第一章 導論
第一節 問題提出
６、 證所稅不同調事件
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件事情「所有決策都是我做的」15。然而媒體仍然披露16，衛生署在通報行政 院過程中出現嚴重瑕疵： 衛生署舉行記者會公布新的檢驗標準時，連行政院 院長都不知情。
６、 證所稅不同調事件
2012 年 1 月底，政壇傳出劉憶如將接掌財政部長的消息。由於劉憶如的 母親郭婉容曾在 1988 年擔任財長期間，宣布課徵證券交易所得稅，引發台股 19 個交易日無量下跌，因此許多人擔心政府將會課徵證所稅17。2 月初，行政 院長陳冲否認開徵證所稅18。3 月 15 日，金管會主委陳裕璋在立法院財委會表 示，到當時為止，沒有接到要討論復徵證所稅政策的通知。陳裕璋說，金管會 擔心這些訊息會影響證券市場安定；證所稅雖然是由財政部課徵，但若政府要 討論這個政策，金管會一定會充分表達立場19。
4 月 12 日，財政部長劉憶如發表「財政部版」證所稅方案，在國內掀起
「證所稅風波」。由於金管會的態度與財政部不同調20，行政院的內部整合因 此受到外界質疑。5 月 25 日，劉憶如對證所稅案槓上各部會及行政院祕書長 林益世，她表示：「若早知油電雙漲，推證所稅就會緩一緩」，怪罪林益世沒有 告知她，沒有橫向聯繫協調21。
第二項 案例的問題所在
就本文的關懷而言，前揭案例具有諸多「獨尊『效率』與『經濟』的迷思」、
「部會施政與基本權價值的脫鉤」、「對行政組織法議題的輕忽」以及「機關橫 向聯繫的缺乏」等問題，以下分述之：
15 范凌嘉、陳惠惠、李順德，〈葉金川接掌衛署〉，《聯合報》，2008 年 9 月 26 日，A1 版。
16 范凌嘉，〈要命的 2.5ppm 馬劉事前不知情〉，《聯合報》，2008 年 9 月 26 日，A4 版。
17 蘇秀慧、徐碧華，〈當年造成台股無量下跌 19 天 危機處理 怕扯上證所稅〉，《經濟日報》，
2012 年 2 月 3 日，A3 版。
18 孫中英，〈開徵證所稅？ 陳冲快刀下令 否認傳言〉，《聯合報》，2012 年 2 月 3 日，A3 版，
焦點。
19 孫中英，〈復徵證所稅？ 陳裕璋：未獲通知〉，《聯合報》，2012 年 3 月 16 日，A4 版。
20 楊湘鈞，〈證所稅 敲定前 財部金管會還在喬…〉，《聯合報》，2012 年 4 月 27 日，A2 版。
21 薛孟杰，〈劉憶如：早知油電雙漲 會緩課證所稅；只有政院秘書長才清楚各部會正在做的 事…〉，《工商時報》，2012 年 5 月 26 日 A1 版。
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第一款 獨尊「效率」與「經濟」的迷思
在上揭各個案例中，許多弊端的產生來自於行政部門對於「效率」的獨尊以 及對於「經濟」的盲目追求。效率並非唯一，在行政學的討論上，效率是「do things right」而與以「do right thing」為內涵的「效能」受到同樣的重視22；效率之觀察 面向乃為「資源投入」（Ressourceneinsatz）多少，效能則是取向於「目標達成」
（Zielerreichung）程度之思考23。質言之，效率著重於手段施行面，而效能則著 重於目標設定面。一旦行政部門偏重效率而無視目標層次，勢必淪為單一價值的 無限上綱。正如同李震山教授所指出24：政府並非企業，不應完全以成本效益或 效率為施政考量，因為政府之存，尚有追求公平、正義等不計代價且不可取代的 重要功能。因為在複雜的現代社會，行政機關所面對的利益並非是單一價值，而 是「多邊利益關係」。
