農地是農業最重要的生產要素，加入 WTO 後對農業的衝擊，也連帶影響農 地的使用。由於農地具有無法再生、不可移動等特性，且肩負供應安全糧食與保 護生態環境的重責，而農地的釋出，則提供了經濟發展所需的工商業與公共建設 用地，農地使用與政策的調整更顯重要。因此台灣目前鄉村區域的發展面臨著農 業與農地的轉型困境，農地的釋出或保護也直接影響台灣的農業發展政策。
一、農業結構轉型與農地發展
過去台灣農業社會時代，提供社會基本的糧食需求，其所創造的資本剩餘為 非農業部門提供最佳的發展基礎，並帶動其他產業部門的發展。然隨著日新月異 的發展，因應全球資本主義盛行及科技發達的時代，農村的角色與功能逐漸改 變。因都市化造成農村人口外移，逐漸呈現老化衰退的景象，臺灣農村現今的發 展困境，乃肇因於政府農業部門面臨內部政經環境與外來WTO兩大挑戰。
在內部政經環境上，在戰後期間台灣的農業發展，以1952年早期，農業就業 人口為56.1%，為當時台灣產業發展之主軸，而國民生產毛額更高達製造業約四 倍，服務業人口的兩倍。而台灣的農業發展經驗，也成了開發中國家的重要發展 典範；1970年代隨著農業培養工業政策，台灣農業部門，全力支持了工業與都市 的快速發展，此時農業與製造業人口也呈現消長，GDP也減少至總體的15.48%（見 圖1、圖2），台灣農業在國家政策誘導下呈現結構性翻轉；至1981年製造業所佔 就業人口比例42.4%以遠超越農業就業人口27％，及服務業的38.8%，台灣產業經 濟結構，快速轉為工業所支配帶動，因此，農業的就業與產值，在台灣發展進程 的重要性便快速衰減。至2008年台灣農業就業人口僅為6.52％，而GDP更衰減到 1.66％（見表1），顯見台灣農業早在早期的社會變遷當中，因產業的轉型、工 業化的結果，已形成農業人口逐漸流失、農業部門萎縮與農業結構的轉型。
0 資料來源：行政院農委會（http://stat.coa.gov.tw/dba_as/As_root.htm）
而農業的式微將進而影響農地的發展，優良農田轉而休耕或變更為都市發展
(42.4%) 285.2 806545.6 (45.47%)
(39.9%) 586.2 2186526 (43.54%)
(55.0%) 1217.3 6351871.4 (65.58%) 2008 590
(6.52%) 321.6 189744 (1.66%)
2,731
(30.17%) 1119.5 3057354.5 (26.77%)
5,733
（63.32%） 1425.6 8172964.8 (71.57%)
資料來源：2008 中華民國統計年鑑
業發達後，將會對農業用地產生較大的變更需求，但變更為工業用地的水旱田面 積，僅6,105公頃，占所有變更面積的14.8％。相對而言，以變更為住宅與農舍的 項目最多，為16,698公頃，占所有變更面積的40％（見表3）。
表 2 歷年來耕地面積 單位：萬公頃；％
年度 總計 水田 旱田 占所有土地面積比重
1994 87.2 46.1 41 24.22
1995 87.3 45.9 41.4 24.25
1996 87.2 45.5 41 24
1997 86.5 45.5 41 24
1998 85.9 45.1 40.8 23.9 1999 85.5 44.4 41.1 23.8 2000 85.1 44.2 40.9 23.7
2001 84.9 43.9 41 23.6
2002 84.7 43.5 41.2 23.5 2003 84.4 43.3 41.1 23.4 2004 83.6 42.8 40.8 23.2 2005 83.3 42.6 40.8 23.1
2006 83 42.4 40.6 23
2007 82.6 42.2 40.4 22.94 2008 82.2 42.1 40.2 22.84
資料來源：97 年農業統計年報
表 3 水、旱田每年變更為各目的事業用面積 單位：公頃
年別 水 田 旱 田
住宅與農舍 公共設施用地 工業用地 住宅與農舍 公共設施用地 工業用地 合計
1993 1,366 708 273 802 1,020 355 4,525 1994 1,479 668 506 653 403 187 3,896 1995 973 901 374 666 501 189 3,604 1996 1,107 799 224 686 585 129 3,530 1997 1,239 849 363 739 1,632 342 5,164 1998 1,016 1,151 491 998 1,478 891 6,025 1999 1,769 1,610 419 363 845 308 5,315 2000 692 1,455 112 212 703 128 3,303 2001 795 1,232 226 291 233 115 2,891 2002 486 1,206 410 366 485 59 3,013 合計 10,921 10,579 3,399 5,777 7,884 2,706 41,267
