第六章 制度改良芻議
第一節 內部聯繫制度設計之引導原則
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第六章 制度改良芻議
作為前文的總結，本文將於此章提出制度改良芻議，首先將彙整存在於各層 次的「內部聯繫制度設計之引導原則」，再指出「制度化行政之組織自主權」的 考量因素與建議方案，然後再就不同組織任務，提出對於行政權課予協調聯繫義 務的不同密度以及行政在此之中的活動空間。
第一節 內部聯繫制度設計之引導原則
國家對於內部聯繫之制度設計，不但必須善加運用基本權保障、法治國、民 主國、社會國以及權力分立等憲法原則、以及行政一體、行政之組織自主權、機 關組織權、行政任務等行政組織法之重要概念，更必須發揮科際整合之思維掌握 各種公法學之鄰接科學，牽涉規模宏大。故為求制度之整體結構得以趨於完善，
爰從國家學、憲法學以及行政法學等各層次予以分析。
第一項 國家學層次：全觀型治理
承前所述，本文認為，對於國家來說，當前全球化對最大的負面性影響，在 於透過社會分殊化從各行政領域進行拉扯，造成「離心力」之現象而減損「國家 自主性」，使得國家之行政權內部的各個行政機關之間失去相互聯繫，進而減損 由「國民主權」與「基本權保障」所共構而成的「國家應為人民而存在」之規範 性要求以及治理能力1。準此，吾人必須選擇一個新的理念模型，它必須既能重 視「國家自主性」，又能關照「內部聯繫制度」。職是，「全觀型治理」是一個符 合上述要求的理念2。
1 關於「國家自主性」，參閱前文，頁 78 以下以及頁 111 以下。
2 關於「全觀型治理」，參閱前文，頁 120 以下。
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為何不是「行政一體」、「民主原則」或「組織最適誡命」？因為諸此在性質 上屬於法原則或屬於接近法原則的地位，並非一個足以形構「國家圖像」的理念 項目。換言之，在國家學層次上，吾人必須選擇一個能夠兼容「事實性」與「規 範性」的理念項目3，此外，它也必須能夠含括各種與行政組織具有密切關聯的 法律原則4。
最重要的是，「全觀型治理」對於「碎裂化治理」之問題現象，擁有最多的 掌握。它暨能夠瞭解「公共管理」與「企業型政府」的缺失，又能夠理解「公共 行政」與「科層官僚體制」為何遭受批評、暨能夠洞穿「新自由主義」的惡果，
又能夠以溫和、務實且具建設性的方式延續「左派」路線，就如同政治經濟學上 的「管制學派」一樣，以憲政主義或改革者的方式，對於新自由主義和新古典主 義經濟學進行左傾的回應或調整5。也因為在國家學層次上採行這一種兼容左右 的立場，方得以在憲法層次上針對例如「經濟憲法與社會國原則」等對立價值進 行規範性的實踐調和。
第二項 憲法學層次：部門憲法觀念的運用
由於「行政權內部聯繫」最首要的對抗對象是「治理碎裂化」、保護對象則 是「國家自主性」，而達成目標的最佳手段則是強化各該行政機關之間的橫向聯 繫，所以在憲法學層次上，最重要的引導原則便是「部門憲法」。因為「部門憲 法」能夠替法釋義學處理「社會分殊化」、「憲法規範之間的割裂」以及「規範與 社會現實之間的脫節」等負擔，減少「體系內部的緊張」6。申言之，透過「部 門憲法」的思維，憲法秩序更能夠貼近於各種「社會次系統」，進而強化憲法對 於於社會各個「次系統」的調控能力7。換言之，「部門憲法」理論之方法論重視 各該憲法規範的「橫向脈絡」，這正在觀點上呼應本文所關注的行政機關間橫向 聯繫。在這種觀點之下，不但能夠著重各該行政組織所對應的行政任務，也更能 重視各該行政組織所必須捍衛的基本權或公益。使得每一個行政組織皆能發揮保 障與促進基本人權的功能。
3 關於國家法學的「規範性與事實性」、「國家圖像」思維的功能，參閱本文頁 18、23，以及頁 27-41 以下。
4 例如前述行政一體、民主原則以及組織最適誡命，以及社會國原則、基本權保護義務、基本權 的組織與程序保障功能等等。
5 關於「管制學派」，參閱本文第二章註 152。
6 蘇永欽，〈部門憲法 ─ 憲法釋義學的新路徑？〉，《部門憲法》，2006 年 1 月，頁 3、10。
7 關於法律制度對於社會之控制的各種模式，另請參閱李建良，〈法律制度與社會控制：法治國 家中法律控制能力及其界限之問題初探〉，收於：林繼文主編，《政治制度》，2000 年，頁 51-53。
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原則的相互援引。參閱 Eberhard Schmidt-Aßmann，孫迺翊譯，〈行政任務及行政法各論應扮 演之角色〉，林明鏘、陳英鈐、孫迺翊、陳耀祥、許春鎮、張錕盛、張桐銳合譯，《行政法總 論作為秩序理念 ─ 行政法體系建構的基礎與任務》，2009 年 10 月，頁 136 下。14 在社會行政領域中，共同自治行政的組織模式受到青睞，在法理結構上，其係採用合作性規 範架構以及協商體系架構。同前註，頁 143-144。
15 由於學術法的目的在於促進學術自由發展，因此極重視「彈性」要求。在此理念之下，行政
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各種組織型式選擇項目並非屬於「層級式行政組織」的範疇，然而，在規劃組織 內部聯繫之制度設計時，仍不能無視各該部會有諸此政策工具。
在此，以任務取向為核心觀點的思考，以及類型化的方法，將會帶領公法學 在憲法層次與行政法層次之間來回穿梭。具體來說，展現在制度設計的課題上，
涉及了法律保留在組織方面的密度、法律保留對於組織內部之建制與分配的影響 程度、法體系落實「組織最適誡命」的制度選擇，以及如何考量各該任務取向之 概念要素。