以【勞委會向關廠勞工催討債權案】來說，行政機關偏向資方，無視關廠工 人的訴求；而在【環保署自廢環評否決權事件】當中，在行政機關的內心中，「經 濟發展」的重要性已然凌駕「環境保護」。同樣的，在【三聚氰案毒奶事件】當 中，讓行政機關手忙腳亂的，也是廠商與業者的商業利益。
公法學必須重新定義「經濟」的內涵，誠如林佳和教授投書指出的25： 近來許多環評事件，像中科四期或美麗灣，如再擴大想到樂生院或 蘇花高，許多社會力量之動員與投入，經常指向一項價值衝突：經 濟成長，環境文化，何者優先？問題或許應該是：經濟成長什麼？
這是個充斥經濟語言的國度……經濟學一般以實質國內生產毛額
（ＧＤＰ）變動率來表示經濟成長速度，也就是經濟成長率，這是 經濟學ＡＢＣ。但是，它只是無感的數字遊戲嗎？環境、文化、勞 工、就業、教育等，只是對立的成本端嗎？
22 黃錦堂，〈開放的行政組織概念 ─ 憲法學與公共行政學門的整體觀察〉，《行政組織法論》，
2005 年，頁 15-17；同作者，〈政府再造的憲法原則〉，《法學講座》第 7 期，2002 年 7 月，
頁 2-3。
23 詹鎮榮，〈行政效率效能作為選擇公私協力模式之基準 ─ 對促參法上 「可行性評估」 之檢 討〉，《依法行政考核與風險治理／行政效能與組織變革／ 國境管制與行政法上之舉發》，
台灣行政法學會主編， 2012 年 8 月，頁 142。
24 李震山，〈中央行政機關組織規制緩和之理論與實務〉，《台灣本土法學》第 67 期，2005 年 2 月，頁 176。
25 林佳和，〈經濟成長 幸福不成長〉，《自由時報》，2013 年 1 月 11 日，自由廣場。
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right」並不是僅只有對於「economy」而毋寧是對於「all the things」。也就是說，除了「拼經濟」（或許可以叫作 do economy right）之外，國家對於人權保障，也 外字第 0980024911 號對法務部原報請核定之「人權大步走計畫」，這份計劃便規劃了許多再 更進一步的工作，包含：「培訓種子講師及編纂講義」、「製作宣導品」（含電子媒體及各種
27 例如在 WTO（The World Trade Organization）以及區域組織等為主要內涵的「全球貿易秩序」
（Global Trade Order）層次，對於 WTO 是否應該處理勞工、環保以及人權保障等非貿易議題，
學理上存在有完全相反的主張：部分論者從「全球治理的責任」主張應該讓 WTO 納入非貿易 議題；另一部份論者則認為 WTO 應專心消除貿易障礙。參閱葉俊榮，《全球化的法律秩序》，
行政院國家科學委員會專題研究計畫，成果報告書，2006 年 10 月 30 日，頁 7。
28 關稅暨貿易總協定（General Agreement on Tariffs and Trade, GATT）第 20 條：各締約國在相 同狀況下，就各項措施之實施，均不得構成專斷及無理歧視之手段，亦不得成為對國際貿易之
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第一款 部會施政與基本權價值脫鉤
國家以兩種方式存在：在客觀的現實裡，國家指的是所有諸如 條例規則、局室或部會等的機關制度，但國家也同時存在我們 的腦袋裡……；而國家也以主觀權利的形式或對社會權益的要 求，而存在於勞動者的腦袋裡：「這是我的權利」、「你們沒有 權利對我這麼做」 ── Pierre Bourdieu30
【勞委會向關廠勞工催討債權案】以及【環保署自廢環評否決權事件】所 凸顯的問題點在於，部會施政與基本權價值之間的脫鉤：本來應該是保護勞工 權益的部會，卻曲解法規向弱勢勞工討債；本來應該是捍衛環境保護價值的行 政機關，卻甘願放棄環境影響評估的主導權。
