臺灣鄉村發展歷程與政策可分為 三個時期進行說明。
（一）1945-1960：農村復興與國家生產介入
在二次大戰期間，臺灣農業遭受破壞，生產力低落，光復後政府致力於農業 重建工作，加強水利設施之維修與擴充，並進一步在1949年推動土地改革，以提 高農民生產意願。在1950年代到1960年代初期，農業為臺灣主要經濟來源，透過
「以農業培養工業，以工業發展農業」的策略帶動下，政府透過技術與制度之改 進，使農業快速成長，不僅提供充裕糧食，更轉移資本與勞力到非農業部門，以 加速臺灣工業化進程（余玉賢、彭作奎，1991）。在這段期間內，兩項重要政策 之交互影響是奠定臺灣農業發展基礎的重要因素，即中國農村復興聯合委員會
（簡稱農復會）（Joint Commission on Rural Reconstruction, JCRR）之成立與土地改 革。農復會主要是透過專案方式以技術與經費之支援推動各項農業建設，其主要 的工作除早期協助土地改革及農民組織改組外，並成功的運用美援在農業改進及 農村復興的工作上（Montgomery, Hughes, and Davis, 1964; Yager, 1988）。其後農 復會在1984年改組為政府之正式機構—行政院農業委員會（簡稱農委會），對於
農業教育、農業推廣、防洪灌溉、農業技術人才培訓、農產品生產運銷、國際農 業技術合作等具有顯著的貢獻。
臺灣早期大部分之耕地歸地主所有，50%以上的農民為佃農，在此種耕地集 中少數地主與租佃條件不合理的情況下，嚴重影響農業生產與農民生活（余玉 賢、彭作奎，1991）。因此政府自1949年推動土地改革政策，這些土地改革政策 包括三七五減租、耕者有其田、公地放領與農地重劃等四項具體措施，使得臺灣 農村在結構上產生極大的變革（Thorbecke, 1979; Tang and Hsieh, 1961; Li, 1988），
突破過去農地租佃制度，使得廣大農民與國家經濟獲得極大改善，然而卻也在空 間上造成臺灣農業小面積經營的現象。
（二）1960-1990：產業結構轉型與農村地景褪色
隨著經濟快速發展，至50年代後，工業產值以超過農業產值，到了60年代中 期，農業勞動力大量外移，並移轉到工業及服務業部門，農村工資大幅上揚，農 業成長遲緩，導致農家所得偏低，使得臺灣農村聚落開始逐漸沒落。政府於1969 年頒佈「新農業政策綱要」，1973年開始推薦一連串的農村建設計劃，透過各種 措施來補貼農業，以維持農業的持續發展。
然而因應農村人口的流失，政府在1972年頒佈「加強農村建設重要措施」中，
其中一項「鼓勵農村地區設立工廠」，期望藉此措施提高農村所得，抑制人口外 流現象，這種朝工業化社會發展的政策思維，導致在空間上「非農業使用」的土 地大量在農村地區蔓延，「鄉村工業化」不僅改變臺灣農村風貌的空間結構，使 得許多農地作物遭受工業污染，也間接破壞鄉村環境系統。
因此，臺灣經濟發展的產業結構轉型，使得農村在都市化與工業化中受到嚴 峻的衝擊，加上政府在相關農村建設計畫中，對於農村住宅提供新建及整建優惠 貸款，使得農村風貌亦產生劇烈的變化，聚落外圍開始興建水泥樓房的新建住 宅，舊有住宅整建也因為兄弟分產等因素，使得原本秀麗的紅瓦白牆三合院落，
被水泥樓房及鐵皮屋的錯落建築所取代，原有聚落界線的竹林矮籬被剷除，使得 鄉村聚落間的社會紋理漸漸瓦解，農村傳統的地景型態亦逐漸褪色。
（三）1990迄今：第二次農地改革與農村再生建設
農業在歷經戰後國家增產政策引導農業發展過後，農業社會隨著產業結構的 轉型褪色，因此農業如何轉型成為是政府所重視的議題。隨著農業所佔經濟比例 降低以及政策方向的移轉，農地所存在的價值以非過去生產性政策趨向，因此在 1990年農業發展條例修法，刪除自耕農限制9及放寬分割限制為0.25公頃，加速農 地非農用的情形，期望達到「農業就業者年輕化、現代化，並可藉由資金、技術 的引進，加速農業企業化、提高農業競爭力」之目標（林茂雄，2000）。
然而1990年代開始，因應農業發展條例修法下所成立的農地釋出方案10，已 漸漸刻劃出農地的去留與農舍興建等相關議題，這些政策造成耕地面積的大量減 少11，以及在農地興建農舍所帶來的城鄉蔓延12，使得臺灣的農地在管制放寬後，
對於國土空間結構上形成非常大的影響（張維一，1993；林森田，1998；張梅英，
1998），這可謂是自1950年代土地改革後，第二次的農地改革政策。