資料來源：行政院農委會，2002。
然而現今在全球化資本貿易思維過程當中，世界貿易組織（WTO）的市場 自由化浪潮，快速地透過產業網絡連結以不同的方式對不同區域造成影響，使得 臺灣農業貿易競爭力遭遇極大衝擊，在加入WTO後，為遵守農產品市場開放，
調減關稅、開放市場與削減農業補貼等規範的限制下，將日漸式微的農業暴露在 國際市場的競爭當中，在貿易自由化的競爭之下帶來更大的衝擊，造成台灣本土 的農產品內銷困難，外銷也遭受大競爭力，使台灣農業生存與發展呈現前所未有 的挑戰與困境。
隨著經濟發展與社會變遷，我國農地曾歷經三次的農地改革，從早期著重土 地所有權分配的「三七五減租」、「耕者有其田」、「公地放領」的「農地農有」，
到重視生產面的「農地農地用」，再到回應農地釋出需求的「農地自由化」政策，
每個階段亦見證了台灣農業發展的轉型與挑戰。加入WTO後，農地利用問題持 續惡化，由94年農林漁牧業普查資料顯示，配合政策性休耕及生產結構之調整，
稻作休耕家數持續擴大，由89年之3萬3千家增加至94年之10萬1千家，5年來增幅 3倍以上（見表4）；而從統計資料觀察，近20年稻作休耕面積增加快速，(一、
二期作累積)已由73年之6千公頃，提升至94年之22萬公頃，由稻田耕種面積在近 幾年銳減、休耕面積直線上升便可看出，未來如何配合現階段的農業發展政策，
善用既有的農地資源將是未來重要的課題。
表 4 農牧戶主要經營稻作情形
94 年底 89 年底 增減率(％) 總 計 334,457 317,378 5.38 稻作實際種植家數(家) 233,413 284,195 -17.87 稻作全年休耕未種植家數(家) 101,044 33,183 204.51
資料來源：行政院主計處 94 年農林漁牧業普查報告。
註：稻作休耕未種植係指一、二期均稻作休耕，致全年無稻作種植者。
15,87224,639
129,509136,455 167,205
239,867
196,087
35,419 60,970
68,413 52,035 51,650 64,690 73,413 72,775
5,741
自從2000年以來，全世界糧食價格翻了大約1倍。在英國通貨膨脹則使得糧 食價格提高了3倍。在2008有30個國家因糧價高增引發了街頭示威及暴亂（呂靜，
2009）。諾貝爾經濟學獎得主Paul Krugman認為，去年的全球糧食危機，並不只 是因為投機臆測行為而產生的偶發現象。他指出，當初造成糧食危機的結構性因 素，包括仰賴石油的糧食生產模式、全球人口增長、氣候變遷等因素依舊存在4。 克魯曼進一步指出，許多國家以為市場與全球貿易可以解決糧食危機的想法過於 天真；因為當各國糧食普遍生產不足時，執政者在出口糧食賺取外匯與安撫民心 鞏固政權兩相衡量之下，許多糧食出口大國皆選擇禁止糧食出口，以安定國內政 治情勢。
此外，許多國家亦面臨這種產業結構轉型的過程，農地轉為其他土地使用，
未來對糧食的供應勢必會造成影響，亦可預期全球糧價的上升5的時代已漸漸到 來，因此對台灣這種高度倚賴糧食進口的國家勢必會在經濟上帶來嚴峻的考驗與 衝擊。
在農地轉型的過程中，許多鄉村區域的農業面臨嚴重的挑展與危機，以致逐 漸沒落或消失，此外，農業資源中的土地與水都是生態體系中的重要部分，所以 維持農地亦相當於保護自然生態資源，因此永續農業可說是以維護自然生態為中 心的農業（Ecocentric Agriculture）（Gillespie, 1995）。如何維持農業的永續發展 以確保糧食安全之供應並維護綠色生態環境，已成為是當前台灣鄉村區域發展的 重要課題。
4 EurActiv 18-Mar-2009, “Nobel winner calls for renewed focus on food security[fr]”, ( http://www.euractiv.com/en/cap/nobel-winner-calls-renewed-focus-food-security/article -180371)。
5 據聯合國有關機構統計，僅 2007 年國際糧價就上漲了 42%。糧價上漲的原因是多方面，其中 既有飲食結構改變、自然災害加劇、耕地減少、投機加劇等因素，但更主要的原因則是生物替代 能源快速發展的結果。高油價促使一些國家大力發展生物燃料，導致小麥、大豆、棕櫚油等 農 產品價格高漲；另外，高油價不僅推高了化肥等農業原料價格，還導致農業運輸費用增加，提高 農業生產成本（國際日報，2008/04/15， http://www.chinesetoday.com/news/show/id/56474）。