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第七章 結論
第一節 後民營化時代下國家角色重新思考之必要
1、本文始終圍繞著一個方法論上的問題：如果各種國家模型具有一定的規 範性格，那麼國家模型會對行政法產生什麼樣的引導作用？如果我們不確定該走 哪一種國家路線，我們要如何決定行政法的革新方向？這問題對於身處東亞的台 灣至關重要，我們不能只是一昧繼受：當新自由主義浪潮水漲船高之時，我們繼 受了來自德美英各國的民營化法制；而當德國反省過往而提出擔保國家之時，我 們也在民營化法制中導入擔保國家的思維。如果我們早在當初就已確認今日擔保 國家所強調的各種原則，或許我們當初根本不須跟隨新自由主義或民營化的風 潮。
2、新自由主義透過全球化在全世界擴散，造成了治理碎裂化、國家內部空 間掏空，以及國家空洞化等結果，減損了國家自主性，將一個原本是金字塔的結 構，以離心力的方式拉扯，造就了無限的「地下根莖化」的空間，不只是兩塊、
多塊或均等的集團化裂解，而是不規則、大數量且畸零化方向的發展。國家自主 性遭到減損的結果，在國家治理方面帶來的具體結果就是「首長領導權功效不 彰」、「部會橫向聯繫不足」、「多邊利益調節失衡」以及「公共財分配不均」。
本文認為，若欲解除國家自主性的危機，就必須破除新自由主義的迷思、提出國 家內部空間掏空的藥方。
3、民營化在我國發展至今，已經累積許多案例、經驗以及研究。在學術研 究方面，無論社會學界、政治學界以及經濟學界，更是已經累積正反兩面的檢討 意見。然而，在我國公法學界，卻是鮮少聽聞質疑的聲音。蔡秀卿教授的批判，
不但可以說是行政法學界的先鋒，更為行政組織法學立下對於政府組織再造的批 判基礎。此後，經過學界對於「擔保國家」、「民營化容許法」以及「民營化結果 法」的探討，到近來才出現「民營化的退潮與隱憂」。
4、面對全球化的環境，要重新思考後民營化時代下的國家角色，就必須從 國家保護義務出發。在憲政主義的角度之下，全球化下的國家角色，就是盡可能 照顧無法全球競爭與全球移動的人民。在公法學上，已經逐漸有學者意識到「社 會經濟權的抬頭」的現象。本文認為，「全觀型治理」能夠掌握「碎裂化治理」
之問題現象，暨能夠瞭解「企業型政府」的缺失，又能夠理解「科層官僚體制」
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為何遭受批評。暨能夠洞穿「新自由主義」的惡果，又能夠以溫和且具建設性的 方式延續「左派」路線，以憲政主義或改革者的方式，對於新自由主義經濟學進 行左傾的回應或調整。若能在國家學層次上採行這一種兼容左右的立場，便能在 憲法層次上針對各種對立價值進行規範性的實踐調和。
5、在觀察「機關組織權之權力建築學」之後，本文認為，在「組織鬆綁」
之下，國家權力並不會因此而失控，「憲政主義」仍可對其馴服。反而是來自於 全球化所構成的「離心力」與「牽引作用」，才會讓國家權力從「法域」逸脫而 出。準此，當前我國所缺乏的，便是一個內部聯繫的機制。一方面，它能夠藉由 組織內部的資訊串聯進而鞏固「國家自主性」與維持「行政一體性」，使其防範、
排除或抵抗「新自由主義」與「全球化」；另一方面，它能促使各個行政機關或 各個行政部門之間的橫向溝通，促使行政決定的一致性能夠獲得擔保，進而抽繹 出足以回饋國家核心的治理資訊，讓國家整理治理結構的視野持續進化。
第二節 行政之組織自主權的重新建構
1、基於對國家自主性的重視，社會科學在「社會中心論」與「國家中心論」
之論爭後釐清的「國家形成→國家作為制度結構與行動者→引導經濟及社會福利 發展→經濟發展與社會結構變遷→國家轉型」之動態過程，並且以「重回國家」
作為處理論爭的平衡基礎。本文認為，公法學也必須重新探知國家在治理面的地 位。準此，組織法學是公法學對於國家進行重新回饋、重新描繪的最佳介面。藉 由組織法學，能夠重新認識國家內部空間，必且嘗試以「制度創新」的理念，提 出新的制度設計方案，以強化或鞏固國家核心，重新找回國家自主性，從而具有 能力抵抗全球化所造成的「離心力」現象。
2、本文認為必須正視行政權擴張的正當性，因為行政權是國家的代表，是 權力分立層次中，與作為法人格的國家之間最具有緊密關聯的憲法機關。公法學 必須重新整理並嘗試提出一個在學理上足以支撐行政權正當性的論述。在過去的 威權時代，或是才剛解嚴的威權轉型時代，憲法理論是將行政權視為巨獸般的存 在，強力抨擊「行政權肥大化」的現象。然而，隨著從威權到民主的國家轉型、
行政管制面的擴張以及二元民主的憲政結構，本文認為公法學應當支持憲法上之 權限分配秩序給予行政權更大之組織自主空間。吾人不應為了對於威權的恐懼而 對憲政革新有所卻步，要如何對此憲法權力「再馴服」才是未來的下一個重點。
