第五章 內部聯繫在我國的實踐
第三節 行政實務的實踐
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
148
-主管法規修正：修正公平法時，可能需要聽取其他機關的意見，
而當涉及各種例外許可的聯合行為類型時，則可能要諮詢經濟部、
國貿局等各行政專法主管機關的意見48。
-訂修行政專法而涉及市場競爭的結構或行為：依公平法第 9 條，
其他部會在修正例如石油法或電信法等其他行政專法時，凡遇有涉 及市場競爭的結構或行為之事項而涉及公平會職掌，即應與公平會 聯繫，由公平會就相關問題表示意見，使新修正的行政專法能夠適 當地納入競爭法的觀點49。
-推動解除管制、開放市場參進等自由化政策：公平會為推動法規 自由化，確實解決各行政專法與公平法第 46 條第 1 項競合或適用 上之問題，曾依公平法第 9 條第 2 項訂定「公平交易法第四六條第 一項之除外適用檢討協調實施計劃」，推動「法規自由化促進專 案」，式圖溝通各相關部門協商修法50。於是公平會自 1994 年起藉 由 51 次的內部會議，檢討有違公平法之虞的 215 種法規、314 條條 文51。並在同年 10 月就其中 74 種法規、122 條條文透過邀集相關部 會，召開 19 次的協調會議協商獲得共識，並在 1995 年 3 月報奉行 政院備查在案52。
第三節 行政實務的實踐
第一項 部會間之職務聯繫辦法
在立法例上，與「行政權內部聯繫」或「中央行政機關之間橫向聯繫」相關 者，尚有以「職務聯繫辦法」為法規名稱者53。例如：行政院所屬機關研考業務
48 前揭（註 41）文，頁 210。
49 前揭（註 41）文，頁 210。
50 前揭（註 41）文，頁 211。
51 前揭（註 41）文，頁 211。
52 前揭（註 41）文，頁 211。
53 其他尚有不屬中央行政層級之機關聯繫者、或是涉及司法行政者，本文礙於研究能力，不予 討論。其包括：少年法院（庭）與司法警察機關處理少年事件聯繫辦法、未登記建築改良物辦 理查封登記聯繫辦法、未繼承登記不動產辦理強制執行聯繫辦法、地方法院與警察機關處理違 反社會秩序維護法案件聯繫辦法、臺灣地區憲警外事勤務權責劃分及聯繫辦法、檢察官與司法 警察機關執行職務聯繫辦法、行政機關與司法機關辦理行政罰及刑事罰競合案件業務聯繫辦 法。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
149
聯繫辦法、行政院海岸巡防署與交通部協調聯繫辦法、行政院海岸巡防署與行政 院農業委員會協調聯繫辦法、行政院海岸巡防署與財政部協調聯繫辦法、行政院 海岸巡防署與國防部協調聯繫辦法、海岸巡防機關與環境保護機關協調聯繫辦 法、海岸巡防機關與警察移民及消防機關協調聯繫辦法等等。
就制定主體而言，上開聯繫辦法，除行政院所屬機關研考業務聯繫辦法為行 政院本部所制定之外，其餘聯繫辦法之制定主體皆為行政院海岸巡防署依海岸巡 防法第 11 條54而制定。
再就制定目的來說，行政院所屬機關研考業務聯繫辦法係「業務聯繫辦法」； 海岸巡防署所制定者則為「業務協調聯繫辦法」。其差別點在於，前者係為「加 強所屬機關研考業務聯繫」而規定（該辦法第 1 條參照）；後者則是基於巡防機 關在行政任務之執行上，必須與其他相關機關有所協調或聯繫，且關於協助執行 事項，必須與有關主管機關會同處理（海岸巡防法第 11 條第 1 項參照）。
第一款 行政院所屬機關研考業務聯繫辦法
在法理基礎上，「行政院所屬機關研考業務聯繫辦法」是行政院長「政務領 導」權力的制度化。進一步來說，這是因為「研考業務」被區分為「一般行政之 研考業務」、「經濟建設之研考業務」以及「科學發展之研考業務」等三項（聯繫 辦法第 2 條參照）；然而在橫向關係上，掌理「一般行政之研考業務」的行政院 研究發展考核委員會（以下簡稱研考會），與掌理「經濟建設之研考業務」的經 濟建設委員會（以下簡稱經建會）以及掌理「科學發展之研考業務」的國家科學 委員會（以下簡稱國科會）之間，係立於平等之地位而不相隸屬，故由三者之共 同上級機關即行政院發揮「政務領導」功能，制定本業務聯繫辦法，由研考會商 請經建會、國科會就有關問題提出意見後辦理年度施政方針之研擬（聯繫辦法第 2 條第 1 款參照）；並由研考會、經建會、國科會就其業務性質分別負責計畫之 審查與執行之管制，再由研考會綜合辦理（聯繫辦法第 2 條第 2 款參照）。
除此之外，研考會、經建會與國科會，得就其主管之研考業務，分別與有關 部、會、行、處 、局、署、院、省政府等行政院所屬各機關及直轄市政府、縣 （市）
政府等地方政府之主管研考業務單位聯繫，並視需要舉行「業務協調會報」（聯 繫辦法第 3 條第 1 項）。進一步來說，依聯繫辦法第 3 條之規定，必須另外訂定 訂定「協調業務會報之實施要點」，該實施要點之前身為 1969 年 12 月制定的「行