兩個案例都與各該組織所掌管之行政任務的基本價值有所違悖31。以前者 而言，雖然《行政院勞工委員會組織條例》並未有如《NCC 組織法》第一條
「行政院為落實憲法保障之言論自由，謹守黨政軍退出媒體之精神，促進通訊 傳播健全發展，維護媒體專業自主，有效辦理通訊傳播管理事項，確保通訊傳 播市場公平有效競爭，保障消費者及尊重弱勢權益，促進多元文化均衡發展，
提升國家競爭力，特設國家通訊傳播委員會」的規定，而僅有「行政院為處理 全國勞工行政事務，設勞工委員會」這樣看似「中立於勞資之間」的文字，然 而仍可從「勞動條件處掌理事項」、「勞工福利處掌理左列事項」、「勞工保險處 掌理事項」、「勞工安全衛生處掌理事項」以及「勞工檢查處掌理事項」等條文 的解釋結果獲知，勞委會的存在是為了勞動者之勞動權益的保護；相較於勞委 會，環保署則是從組織名稱即可看出，該組織是為了環境保護而存在，並非經 濟開發。
義務，而是提供相關國家洽談有關貿易協定時，將相關勞工權益引入以規範彼此的平臺。因此，
應有效利用 GATT 第二十條例外條款在貿易體制內調適自由貿易與人權價值保護的衝突，藉 有關人權條約內容以廣義解釋例外條款內的不確定概念，以期能兼顧貿易自由與人權保障，參 閱，周怡，〈如何在貿易體制內調適自由貿易與人權保障的衝突〉，《成大法學》，第 22 期，
2011 年 12 月，頁 109-142。
30 Pierre Bourdieu，孫智綺譯，《防火牆：抵擋新自由主義的入侵》，2002 年，頁 59。
31 如此令人無奈的狀況，更令人想起 Pierre Bourdieu 的另一段話：「國家是衝突的所在地，例如 提供財務支柱的財經部門和負責社會問題的預算支出部門間的衝突。為了抵抗國家的退化，
也就是說防止國家退化成刑罰的國家，或者說變成只會鎮壓，而犧牲其他社會功能（教育、
健康、救濟等）的國家，社會運動可以從負責社會問題的政府部會中獲得有力的支持，像協 助長期失業者的政策負責人，他們會去擔心社會凝聚力的斷裂及失業問題等等，他們與財政 部會是對立的，因為後者只看到全球化的強制力量及法國在世界中的位置。」同前註，頁 60。
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使得國家決定缺乏「可接受性」（die Akzeptanz von Entscheidungen），這並不是 民主之組織法（demokratischen Organisationsrechts）所樂見的39。「國家應為人 民而存在」40，國家機關係為實現國家任務而存在，這既是行政機關「實質正
38 參閱 Eberhard Schmidt-Aßmann，許春鎮譯，〈行政作為組織以及組織法之意義〉，林明鏘、
陳英鈐、孫迺翊、陳耀祥、許春鎮、張錕盛、張桐銳等合譯，《行政法總論作為秩序理念─行
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技能，應制定保護勞工……之法律，實施保護勞工……之政策」與 155 條「國家 為謀社會福利，應實施社會保險制度。人民之老弱殘廢，無力生活……國家應予 以適當之扶助與救濟」所共同維護的重大公益，立法者負有義務必須實現之44； 其次，根據民主國原則的要求，立法機關對於實現憲法委託時享有廣泛的形成空 間，惟須注意不得違反平等原則與比例原則的要求；第三，勞動基準法規定雇主 給付勞工退休金的義務，並未違反前述平等原則與比例原則的要求，也並未有違 反體系正義的疑慮45。
換言之，即便政府施政將經濟發展列為第一順位，也不得忽略社會正義的要
換言之，即便政府施政將經濟發展列為第一順位，也不得忽略社會正義的要