3、當「行政國家」攜著秩序行政、給付行政、環境行政……等諸多行李來 到全球化時代，它又再度面臨新的環境、新的情境以及新的挑戰：它幾乎被要求 卸下所有的行李，不得不配合。面對眼前兵荒馬亂的場面，行政國家不但失去了 它的自主權，更被趁火打劫地要求切下身上的肉。此時行政國家所喪失的支配意
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志，便是組織自主權；而這塊肉，便是機關組織權。總的來說，「行政保留」的 意義在於憲法規範的解釋，「行政權自主地位」的意義則是在於權力分立層次的 討論，而「行政之組織自主權」則指涉行政權在組織領域的自主權。如果我們將 權力分立的三者「擬人化」，那麼行政保留就會是心臟或大腦、行政之自主地位 則是行政與其他憲法機關之間的相對位置，而行政之組織自主權則是行政手上提 著的行李。
4、機關組織權是行政之組織自主權的具體運用。依照機關組織權歸屬者為 制憲者、修憲者、立法者或行政部門，由機關建制權、機關設置權以及機關配置 權所共構的機關組織權，分別受到來自憲法原則、憲法規定、法律以及命令等不 同程度的拘束。我們已經可以確知：對於機關組織權這一個憲法權力，憲政主義 早已透過金字塔般的規範模型予以馴服。在「事物與內容之民主正當性」的層次 上，機關組織權受到法律優位與法律保留原則的緊密監視。換言之，在機關組織 權的規範體系中，整個國家內部空間都密佈著法的效力。無論是「制度性法律保 留」或是「二元民主」所重視的憲法權限分配秩序之課題，在權力建築學的視野 下已可迎刃而解：即便行政權在組織面獲得更多自主性，其對於機關組織權的運 用，仍然受到國民主權、依法行政的支配，不但仍可滿足民主正當性的要求，也 合乎法治國原則、基本權保障的要求 。
第三節 國家自主性作為公私協力的「阻尼器」
1、「國家自主權的流失」是新自由主義對於國家內部空間的掏空。當國家自 主權流失，國家就喪失被削弱「對國民日常生活的定義能力」，這將造成法規範 與事實的巨大落差，「法」將不再有能力整理法事實、形成法律概念、制定法律 制度。法律制度是經濟、社會、政治以及文化背景的縮影，發生在經濟、政治、
社會與文化領域的「全球化」作用，最具體的改變表現便是國家的民主機制以及 保障國民權利、自由與富足的法律制度。
2、行政組織法學必須致力於改變行政行為的決定結構。首先，新自由主義 違反民主原則而「跳過集體決定」是造成病情惡化的最大病灶。進一步來說，必 須強化與明確化首長的統合功能，以符合公共治理所強調的課責性之要求，由國 民主權所形構而成如同鎖鏈一般的民主正當性連結不能中斷。其次，僅著眼於關 心相對人的「顧客導向」也必須檢討，因為它與效率要求的加乘效果，已經使得 組織任務受到政治利益的侵蝕而產生虧空危機、國家治理發生「管制俘虜」的失 靈現象、公共財私有化，生態環境與勞工權益率皆成為經濟發展的犧牲者，「崩 世代」與「全球佔領者」大喊國家資源被 1%的人所壟斷佔有。
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3、「公私協力」本身並非完全錯誤，如前所述，公法學應該以溫和且具建設 性的方式納入「左派」路線，以憲政主義或改革者的方式，對於新自由主義經濟 學進行左傾的回應或調整，兼容左右地針對各種對立價值進行規範性的實踐調 和。換言之，本文認為，若將國家比喻為台北 101 大樓、全球化比喻為地震，公 私協力比喻為搖晃程度，那麼「國家自主性」的角色就是作為一種公私協力的「阻 尼器」（或「避震器」），扮演減緩大樓晃動及消耗制度量能的裝置。
第四節 行政內部聯繫制度之革新
1、在制度選擇的觀點來說，行政權內部各機關間之橫向聯繫，具有多種選 擇項目可供利用或供未來制度化工作參考，包括國會制定特別法、法規命令性質 之協調聯繫辦法、行政規則與一般指示以及功能性單一窗口。
2、中央行政機關組織基準法應該納入關於「協調聯繫」的制度規範，惟組 基法的規定不宜課予行政權就「協調聯繫」上有制定法規命令或行政規則的義 務，僅得就「協調聯繫」進行框架性的控制，以避免發生組織僵化之效應。故建 議中央行政機關組織基準法第 29 條第 1 項應增列第 4 款，以便在組織共同規範
2、中央行政機關組織基準法應該納入關於「協調聯繫」的制度規範，惟組 基法的規定不宜課予行政權就「協調聯繫」上有制定法規命令或行政規則的義 務，僅得就「協調聯繫」進行框架性的控制，以避免發生組織僵化之效應。故建 議中央行政機關組織基準法第 29 條第 1 項應增列第 4 款，以便在組織共同規範