54 海岸巡防法第 11 條：巡防機關與國防、警察、海關及其他相關機關應密切協調、聯繫；關 於協助執行事項，並應通知有關主管機關會同處理。前項協調聯繫辦法，由巡防機關會同有 關機關定之。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
150
政院研究發展考核委員會研考業務協調會報規則」，歷經 5 次修正，於 2008 年 5 月 20 日訂定「行政院研究發展考核委員會研考業務協調會報實施要點」後，會 報規則停止適用55。在協調業務會報會議中，研討範圍包括：各業務處、室、中 心重要工作報告、檢討各機關研考業務推行情形、交換研考工作經驗與研究心 得、研討改進研考技術與作業方法、檢討研考工作得失及研提改進意見；涉及跨 機關研考業務相關問題之協調、以及其他有關研考業務之研究改進等事項為範 疇。此外，為充實研考人員新知，精進研考技術，會報中將可規劃專題報告或學 術性研究報告56。此外，為配合政府組織改造，未來「行政院研究發展考核委員 會研考業務協調會報」將轉型為「國家發展委員會公共治理協調會報」57。
第二款 海巡署與其他機關之協調聯繫辦法
前述「行政院所屬機關研考業務聯繫辦法」之制定主體，係掌理各種研考業 務機關之共同上級機關，也就是一種上級基於政策統合之目的，而要求下級機關 必須有所聯繫的「一般指示」。除了這一種「上對下關係」的模式之外，尚有另 一種「水平關係」的聯繫模式：共同訂定職務聯繫辦法。
承上所述，目前「共同訂定職務聯繫辦法」只有行政院海岸巡防署與交通部 協調聯繫辦法、行政院海岸巡防署與行政院農業委員會協調聯繫辦法、行政院海 岸巡防署與財政部協調聯繫辦法、行政院海岸巡防署與國防部協調聯繫辦法、海 岸巡防機關與環境保護機關協調聯繫辦法，以及海岸巡防機關與警察移民及消防 機關協調聯繫辦法，也就是說，目前法制上的「業務聯繫協調辦法」只有「海岸 巡防法」所授權者而已。但是，這並不表示此種「制度模式」不具實用價值，反 而足見我國並沒有對於此種「制度選項」善加利用。準此，以下就「業務聯繫協 調辦法」之法理論，略為討論。
按依行政程序法第 13、14 條之規定，各機關管轄權若發生「管轄競合」之 情形，由受理在先之機關管轄，如無法區分受理之先後，須相互協議由其中一機 關受理，無法協議時，由共同上級機關指定管轄；如無共同上級機關，由各該上 級機關協調之。對此，為求效率以及避免權責不清之情形，必須有事先擬定相互 間協調事項的必要。根據學理上之分析，機關間就協調事項所為之協議，其主要 類型共有：58 1、權限上平行之關係，也就主管機關與關係機關或目的事業主管
55 余敏雄，〈「行政院研究發展考核委員會研考業務協調會報」轉型為「國家發展委員會公共 治理協調會報」規劃〉，《公共治理季刊》，第 1 卷第 1 期，2013 年 3 月，頁 166。
56 同前揭（註 55）文，頁 167。
57 同前揭（註 55）文，頁 167。
58 許義寶，〈論移民行政、警察與海巡機關間之法定任務與管轄關係〉，《警學叢刊》第 39 卷
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
151
機關為協議之情形； 2、二個以上行政機關皆為主管機關，彼此間之協議情形；
3、主管機關與基於對特定事業有監督權的行政機關之間的協議情形。
訂定職務聯繫辦法之目的，在於各機關之間相互的協調，可以避免任務重疊 或行政資源之浪費，更可確定主管機關所管轄之範圍，以免相關事項無管轄或受 理機關59。由於職務聯繫辦法之訂定，涉及任務法定之原則以及各機關之間的相 互職務關係，故有學者認為必須由法律授權60。此外，訂定之機關應由相互具有 管轄權之機關共同發布，且聯繫辦法之訂定並未發生管轄權移轉之效果，而只是 確立原本管轄之範圍，以及在此範圍之內有相互照應、互為補強之功能61。至於 在行為形式之選擇而言，學理上認為「職務聯繫辦法」可以是「法規命令」或是
「行政規則」，前者為涉及人民權利義務事項或權限之移轉，後者則為各該機關 本於職權對下屬所發布之規定，以作為執行上之依據62。
本文認為，在橫向聯繫上，職務聯繫辦法應有其實用價值。然而，法制實務 上卻僅見以海岸巡防署為中心而建構的若干法規，或許與「法律保留」之要求有 關。進一步來說，在我國立法權專業程度不足的情況之下，立法權沒有能力預知 在行政權內部中各該部會的橫向聯繫需求，而各該部會亦因為受限於「法律授權」
之門檻，從而缺乏制定職務聯繫辦法之意願與制度條件。
第二項 行政院及所屬機關加強聯繫作業要點
雖然行政程序法或學理上皆肯定行政機關之間橫向協調工作的重要性，然而 僅有原則性或方針性的規範並不足夠，在規範秩序的世界當中仍是缺乏細則性的 規範63。準此，在 2001 年 1 月 1 日《行政程序法》實施之後，行政院於 2001 年 1
雖然行政程序法或學理上皆肯定行政機關之間橫向協調工作的重要性，然而 僅有原則性或方針性的規範並不足夠，在規範秩序的世界當中仍是缺乏細則性的 規範63。準此，在 2001 年 1 月 1 日《行政程序法》實施之後，行政院於 2001 年 1