由於都市與鄉村地區不均衡發展的情況日漸嚴重，政府部門嘗試以積極興建 農村社區各項公共設施來提升農村生活水準與發展，1990年代起開始推行富麗農 村、農村新風貌、鄉村新風貌等計畫，這些對於農村發展之空間規劃政策，多半 著重於社區層級之規劃，透過由下而上的規劃模式，以強調在地居民參與精神。
而隨著農業生產功能的降低，結合休閒及觀光產業的發展，也成為是農業主觀機 關在政策上積極推動農村轉型的範本，尤其是在觀光據點附近之鄉村地區，利用 政策補助積極推動休閒農業之發展（湯曉虞，2008）。這種零碎式的鄉村再生，
9 依據土地法第三十條精神，因確保農地農用及農地農有精神，需具備自耕農資格才可以取得農 地，然而 1990 農業發展條例修法後，因放寬資格審查，使得農地非農用情況漸增，而農地變更 或興建農舍的情況就日益嚴重。
10 農地釋出方案在 1995 年由行政院農委會提出，其內容中重要的幾項措施即是：（1）擴大農地 變更管道；（2）農業用地分區調整；（3）放寬農地變更限制；（4）簡化審查程序（黃樹仁，2002）。
11 統計數據顯示，臺灣實際耕種的稻田，從 1952 年的 78.6 萬公頃，到 1981 年變成 66.7 萬公頃，
到了 2003 年僅剩下 27.2 萬公頃（2006 農業統計要覽）；在 1981 年到 2003 年之間，臺灣實際耕 地面積平均每年減少 1.71 萬公頃，約為前一時期的四倍（高偉傑，2008）。
12 農業經濟衰退導致農戶數的逐年降低，但從統計數據顯示，農業區核發建照的面積或是申請 興建農舍面積卻呈現成長趨勢（見附圖一），這種現象佐證在農發條例修法放寬管制後，現有農 舍已非過去農戶因耕作所需之房舍倉庫，而淪為都市人口之鄉村豪華別墅（張景森，2007）。
確實塑造「經典農漁村」13的新風貌，透過這種鄉村休閒地景文化的經典樣版，
卻誤植人們對於鄉村的豐饒意像，也忽略了絕大多數日益蕭條衰落的鄉村。
此三個階段的農村發展歷程，可得知農村建設政策對於台灣農村與農地之影 響甚鉅，但是在鄉村空間規劃上，因偏重鄉村硬體建設面，缺乏一全面性的農地 發展思維與整合性規劃構想。因此，在政策的思維上除了農村公共設施的硬體建 設外，亦開始融入社區總體營造的民眾參與精神，以促進農村軟體實力的培養，
達到農村復甦與活化的目標。
二、台灣農業生產轉型經營模式
台灣實施土地改革之後，因農場面積零碎狹小，使得農業成為小規模經營為 主的生產模式，在面臨WTO與農業人口老齡化的趨勢下，農地休廢耕的情形日 益嚴重，在面臨全球糧食危機與糧價高漲的潛在威脅下，提高農地的利用率與農 業經營型態的轉型已成為台灣農業發展的重要挑戰，本節先就目前農業經營型態 轉型之模式作一說明。
（一）小地主大佃農模式
台灣自耕者有其田政策造成小農及家庭農業經營型態，農地利用一直以來都 有耕地面積小且坵塊分散的問題，造成農民生產成本過高，農民收益無法提升。
此外，台灣農業也有高齡化的問題，農地休耕遽增，農業經營者平均年齡從2000 年的58歲，增加至2005年的61歲（見表6）。農委會推動「小地主大佃農」政策，
讓擁有小面積農地的農民，尤其是無力耕種、沒有收入的老農，把農地租給有意 願耕種的佃農，擴大耕地、成本降低、提高競爭力，同時解決廢耕地太多及老農 的生計問題。因此小地主大佃農的政策一方面要將原本稻米保價收購與稻田休耕 補貼政策，逐步調整為對地補貼直接給付政策，以避免長期對稻米市場機制的扭
13 農委會對於鄉村社區的補助建設，主要多投入於具有發展休閒觀光潛力的社區上，並透過宣 傳行銷的手法，以塑造地方意像，甚至舉辦「十大經典農漁村」之票選活動，票選出古坑華山、
花蓮馬太鞍、彰化田尾等觀光著稱的社區。然而這些被大力扶植的鄉村社區，僅僅是政府績效壓 力下的「鄉村樣版」，卻不能代表臺灣真正需要被幫助的弱勢鄉村。
曲，另一方面希望可以達到調整農民及農業經營之結構與模式。
表 6 台灣農民經營結構
農場主 平均年齡
65 歲以上 農場主比率
45 歲以下 農場主比率
平均每戶 耕種面積
休耕面積
2000 年 58.58 歲 35.09% 14.6% 0.79 公頃 12.95 萬公頃 2005 年 61.15 歲 43.56% 9.73% 0.72 公頃 22.22 萬公頃
2000 年 58.58 歲 35.09% 14.6% 0.79 公頃 12.95 萬公頃 2005 年 61.15 歲 43.56% 9.73% 0.72 公頃 22.22 萬公頃